Участие социально ориентированных некоммерческих организаций в процессе разработки государственной политики

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Государственный университет управления

Участие социально ориентированных некоммерческих организаций в процессе разработки государственной политики

Знаменский Дмитрий Юрьевич

кандидат наук, доцент, доцент

В статье рассматриваются вопросы участия социально ориентированных некоммерческих организаций в процессе разработки государственной политики.

Важную роль в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики играют такие институты, как «фабрики мысли», центры публичной политики, исследовательские советы и фонды поддержки общественных инициатив.

В мировой и отечественной политической практике широкое распространение получили т.н. «мозговые тресты» (от англ. - «think tank»). В России в качестве аналога часто употребляется термин «фабрика мысли». Такие институции весьма распространены в развитых странах Запада и являются обычно объединениями интеллектуалов и экспертов, которые выполняют по заказам органов государственной власти аналитические разработки в сфере стратегического планирования и прогнозирования, методического и технологического обеспечения государственной и муниципальной политики [2].

Первые «фабрики мысли» активно развивались в США и на Западе, начиная с 50-х гг. прошлого века, что было связано с актуализацией следующих факторов: усиление заинтересованности деловых структур в рационализации действий государственного управления, растущая потребность привлечь новые интеллектуальные ресурсы и генерировать новые идеи для решения общественно значимых проблем, накопление «критической массы» интеллектуального капитала в области социально-политических наук. Первыми «ростками» мозговых центров были академические, университетские лаборатории, работавшие над политическими рекомендациями и программами правительств, в первую очередь в сфере внешней политики (например, Брукингский и Гуверовский институты при Стэнфордском университете США) [3].

С 1970 по 1996 гг., по оценкам экспертов, число «фабрик мысли», действующих только в США, возросло с шестидесяти до трехсот [2]. Анализ тематических исследований позволяет выделить следующие типы «фабрик мысли» по профилю их деятельности: аналитика в сфере внешней политики и национальной безопасности; поиск путей совместного решения глобальных проблем; адвокатская деятельность; исследования в сфере урбанистики и регионального развития; сетевые виртуальные сообщества высокоспециализированных профессионалов по проблемам развития. Эта классификация отражает не только направления деятельности «фабрик мысли», но и этапы, а также вектор их институциализации: от кулуарной к транспарентной политике.

В странах Восточной Европы «фабрики мысли» оказались востребованы в 1990-х гг., когда в результате роста общественного недовольства и напряженности первые либеральные правительства уступили место относительно левым силам. В этих условиях «фабрики мысли» стали посредниками между Международным Валютным фондом и Всемирным банком, с одной стороны, и национальными правительствами, с другой, сыграв важную роль в удержании исходной парадигмы экономической реформы [3].

В настоящее время «фабрики мысли» активно развивают свою деятельность по всему миру. Однако, несмотря на это, они не смогли прочно занять посредническую нишу между органами государственно власти и общественностью. Ряд исследователей считают их, скорее, политическими «клубами» интеллектуалов, созданными для достижения ограниченных целей и специфических результатов. Этот аспект статуса «фабрик мысли» особенно четко прослеживается в странах неустоявшейся демократии, где отсутствуют традиции публичности, открытости в политической сфере [11].

Вместе с тем, в современной политической практике все четче выделяется специфическая подгруппа «фабрик мысли», которую исследователи считают наиболее перспективным публично-политическим институтом демократизации как развитых постиндустриальных, так и развивающихся стран [14]. Это «центры публичной политики», которые:

содействуют повышению эффективности общественного участия при решении значимых для населения проблем;

предлагают новые идеи, независимые варианты решения этих проблем;

добиваются рассмотрения органами власти решения этих проблем [4].

Такая функциональная специализация «центров публичной политики» довольно резко ограничивает их правовой статус и определяет степень финансовой, организационной независимости [12].

Анализируя характер деятельности «фабрик мысли» и «центров публичной политики», следует отметить, что последние отличаются не сферами, а приоритетами своей работы. Так, если обычная «фабрика мысли» ограничивается проведением качественных исследований, то миссия «центра публичной политики» - посредничество (медиация) между властью и общественностью [13]. Это, в свою очередь, предполагает:

организацию наиболее результативных форм взаимодействия власти и общественности (гражданская экспертиза, жюри граждан, общественные слушания и т.п.);

организацию совместных научно-прикладных и образовательных проектов, обучение общему синтаксису общения, снятие коммуникативных, психологических барьеров между сторонами диалога, социальное проектирование и т.д.;

анализ и экспертизу форм, методов, технологий взаимодействия государственного, коммерческого и некоммерческого секторов в конкретной сфере деятельности;

проведение обучающих мероприятий по проблемам социального партнерства, проектной культуры для НКО, представителей власти, государственных и муниципальных служащих.

При этом каждый «центр публичной политики» является многопрофильной «фабрикой мысли», специализирующейся в определенной сфере [1].

В то же время, «центры публичной политики» обладают принципиальными особенностями, отличающими их от «мозговых трестов».

Во-первых, центр публичной политики обязательно должен заниматься не только разработками, но и их внедрением в политическую практику, осуществляя, таким образом, авторский профессиональный общественный контроль за реализацией своих продуктов и разделяя с властью ответственность за их качество и валидность.

Во-вторых, центр публичной политики должен иметь и выражать активную гражданскую позицию своей деятельностью. Это означает, что наряду с проектами, «заказываемыми» органами власти и политическими лидерами (например, технологии избирательных кампаний), центр должен реализовывать и проекты, целевыми группами и заказчиками которых выступает широкая общественность, отдельные социальные группы и граждане. Иными словами, деятельность центра публичной политики должна носить публичный характер, быть направлена в первую очередь на развитие партисипативной, а не только электоральной, демократии.

Наконец, в-третьих, предпочитаемой правовой формой центра публичной политики является негосударственная некоммерческая организация, поскольку именно такой статус служит важным фактором независимости центра от влияния определенных властных структур, политических партий, бизнес-ассоциаций или отдельных лиц. В то же время, обеспечение реальной самостоятельности центра напрямую связано с возможностью осуществлять прикладные разработки по заказу не только властных структур, но и негосударственных фондов, финансирующих разработки общественно значимых проектов. Эти фонды, в свою очередь, должны поддерживаться преимущественно не зарубежными, а отечественными спонсорами. Переход центров публичной политики на подобную схему финансирования следует считать, несомненно, позитивной тенденцией их развития в подлинно демократическом русле [6].

Очевидно, что успех реализации указанных «профильных» аспектов «центрами публичной политики» во многом определяется условиями функционирования третьего сектора, режимом взаимодействия власти и общественности в каждом государстве.

В Российской Федерации в связи с этим пока целесообразно говорить о проблемах и перспективах генезиса «центров публичной политики», внимательно и досконально изучая деятельность прототипов этих партисипаторных институтов [5].

Авангардной сферой развития «фабрик мысли» и «центров публичной политики» в России представляется научно-техническая сфера.

Примером формализованных структур функционального представительства интересов научного сообщества являются советы или комитеты при органах исполнительной власти, состоящие из руководителей данных органов, представителей одной или чаще нескольких групп интересов, а также независимых экспертов. Такая система консультативных комитетов весьма широко распространена в странах Запада.

Обращаясь к анализу зарубежного опыта, следует отметить серьезное развитие в США и странах Европы различных фондов поддержки науки, а также «исследовательских советов» (research councils). Данные структуры могут учреждаться как крупными корпорациями в целях развития той или иной отрасли реального сектора экономики, в том числе и с участием государства, так и самим правительством, а также научным сообществом.

В странах с сильной университетской наукой роль таких советов традиционно велика, а общепринятый механизм распределения ими средств - соревновательный, конкурсный (Австралия, Бельгия, Великобритания, Германия, Голландия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция, США). Длительный опыт подтвердил общие достоинства такой схемы финансирования, обеспечивающей высокую отзывчивость науки на запросы со стороны различных общественных групп. В этой связи заслуживает внимания активная деятельность научных обществ в Германии (одним из наиболее известных является Общество Макса Планка), выступающих учредителями целого ряда престижных научных премий и стипендий для студентов, молодых ученых и исследовательских коллективов. В России основную нагрузку в данной сфере несут государственные научные фонды, а именно Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, а также недавно созданный Российский научный фонд.

Несмотря на то, что вышеупомянутые организации являются довольно успешными проявлениями самоорганизации научного сообщества, их участие в обсуждении важнейших политических решений в области науки и научной деятельности является, по мнению автора, недостаточным. Расширенный формат их консультативного участия мог бы быть полезен с точки зрения экспертизы и возможной корректировки решений, принимаемых как Минобрнауки России, так и Правительством Российской Федерации.

Отсутствие системы институтов функционального представительства, построенной на демократических началах, неизбежно будет иметь и такое нежелательное следствие, как сохранение в государственном секторе экономики оставшихся от прежних времен административно-бюрократических связей между предпринимателями и соответствующими ведомствами.

В этой связи представляется интересным комплекс мер по выправлению перекоса, создавшегося в политическом представительстве организованных интересов, предлагаемых С.П. Перегудовым. Прежде всего, по его мнению, следует обеспечить сравнительно быстрое развитие различных форм институционального представительства организованных интересов в системе исполнительной и законодательной властей. Огромный опыт Запада в этой области позволяет утверждать, что именно в данной сфере должен осуществляться основной объем прямых связей и взаимодействия организованных интересов и государства. Немалый опыт был накоплен и в дореволюционной России, где со стародавних времен создавались различные «присутствия», совещания, собрания и иные органы, игравшие немаловажную роль в государственном управлении. Восстановление подобных традиций - разумеется, уже на новой, демократической основе - способствовало бы, несомненно, и ликвидации указанного парадокса, и образованию национальной - российской - формы представительства интересов [7].

В целом, характеризуя центры публичной политики как институт гражданского общества, следует согласиться с мнением исследователей, утверждающих, что сегодня в России накоплен пусть небольшой, но все-таки самобытный опыт функционирования первых прототипов подобных центров. Вместе с тем большинство ученых, разрабатывающих данную проблематику, подчеркивает, что происходящая сегодня стабилизация российской политической системы закрепляет извечный внутренний разрыв российского политического процесса, способствует устойчивому воспроизводству бюрократически-элитарного стиля управления, что не способствует развитию институтов отечественной публичной политики [9].

На муниципальном уровне взаимодействие власти и негосударственных некоммерческих организаций происходит более прагматично и просто.

Особого внимания при анализе российской муниципальной политики в отношении третьего сектора заслуживают прагматичные партнерские программы «низового» уровня, которые НКО создают для внедрения инновационных технологий в деятельность учреждений муниципального и общественного территориального самоуправления.

Большинство НКО, работающих по решению «низовых» проблем, обладая инновационными технологиями, которые по каким - либо причинам не применяются или неизвестны государственным учреждениям, не имеют официального разрешения на выполнение различных работ. До недавнего времени многие из таких учреждений были недоступны для НКО. Зачастую не помогало даже наличие в штате НКО специалистов - профессионалов, хотя учреждения испытывали потребность в таких кадрах. Ведомственные инструкции запрещали участие НКО в оказании необходимых и важных услуг муниципальным образованиям. Основные сложности взаимодействия возникали прежде всего не с представительными, а с исполнительными органами муниципальной власти. Иногда взаимодействие носит не характер сотрудничества, а, скорее, характер противостояния. «Молодые» НКО часто чувствуют определенное недоверие со стороны властей, особенно если сфера деятельности такой организации - отстаивание интересов своих членов на правовом уровне, а не, допустим, занятие досуга населения.

Эти обстоятельства способствовали изобретению НКО различных незатейливых методов взаимодействия, позволивших элиминировать препятствия.

Наиболее эффективным оказалось заключение соглашений НКО с муниципальными учреждениями. В 2005 - 2010гг. эту технологию применяли, по оценкам исследователей, до 70% НКО. Другие НКО использовали социальный договор с местной администрацией или одним из ее департаментов. Реже применяются муниципальный социальный грант и - тем более - социальный заказ, поскольку их внедрение требует подготовленности всех ветвей власти и компетентности гражданских служащих.

Некоторые НКО, убедившись в бесполезности попыток чего-либо добиться от государства, либо перешли на самостоятельное взаимодействие с другими НКО по горизонтали отношений (об этом свидетельствует создание межрегиональных коалиций, ассоциаций), некоторые вышли на уровень межгосударственного взаимодействия и получения поддержки из-за границы.

Практика показывает, что в третьем секторе медленно, но верно идет процесс консолидации и необходимость объединить усилия осознается все большим количеством НКО, хотя некоторые общественные организации все еще позиционируют себя независимыми как от государства, так и от своих коллег.

Проблематика сотрудничества НКО отражает процесс становления сильного, эффективного, конкурентноспособного третьего сектора в России. В случае консолидации усилий, ресурсов возможностей НКО удастся решить ряд задач, жизненно важных как для сектора НКО, так и для общественности в целом:

создать единую систему лоббирования интересов НКО в органы власти;

разработать и внедрить единую PR - стратегию, способствующую активизации гражданского потенциала россиян, с одной стороны, и содействующую улучшению имиджа третьего сектора в глазах государственных, муниципальных служащих и должностных лиц, с другой стороны;

создать сеть ресурсных центров для НКО, которые оказывали бы организациям третьего сектора организационно - техническую, информационную, консультативную, юридическую поддержку;

сформировать сеть региональных коалиций НКО;

проводить общероссийский мониторинг деятельности «профильных» НКО [8].

Объединение НКО с целью решения этих задач будет способствовать осмыслению всего позитивного опыта общественного движения, имеющегося в России, выработке на этой основе единой стратегии развития третьего сектора, общих форм деятельности, организационных структур НКО. некоммерческий государственный политика

Перспективным шагом со стороны государственной власти по отношению к российскому «третьему сектору» является развитие инфраструктуры поддержки СО НКО, которая бы включала следующие элементы: ресурсные центры некоммерческих организаций, центры социальных инноваций, целевые фонды. Для достижения данной задачи в июле 2015г. Минэкономразвития России подготовило законопроект, который фактически уравнивает российские СО НКО с предприятиями малого и среднего предпринимательства по вопросам гарантий для последующего привлечения кредитов, возможностей субсидирования процентных ставок и т.д. По словам директора Департамента социального развития и инноваций Артема Шадрина, сейчас подобные инструменты есть для малого и среднего бизнеса, но их нет для НКО . Сегодня СО НКО не могут активно участвовать в оказании услуг населению, поскольку у них нет возможностей поддержки, которые существуют у малого бизнеса. При этом власть считает, что новых структур создавать не нужно: существующие в РФ гарантийные фонды, которые оказывают поддержку малому бизнесу, получив дополнительную бюджетную поддержку, смогут помогать и СО НКО. Пока же действующие в России ресурсные центры, которые помогают другим НКО (некоторые уже более 20 лет), начали активно записывать в «иностранные агенты» - таковы, например, Центр развития некоммерческих организаций, Сибирский центр поддержки общественных инициатив, центр «Грани». Причина - западное донорство. В этой связи, законопроект должен гарантировать таким негосударственным ресурсным центрам устойчивое развитие в рамках правового поля, в случае если такие центры успешно оказывают поддержку СО НКО. Необходимой мерой законодателя также будет являться статуирование таких «ресурсных центров», регламентация их деятельности на уровне федерального законодательства, указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ.

Закон об инфраструктуре НКО, как ожидается, вступит в силу в 2016г. Однако, уже сейчас очевидно, что работа над ним требует системного, многоаспектного, рабочего взаимодействия общественности и власти, публичного обсуждения. Отрадно, что данный законопроект проходит «нулевое» чтение в Общественной палате Российской Федерации. Однако, представляется, что в его обсуждении должны активно и публично участвовать все субъекты Российской Федерации, поскольку региональные и муниципальные чиновники действительно не понимают, зачем нужно поддерживать ресурсные центры НКО, если действует поддержка НКО за счет президентских грантов и субсидий Минэкономразвития [10].

Кроме того, обеспечение работоспособности закона об инфраструктуре поддержки СО НКО предполагает развитие региональной нормативно-правовой и организационно-методической базы в области субсидирования СО НКО, оценки их проектов, организации взаимодействия региональной власти с элементами региональной инфраструктуры (фондами и ресурсными центрами поддержки СО НКО).

Список литературы

Гельман В.Я. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной перcпективе) // Полис. 2007. №2. С. 81 - 108.

Гимазова Ю.В. Государственная политика в области поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций в современной России // Nauka-Rastudent.ru. 2014. № 10 (10).

Гимазова Ю.В. От «фабрик мысли» к «центрам публичной политики»: международный опыт и перспективы России // Вестник университета (Государственный университет управления). 2012, № 4. С. 21 - 26.

Знаменский Д.Ю. Проблемы взаимодействия власти и общества в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики // Вестник университета (Государственный университет управления) М.: ГУУ. 2012, № 17. С. 89 - 93

Знаменский Д.Ю. Социально ориентированные некоммерческие организации в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. № 16. с. 31 - 34.

Никовская Л.И., Якимец В.Н., Молокова М.А. Гражданские инициативы и модернизация России: [сборник статей] / Л. И. Никовская, В. Н. Якимец, М. А. Молокова. -- Москва: Ключ-С, 2011.

Римский В.Л., Сунгуров А.Ю. «Фабрики мысли», центры демократии и «центры публичной политики». [Режим доступа: http://www.strategy-spb.ru/Koi-8/Proekt/Programma/fabriki_misli/stati/CPP-Pap1.htm по сост. на 1.02.2016]

«Фабрики мысли» и «центры публичной политики»: международный и первый российский опыт: Сб. статей / под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002.

Хотулева М.В., Виниченко В.Н. , Заика В.А. Как организовать общественную экологическую экспертизу. - М.: Эколайн, 1998.

«Центры публичной политики» в современной России и других странах: опыт отдельных центров и сетевых сообществ (материалы семинара). - СПб, Пушкин, 14-15 сент. 2007г. - [Режим доступа: http://rapn.ru/?grup=69&doc=206 по сост. на 1.02.2016]

Иванов В.К. К вопросу о роли свободы слова в политическом процессе // Вопросы гуманитарных наук. 2012. № 3. С. 104-106.

Иванов В.К. Манипуляция сознанием человека через печатные СМИ // Вопросы гуманитарных наук. 2011. № 6. С. 224-227.

Иванов В.К. Социально-политическая трансформация газетной прессы России // Вестник Московского государственного областного университета. 2012. № 3. С. 52-63.

Знаменский Д.Ю., Иванов В.К. Политический рынок и политический процесс // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2015. № 6. С. 034-037.

Размещено на Allbest.ru