Адаптація досвіду лобістської діяльності країн розвиненої демократії в Україні

Hazizov M. M., PhD in Political Sciences, Associate Professor of Parliamentarism and Political Management Department, NAPA, Kyiv

The article studies the lobbying experience of developed democracies and the terms of its implementation in Ukraine. Analyzed are the key points of legal regulatory basis of lobbying in developed democracies. such The accent is made on the necessity of development of balanced tools for regulation of interest groups activity in their legal influence on state legislative bodies in Ukraine.

Key words: lobbying activity, lobby-groups, democratic legitimacy, lobbying institution, developed democracies, interest groups, political technologies, legal regulatory basis.

Постановка проблеми

В українському суспільстві на сьогодні існують протилежні за своєю сутністю погляди щодо питань державного регулювання вітчизняного лобіювання. Один з них полягає у відсутності потреби приймати спеціальний закон про регулювання лобіювання, а достатньо лише внести деякі зміни до вже існуючих нормативно-правових актів, які непрямо регламентують лобістську діяльність (наприклад, закони України “Про доступ до публічної інформації”, “Про звернення громадян”, “Про засади запобігання та протидії корупції” тощо). Прихильники цього підходу як аргумент на свою користь наводять тезу про те, що в правових системах більшості держав Європи за наявності практики цивілізованого лобіювання все ж таки відсутнє спеціальне лобінгове законодавство. Вивчення зарубіжного досвіду лобіювання довело, що зазначений факт справді має місце у Великобританії, Німеччині, Нідерландах, Франції та інших країнах, однак, зауважимо, що в таких державах успішно функціонують напрацьовані багаторічною практикою механізми взаємодії груп інтересів з органами публічної влади, які регулюються низкою суміжних нормативно-правових актів різної юридичної сили, судовими прецедентами та корпоративними етичними нормами. Однак навіть у зазначених державах все активніше підіймається питання щодо прийняття в майбутньому спеціального закону про лобістську діяльність.

Натомість значного поширення в Україні набули позаправові схеми лобіювання інтересів, що прямо пов'язані з підкупом, шантажем, іншими діями, які мають ознаки корупції та службових правопорушень.

Аналіз останніх досліджень і публікацій та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

Теоретичним підґрунтям дослідження проблеми лобіювання в державному управлінні України стали розробки зарубіжних і вітчизняних фахівців, присвячені системі соціального представництва, групам інтересів, політичним технологіям, взаємодії держави і громадянського суспільства, забезпеченню ефективності державного управління. Феномен лобізму вивчали теоретики і практики євролобіювання Д. Коен, Дж. Річардсон, К. Махоні, Дж. Грінвуд, К. Карр Б. Кохлер-Кох та Р. Ейзінг, Е. Брошайд, Дж. Беркхоуд, Д. Лоурі, П. Боуен, Дж. Баерс, Б. Керреманс, Д. Ерншоу та ін., які зазначили, що він полягає у забезпеченні “демократичної легітимності” моделі управління, яка уможливлює участь груп тиску у законодавчому процесі та регулюванні відносин в рамках єдиного європейського політичного і економічного простору [1].

Аналіз інституціоналізації лобіювання в США, Канаді, Великобританії, ФРН, Франції, Європейському Союзі відображений у працях Р. Беккера, Дж. Беррі, Г. Вітткемпера, Б. Волпа, Дж. Грінвуда, Р. Девідсона, Л. Мілбрайта.

Правові засади функціонування лобіювання розглядаються у працях О. Дягілєва, O. Любимова, В. Нестеровича, О. Одінцової. В. Федоренка. Деякі інституціональні аспекти лобіювання вивчають О. Гросфельд, O. Длугопольський, О. Звєрев, О. Молодцов, P. Мацкевич та інші дослідники. У межах науки державного управління питання лобіювання є мало дослідженим феноменом, розгляд якого тільки починає привертати увагу вітчизняних науковців.

Деякі науковці й експерти вважають за необхідне прийняти спеціальний закон про лобіювання в Україні, але наголошують на тому, що це є питанням віддаленої перспективи, оскільки українське суспільство ще не готове й не скоро буде готове до прийняття такого закону. Сьогодні потребує вивчення можливість адаптації досвіду лобістської діяльності країн розвиненої демократії в Україні. У своїй статті розглянемо можливості адаптації досвіду країн розвиненої демократії з питань лобістської діяльності в Україні.

Формулювання цілей статті

Метою статті є адаптація досвіду країн розвиненої демократії з питань лобістської діяльності в Україні - Великої Британії, Французької Республіки, Федеративної Республіки Німеччини.

Виклад основного матеріалу

Спираючись на зарубіжний досвід, можна констатувати необхідність застосування комплексного підходу щодо правового внормування лобіювання, що має складатися з трьох стратегічних напрямів державного регулювання функціонування політичної системи й державної політики щодо груп інтересів і лобіювання:

1. прийняття спеціального закону про регулювання лобіювання;

2. правове регулювання статусу й поведінки осіб, які виконують публічні функції (державних службовців, членів уряду й парламенту та працівників їх апаратів, посадових осіб місцевого самоврядування);

3. створення умов для становлення й розвитку системи саморегулювання лобістської громадськості (об'єднання суб'єктів лобіювання в спілки, асоціації, прийняття етичних кодексів поведінки лобістів).

При цьому результати вжитих заходів щодо законодавчого врегулювання лобіювання в Україні повинні відповідати двом вимогам:

1. контроль за лобіюванням не повинен створювати перешкоди для реалізації конституційного права громадян на звернення до органів публічної влади, їх посадових і службових осіб з метою відстоювання власних інтересів під час прийняття останніми державноуправлінських рішень;

2. процес лобіювання повинен бути прозорим і максимально відкритим для громадськості.

На наш погляд, за основу правового регулювання лобіювання в Україні можна взяти проект Закону Україні “Про регулювання лобістської діяльності в Україні” від 20 жовтня 2010 р. № 7269, який перебував на розгляді Верховної Ради України, але 13 червня 2012 р. був відхилений і повернений на доопрацювання суб'єкту законодавчої ініціативи.

Усунення в законопроекті змістовних недоліків дозволить удосконалити правові засади інституціоналізації вітчизняного лобіювання й максимально формалізувати лобістську діяльність в Україні. Зокрема, у проекті Закону Україні “Про регулювання лобістської діяльності в Україні” повинні бути відображені такі тези:

1. Лобіюванням визнається законний вплив лобістів на органи влади, їх посадових і службових осіб під час розробки й прийняття (участі у прийнятті) нормативно-правових актів і програмних документів.

2. Лобіюванням не визнається:

- діяльність громадських і профспілкових організацій, політичних партій, релігійних організацій тощо, які захищають інтереси своїх членів;

- індивідуальні або колективні звернення громадян з пропозиціями, заявами й скаргами, які направляються згідно із Законом України “Про звернення громадян”.

3. Для недопущення обмеження громадянських прав і свобод лобіювання може здійснювати будь-який громадянин України, підприємство, установа й організація (за винятком бюджетних, іноземних і прямо або опосередковано створених іноземними суб'єктами).

4. Лобістська діяльність може здійснюватися на професійній основі й визнається законним видом підприємницької діяльності. У такому разі лобіст як суб'єкт господарювання надає лобістські послуги виключно за договорами про надання лобістських послуг.

5. Лобіст проходить державну реєстрацію (через державного реєстратора) з такими особливостями: доводить, що він не перебував на публічній службі, для працівників якої встановлено відповідні обмеження, і не має не знятої в установленому порядку судимості за злочини, вчинені з корисливою метою.

6. Договори про надання лобістських послуг підлягають державній реєстрації.

7. Лобістська діяльність може здійснюватися на непрофесійній основі (ситуативно) - працівниками зацікавлених суб'єктів господарювання, громадських, профспілкових, релігійних організацій, політичних партій, які не ввійшли до складу відповідної ради (при здійснені лобіювання актів Верховної Ради України або органів місцевого самоврядування). У такому разі лобіювання здійснюється за дорученням.

8. Основна організаційно-правова форма лобіювання - участь в обговоренні проектів нормативно-правових і програмних документів на засіданнях рад лобістів.

9. Не заборонені форми лобіювання:

- організація комунікативних заходів (з обов'язковим інформуванням відповідного територіального підрозділу спеціально уповноваженого органу з питань лобіювання; за результатами направляється звіт);

- організація масових заходів (обмеження: забороняється плата за участь у таких заходах у будь-яких формах, відповідальність за порушення несуть як організатор (штраф), так і учасник (штраф у двократному розмірі);

- розповсюдження інформаційних матеріалів (один примірник надається до відповідного підрозділу спеціально уповноваженого органу з питань лобіювання).

10. Інформація щодо лобістської діяльність розміщується на офіційному сайті з питань лобіювання. Підлягає оприлюдненню така інформація:

- інформація про проведення засідань рад лобістів (дата, час і місце проведення, перелік питань);

- протоколи засідань рад лобістів;

- інформація про укладені договори; звіти про проведення лобістами комунікативних заходів; інформація про проведення масових заходів;

- відомості про притягнення лобістів до відповідальності за порушення чинного законодавства з питань лобіювання.

11. Не можуть бути предметом лобіювання й договору про надання лобістських послуг адміністративні акти й акти про призначення чи звільнення посадових осіб. Забороняється лобіювання й надання інших лобістських послуг щодо нормативно- правових актів, які регулюють суспільні відносини у сферах: організації органів влади та основ державної служби; національної безпеки й оборони; судоустрою й судочинства; територіального устрою.

12. Лобісту забороняється одночасно лобіювати протилежні інтереси різних осіб. Замовнику забороняється укладати угоду (надавати доручення) кільком особам одночасно щодо представлення його інтересів в одній і тій же раді лобістів та/в у одному й тому ж органі влади.

13. Не можуть бути замовниками лобістських послуг або надавати доручення на здійснення лобіювання:

- органи державної влади й місцевого самоврядування, їх службові й посадові особи;

- державні установи, організації й інші суб'єкти, діяльність яких фінансується з державного бюджету України або місцевих бюджетів;

- суб'єкти підприємницької діяльності, якщо корпоративні права держави в них перевищують 20 %;

- іноземні суб'єкти;

- суб'єкти господарської діяльності й неприбуткові організації, які прямо або опосередковано створені іноземними суб'єктами або в статутному фонді яких частка іноземних суб'єктів становить понад 20 %.

14. Лобісти не можуть прямо або опосередковано отримувати грошові кошти або інші матеріальні цінності: з державного бюджету України або місцевих бюджетів; від нелегалізованих об'єднань громадян; від іноземних суб'єктів; від анонімних суб'єктів.

Таким чином, ефективне законодавче регулювання лобіювання у вітчизняних умовах може бути здійснено виключно як елемент комплексного оновлення законодавства про правовий статус органів і посадових осіб публічної влади, побудованого на принципово новій концепції відносин між особою і суб'єктом владних повноважень. Мова йде про реалізацію конституційного принципу несумісності посади особи, уповноваженої на виконання функцій держави або яка перебуває на службі в органах місцевого самоврядування з іншими видами діяльності, що можуть вплинути на її незалежність і неупередженість при виконанні своїх обов'язків.

На жаль, удосконалення вітчизняного законодавства у сферах, пов'язаних з регулюванням правового статусу органів і посадових осіб публічної влади, відбувається безсистемно, ситуативно й фрагментарно і не має у своїй основі єдиної філософії розвитку. Унаслідок цього прийняття нових і суттєве оновлення старих законодавчих актів з цієї тематики відбувається, як правило, не тільки без належного узгодження їх положень за змістом і редакцією, але й на принципово відмінних концептуальних засадах. Одним з найбільш значущих негативних наслідків цього є “недієвість” вітчизняного законодавства: норми пов'язаних між собою за предметом правового регулювання законодавчих актів погано діють в комплексі (а в деяких випадках взагалі не діють), продукуючи правовий нігілізм і негативне ставлення населення до правозастосовчих органів.

Досвід країн розвиненої демократії свідчить, що важлива роль у процесі інституціоналізації лобіювання належить системі саморегулювання лобістської громадськості (тобто об'єднанням суб'єктів лобіювання в спілки, асоціації) та субсидійованим (додатковим) формам регулювання лобіювання, під якими розуміють сукупність морально-етичних, освітньо-навчальних, інформаційно-комунікаційних і громадсько-контрольних заходів, які мають здебільшого недержавний характер, доповнюють законодавство з лобіювання й спрямовані на впорядкування лобістських відносин і забезпечення їх легітимності.

До форм субсидійованого регулювання лобіювання належать:

1. Корпоративні морально-етичні акти поведінки у сфері лобіювання, які в зарубіжних країнах переважно оформлюються в кодекси етичної поведінки лобістів - документи, що не мають юридичної сили, але обов'язкові до виконання особами, які є членами професійних асоціацій лобістів.

2. Становлення й розвиток професійної освіти в галузі лобіювання, яка повинні здійснюватися за трьома напрямами: 1) упровадження базової освіти для осіб, які мають намір здійснювати професійну лобістську діяльність, але не мають відповідних знань, умінь, навичок і досвіду роботи; 2) підвищення кваліфікації лобістів, які прагнуть удосконалити свої навички й уміння зі здійснення лобіювання; 3) доповнення освітніх програм представників органів публічної влади навчальними курсами, семінарами, тренінгами з питань лобіювання і взаємодії з лобістами.

Важливу роль на початковому етапі становлення лобістської освіти в нашій державі можуть відігравати освітньо-навчальні центри, які будуть створені за фінансової підтримки лобістської громадськості. Згодом з інституційним оформленням лобіювання в країні можна впровадити, на зразок США, курси з лобіювання у вищих навчальних закладах України. Доцільно запровадити окрему навчальну дисципліну “Політико- правові засади лобіювання” для магістрів за спеціальністю “Державне управління” або принаймні включити низку лекцій, практичних занять і семінарів з проблематики лобіювання до тематичного плану деяких навчальних дисциплін, які вже викладаються. Також необхідно викладати основи взаємодії з лобістами на курсах підвищення кваліфікації керівного складу органів публічної влади.

Розроблені освітні навчальні програми й курси повинні бути орієнтовані на забезпечення належного рівня підготовки представників влади, щоб поглибити усвідомлення ними ризиків, які пов'язані з корупцією та стосуються виконання ними своїх функцій, а також правильного, добросовісного й належного виконання представниками влади державних функцій. Такі програми повинні обов'язково ґрунтуватися не лише на вимогах чинного законодавства, але й на морально-етичних стандартах, які повинні бути закріплені в кодексах їх професійної поведінки.

3. Запровадження системи громадського контролю за здійсненням лобістської діяльності. Модель громадського контролю повинна ґрунтуватися на принципі максимальної транспарентності лобіювання й діяльності органів публічної влади, особливо пов'язаної з розробкою й прийняттям державно-управлінських рішень. Населення України повинно бути поінформоване про лобістську діяльність, мати право доступу до інформації про діяльність лобістів. З цією метою необхідно поширити дію Закону України “Про доступ до публічної інформації” на лобістські правовідносини, лобістську діяльність, лобістів і їх замовників. Також вважаємо за необхідне передбачити право кожного громадянина подати скаргу на суб'єктів лобістської діяльності до уповноваженого органу з питань лобіювання.

Важливу роль у забезпеченні громадського контролю за здійсненням лобістської діяльності повинні відігравати засоби масової інформації, які виступають одночасно і каналом вираження думки громадянського суспільства, і засобом її формування, і інструментом контролю громадськості над владою і державою. При цьому важливим є об'єктивне й неупереджене висвітлення інформації (як негативної, так і позитивної) про лобіювання, оскільки, як показує досвід Польщі, розміщення у ЗМІ лише скандалів, пов'язаних з незаконним впливом на посадовців, негативно позначається на суспільній легітимації лобіювання.

Особливе місце в громадському контролі можуть зайняти громадські організації й науково-дослідні установи, які будуть здійснювати моніторинг фактичного стану лобістських відносин в Україні. На основі отриманих результатів, які в обов'язковому порядку повинні бути оприлюднені для громадськості, зокрема через мережу Інтернет, можна буде зробити пропозиції з удосконалення української моделі інституту лобіювання.

Перелічені вище заходи мають лише додатковий характер і не можуть собою замінити дію законодавства про лобіювання щодо регулювання цієї сфери суспільних відносин. Для отримання конкретних позитивних результатів щодо забезпечення легітимності вітчизняного лобіювання від застосування цих заходів необхідно значно більше часу порівняно з дією законодавства.

Разом з тим очевидним є той факт, що прийняття лише закону про регулювання лобістської діяльності не зможе докорінно змінити на краще ситуацію, що склалася, і швидко дати очікувані позитивні результати. Як можливі наслідки прийняття поверхневого й недієвого законодавчого акта науковці прогнозують створення системи квазілегітимного лобіювання [5, с. 104], що, безперечно, не сприятиме досягненню стратегічної мети - його інституційного оформлення в Україні. У той же час необхідно усвідомлювати, що лише сила закону спроможна встановити кордон між лобіюванням і діями, які спрямовані на отримання односторонніх переваг і мають ознаки корупції. Вбудоване в правову систему держави лобіювання містить потенціал для розвитку державотворення й правотворення в сучасній Україні [5, с. 7].

З огляду на викладене вище правове регулювання лобіювання слід розглядати лише як один з напрямів інституціоналізації лобіювання. Цей процес повинен супроводжуватися, насамперед, позитивним впливом на правосвідомість громадян з метою підвищення їх громадянської активності, а також утвердження того факту, що лобіювання, за умови його правового регулювання, може ефективно артикулювати й відстоювати законні інтереси громадян та їх об'єднань у процесі правотворчої діяльності. Легітимації лобістської діяльності в очах громадськості буде сприяти широка інформаційно-роз'яснювальна кампанія в засобах масової інформації, у ході якої будуть висвітлюватися не тільки переваги легалізованого лобіювання з погляду теорії, а й конкретні приклади успішної практичної діяльності вітчизняних і зарубіжних лобістів.

Таким чином, прийняття закону є лише відправною точкою в процесі правового регулювання лобістської діяльності. Значну роботу необхідно буде провести для налагодження дієвих механізмів реалізації норм, закріплених у законі, щоб він не став черговою декларацією. Мине щонайменше п'ять років, перш ніж легалізоване лобіювання пройде адаптацію в національному правовому полі й легітимацію серед населення, утвердиться як структурний елемент механізму взаємодії громадянського суспільства і держави.

Висновки і перспективи подальших досліджень

Аналіз світової практики показав, що, як правило, реалізуються два основні підходи в нормативно-правовому врегулюванні лобістської діяльності. Перший передбачає врегулювання різних часткових питань, пов'язаних з лобістською діяльністю (реєстрація представників асоціацій, груп, об'єднань тощо, які захищають приватні, місцеві або інші інтереси, організація публічних слухань законопроектів та ін.) за допомогою декількох спеціальних нормативно-правових актів. При цьому в суспільній свідомості наявність власне лобіювання як позитивного виду діяльності може як визнаватися, так і заперечуватися. Другий підхід пов'язаний з прагненням урегулювати лобістську діяльність за допомогою ухвалення одного відповідного закону.

При цьому слід зазначити, що ці два підходи не обов'язково є взаємовиключними, вони можуть доповнювати один одного, що, власне, і пропонується нами в статті.

Таким чином, досвід правового регулювання лобізму на європейському рівні досить цінним для України Адже євроінтеграційні процеси змушують лобістів виходити з національного на загальноєвропейський рівень. Однак, не можна просто копіювати та використовувати досвід зарубіжних демократичних країн. Має бути застосована особлива модель правового врегулювання лобістської діяльності в Україні.

Список використаних джерел