Неправительственные организации: основные типы, функции и место в политической системе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Неправительственные организации: основные типы, функции и место в политической системе

А.О. Жетписбаев

1. Общественные организации: социальная сущность и роль в жизни общества

Неправительственные организации являются неотъемлемой частью такой важнейшей категории современной политической теории, как гражданское общество. Само понятие «гражданское общество» восходит к периоду античности. Оно было введено в научный оборот великим древнегреческим философом Аристотелем: «Перед тем как определить, что есть государство, следует прояснить понятие о гражданине, ибо государство есть не что иное, как совокупность граждан, гражданское сообщество»1. Такой подход, в котором государство и общество рассматривались как единое целое, сохранялся вплоть до XVIII в., когда в своих основных чертах стало складываться гражданское общество в его современном понимании. Основу этого явления составляет процесс постепенного изживания античной идеи тождества личного и публичного, частного и общественного, утверждение идеи первичности общества по отношению к государству. Современное понимание гражданского общества исходит из того, что его составляет комплекс частных лиц, классов, групп, корпораций, сословий, институтов, взаимодействие которых регулируется гражданским правом и которые прямо не зависят от самого государства2. Иначе говоря, гражданское общество включает всю, непосредственно не охватываемую государством, его структурами часть общества.

Вместе с тем гражданское общество не есть лишь нечто отличное от государства, оно тесно связано с ним. Именно поэтому оно и образует естественный фундамент политической демократии, без которого последняя просто невозможна или неэффективна.

В центре гражданского общества находится суверенная личность, обладающая разнообразными правами и свободами, прежде всего такими, как право на жизнь, собственность, свободу. В этих условиях поведение человека определяется его собственными интересами, в то же время на него ложится и вся ответственность за свои действия. Такая личность превыше всего ценит собственную свободу, уважая, вместе с тем, законные интересы других людей3.

В целом, анализируя различные исторические концепции и практические модели гражданского общества, его можно охарактеризовать как систему независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей. Такая способность общества к самоорганизации возможна лишь при наличии определенных экономических условий, а именно экономической свободы, многообразия форм собственности, рыночных отношений. Частная собственность является основой гражданского общества. Именно она позволяет членам гражданского общества сохранять экономическое достоинство.

В решении ключевых задач формирования гражданского общества значительную роль играют неправительственные организации, которые образуют так называемый третий сектор, что призвано подчеркнуть его значимость наряду с двумя другими, представляющими государство и чисто рыночные структуры.

Третий сектор образуется по принципу самоуправления, в результате активности граждан «снизу». Это довольно неопределенная категория и собирательное понятие, к которому относят независимые от государства общественные (неправительственные) объединения разных форм, создаваемые гражданами для реализации инициатив некоммерческого характера и направленные как на самореализацию, так и на достижение социальных изменений, значимых для общества в целом. Это ресурс общественности и общественной инициативы, под которой мы понимаем не только организационно-правовую форму (общественные организации, общественные движения и т.п.), но и те группы, в том числе и профессиональные, которые обеспечивают выполнение социально значимых функций.

2. Политическая роль неправительственных организаций и общественных движений

Неправительственные организации и общественные движения не ставят своей целью завоевание и осуществление политической власти, не добиваются открытого контроля над ней. Они занимаются политической деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для выполнения задач, лежащих в иной сфере общественной жизни (экономической, социальной, культурной). Но хотя неправительственные организации и общественные движения не ставят перед собой непосредственно политических целей, их деятельность объективно носит политический характер. Уже сам факт пользования гражданами конституционным правом на объединение включает их в орбиту политических действий.

Степень воздействия различных общественных формирований на политические отношения различна. Одни из них -- рабочее, профсоюзное, национальное общественные движения и др. -- оказывают существенное воздействие на политическую ситуацию, другие -- практически не участвуют в политической жизни. Однако в современных условиях всеобщей политизации общества ни одно из общественных объединений не может полностью устраниться от прямого или косвенного участия в политическом процессе. Политическая роль неправительственных организаций и общественных движений состоит в оказании влияния на процесс принятия политических решений органами государственной власти и управления на различных уровнях, в более или менее постоянном давлении на властные структуры.

Неправительственные организации и общественные движения выступают как своеобразные группы интересов и группы давления. Концепция групп интересов или заинтересованных групп разработана американскими политологами А.Бентли, Д.Трумэном и другими и давно пользуется признанием в западной политологии. Согласно А.Бентли, политика есть процесс взаимодействия и борьба организованных в определенные группы людей за достижение своих целей и интересов. Группы интересов-- это «добровольные организации, созданные для выражения и представительства интересов входящих в них людей во взаимоотношениях как с другими группами и политическими институтами, так и внутри самих организаций»4. В конкуренции групп значительная часть организованных интересов получает удовлетворение по каналам гражданского общества. Но в ряде случаев осуществление коллективных потребностей членов группы требует властных решений. Если группа интереса добивается удовлетворения собственных интересов путем целенаправленного воздействия: на институты публичной власти, то она характеризуется как группа давления. Понятие «группа давления» раскрывает динамику превращения социально-групповых интересов, возникающих в гражданском обществе, в политический фактор. Эффективность деятельности группы давления во многом зависит от ресурсов, которыми она располагает (собственность, информация, квалификация и опыт, культурное влияние, этнические и религиозные связи и др.). Профессиональные союзы, ассоциации предпринимателей, союзы кооператоров, потребителей, добровольные общества и другие общественные объединения (кроме политических партий) представляют собой разновидность групп интересов5.

Важное теоретическое и практическое значение имеет выявление функций неправительственных организаций и общественных движений, поскольку это помогает уяснить их место в системе гражданского общества и правового государства, а также показать формы, способы проявления их активности. Выделяются основные, общие для всех неправительственных организаций и общественных движений функции.

1. Выявление и удовлетворение интересов и потребностей членов объединения. Люди объединяются в организации и общественные движения с целью удовлетворения тех или иных специфический потребностей, связанных с профессиональной принадлежностью, возрастными особенностями, индивидуальными склонностями и т.п. Эти интересы первоначально могут выступать в весьма неопределенной, личностной и эмоционально окрашенной форме. Общественные организаций и общественные движения преобразуют такие расплывчатые взгляды и мнения в четкие требования, программы данного объединения, способствуя тем самым артикуляции интересов своих членов. Наряду с политическими партиями неправительственные организации и общественные движения решают в определенной степени и задачу агрегации интересов, т.е. согласования посредством дискуссий множества частных требований и установления между ними определенной иерархии и приоритетов. Особое значение эта функция неправительственных организаций и общественных движений приобретает в условиях неразвитой партийной системы.

2. Функция социальной интеграции и мобилизации предполагает объединение и организацию членов группы и их сторонников вокруг целей данного формирования. Функция эта может иметь и более широкий контекст, выходящий за рамки конкретного общественного объединения. Неправительственные организации и общественные движения привлекают внимание общественности к острым проблемам, выдвигают свои варианты решения, добиваются общественной поддержки своим начинаниям.

3. Функция социализации -- привлекая своих членов к решению общественно значимых проблем, неправительственные организации и общественные движения способствуют формированию их активной жизненной позиции, повышению политической образованности и культуры, привлечению граждан к управлению государственными и общественными делами.

4. Репрезентативная функция или функция представительства и защита интересов своих членов во взаимоотношениях с другими политическими институтами -- неправительственные организации и общественные движения не только способствуют осознанию и выражению специфических интересов и потребностей своих членов, но и берут на себя обязательство представительства этих интересов, доведения требований группы до сведения государственных органов, политических партий, правящих элит6. неправительственный власть политический

Воздействие общественных объединений на властные структуры может осуществляться двумя путями: посредством электорального представительства (через избирательные системы); прямого, функционального представительства организованных интересов. Основными формами и методами давления неправительственных организаций и общественных движений на органы власти являются следующие:

· - непосредственное выдвижение своих кандидатов в состав представительных и исполнительных органов власти;

· - поддержка, в том числе финансовая, на выборах близких политических партий и их кандидатов;

· - участие в разработке, подготовке законодательных и других нормативных актов;

· - участие в работе парламентских комиссий, межведомственных комитетов, совещательных и консультативных органов, экспертных групп при различных государственных органах;

· - организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации, сбор подписей под соответствующими требованиями;

· - забастовки, митинги, демонстрации и др.

Особо следует указать на такую форму представительства и защиты групповых интересов, как лоббизм, или лоббирование (от англ, lobby -- кулуары, коридоры). Под лоббизмом в широком смысле слова понимают любые законные способы влияния (давления) на государство с целью защиты особых интересов. В более узком смысле слова лоббирование означает непосредственное взаимодействие представителя группы интересов с лицом, принимающим решения, -- как посредством формализованных каналов и структур, так и неформальных связей (встречи, беседы, консультации, телефонные переговоры, личные обращения). Задача лоббистов состоит в том, чтобы добиться принятия желательных для группы законодательных и нормативных актов, получения правительственных субсидий, кредитов и т.п., проникая с этой целью в институты государственной власти.

В странах Запада сложилась широкая сеть специализированных лоббистских служб -- юридических фирм, консультационных бюро, агентств по связям с общественностью, оказывающих посреднические услуги в установлении контактов между группами интересов и государственными органами. В США и ряде европейских стран лоббистская деятельность регламентируется законом и находится под финансовым контролем. Однако сама природа лоббизма как политического явления исключает возможность его полного контроля. Поэтому в практике лоббизма не исключены случаи коррупции, злоупотреблений, использования сомнительных, а порой и незаконных методов воздействия (шантаж, подкуп, угрозы, взятки)7.

5. Еще одной функцией неправительственных организаций и общественных движений является функция моделирования новых общественно-политических структур, поиск и испытание нетрадиционных форм социальных связей. Добровольные объединения в силу общественного, самодеятельного характера выступают как незаменимый канал проведения социальных экспериментов, поиска и осуществления новых самоуправленческих форм социальной активности населения8.

3. Разновидности современных общественно-политических движений

Общественные организации, как было отмечено выше, являются важным институтом развитого гражданского общества. Развитость этого сектора в структурном, качественном отношениях -- своего рода показатель развитости демократии как таковой в данном обществе, индикатор уровня социального развития, умонастроений, реальных прав, свобод и возможностей граждан.

Общественные организации являются важнейшим инструментом выражения и достижения целей, поставленных группами (объединениями) граждан. В зависимости от поставленных целей и задач, способов и методов их достижения общественные организации делятся на несколько видов, типов (в зависимости от принципа систематизации). Среди множества подходов к систематизации типологизации общественных организаций следует классифицировать по нескольким наиболее употребимым основаниям:

· первое -- регион действия (международный, страновой, локальный);

· второе -- организационная форма существования (общественная организация, общественный фонд и т.д.);

· третье -- характер целевых групп, т.е. групп населения, на которые направлена основная активность общественных организаций;

· четвертое -- сфера деятельности общественного объединения;

· пятое -- тип финансирования: внутренние и внешние источники.

Типологизация на основе организационно-правовых форм существования

НПО может быть учреждена только в тех организационно-правовых формах, которые определены законами каждой страны. На данный момент во многих странах мира существует возможность создания некоммерческих организаций в следующих формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; некоммерческое партнерство; учреждение; автономная некоммерческая организация; фонд; ассоциация (союз); религиозная организация; товарищество собственников жилья; потребительское общество; союз потребительских обществ; потребительский кооператив; сельскохозяйственный кооператив; союз сельскохозяйственных кооперативов; профессиональный союз.

В США, например, существует 26 типов общественных организаций, начиная от ассоциаций предпринимателей до благотворительных организаций и частных клубов. Однако надо отметить, что, несмотря на такое многообразие, любая организация, входящая в эти 26 категорий, должна обладать следующими пятью основными характеристиками:

· -иметь организационный статус, т.е. обладать определенной структурой и постоянством;

· -быть неправительственной организацией, т.е. не входить в состав государственного аппарата;

· -быть организацией, которая не имеет права на выплату доходов ее владельцам и руководителям, но обязана использовать их на цели организации;

· -быть самоуправляемой, т.е. не подчиняться каким-либо другим ведомствам или организациям;

· -работать на благо общества.

Типологизация по характеру целевых групп

Наиболее часто общественные объединения принято типологизировать по целевой аудитории. Основная классификация по целевой группе разделяет все многообразие НПО на четыре группы9.

К первому и наиболее частому типу относятся НПО, целевой группой которых являются сами члены этих организаций. Здесь существует два подтипа:

· - «организации взаимопомощи», соединяющие людей с общими проблемами (организации инвалидов, ассоциации родителей больных детей и т.д.), в ряде случаев сюда же можно отнести и объединения людей по демографическому или гендерному признаку;

· - «организации клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т.д.

Эти подтипы не разделены с абсолютной четкостью и часто черты одного присущи другому. Их разделяет степень остроты и болезненности проблем их членов.

Ко второму типу относятся НПО, чья деятельность нацелена на решение задач, непосредственно не связанных с проблемами участников организации. Прослеживаются два подтипа:

· - организации «социальной направленности». Часть из них занимается облегчением комплекса проблем определенных категорий населения (например, престарелых, многодетных или безработных), другая часть -- конкретных проблем (например, бездомности и предотвращения СПИДа);

· - организации экологической направленности (в понимании «экологической деятельности» как защиты окружающей среды в широком смысле, т.е. не только охраны природы, но и памятников культуры и т.д.).

К третьему типу принадлежат правозащитные организации (как традиционного толка, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, включая контроль за действием исполнительных властей).

Наконец, четвертый тип включает «инфраструктурные» НПО, чья миссия -- содействовать развитию гражданских инициатив, деятельности других НПО и полноценному участию граждан в принятии решений и управлении.

Легко видеть, что предложенные четыре типа некоммерческих организаций различаются, в частности, по степени ?профессионализации? их деятельности. Если люди, работающие в организациях первого и третьего типа, действуют преимущественно на волонтерских, добровольных началах, то для инфраструктурных организаций более свойственна профессиональная работа, причем зачастую это профессионалы высокого уровня10.

Выделенные типы различаются и по органичным для них формам взаимодействия с властью. Так, для организаций первого типа, особенно для объединений ?товарищей по несчастью?, властные структуры являются прежде всего источником финансовых и иных средств решения проблем членов этих организаций. Организации клубного характера и группы по интересам относятся к власти существенно более спокойно и в ряде случаев прекрасно без нее обходятся, арендуя где-нибудь помещения и оплачивая сами свои мероприятия и встречи. Конечно, они с удовольствием примут поддержку властных структур, но для них все же главное, чтобы власть им не мешала.

Для организаций второго типа взаимодействие с властными структурами является уже достаточно существенной частью их деятельности. При этом в случае социальных организаций уже можно говорить и о социальном партнерстве с органами власти, когда эти организации берут на себя выполнение ряда функций последних, например, по социальному обеспечению или патронажу. Таким образом, здесь уже наблюдается переход от отношений проситель-даритель к более или менее равноправному сотрудничеству. При этом власть для социальных организаций не является единственным источником средств, они все более активно работают и с бизнесменами, и с иностранными дарителями.

Организации ?экологического? профиля (в широком смысле) также заинтересованы в сотрудничестве с властями, равно как и чиновники должны быть заинтересованы в сотрудничестве с этими организациями, цель деятельности которых -- решение тех же проблем, что и для властных структур. Однако в отличие от проблем социальных, часто явных и прямо бросающихся в глаза, проблемы защиты природы и культуры кажутся сегодня многим чиновникам существенно менее острыми по сравнению, например, с проблемой бездомных или детей-наркоманов. Поэтому и желание сотрудничать на равных с этими организациями у чиновников еще меньше, чем с социальными организациями11. Миссия организаций четвертого типа, действующих в сфере правового обеспечения, подразумевает лоббирование необходимых для развития некоммерческого сектора законов и нормативных актов на различных уровнях власти, участие в нормотворческом процессе. Другое направление деятельности инфраструктурных организаций может быть прямо охарактеризовано как посредническая деятельность, содействие установлению партнерских отношений между сообществом некоммерческих организаций и властными структурами, будь то организация регулярных встреч лидеров НПО и представителей власти, либо организация образовательных программ по социальному партнерству с участием обоих слоев общества12.

Типологизация по направлениям деятельности

Типологизация по направлениям деятельности общественных организаций -- достаточно сложная проблема. До сих пор нет общепринятой классификации. И даже данные официальной статистики разных стран выводят свои классификации.

В мировой практике, как правило, выделяются следующие некоммерческие организации социальной направленности: благотворительные организации и организации социальной защиты отдельных категорий населения; женские объединения; защита прав потребителей; медицина и здравоохранение; молодежные, детские организации; образование, наука; организации инвалидов.

Вместе с тем следует отметить, что классификация по направленности очень условна, так как производится по названию организации. А насколько деятельность данной организации соответствует названию, иногда достаточно трудно поддается определению.

Анализ современного состояния неправительственного сектора в Республике Казахстан

В Казахстане за десять лет независимости сформировался неправительственный сектор, состоящий из общественных объединений, фондов, негосударственных некоммерческих учреждений и других организаций, занимающихся социальными вопросами. Анализ развития неправительственного сектора в Казахстане показывает, что процесс становления неправительственных организаций в республике прошел несколько этапов.

Первый этап охватывает период с конца 80-х годов по 1994 г. За это время, по оценкам отечественных и международных экспертов, было организовано более 400 неправительственных организаций. При этом они были в основном правозащитного направления, что связано с периодом становления независимости и суверенитета Казахстана и обусловлено началом процесса демократических преобразований. Основная характеристика -- отсутствие системности, стихийность в создании неправительственных организаций. Кроме того, в рассматриваемый период со стороны государства шел процесс выработки общих подходов и приоритетов по отношению к неправительственному сектору.

Второй этап -- качественного и количественного роста неправительственных организаций -- охватывает временные рамки с 1994 по 1997 гг. Численность неправительственных организаций за этот период возросла с 400 до 1600. Следует отметить не только количественный рост неправительственного сектора, но и дифференциацию по видам деятельности. Количественный рост неправительственных организаций в первую очередь можно объяснить массированной финансовой поддержкой со стороны международных фондов и организаций через систему грантов13. Грантовая поддержка международных фондов и организаций была направлена в основном на проведение семинаров, «круглых столов», тренингов, носила организационно-технический, обучающий и методический характер.

Вместе с тем в эти годы была обозначена лишь общая позиция государства в отношении неправительственного сектора, не выработана в полном объеме единая государственная политика по взаимодействию с неправительственными организациями14. Анализ второго этапа показывает, что неправительственные организации возникали в основном за счет грантов, основными центрами развития неправительственных организаций были крупные города, особенно Алматы, а с переездом столицы в Астану стал активно развиваться неправительственный сектор. К концу второго этапа наметившийся рост неправительственных организаций постепенно переходит в новое качественное состояние. Неправительственный сектор страны нашел свое место в общественном процессе.

Третий этап начинается с 1998 г. и продолжается в настоящее время. Это качественно новый этап, характеризующийся конкретной постановкой вопроса о реализации механизма взаимодействия государства с неправительственными организациями.

Количественный рост неправительственного сектора привел к тому, что сейчас существует около 3500 неправительственных организаций. Сегодня в «третьем секторе» работают на постоянной основе около 35 тысяч человек, на временной (консультанты, эксперты) -- до 50 тысяч человек и добровольцев -- более 100 тысяч человек. Анализ развития неправительственных организаций Казахстана показывает, что в настоящее время сложились довольно устойчивые группы неправительственных организаций по различным направлениям: экологические -- 15 %, детские и молодежные -- 13,6, женские -- 13,3, медицинские -- 13,1, в области культуры, искусства, науки, образования -- 12,5, правозащитные -- 7,6, по социальной защите -- 6,8, по поддержке общественных инициатив -- 6, многопрофильные -- 4,7, общества инвалидов -- 4,4, по реабилитации детей-инвалидов -- 3 % 15.

Возникает, в первую очередь, проблема качественной, организационно-практической поддержки общественного сектора. Массированное выделение международных грантов для неправительственных организаций к 1998 г. ограничивается и идет на снижение. В этих условиях важное значение приобретает реальное сотрудничество неправительственного сектора с государством на принципах равноправного партнерства.

Неправительственный сектор в Казахстане за время своего развития в основном сформировался, стал реальной общественной силой и важным ресурсом дальнейшей демократизации страны. Государство оказывает действенную поддержку неправительственным организациям. Одним из свидетельств этого является принятие Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях Республики Казахстан».

Вместе с тем слабым местом в развитии неправительственных организаций в настоящее время является неравномерность развития неправительственного сектора в регионах, особенно в сельской местности. Анализ показывает активизацию неправительственного сектора в основном в крупных областных центрах и городах Астане и Алматы. Всего 8 % неправительственных организаций представлено на районном уровне, что совершенно недостаточно для развития общественной инициативы.

К общей характеристике третьего сектора следует добавить следующие отрицательные его черты:

· - явная ориентация на политические или государственные структуры;

· - «лидеральный» характер многих объединений;

· - фрагментарность проявления их социально-политической активности.

Сюда же следует отнести отсутствие популярных массовых периодических изданий. Слабой остается материальная база общественных организаций. Это, в свою очередь, вызывает их зависимость от материальных вливаний со стороны коммерческих структур или государства.

Все эти негативные моменты существенным образом сковывают развитие гражданского общества в Республике Казахстан. Однако этот процесс неотвратим, его уже невозможно повернуть вспять, как, впрочем, и невозможно искусственно подстегнуть. Казахстанское общество выходит на путь естественного развития и самоорганизации.

Список литературы

1. Аристотель. Политика. -- М.: Наука, 1965. -- С. 34.

2. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. -- М.: Наука, 1997. -- С. 403.

3. Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. -- М.: Центр, 1999. -- С. 113.

4. Краснин Ю.А. Долгий путь к демократии и гражданскому обществу: Политические исследования. -- М., 1996. -- С. 235.

5. Алексис де Токвиль. Демократия в Америке / Пер. с англ. -- М.: Мир, 1992. -- С. 488.

6. Алексеева О.А. Тенденции в развитии третьего сектора в России. -- М.: Центр, 1998 -- С. 237.

7. Песчанский В. Становление гражданского общества в России // Международная экономика и международные отношения. -- 1996. -- С. 78-90.

8. Байтин М.И. Понятие и классификация функций государства -- М.: Просвещение, 1999 -- С. 352.

9. Хананашвили Н.Л. Межсекторные взаимодействия: методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры. Настольная книга -- 2001. -- М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании», 2001 -- С. 241.

10. Шмачкова Т.В. Мир политических партий // Полис. -- 1992. -- № 1-2. -- С. 226-233.

Размещено на Allbest.ru