Неврегульована міграція як сучасний політичний інструмент

В статье выявлено эволюцию понятий нелегальной и неурегулированной миграции и представлено смещение акцента с нелегальных мигрантов как субъектов правонарушений на организаторов таких действий - контрабандистов и на контрабанду мигрантов как процесс. Проанализировано влияние этих процессов на общество и их связь с рядом других правонарушений. Исследовано то, каким образом борьба с нелегальной и неурегулированной миграцией используются различными политическими акторами. Определена сущность и перспективы борьбы с указанными типами миграции с помощью различных методов - от легализации мигрантов до постройки стен. Проанализирована эффективность построения стен и уровень возможного решения проблем миграции с их помощью.

Ключевые слова: неурегулированная миграция, нелегальная миграция, контрабанда мигрантов, политика, предвыборная кампания.

Summary

The article exposes the evolution of the notions of illegal and irregular migration and comes up with the shift in the emphasis from illegal migrants as subjects of law violation to them as managers of such acts - smugglers and migrant smuggling as a process. It analyses the influence of these processes on the society and their correlation with a range of other violations of law. The article investigates the way the struggle against illegal and irregular migration is used by various political actors. It defines the matter and perspectives of struggle against the aforementioned types of migration applying different methods - from legalising migrants to building walls. The efficiency of erecting walls and the level of migrant problem solving that can be reached with their use is analysed.

Keywords: irregular migration, illegal migration, smuggling of migrants, policy, election campaign.

Постановка проблеми. Для сучасних держав міграція водночас постає як спосіб вирішення певних проблем та як виклик, що може спричиняти низку нових проблем. До найбільш негативних наслідків призводить міграція, яка порушує законодавство -- нелегальна та неврегульована. Внаслідок вагомості цих наслідків міграція набуває все більшого значення як інструмент для отримання, використання та утримання влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями термінології та сутнісної характеристики понять у сфері міграції, що відбувається із порушеннями законодавства, займаються Д. Мельник, С. Щербина [19], І. Алєшковський [6], В. Лянной [7], О. П'ятковська [24] та ін.

Вплив неврегульованої міграції на суспільство вивчають А. Шмід [26], Л. Гарас [27] та ін.

Методи протидії неврегульованій міграції та їх роль у політичних процесах досліджують Т. Звьоздная, Р. Джонс [1], М. Дір [і6], Ю. Римаренко [25] та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Беручи до уваги зростання взаємного проникнення неврегульованої міграції та політичних процесів, варто проаналізувати найсучасніші тенденції, що визначать характер взаємодії цього типу міграції та політики. Насамперед це стосується способів обмеження невре- гульованої міграції та їхньої ролі у політичних та, зокрема, електоральних процесах.

Мета статті. Проаналізувати роль неврегу- льованої міграції у політичному процесі.

Виклад основного матеріалу дослідження. Кінець ХХ ст. -- початок ХХІ ст. характеризується значними демографічними зрушеннями, причинами яких є як зміни показників смертності та народжуваності населення окремих країн, так і підвищена мобільність населення, яку не можуть стримувати не лише політичні та юридичні інструменти держави, а й її силові органи та фізичні стіни [1]. Численні мігранти порушують законодавство для того, щоб змогти прогодувати себе, своїх рідних чи зберегти життя. Попри нові успіхи у боротьбі з бідністю, про які звітує група дослідників Centre for Economic Policy Research [15], економічна скрута залишається вагомою причиною для міграції. А в умовах, коли у світі спостерігається 66 локальних збройних конфліктів чи воєн [11], міграція, навіть недозволена державою, може стати умовою виживання для частини населення різних країн. Тільки за останні десять років чисельність вимушених переселенців зросла на 71%, досягнувши 65 мільйонів в 2015 році, порівняно з приблизно 38 мільйонами в 2005 році [1].

Попри визнання масштабності проблеми міграції, що не дозволена державою, проблемою є визначення реальних обсягів цього процесу. Незаконний характер означає, що, на відміну від сфер врегульованої або законної поведінки, нерозумно очікувати всеосяжні дані про неї. Більшість даних пов'язані з правоохоронними аспектами [23, с. 10]. Ми можемо оперувати цифрами, що описують кількість виявлених мігрантів та контрабандистів. Але навіть ці дані також повинні інтерпретуватися з обережністю, адже збільшення числа затриманих мігрантів може відображати або зростання ефективності прикордонних операцій, або реальне збільшення контрабанди мігрантів, або ці два процеси водночас [23, с. 11]. Окрім масштабу, залишається невідомою і структура такої міграції [6, с. 133], а, отже, і її важливі характерні особливості залишаються нечіткими. Попри необхідність критичного розгляду кількісних даних щодо оцінки загального обсягу нелегальної міграції, варто зазначити, що остання глобальна оцінка нелегальної міграції свідчить, що на Землі було щонайменше 50 мільйонів нелегальних мігрантів станом на 2010 р. [22, с. 11].

Особливістю останніх десятиліть є розвиток технологій, які загострюють бажання мігрувати та спрощують процес переселення. Інформаційні технології транслюють високі стандарти життя, показують привабливу картину, до якої іноді легше переїхати, ніж збудувати в себе, особливо якщо у власній країні встановлений диктаторський режим або триває війна. Водночас транспортні технології дозволяють простіше, ніж будь-коли, дістатись до багатших або стабільніших країн [9, с. 26]. В таких умовах, попри опір держав, постійно зростає тиск нелегальної та не- врегульованої міграції.

Незважаючи на потреби іноземців, для реалізації власних адміністративно-управлінських, економічних, політичних та інших потреб держави визначають умови в'їзду та перебування на своїй території іноземців, формуючи різноманітні категорії мігрантів (та відповідні статуси). Український дослідник Б. Юськів відзначає, хто б не в'їжджав у країну, якщо він не належить до жодної з визначених державою категорій, він є мігрантом, який незаконно в'їхав [19, с. 159]. Тому недостатня інституціалізація міграційних процесів та неповне їх охоплення законодавством виявляється одним з чинників підвищення рівня такого типу міграції.

У наукових публікаціях можна знайти різні підходи не лише до позначення міграції, що порушує законодавство, а й відмінності у розумінні цього явища. Для позначення мігрантів, які прибувають чи перебувають в країні незаконно, порушують інші міграційні правила, в сучасній науковій літературі використовуються такі терміни: недокументована, незаконна, нелегальна, недозволена, неврегульована, підпільна, напівлегальна та ін., які можуть розглядатись як синоніми або ж як окремі поняття із різним змістом [4, с. 131]. Не завжди виділення максимальної кількості різних категорій є доцільним, зокрема, можна погодитись із відсутністю практичного значення штучного поділу термінів «нелегальна міграція» та «незаконна міграція», які можуть використовуватись як синонімічні [5].

З точки зору українського законодавства нелегальний мігрант -- іноземець або особа без громадянства, які перетнули державний кордон поза пунктами пропуску або в пунктах пропуску, але з уникненням прикордонного контролю, і невідкладно не звернулися із заявою про надання статусу біженця чи отримання притулку в Україні, а також іноземець або особа без громадянства, які законно прибули в Україну, але після закінчення визначеного їм терміну перебування втратили підстави для подальшого перебування та ухиляються від виїзду з України [12]. А це означає, що в українському законодавстві під визначення нелегального мігранта підпадає коло осіб, що порушили законодавство саме у сферах проникнення на територію України чи перебування на її території, але не у сфері трудової зайнятості.

З цього приводу в документах ООН та МОМ найчастіше використовуються терміни врегульована та неврегульована міграція [13]. В наукових джерелах часто такий підхід доповнюється ще одним типом -- напівврегульована міграція [24, с. 33]. На відміну від міжнародного права, в національних законодавствах і нормативних актах ЄС переважають поняття незаконна або нелегальна міграція, які відображають пріоритетність інтересів держави, що заходять у конфлікт інтересів з базовим правом людини на свободу пересування [3, с. 7]. Аналогічно із значенням нелегальної міграції визначаються і її суб'єкти. Наприклад, з точки зору комісії Європейського Парламенту, нелегальними мігрантами визнаються ті, хто незаконно проникли на територію держави або потрапили на територію держави законно, але порушили термін перебування або почали здійснювати економічну діяльність без права на неї [8, с. 7]. Тобто ключовим критерієм нелегального статусу мігранта виступає порушення правових норм, що регулюють сферу міграції, і часто ці порушення стосуються саме трудової зайнятості.

Тобто у сфері міграції, що відбувається із порушеннями закону, актуальною є проблема уніфікації термінології як на рівні різних національних та міжнародних інституцій, так і в науковому дискурсі. Адже неможливо говорити про співста- вимість статистичних даних, в яких під однією категорією розумітимуться явища, що сутнісно відрізняються.

У процесі вироблення політики у сфері цього типу міграції відбувається і поступове перефор- мулювання ключових категорій. В європейській практиці все частіше можна помітити практику обмеження застосування терміну «illegal migration» (нелегальна міграція) сферами незаконного ввезення мігрантів та торгівлі людьми та поступової заміни її на «Smuggling of Migrants» (контрабанда мігрантів), відповідно змістивши центр уваги з мігрантів на тих, хто організовує цей процес [14; 22]. Водночас, «irregular migration» (неврегульована міграція) є більш загальним терміном, який охоплює міграцію, що певним чином не відповідає законодавству будь- якої із держав-учасників цього процесу. Саме цим, більш широким поняттям ми і будемо користуватись надалі.

Таким чином, згідно з підходом, який набуває все більшого поширення внаслідок закріплення у виданнях МОМ та ООН [13; 14; 33], міграція є неврегульованою, якщо відбувається з порушенням будь-яких норм, що регулюють відправку, транзит, прийом та перебування мігранта, зокрема це стосується і працевлаштування без офіційного дозволу на трудову діяльність.

Тому статус кожного конкретного мігранта може мінятись у часі -- мінятись із врегульованого на неврегульований і навпаки. Мігрант стає неврегульованим у кожному з наступних випадків чи у разі їх поєднання:

-- Незаконний перетин кордону (поза пунктами пропуску, з підробленими або недійсними документами чи без них);

-- Перебування на території іноземної держави після закінчення дозволеного терміну та без його подовження;

-- Працевлаштування без дозволу на таку діяльність.

Будь-який тип міграції призводить до низки як позитивних, так і негативних факторів. Економіки найрозвиненіших країн, що пережили демографічний перехід, потребують постійного притоку трудових ресурсів. У країнах прибуття мігранти заповнюють робочі місця, на які не погоджується місцеве населення, але водночас призводять до загострення конкуренції на ринку праці, можуть спричиняти зниження оплати праці місцевого населення. Значна концентрація мігрантів разом із неефективною інтеграційною політикою ведуть до анклавізації, нових етнічних, релігійних і расових конфліктів. Але найбільш негативною є саме неврегульована міграція, яка за своїм характером є некерованою, а державні інститути не можуть навіть отримати точну інформацію про її обсяги та структуру. Як відповідь на неоднозначні ефекти міграції, паралельно зі зростанням частки мігрантів поширюються антиімміграційні настрої, посилюються партії, що використовують таку риторику, водночас слабшають позиції ліберальних, християнсько-демократичних і соціал-демократичних партій, які, зазвичай не акцентуючи на цьому питанні уваги, сприяють збільшенню відкритості кордонів та інтенсифікації міграційних потоків.

Неврегульована міграція призводить до серйозних порушень прав людини, моральних та правових деформацій, стимулює зростання злочинності, стає сферою діяльності транснаціональної організованої злочинності. За своїми масштабами проблема цього типу міграції значно більша, ніж бізнес торгівлі людьми [19, с. 52]. Прибуваючи в країну, мігранти погоджуються на будь-які умови, але з часом стають дискримінованою меншістю, для якої закриті численні можливості. Така ситуація сильно сповільнює процес їхньої інтеграції в нове суспільство, сприяє про- тестним, зокрема, екстремістським ідеям та «етнічній» злочинності [27, с. 26].

Неврегульована міграція становить загрозу не тільки як самостійне явище -- додаткова небезпека полягає і в її зв'язку контрабандою наркотиків та зброї, тероризмом, торгівлею людьми [5]. Неврегульована міграція (особливо її організовані форми) та торгівля людьми є взаємозалежними між собою протиправними явищами, які мають

місце в рамках транснаціональної організованої злочинної діяльності. Зважаючи на їх тісний взаємозв'язок, неврегульовану міграцію й торгівлю людьми слід розглядати як суміжні, однак відмінні одне від одного протиправні явища [19, с. 50].

На думку європейських експертів, взаємозв'язки між організованою злочинністю, неврегульованою міграцією та торгівлею людьми мають двобічний характер: вертикальний (в межах низки тісно пов'язаних між собою окремих правопорушень для реалізації міграції) і горизонтальний (тобто зв'язок між різними видами злочинної діяльності, яку здійснюють пов'язані структури) [19, с. 50].

Функції боротьби із неврегульованою міграцією виконують органи виконавчої влади та спеціальні правоохоронні структури на різних рівнях. Але, з огляду на негативний вплив такої міграції на суспільство, ця тема стала інструментом у ході протистояння ряду політичних сил. Питання не- врегульованої міграції та боротьби із цим процесом використовують, зокрема, в ході боротьби за владу, її використання та утримання.

Плани здійснення заходів щодо врегулювання проблеми неврегульованої міграції отримали чільне місце у процесі проведення передвиборчих кампаній. Звертаючи увагу на важливість дотримання прав людини та гуманістичного ставлення до іноземців, частина політиків наполягають на м'яких методах врегулювання проблем нелегальних та неврегульованих мігрантів [28]. Серед них варто звернути увагу на легалізацію мігрантів. Така політика справді перетворює колишніх порушників міграційного законодавства на людей, що мають право жити в країні перебування. Але, як показала практика США, попри скорочення кількості правопорушників житло легалізованих мігрантів стає притулком для нових нелегалів, а також зростає потік нелегальних мігрантів, метою яких є возз'єднання сімей [25]. Політична дискусія щодо роботи над зменшенням кількості неврегульованих мігрантів проходить навколо того, чи легалізувати мігрантів та яку кількість легалізувати. У такій «м'якій» риториці значна увага приділяється правам людини та рівності. Прихильники такого підходу частіше використовують поняття неврегульована міграція та не- врегульовані мігранти.

Політики, які відстоюють посилення боротьби із цим явищем, користуються традиційною термінологією, називаючи будь-яку міграцію, що відбувається із порушеннями законодавства, нелегальною, наголошують на її зв'язку з іншими видами злочинності та обіцяють розширити практику депортації наявних нелегалів та обмежити їх наплив до країни [29]. Складність цього питання полягає в тому, що посилення перешкод призводить і до ускладнення легальної міграції, збільшуючи мотивацію до переміщення з порушеннями закону. Так, досвід країн Західної Європи свідчить, що введення обмежувальних заходів стосовно легальної міграції в результаті зумовлює збільшення масштабів нелегальної міграції [21, с. 132].

Крім цього, протягом останніх десятиліть набуває поширення побудова огороджувальних споруд для недопуску небажаних мігрантів на територію держави. Все частіше вони фігурують як у передвиборчих програмах [29], так і в реальній державній політиці [30; 31]. Якщо протягом певного періоду після падіння Берлінської стіни побудова нових загороджувальних стін здавалась анахронізмом, якого не чекали від демократичних країн, то в наступні десятиліття такі дії стали реальністю, виправданою з міркувань безпеки. Мігранти почали асоціюватись із небезпекою тероризму, особливо після подій 11 вересня 2001 року [26].

Ще в кінці ХХ ст. таких стін було 15, а сьогодні їх існує близько сімдесяти [1]. Але американський дослідник Р. Джонс доводить, що будівництво таких стін призводить тільки до локального скорочення неврегульованої міграції та її зростання в інших напрямках, які охороняються не так надійно [1]. Водночас зростає і смертність серед мігрантів, адже найпростіші та найбезпечніші маршрути, які використовувались раніше, виявляються перекритими. А отже, мігранти обирають більш небезпечні шляхи для того, щоб прибути до місця призначення. В міру того, як сухопутний кордон укріплюється, все більше людей починають його обходити морем. Наприклад, внаслідок цього у Сан-Дієго зафіксовано збільшення вдвічі числа неврегульованих мігрантів, що прибули морем [16]. Крім цього, і самі стіни не можуть бути стовідсотковою гарантією непроходження неврегульованих мігрантів, які пристосовуються до нових обставин і долають ці перешкоди, проходячи під чи над ними. Побудова стін допомагає вирішити проблему з потоком мігрантів лише на локальному рівні, ускладнюючи цей процес та переспрямовуючи їх у менш захищені регіони. Так, загородження, побудоване в Угорщині [18], не зупинило потік мігрантів до ЄС, а перенаправило в іншому напрямі [17]. Тобто уряд вирішив проблему на рівні конкретної ділянки кордону і частково на національному рівні, але для ЄС ця проблема не зникла, як і для сусідніх регіонів.

Незважаючи на такі жорсткі та ефектні заходи окремих держав, мільйони людей продовжують перетинати кордони без дозволу на це. Р. Джонс доводить, що цьому є дві основні причини: неможливість побудови та охорони суцільних стін усюди, де могли б пройти мігранти, і те, що недозволений рух можна замінити на законний перетин кордону із порушенням терміну перебування в місці прибуття [1]. Тобто стіни, які повинні були б обмежувати рух мігрантів, частково виконують цю функцію на локальному

рівні, але це насамперед ефектні конструкції, що символізують роботу політиків для обмеження недозволеної державою міграції. В цьому їхня основна мета, і саме тому уряди різних країн будуть продовжувати їх будувати, вирішуючи проблему на локальному рівні та впливаючи на свій електорат. Беручи до уваги зростання попиту на антиімміграційну риторику в різних країнах [32], можна очікувати подальше поширення використання подібних інструментів політиками як у процесі передвиборчих кампаній, так і в ході реалізації політики.

Висновки

Отже, неврегульована міграція залишається невирішеною проблемою для сучасних держав. Вона призводить до низки негативних наслідків, а боротьба з цим типом міграції займає чільне місце як у діяльності державних органів, так і в передвиборчій риториці, значно впливаючи на електоральні процеси, а отже, і на формування політики. Питання того, як саме боротись із неврегульованою міграцією -- предмет дискусії. Країни із високим рівнем інститу- ціоналізації міграційної політики не сформували оптимального способу протидії цьому процесу. Адже обмеження сприяють перетіканню врегульованої міграції в неврегульовану, але і масові амністії дають надію легалізуватись, а отже, заохочують нових порушників до міграції. Неви- рішеність питання боротьби із неврегульованою міграцією дає можливість різним політичним силам (владним і опозиційним) пропонувати свої підходи до подолання цієї проблеми. І все частіше вони пропонують та реалізовують побудову стін та подібних до них конструкцій. Як показує практика США та країн ЄС, такий підхід вирішує проблему лише на локальному рівні, після чого потік неврегульованих мігрантів прямує до незахищених ділянок кордону або еволюціонує в сторону використання законних способів прибуття з розрахунком залишатись довше дозволеного терміну. Побудова стін призводить до пошуку нових, більш небезпечних маршрутів мігрантами, а отже, до зростання смертності. Такі обставини виявляються проблемою не для всіх політичних сил. Повністю не вирішуючи проблему неврегульованої міграції, стіни виконують функцію демонстрації ефективної політики у цій сфері та знаходять підтримку у частини електо- рату. Тому в перспективі ми можемо побачити ще більше стін, які покликані обмежувати переміщення населення та посилювати електоральні позиції певних політичних сил.