Роль політичних партій у процесах децентралізації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Роль політичних партій у процесах децентралізації в Україні

Н. А. Гербут

Здійснено аналіз політичних партій як суб'єктів децентралізаційних процесів в Україні. Дослідження проводилось із застосуванням теоретичної моделі неоінституціоналізму раціонального вибору. Це дозволило пояснити, чому в середині політичних партій є прихильники та супротивники децентралізації. Було виявлено, що для здійснення реформи потрібна консолідація парламентських партій, що стане прикладом для непарламентських партій, та вплив міжнародних акторів на партійні рішення щодо питань децентралізації.

Ключові слова: децентралізація, політичні партії, неоінституціоналізм раціонального вибору.

Гербут Н. А., Семко В.Л. Роль политических партий в процессах децентрализации в Украине

Осуществлен анализ политических партий как субъектов процессов децентрализации в Украине. Исследование проводилось с применением теоретической модели неоинституционализма рационального выбора. Это позволило объяснить, почему в середине политических партий есть сторонники и противники децентрализации. Было обнаружено, что для проведения реформы необходима консолидация парламентских партий, что станет примером для непарламентских партий, а также влияние международных акторов на партийные решения касательно вопросов децентрализации.

Ключевые слова: децентрализация, политические партии, неоинституционализм рационального выбора.

Herbut Nadiia, Semko Vadym. The role of political parties in the processes of Ukraine's decentralization

The article is analyzed the parties as subjects of decentralization processes in Ukraine. The study used a theoretical model of neoinstitutionalism of rational choice. This made it possible to explain why there are supporters and opponents of decentralization in political parties. It was found that it is necessary to consolidate the parliamentary parties, which will become an example for non-parliamentary parties, as well as the influence of international actors on party decisions regarding issues of decentralization.

Keywords: decentralization, political parties, neoinstitutionalism of rational choice.

Однією з головних реформ в Україні є реформа децентралізації, мета якої - за рахунок передачі повноважень та бюджетних ресурсів від центральних органів влади до місцевих надати можливість територіальним громадам самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Децентралізація - це не лише збільшення місцевих бюджетів, а й мотивація місцевого самоврядування до залучення інвестицій для розвитку громад, впровадження інфраструктурних проектів.

Децентралізація передбачає передачу в місцеві бюджети частки загальнонаціональних податків, створення нових можливостей для економічного розвитку громад, прибирає штучні перешкоди для бізнесу і підприємницької діяльності тощо. Однак ухвалений Верховною Радою 5 лютого 2015 р. Закон України «Про засади державної регіональної політики» суттєво не змінює залежності регіонів від центру. Недосконалість закону свідчить про неготовність влади надати громадам самостійність у вирішенні питань регіонального рівня.

Існує низка невирішених питань, що гальмує реформу децентралізації: відсутність механізмів представлення інтересів регіонів на національному рівні; невизначеність щодо суб'єкта, який буде мати право представляти ці інтереси; відсутність політичної волі для внесення змін до Конституції, що є необхідною умовою запровадження регіонального самоврядування тощо1.

В Україні різні аспекти децентралізації досліджували І. Кресіна, А. Матвієнко, О. Стойко, Є. Перегуда, С. Римаренко та ін. Однак питання впливу політичних партій на процеси децентралізацій в Україні потребує подальшого вивчення.

В країнах молодих демократій, зокрема в Україні, існує високий рівень персоналізації політики, що зумовлений, зокрема, штучністю виникнення партій. Про це свідчать назви переможців виборів до парламенту протягом останніх десяти років (Блок Литвина, Блок Юлії Тимошенко, партія «УДАР» Віталія Кличка, Радикальна партія Олега Ляшка, блок Петра Порошенка). Крім того, в Україні потужні політичні партії, як правило, залежать від великого капіталу.

Отже, враховуючи наявність особистих інтересів партійної еліти та тих, хто фінансує партії, розглядаючи їх як інструмент захисту та збільшення свого капіталу, автор вважає доцільним застосувати неоінституційний підхід, а точніше, інституціоналізм раціонального вибору, до дослідження ролі політичних партій в процесах децентралізації.

Неоінституціоналізм характеризується наступними постулатами:

політичні інститути є повноправними суб'єктами політики, люди, які працюють в них, мають власні інтереси;

інститути впливають на політичну поведінку, встановлюючи межі індивідуального вибору через формування та вираження переваг;

усвідомлення громадянами політичних цілей хоча б частково визначається політичним контекстом.

Політику неоінституціоналісти визначають як сферу владної взаємодії індивідів і груп, метою якої є розподіл благ і ресурсів.

Серед декількох напрямів нового інституалізму, саме неоінсти- туціоналізм раціонального вибору пояснює політичну поведінку прагненням отримання вигод. На відміну від інших напрямів, у неоінституціоналізмі раціонального вибору інститути оцінюються: 1) як інструменти досягнення цілей політичних акторів, які й визначають «правила гри; 2) як зовнішні обмежувачі, які здатні змінити переваги індивіда.

Політичні партії мають визначальний вплив на трансформацію політичних інститутів у перехідних суспільствах.

Однією з ключових функцій партій, в контексті представницької демократії, є посередництво у взаємодії між виборцями та державою. В країнах розвинених демократій політичні партії справді змінюють свої програми на вимогу громадської думки. Однак в перехідних суспільствах, коли партії є слабо інституалізованими, вони не відстоюють ефективно уподобання виборців.

Якщо навіть уявити, що українські політичні партії здатні змінюватись під впливом громадської думки, постає питання щодо ставлення населення України до реформи децентралізації.

24 липня 2017 р. соціологи Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Ра- зумкова презентували результати загальнонаціонального опитування щодо ставлення громадян до процесу децентралізації.

Переважна більшість українців - 42% - продовжує підтримувати кроки, які українська влада здійснює щодо децентралізації. Негативно до діяльності влади у цій сфері ставиться 27%. Подібний розподіл прихильників і противників реформи децентралізації можна було спостерігати і минулого року (43% підтримували, 32% не підтримували). Прихильники реформи децентралізації переважають у всіх макрорегіонах: найбільше їх на Заході (48%), найменше - на Сході (31%). З іншого боку, лише 12% українців повністю задоволені темпами реформи, 37% вважають, що вона відбувається надто повільно, а 22% - що вона не відбувається взагалі.Громадяни передбачають як позитивні, так і негативні наслідки від децентралізації. На думку 24%, вона дасть громадянам нові можливості впливу на владу, а 18% вважають, що завдяки цій реформі покращиться якість послуг. Натоміть 28% побоюються, що децентралізація призведе до появи «місцевих князьків», а 16% - до спустошення сіл і селищ. Найбільші побоювання щодо «місцевих князьків» виявилися на Сході (38%), натомість найбільші можливості впливати на владу побачили мешканці Заходу (32%).

Отже, позиція виборців щодо реформи децентралізації неоднозначна, а тому можна припустити, що підтримка партією розширення повноважень місцевого самоврядування чи, навпаки, негативне ставлення до реформи не призведе до суттєвої втрати електорату.

Враховуючи те, що партії здатні самі формувати інтереси виборців, необхідно визначити ставлення українських політичних партій до процесів децентралізації.

Хоча реформу децентралізації начебто підтримували усі парла- ментськи сили (їй приділена значна увага у Коаліційній угоді - 72 пункти), політичні партії не поспішають виконувати свої передвиборчі обіцянки. Генеральний директор Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» О. Кошель зазначав, що жоден депутат з «Батьківщини» не підтримав законопроект, який мав розблокувати вибори до об'єднаних територіальних громад, які представляють різні райони, а «Опоблок» взагалі не голосував ні за один з дванадцяти законів прийнятих Верховною Радою у рамках реформи децентралізації. Крім того, ще однією проблемою є те, що політики критикують закони, за які самі і голосували. Наприклад, «Радикальна партія» та «Батьківщина» голосувала за об'єднання територіальних громад, а потім робили заяви про його неконституційність. Отже, очевидна відсутність готовності політиків до законодавчої роботи, що є необхідною умовою здійснення реформи.

Експерт Інституту політичної освіти О. Солонтай вважає, що в парламенті є «вороги» децентралізації, тобто ті, хто зацікавлений у централізованому управлінні державою згори донизу. «У кожній фракції є люди, які виступають за і проти. Насправді, пропрезидент- ської фракції це теж стосується. Немає такого, щоб у фракції були всі проти, чи всі за. Децентралізація - це війна бачень між тими, хто хоче, щоб Україна була країною самоврядних громад, незалежних від Києва, і тими для кого Україна - країна, де політична влада сфокусована у центрі, в Києві... Цей закон (проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посиленням державного контролю за використанням і охороною земель № 4355 від 31.03.2016, прим. автора) блокують навіть не опозиційні фракції, а провладні. Тому що зараз вони є розпорядниками цих земель. І, звичайно, вони не хочуть прощатись із цим повноваженням».

Однак є й політики, що підтримують процеси децентралізації. Чи лише тому, що вони поділяють демократичні цінності? Застосовуючи неоінституційний раціонального вибору це питання ґрунтовно дослідив Є. Перегуда, який поставив під сумнів те, що демократизація політичного життя та підвищення самостійності регіональних спільнот є кінцевою метою політичних еліт, які просувають ідеї децентралізації.

Низька продуктивність сільського господарства в Україні призводить до надвеликої собівартості продукції, а укрупнення господарських структур надає можливість цю собівартість зменшити. Зрозуміло що певні соціальні групи, які є агентами впливу на прийняття політичних рішень, зацікавлені в децентралізації, в прискоренні процесу перерозподілу сільськогосподарських земель за межами населенних пунктів.

Якщо попередня влада чітко брала напрямок на централізоване управління державою, зокрема і в питанні розподілу земель (згідно Земельного кодексу України землі за межами населенних пунктів є державними), то новий уряд, навпаки, задекларував, що ці землі мають бути передані у комунальну власність. Це означає, що органи самоврядування стануть основним суб'єктом перерозподілу земель.

Укрупнення громад, на думку Є. Перегуди, призведе до того, що малий та середній бізнес, фермери, що спираються на підтримку місцевих органів влади, в решті-решт будуть відсунуті від перерозподілу важливого для них ресурсу.

Ключовою складовою політики децентралізації є територіальне об'єднання громад. Цей процес проходить доволі повільно, але впевнено. За даними моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування, який провело Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, станом на 08.09.2017 кількість об'єднаних територіальних громад становить 648. Для порівняння: у 2016 році їх було 366, а в 2015 - 159. Кількість жителів в об'єднаних територіальних громадах становить 5,8 млн осіб (13,6% від загальної кількості населення України). Середня кількість територіальних громад, які об'єдналися в одній ОТГ, становить 4,79.

Однак не лише агрохолдінги та інші зацікавлені суб'єкти в перерозподілі сільськогосподарської землі є агентами впливу на прискорення процесів децентралізації. Глибока економічна криза підштовхує центральні органи влади до реалізації реформи децентралізації, оскільки держава невспромозі у повному обсязі виконувати свої зобов'язання перед громадами10.

Інституалізація партійної системи України відбувається вкрай повільно. Після Революції Гідності з політичної арени зійшли найпотужніша за всі роки незалежності «партія влади» - Партія Регіонів, а за нею - КПУ Перед цим фактично завершила своє існування партія «Наша Україна», що об'єднувала «помаранчеві сили». Після зміни влади у 2014 р. попит на нові політичні сили сприяв оновленню партійної системи («Об'єднання «Самопоміч», «Сила Людей», «Воля» та ін.). Зміни в партійній системі тривають досьо- годні. Це яскраво показали вибори до місцевих органів влади 2015 р. (вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних та міських голів).

Відмова Радикальної партії Олега Ляшка та «Народного Фронту» брати участь у виборах через значне зниження підтримки електорати свідчить про кризу парламентських партій. Організаційно не готовим до місцевих виборів виявилося «Об'єднання «Самопоміч», яке внаслідок відсутності в деяких регінах місцевих осередків, надавало своє партійне ім'я місцевим суб'єкта, які реально не пов'язані з партією.

Вибори 2015 р. виявила ще одну тенденцію - значну атомізацію партійного простору. На цей процес вплинула зміна виборчих правил, які унеможливили участь у виборах кандидатів не від партій. В обласних та районних радах, у радах міст обласного значення, окрім парламентських партій, отримали представництво 80 непар- ламентських партій.

З числа непарламентських партій найбільше представництво отримали: Політична партія «Українське Об'єднання Патріотів - УКРОП» (18 обласних рад, перше місце на виборах у Волинській області), Політична партія Всеукраїнське об'єднання “Свобода» (14 обласних рад та м. Київ), Партія «Відродження» (8 обласних рад, перше місце в Харківській області), Аграрна партія України (5 обласних рад), Політична пртія «Наш край» (9 обласних рад), Полі- тина партія «Громадський рух «Народний контроль» (3 обласні ради), Політична партія «Громадянська позиція» (2 обласні ради).

Непарламентські партії-переможці можна поділити на три категорії: перша - це партії загальнонаціонального рівня («УКРОП», «Відродження», «Наш край» та ін.), які мають усі шанси стати парламентськими; друга - це партії з невеликими досягненнями, представники від яких дуже часто у власних біографіях зазначені як безпартійні (цілком очевидно, що кандидати просто користувалися послугами цих партій); третя ктегорія - партії, які досягли успіхів у певних регіонах, переважно на районному рівні.

О. Стойко пропонує дещо іншу класифікацію непарламентських партій, що завели своїх представників до місцевих органів влади, яка: 1) партії вождистського типу, лідери яких обиралися свого часу по мажоритарному округу в області; 2) постмайданні партії, поява яких стала результатом активізації громадянського суспільства; 3) провладні або промерські партії, у списках яких широко представлені місцеві чиновники; 4) лобістські, що відстоюють інтереси великого бізнесу на місцевому рівні; 5) етнічні партії, до яких належить лише «КМКС» Партія угорців України.

Лобістські партії будуть активно підтримувати децентралізацю при умові отримання крупним бізнесом більших повноважень в регіонах.

Хоча за Блок Петра Порошенка «Солідарність», ВО «Батьківщина» та Політичну партію «Опозиційний блок» проголосувала найбільша кількість виборців (2,545 млн, 1,580 млн та 1,507), не можна говорити про явне домінування цих партій. Наприклад, по кількості депутатів, що увійшли в місцеві органи влади Політична партія «Наш край» обійшла Опозиційний блок.

Активність непарламентських партій є важливою тенденцією для формування нової політичної системи. Однак є певні проблеми, що заважають цьому процесу. Ставлення політиків до питання децентралізації є показовим. Те, що багато депутатів, які увійшли в місцеві органи влади, лише домовлялися з партіями щодо свого висування в кандидати, а не є справжніми їх членами, призводить до порушення партійної дисципліни в регіонах. Наприклад, Херсонська облрада виступала за те, щоб скасувати перспективний план об'єднання громад - ключовий план, який визначає, скільки громад об'єднуються, які їх межі тощо. Місцеві депутати роблять заяви, які супуречать політиці партії і підривають довіру до реформи.

Звичайно, велика фрагментарність партійної системи заважає спільній конструктивній роботі політичних партій у напряму процесів децентралізації. Очевидно, що важливо починати з об'єднання зусиль парламентських партій. 21 червня 2017 р. відбувся підсумковий круглий стіл для керівництва та виконкомів представників п'яти парламентських партій, за участі представників Мінрегіону. Представники парламентських партій спільно зустрілися для підбиття підсумків проекту «Регіональний розвиток: виклики та інструменти для політичних партій» та обговорення реформи децентралізації на місцях. В процесі дискусії піднімалося питання про комунікацію політичних сил, зокрема про те, що навіть представники однієї партії з регіонів дуже часто не знають один одного і їм складно між собою спілкуватися. Також члени зібрання прийшли до висновку, що партії не повинні перетврювати процеси децентралізації на політичні інтриги, а працювати на далекоглядні перспективи, стаючи запорукою стабільного регіонального розвитку. Крім того, говорили про те, що частину сил всім партіям варто спрямовувати на просвітництво по регіонах.

Цілком зрозуміло, що наявність прихильників і противників централізованого управління в партіях буде негативно вливати на реалізацію реформи децентралізації.

На політичні інститути перехідних суспільств мають вплив міжнародні актори. Часто це призводить до прискорення процесів інституалізації в контексті розвитку демократій. Очевидно, що без взаємодії з іншими державами, міжнародними організаціями та іншими учасниками міжнародних відносин реформа децентралізації буде під загрозою зупинення.

Знаковим є те, що місія Міжнародного Валютного Фонду вперше зацікавилась реформою децентралізації, оскільки вона потребує фінансової підримки. децентралізація політичний партія

Потрібна подальша передача повноважень від центру до регіонів, щоб партії, які виграли місцеві вибори, мали зацікавленість в децентралізації. Для цього повинні бути внесені зміни до Конституції України та ухвлена низка законів, що законодвчо підсилять реформу, що не можливо без консолідації парламентських партій.

Література

1.Кресіна І., Стойко О. Державна регіональна політика: централізація замість розвитку // Регіональнаполітика: законодавче регулювання та практична ревалізація: матеріали Першої Міжн. наук.-практ. конф., (Київ, 24-25 листопада 2015 р.). Київ-Тернопіль: «Карт-Бланш», 2015. С. 38-39.

2. Стойко О. Трансформація політичних інститутів у сучасних перехідних суспільствах. Київ: 1н-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2016. С. 358-359.

3. Політична думка ХХ - початку ХХ1 століть: методологічний і доктринальний підходи : підручник: у 2-х т. /за заг. ред. Н. М. Хоми. Львів : «Новий Світ- 2000», 2016. Т. 1. С.15-22.

4. Громадська думка населення щодо реформи децентралізації / Фонд Демократичні ініціативи ім. Ілька Кучеріва. URL: http://dif.org.ua/article/gromadska-dumka-naselennya-shchodo-reformi-detsentral- izatsii (дата звернення: 8.10.2017).

5. Goren P Party identification and core political values // American Journal of Political Science. 2005. Vol. 49. №°49. P. 881-896.

6. Політики ведуть неоголошену війну проти реформи децентралізації - Комітет виборців України. URL: http://uacrisis.org/ua/46974-komitet-vibortsiv- ukrayini (дата звернення: 5. 10. 2017).

7. Олександр Солонтай: Децентралізація загальмувалась... URL: https://agropolit.com/interview/242-oleksandr-solontay- detsentralizatsiya--zagalmuvalas (дата звернення: 8.10.2017).

8. Перегуда Є. Децентралізація влади в Україні: символічні смисли та реальні інтереси // Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України. 2015. Вип. 5-6 (79-80). С. 176-178.

9. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування / Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. URL: http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/09/15.-Monitoring- Detsentralizatsiya-08.09.2017.pdf (дата звернення: 7.10.2017).

10. Перегуда Є. Цит. праця. С. 179.

11. Розумний М., Павленко І. Партійне законодавство та розвиток політичних партій в Україні. Київ: НІСД, 2015. URL: http://www.niss. gov.ua/content/articles/files/partii-95fc5.pdf (дата звернення: 5.10.2017).

12.Стойко О. Державна регіональна політика: централізація замість розвитку // Регіональна політика: історичні витоки, законодавче регулювання, практична реалізація: матеріали Другої Міжн. наук.-практ. конф., (Київ, 14-15 грудня 2016 р.). Ч.1. Київ-Тернопіль: «Економічна думка», 2016. С. 183.

13. Результати місцевих виборів - 2015. URL: http://texty.org.ua/pg/news/textynewseditor/ read/63067/Rezultaty_miscevyh_vyboriv2015_Najbilshe_vtratyla_Samopomich_do daly (дата звернення: 9.10.2017)

14. Політики ведуть неоголошену війну проти реформи децентралізації - Комітет виборців України. URL: http://uacrisis.org/ ua/46974-komitet-vibortsiv-ukrayini (дата звернення: 6.10.2017).

15. МВФ вперше зацікавився реформою децентралізації в Україні // Децентралізація влади. URL: http://decentralization.gov.ua/news/item/id/6037 (дата звернення: 5.10. 2017)

Размещено на Allbest.ru