Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике: сравнительный анализ, пути синтеза

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 23.00.02 - политические институты,

процессы и технологии

(политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

МОДЕРНИЗАЦИОННЫЙ И ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОДЫ К МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ, ПУТИ СИНТЕЗА

Голубева Татьяна Геннадьевна

Ростов-на-Дону, 2010

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный консультант: доктор политических наук, профессор Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор Чапурко Татьяна Михайловна доктор социологических наук,

профессор Щербакова Лидия Ильинична

доктор социологических наук Бондаренко Сергей Васильевич

Ведущая организация: Южный федеральный университет

Защита состоится «15» декабря 2010 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан ноября 2010 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 304.

Ученый секретарь диссертационного совета Артюхин О.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы местного самоуправления происходит в условиях, когда значительная часть общества трансформируется, социальная и политическая структура усложняется, а интересы социальных групп дифференцируются по мере развития. Понять современный политический контекст, в котором развивается реформирование местного самоуправления, означает в определенной мере выявить риски и угрозы процессам реформирования, а также выработать меры по их профилактике и нейтрализации.

Основными рисками развития местного самоуправления являются риски политические и экономические. Муниципальные чиновники давно не ощущают себя людьми, работающими за идею или на благо жителей территории. В структурах местного самоуправления система финансирования, ориентированная на результат, редко применяется на практике.

В постсовременный период становление местного самоуправления как института публичной власти в России началось в 1990 году, с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1993 году в Конституции Российской Федерации была зафиксирована автономия местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Процесс институционализации местного самоуправления был продолжен в 2003 году, когда Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 года. На практике возник дисбаланс между полномочиями местных властей и выделяемым им финансированием.

Известный отечественный политолог А.В. Понеделков констатирует: «Рассматривая детально процесс формирования муниципальных элит и становления системы местного самоуправления в России в 1993-2003 гг., особенно необходимо отметить значимость развития реальных правовых и финансово-экономических возможностей муниципальных административно-управленческих структур для осуществления эффективной социальной политики на своих территориях и достижения там социально-политической стабильности» Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ века и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). -Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2005. С. 226.. При этом заметим, что формирование муниципальных систем управления осуществлялось на основе субъективных представлений без опоры на базовые положения науки, что негативно сказалось на эффективности функционирования структур местного самоуправления.

Недостаточная проработанность теоретических аспектов формирования института местного самоуправления в России привела к появлению пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти.

В научном осмыслении путей трансформации местного самоуправления существует проблема политической ангажированности научного знания, в рамках которой все варианты реформирования исходят только из дискурса правящей элиты. Результатом становится появление конъюнктурных теоретико-практических моделей.

Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области, для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин. Неустойчивый экономический рост привел к уменьшению объемов производства и, как следствие, снижению доходной части бюджетов муниципальных образований, росту аномии, безработицы.

Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление является одной из форм демократического участия граждан в управлении делами общества. Большой интерес в этой связи представляют выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова См. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. -М., 1984; Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: Собр. соч. Т. IX. -СПб., 1904; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. - СПб., 1869-1871.; Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. - М., 1865; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1909., а также в исторических исследованиях современных авторов См. к примеру: Лаптева Л. Е. Местное управление в пореформенной России (1864 - 1905гг.): Историко-правовое исследование / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. доктора юр. наук. -М., 2002..

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, О.В. Бераг, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, С.А. Голосовой, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермакова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, С.В. Королёва, А.Н. Костюкова, С.П. Кузнецова, Р.Ф. Сайфитдинова, О.А. Салова, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, В.А. Михайлова и др., а также зарубежных ученых - Д. Гарнера, Р. Граверта, А. Нортона См. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. -М., 1997; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.,1994; Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 2. и др. В частности, вопросами социальной безопасности занимались Рахлеев А.В., Панкратов С.А., Кирьянов М.В.

Особую ценность для диссертационной работы представляют политологические исследования, посвященные трансформациям института местной власти. Это работы Л. Болтенковой, В. Герасимова, А. Жабина, С. Кузнецова, Ю. Матвеева, А. Парамоновой, Л. Полуян, С. Шалимова. См. Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М., 2004; Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации / Под общей ред. В.М. Герасимова. -М., 2002; Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra? - Т.2. № 4. Осень 1997; Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм. 2002. № 2; Кузнецов С.В. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. (Опыт России и Германии.) -Ростов- н/Д, 2002; Холопов В.А. Местные органы власти в условиях муниципальной реформы: проблемы формирования и функционирования // Политико-административные отношения в условиях федерации. Сборник научных статей / Под ред. проф. Н.П.Медведева. Вып.1. - М.: Изд-во «Учеба» МИСиС, 2007. С. 163-177; Полуян Л.Я., Парамонова А.Р. Проблемы и пути развития публичной власти на местном уровне // Право и политика. 2000. №10. При изучении отдельных аспектов организации и функционирования местного самоуправления в современных условиях особую значимость имеют работы таких российских исследователей, как А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Р.Г.Абдулатипова, И.В. Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А. Баранчикова, С.В. Бондаренко, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, В. Максакова, Н.П. Медведева, Н. Лазебной, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, А.А. Мацнева, В.В. Таболина См. Автономов А.С. Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность представительных органов власти. - М., 1999; Автономов А.С. МСУ - система многоуровневая // Стратегия России. 2004. № 12; Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. - М.: РАГС, 2001; Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. - М., 2005; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2002; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М., 2000; Барабашев А.Г. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 2.; Баранчиков В.А. Муниципальное право. -М., 2000; Бондаренко С.В. Трансформация культуры бюрократии в процессе внедрения технологий мобильного электронного управления делами общества (основные направления развития) / Политическая наука на Юге России: итоги двадцатилетнего развития. Сборник материалов международной научно-практической конференции, Ростов-на-Дону, 11-12 марта 2009 г. Выпуск 1. -Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2009. С. 145-149; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2000; Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. -М., 1994; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. - М., 2006; Савин В., Масаков В. Ассиметрия и направления совершенствования взаимодействия государственной и муниципальной властей: правовые и институциональные вопросы // Муниципальное право. 2001. №1; Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // Российская. Юстиция. 2000. № 6; Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. - М., 2006; Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. - М., 2006; Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах.- М., 2000..

Местное самоуправление это один из важнейших институтов современного общества См. Друри Г. Политические институты с точки зрения права / новые направления / Ин-т «Открытое общество»; Под ред. Гудина Р., Клингеманна Х.-Д., Науч.ред. рус. изд. Шестопал Е.Б. - М., 1999; Зазнаев О.И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке / Проблемы политической науки. - Казань,2005; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. - М., 2000..

Изучались вопросы стратегического развития муниципальных образований См. Латушко Н.А. Стратегическое планирование развития муниципальных образований в системе механизмов государственной региональной экономической политики // Рубикон. Сб. научных статей молодых ученых. - Ростов н/Д, 2007, № 42; Маряшина О.Н. Формирование стратегии устойчивого развития субъектов местного самоуправления // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 7. - Орел: ОРАГС, 2006. С. 153 - 160., вопросы муниципального менеджмента См. Маряшина О.Н. Муниципальные образования в системе субъектов Российской Федерации // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 6. - Орел: ОРАГС, 2006. С. 128 - 136; Маряшина О.Н. Формирование структуры и функций органов управления муниципального образования с позиции линейно-функционального управления социально-экономическим развитием // Современный менеджмент как ключ к подъему экономики региона. Сб. науч. трудов. Вып. 7. - Орел: ОРАГС, 2006. С. 161 - 167., роль политических партий в реформировании местного самоуправления См. Иванов В. "Единая Россия". Краткая история партии. -М.: Изд-во "Европа", 2009; Бенедиктов К. "Союз правых сил" Краткая история партии. -М.: Изд-во "Европа", 2009., взаимодействие структур местного самоуправления с институтами гражданского общества См. Метлушенко М.В. Гражданское общество и местное самоуправление: возможности межсекторного социального партнерства // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Социология и политология, 2006. С. 27-28., влияние теневой экономики на развитие территориальных сообществ См. Кожаев А.В. Коррупция как структурный элемент теневой экономики / Государственная власть и местное самоуправление в России. Под ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Калининой. - СПб.: СЗАГС, 2006., административные преграды экономического и социального развития территориальных сообществ См. Куракова Н.Ю. Административные преграды на пути становления малого бизнеса в Кузбассе / Наука в Кузбассе: актуальные проблемы экономики и гуманитарных исследований: материалы научно-практической конференции, посвященной 60-летию Кемеровской области. - Кемерово: КузГТУ, 2003. С. 5 - 7; Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века: Монография. - Тамбов: Изд-во ООО «Издательство Юлис», 2005., особенности налогообложения структур местного самоуправления с точки зрения эффективности реализации возложенных на них социальных и политических задач См. Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в современной России // Полис. 2003. № 4..

В отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами См. Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х г.г. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). -Ростов-на-Дону: СКАГС, 2005; Магомедов А.К. Политическая элита российской провинции//Мировая экономика и международные отношения. 1994. №4; Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту//Общественные науки и современность. 1995. № 1 и др..

Особое место занимают сравнительные исследования российской и зарубежных моделей организации местного самоуправления См. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. -Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004; Дюран Э. Местные органы власти во Франции. -М., 1996; Горбатюк Е.С. Теоретическое осмысление английского самоуправления в русской либеральной мысли // ПОЛИТЭКС, 2009, № 1. С. 255-270., анализ исторического опыта реформирования местного самоуправления в России См. Горбатюк Е. С. Концептуальные основы реформирования местного самоуправления в России второй половины XIX в. // ПОЛИТЭКС, 2008, № 4., формирование нового общественного договора между властью и обществом См. Богаевская О.В., Калягин Г.В., Кобринская И.Я., Крючкова П.В., Макаренко О.В., Шульга И.Е. Новый общественный договор. Повестка дня. / Под ред. О.В. Макаренко, Г.В. Калягина. - М., 2001., взаимосвязь и взаимозависимость различных ветвей власти в процессе реформирования местного самоуправления См. Швецов А. Муниципальная реформа: соотношение и эволюция позиций уровней власти и ветвей власти // Российский экономический журнал. 2001. № 5-6; Тимофеева Л.Н. Власть как искусство убеждения (теоретико-методологические и практические вопросы) // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. -М., 2006..

В последние годы как отечественные, так и зарубежные исследователи большое внимание уделяют вопросам трансформации политической культуры граждан См. к примеру: Crawford N.C. Homo Politicus and Argument (Nearly) All the Way Down: Persuasion in Politics // Perspectives on Politics, 2009, Volume 7, Issue 01, March. РР. 103-124., роли обязательств граждан перед социумом в трансформирующейся политической системе Wulf S.J. A Philosophical Theory of Citizenship: Obligation, Authority, and Membership. - Lanham, MD: Lexington Books, 2008. , влияния концентрации масс-медиа на процессы демократизации жизни местных сообществ См. Baker C.E. Media Concentration and Democracy: Why Ownership Matters. -New York: Cambridge University Press. 2006; Prior M. Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Political Involvement and Polarizes Elections. - New York: Cambridge University Press. 2007.. М.Н. Руткевич пишет, что «структурный и стратификационный подходы не должны противопоставляться друг другу» Руткевич М.Н. Общество как система: Социологические очерки. -СПб., 2001. С. 197.. Проблеме становления новой модели социальной стратификации современного российского общества посвящены труды А.Л. Арутюнян, Ю.В. Арутюняна, Л.А. Беляевой, З.Т.Голенковой, Н.С.Ершовой, Т.И. Заславской, Г.И. Осадчей, И.И.Подойницыной, В.В.Радаева, Н.М. Римашевской, М.Н. Руткевича, А.Г.Симакова, В.Б. Тихомирова, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядова См. Беляева Л.А. Социальная модернизация в России в конце XX века. -М., 1997; Голенкова З.Т. Социальная стратификация современного российского общества: поиски подходов к изучению. // Тезисы докладов и выступлений на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы»: В 3 т. -М.: Альфа-М, 2003; Ершова Н.С. Трансформация правящей элиты России в условиях социального перелома // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т.И. Заславской, Л.А. Арутюнян. -М.: Интерпракс, 1994. С. 151-155; Заславская Т.И. Социальная траектория реформируемой России: Исследования Новосибирской экономико-социологической школы / Отв. ред. Т.И. Заславская, З.И. Калугина. -Новосибирск: Наука. Сиб. предприятие РАН, 1999; Здравомыслов А.Г. К итогам дискуссии // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т.И. Заславской и Л.А. Арутюнян. -М.: Интерпракс, 1994; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. -М.: Союз, 1996; Подойницына И. И. Общество открытых классов: очерки о моделях социальной структуры. -Новосибирск: Наука, 1999; Римашевская Н., Дискин И. Россия: социальная доктрина переходного периода. - М.:1995; Руткевич М.Н. Общество как система. Социол. очерки. -СПб.: Алетейя, 2001; Уржа О.А. Стратификация и социальное управление. М: Изд-во МГСУ «Союз», 2000 .

Многие традиционные для политической науки подходы исчерпали свой эвристический потенциал применительно к изучению вопросов трансформации существующей модели местного самоуправления. Необходимость комплексного политико-правового анализа проблемы разработки перспективной модели местного самоуправления и заполнения существующей теоретической лакуны обусловили появление настоящего диссертационного исследования.

Объект исследования - система местного самоуправления современной России.

Предмет исследования - модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике.

Цель исследования в процессе осуществления сравнительного анализа и определение путей синтеза модернизационного и цивилизационного подходов к местному самоуправлению выявить предпосылки появления новой модели местного самоуправления.

Задачи исследования:

- выявить перспективы политической модернизации системы местного самоуправления современной России;

- установить влияние цивилизационного подхода на функционирование местного самоуправления России;

- сформулировать различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления;

- доказать влияние публичности муниципальной власти на устойчивость политической системы местного самоуправления;

- выявить влияние на развитие местного самоуправления прихода во власть поколения муниципальных управленцев, родившегося в 60-х - начале 80-х годов;

- выявить базовую детерминанту трансформации существующей модели местного самоуправления;

- сформулировать особенности политического влияния на функционирование системы местного самоуправления легитимированных сдержек и противовесов;

- дать оценку состоянию института местного самоуправления в процессе реализации реформы местного самоуправления;

- выявить влияние патерналистской модели развития местного самоуправления на современное состояние местного самоуправления;

- выявить основной критерий синтеза цивилизационной и модернизационной модели;

- установить роль социального контракта между населением и муниципальными властями в реформировании местного самоуправления;

- сформулировать центральные факторы массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, Д. Норта, М. Крозье. Институциональный подход развивался в трудах таких ученых, как Т.Веблен, У. К. Митчелл, Д. М. Кларк, Д. Коммонс, У. Гамильтон См.: Коуз Р. Фирма, рынок и право. / Пер. с англ. - М.: Дело ЛТД, 1993. . Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов извне, в том числе и под влиянием государства.

Вслед за М. Вебером под властью в данной работе понимаются отношения господства-подчинения между людьми См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения. - М., 1990.. Большой вклад в разработку основ теории демократии внес Ю. Хабермас См.: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. Моск. лекции и интервью. М., 1995... Процесс деполитизации соискатель рассматривает с использованием теоретических наработок немецкого политолога Карла Шмита.

Важнейшее значение в проводимом исследовании принадлежит таким общенаучным методам, как восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, политико-исторический и сравнительный методы исследования.

Концептуальные положения теории модернизации С.М. Липсета использованы для анализа модернизационных процессов местного самоуправления. В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанной задачи автором диссертации был избран метод исследовательского и практического синтеза.

Деятельность региональных элит рассматривалась в рамках концепции «демократического элитизма» - Р.Даль, Р.Арон, Т.Дай, Л.Зиглер и др. Базовым методологическим инструментом понимания политики как вида деятельности людей стал системный подход (по Т. Парсонсу и Г. Лассуэлу), в рамках которого политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора, результаты социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ и других исследовательских организаций. Кроме того, при осуществлении диссертационного исследования использовались материалы научных исследований, получившие отражение в монографиях и статьях, информация различных исследовательских центров, прежде всего, данные мониторинга общественного мнения. Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем: местный самоуправление модернизация цивилизационный

- выявлено, что с точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации;

- установлено, что в России имеются политические акторы, пытающиеся идеологически обосновать неизбежность кардинальной трансформации местного самоуправления исходя из базовых положений цивилизационного подхода;

- установлено, что различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне;

- доказано - максимальная публичность власти положительно влияет на повышение устойчивости политической системы местного сообщества к деструктивным воздействиям;

- доказано, что формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х - начале 80-х годов;

- установлено, что трансформация модели местного самоуправления детерминирована объективно существующими политическими противоречиями;

- доказано: в системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий;

- установлено, что в процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям;

- установлено, что укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса негативно сказалась на функционировании местного самоуправления;

- выявлено, что основными критериями синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей;

- доказано, что перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями;

- определено, что центральными политическими факторами массовой мобилизации реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1.С точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации. Необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления. Процессы демодернизации и дедемократизации приводят к снижению социальной безопасности общества и препятствуют развитию местного самоуправления по инновационному пути.

2. В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения существующая модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования. Тот факт, что реформирование местного самоуправления осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствия попыток изменить вектор политических преобразований, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационного подхода.

3. Различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне. Высокая степень недоверия населения к муниципальной власти различает отечественный и зарубежный опыт реализации самоуправления. Механическое копирование имеющих место за рубежом элементов местного самоуправления и связанных с ними политических практик в современной России приводит к недооценке сущностных особенностей развития местного самоуправления. В стране наблюдается дефицит сведений о передовом зарубежном опыте функционирования местного самоуправления и для исправления положения необходимо расширить каналы информирования и стимулировать местные сообщества применять на практике зарубежные новации.

4. Управленческая деятельность в рамках местного самоуправления является составной частью не просто управленческой системы, а системы демократичной, что чрезвычайно важно для развития демократии на местном уровне как в теоретическом, так и в практическом отношении. Для местного самоуправления важно обеспечить максимальную публичность власти, в результате чего политическая система местного сообщества приобретает повышенную устойчивость к деструктивным воздействиям.

5. Формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х - начале 80-х годов. Это поколение приносит свои ценностные ориентации и свой уникальный опыт социальных взаимодействий, накопленный в условиях квазирыночной экономики, прагматичный взгляд на мир. Однако это поколение отличается еще большей степенью индивидуализации и стремлением сделать карьеру любой ценой, чем это было у предыдущей генерации муниципальных управленцев.

6. Трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства детерминирована объективно существующими политическими противоречиями, которые разрешаются в процессе совершенствования существующего в стране политического механизма взаимодействия элит, а также взаимодействий граждан с муниципальной властью. Создаваемая система местного самоуправления должна иметь механизмы саморегуляции, позволяющие функционировать муниципальным структурам в условиях социальных конфликтов. При этом в случае необходимости структурные связи между политическими акторами местного самоуправления должны изменяться в соответствии с общественными потребностями, нейтрализуя насильственные составляющие конфликтных ситуаций.

7. В системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий. Концентрация власти в руках муниципальной бюрократии автоматически не подразумевает тотального контроля над деятельностью территориального социума, поскольку из механизма власти выпадают неформальные практики политических взаимодействий в рамках неинституциализированных социальных сетей.

8. В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям. В процессе трансформации института местного самоуправления, в условиях проводимой в стране реформы муниципальная власть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию. Созданная система местного самоуправления в рамках сформированной в России «вертикали власти» утратила стимулы к саморазвитию, поощрению инициативы населения, уменьшения уровня коррупции и расширения воспроизводящихся социальных и политических ресурсов.

9. Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов, препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования. В регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии - муниципалитет - регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.

10. Основным критерием синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей. Несмотря на все потенциальные достоинства той или иной модели местного самоуправления, решение о внедрении ее в практику определяется не населением, а правящей элитой. Тем не менее, в случае социально-политического кризиса ситуация может измениться и востребованными станут формы прямой демократии. Совершенствование механизма российских политических процессов на муниципальном уровне предполагает решение следующих проблем: создание системы «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления; создание механизма реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе и в вопросах противодействия коррупционным практикам; формирование профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит; создание условий для сознательной политической деятельности активной части населения.

11. Перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями, а также с региональными элитами. Социальный контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное управление общественными делами находящейся во власти элиты местного самоуправления. Сверхзадача социального контракта заключается в стимулировании растущих ожиданий граждан на повышение эффективности функционирования муниципальных учреждений, которые обслуживают население, а также на повышение роли самоорганизации в сфере решения общественно значимых проблем.

12. Общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными факторами массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории местного самоуправления, а также могут быть использованы при принятии политических решений связанных с корректировкой реализуемой в стране реформы местного самоуправления, а также способствовать разработке малоизученных вопросов политической теории.

Рекомендации, приведенные в диссертационной работе, можно использовать в процессе осуществления модернизационных мероприятий в части совершенствования законодательства связанного с функционированием местного самоуправления. Кроме того, теоретические модели могут быть использованы при осуществлении институциональных согласований функционирования муниципальной и региональной власти.

Теоретические наработки исследования можно применять в совершенствовании учебных курсов по политическим наукам.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались и были апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях, в том числе: на Международной научно-практической конференции «Муниципальная реформа: попытка осуществления политической модернизации. /Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (27-28 мая 2005 г., Ростов н/Д); Международной научно-практической конференции «Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт» (30 сентября - 2 октября 2005 г., Ростов н/Д);

Международной научно-практической конференции «Государственный аппарат и политические реформы в Росси и Германии» (26 - 27 мая 2006 г. Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Сто лет российскому парламентаризму. Взгляд из прошлого в настоящее» (11 апреля 2006 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Политическая наука на Юге России: становление, современное состояние и основные направления развития» (11 - 12 марта 2009 г., Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития» (15-16 октября 2009 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (26-27 ноября 2009 г., Екатеринбург); III Международной научно-практической конференции «Современные проблемы социально-экономического развития России, Казахстана, Украины и Белоруссии» (8 февраля 2010 г., Саратов); Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (3 апреля 2010 г., Ростов н/Д).

Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в 3 монографиях, 10 статьях в журналах из списка ВАК РФ, статьях и тезисах научных докладов общим объемом около 50 п.л.

Структура работы. Диссертация общим объемом 298 страниц состоит из введения, четырех глав по три параграфа в каждой главе, заключения. Библиография содержит 487 названий.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его предмет и объект, рассматриваются теоретико-методологические основы исследуемой проблемы, фиксируется ее научная новизна и выносимые на защиту положения.

В первой главе диссертационного исследования - «Концептуальные подходы к определению содержания института местного самоуправления и основных тенденций его развития» соискатель отмечает: в силу своей автономности институт местного самоуправления во всех странах мира занимает особое место в системе государственного устройства. Современная Россия при реформировании системы местного самоуправления в значительной мере ориентировалась на опыт стран с развитыми демократиями. В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования.

В первом параграфе главы «Модернизационный подход к местному самоуправлению и условия его реализации» диссертант отмечает, что «термин и реальный процесс “модернизации” корреспондирует с процессом демократизации. Базовые принципы модернизационного подхода к местному самоуправлению сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления. Теория модернизации основана также на установке, в соответствии с которой индустриализация и экономический рост неизменно способствуют положительным социальным и политическим изменениями жизни общества.

После достаточно быстрого принятия академическими кругами теории политической модернизации, к концу 1960-ых в западной политологии стала наблюдаться волна критики. Оппоненты утверждали, что в представленных в модернизационном подходе теоретических конструктах были излишне линейное, слишком целенаправленное и слишком оптимистическое восприятие политических практик современности. Автор диссертации подробно рассмотрела аргументы сторонников и противников теории политической модернизации.

Исторический парадокс научной судьбы теории политической модернизации состоял в том, что она стала востребованной практически сразу после своего временного забвения. Как только третья волна глобальной демократизации в середине 1980-х гг. начала набирать силу, перемещаясь по континентам и приводя к падению авторитарных режимов, возникла необходимость политического осмысления происходящих процессов. Несмотря на всю критику, направленную на базовые положения теории модернизации, ее конструкты все еще испытывают недостаток в конкурентных объяснительных моделях политических преобразований на макросоциальном уровне.

С точки зрения перспектив модернизации, по мнению диссертанта, речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о политической демодернизации и дедемократизации. Далее по тексту диссертационного исследования соискатель доказывает, что процессы политической демодернизации и дедемократизации могут протекать не только на уровне государства, но и применительно к уровню местного самоуправления современной России.

Эволюции подвержены не только политические системы, но и базовые концепты модернизации. И моноцентрические государства (то есть государства без реального разделения властей, с единым центром принятия решений) не исключение из процессов институциональных изменений, в том числе и в сфере организации жизни местных сообществ. Модернизационные процессы требуют мобилизации общественных ресурсов, а политические новации редко пользуется широкой поддержкой в обществе.

При решении проблем модернизации местного самоуправления первостепенную роль играет изучение социальных опасностей, угроз и рисков, как возникших в процессе модернизации, так и во многом определяющих направление и темпы самой модернизации. Проблематика социальной безопасности в рамках модернизационного подхода чрезвычайно важна, поскольку защита интересов личности является главенствующим фактором организации политической жизни общества. В современной России демократический эксперимент развивается в глобальном русле кризиса демократической модели. По мнению диссертанта необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране новых социальных и политических институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления.

Это в немалой степени обусловлено инерционными социально-политическими процессами: исторически российская государственность построена на том, что государство важнее человека и глубоко политизированная правовая система не может служить гарантией соблюдения международных принципов функционирования структур местного самоуправления.

В связи с этим необходимо различать подходы к модернизации местного самоуправления в зависимости от того, насколько они ориентированы на человека и на развитие местных сообществ. Именно государству как социальному институту должна принадлежать основополагающая роль по выработке процедур согласования общественных интересов и механизмов конструктивного сосуществования различных политических акторов. При этом государственное воздействие на гражданские институты состоит в согласовании важнейших сторон модернизационного процесса, предотвращении связанных с ним социальных опасностей и рисков для развития общества.

В западных странах защита демократии и прав человека является выдающимся завоеванием социума, выступающего актором преобразования жизни местных сообществ. Представляется, что и для России указанный дискурс должен быть определяющим в процессе политической модернизации.

В постсовременной истории страны попытка быстрого перехода на демократические рельсы вызвала опасные для государственного строительства проблемы, что привело правящую элиту к решению свертывания части демократических реформ, в том числе и в сфере расширения политических прав участников местных сообществ. В результате практически единственным источником модернизационных инициатив стало само государство.

Во втором параграфе первой главы диссертации: «Цивилизационный подход к местному самоуправлению. Основные ареалы его реализации» отмечается, что суть цивилизационного подхода к анализу политических систем заключается в том, что вместо «общественно-экономической формации» как критерия типологии государства, права, а также других критериев предпринимаются попытки использования в качестве основного аналитического инструмента понятие «цивилизация».

Согласно цивилизационному подходу политическая и социальная природа государства определяется духовными и культурными факторами функционирования социума.

В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования. Тот факт, что реформирование местного самоуправления осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствие попыток изменить вектор политических преобразований, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационного подхода.

Применительно к России необходимо учитывать особенности развития страны, проявляющиеся в характерном для русской политической культуры сочетании претензии на универсальность и, в то же время, утверждения уникальности. В ХХ веке указанный подход наиболее ярко проявился в существовании так называемой «советской модели местного самоуправления», разновидности которой в настоящее время можно наблюдать в Китае, на Кубе, в Северной Корее. Коммунистическая идеология и связанные с ней политические практики должны были стать образцом для подражания. Однако на практике эта модель традиционной византийско-советской схемы оказалась для России не вполне эффективной, несмотря на претензию духовно-политической универсальности.

Ориентация на универсальность не является уникальной российской чертой организации, в частности, местного самоуправления. По мнению автора диссертации, указанное качество присуще всем политическим моделям, ориентированным на цивилизационный подход. В рамках цивилизационного подхода местное самоуправление рассматривается как прямое продолжение государственной власти, а органы местного самоуправления считаются разновидностью органов государства.

По мнению соискателя в данном случае мы имеем пример концептуального отрицания права большинства граждан любого государства на, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных. В рамках цивилизационного подхода к местному самоуправлению интересы государства всегда ставятся выше интересов граждан, в том числе в вопросах соблюдения предоставленных им Конституцией прав. В результате необходимо вести речь о превращении фундаментальных демократических институтов в их имитационные аналогии. В таких аналогах сохранена форма, но под прикрытием лозунга об особенностях национального развития выхолощено политическое содержание. Необходимо понимать, что соотношение между различными подходами к организации местного самоуправления не есть нечто раз и навсегда устоявшееся.

Тем не менее, было бы неверным считать цивилизационный подход противоречащим демократическим ценностям. Проблема в ином: в различном понимании сути демократии в западных странах и в восточном мире. Различие политических культур не означает их неизбежного противостояния.

В указанном отношении достаточно показателен де-факто цивилизационный характер организации местных сообществ в большей части находящихся на Северном Кавказе субъектов Федерации. На этих территориях законодательство об организации местного самоуправления реализуется в значительной мере формально, поскольку определяющим является не рынок политических идей, направленных на повышение качества жизни населения, а клановые интересы.

В третьем параграфе «Особенности практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению. Российский и зарубежный опыт» соискатель рассматривает российский и зарубежный опыт практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению с использованием методологии сравнительного политического анализа. При анализе динамики институциональных изменений такого важного для государства института как местное самоуправление необходима ретроспекция политических процессов.