Механизмы, технологии и стратегии преодоления сепаратистских тенденций в свете мирового опыта

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Механизмы, технологии и стратегии преодоления сепаратистских тенденций в свете мирового опыта

Сегодня правительства многонациональных государств применяют различные способы решения сепаратистских конфликтов. Большую роль при этом играют страновые особенности и уровень политического развития. Не удивительно, что опыт западных стран отличается от опыта государств афроазиатского мира.

Разумеется, ни одно правительство не будет не препятствовать отделению какой-то части страны и образованию на ней независимого государства. Однако государственные границы в Европе менялись не только в ходе войн, но и мирным путем. Наглядный тому пример представляет собой «норвежский» вариант образования независимого государства.

В 1814 г. Норвегия была насильственно присоединена к Швеции. После этого, в соответствии с унией, подписанной между двумя этими странами, Норвегия представляла собой конституционную монархию, главой которой был король Швеции, с широкой степенью автономии во внутренних делах, собственным парламентом, правительством и т.д. Нарастание противоречий в шведско-норвежских отношениях привело к кризису и решению норвежского парламента расторгнуть унию.

Швеция объявила этот акт незаконным и потребовала его одобрения на референдуме норвежцев. Только после этого Норвегия могла просить Швецию о проведении переговоров относительно условий расторжения унии.

Проведенный в августе 1905 г. референдум по вопросу о независимости одобрил разрыв унии, и вскоре после этого с трудом, не без посредничества России и Франции, было достигнуто соглашение об условиях мирного расторжения унии. Согласно этим условиям норвежцы приняли все требования: срыли военные укрепления вдоль шведской границы, установили нейтральную демилитаризованную зону от Северного моря до 61 градуса северной широты, гарантировали права шведских лапландцев на пользование норвежскими пастбищами и транзитные интересы шведских экспортеров. В итоге уния была расторгнута мирным путем, Норвегия превратилась в независимое государство [1; 53].

Наряду с «норвежским вариантом» существует сходный с ним «исландский». Исландия находилась под властью датской короны с конца XIV в. Борьба за суверенитет этой страны приобрела наибольший размах в то же время, что и в Норвегии, т.е. в начале ХХ в. В 1918 г. состоялись датско-исландские переговоры, в результате которых Исландия была признана суверенным государством, однако в рамках унии с Данией, король которой остался главой Исландии. Согласно унии Дания сохранила контроль над внешней политикой Исландии и взяла на себя охрану этого государства. Стороны имели право расторгнуть соглашение об унии через 25 лет.

После ратификации договора об унии парламентами Исландии и Дании исландцы получили право иметь свой флаг. В 1920 г. была принята новая Конституция Исландии, в Копенгаген был назначен посол. Постепенно Исландия смогла обеспечивать свою оборону собственными силами. В 1925 г. на острове была введена собственная валюта.

В 1941 г., незадолго до истечения 25-летнего срока договора об унии, исландский парламент заявил, что отныне Исландия имеет право разорвать унию и провозгласить независимость. В мае 1944 г. в Исландии был проведен референдум по вопросу о независимости, в ходе которого большинство населения высказалось за прекращение унии с Данией и создание независимой республики. В июне 1944 г. была провозглашена независимая Исландская республика [1; 53].

На примерах Норвегии и Исландии можно видеть, что отделение мирным путем может способствовать сохранению нормальных отношений между получившими независимость государствами и их бывшими метрополиями.

История знает пример, когда центральное правительство согласилось на отделение определенной территории без проведения референдума среди ее населения. Речь идет о принятии финляндским сеймом в декабре 1917 г. декларации о провозглашении Финляндии независимым государством. Через 12 дней после этого решения возглавляемый В.И.Лениным Совет Народных Комиссаров принял декрет о независимости Финляндии. Однако отделение только на основании решения местных властей, без проведения референдума по этому вопросу среди населения самоопределяющейся территории, в современных условиях вряд ли возможно.

Имеются примеры, когда само правительство становится инициатором распада государства. Речь идет о распаде в 1965 г. Федерации Малайзия. Эта федерация была образована в 1963 г. путем объединения Малайзии с Сараваком, Сабахом и Сингапуром.

В результате произошла активизация китайцев, удельный вес которых в численности населения федерации возрос с включением в его состав Сингапура, населенного главным образом китайцами. Ответом на требования китайцев отменить привилегии малайцев и обеспечить равноправие всех граждан стало изгнание в 1965 г. Сингапура из состава федерации. Такая мера, хотя и не предотвратила расовых беспорядков 1969 г., но позволила малайской верхушке законодательно закрепить привилегии малайцев в новых государственных границах и сохранить ущемленное положение китайской и индийской общин. Однако изгнание Сингапура явилось одной из главных причин бурного развития в 70-80-х годах прошлого века как Малайзии, так и Сингапура, поскольку эти страны уже в меньшей степени испытывали на себе фактор межэтнических коллизий, а межобщинные противоречия не достигали такой критической точки, когда они трансформируются в затяжную конфронтацию [1; 55].

Ставшие уже хроническими конфликты в избытке наблюдаются ныне в большинстве полиэт-ничных стран Азии и Африки, часто перерастая во внутренние войны, когда одна сторона защищает принцип неприкосновенности границ, а другая настаивает на необходимости самоопределения собственной нации и создании для нее отдельного государства. В этом случае полиэтничное государство, каким бы развитым экономическим потенциалом оно ни располагало, лишается внутриполитической стабильности, что ведет к низким темпам развития и стагнации, иногда деградации всех сторон жизни общества. В то же время стабильная ситуация в лишенных природных ресурсов и, казалось бы, нежизнеспособных небольших территориях (Сингапур, Гонконг, Тайвань) может сделать возможным успешное развитие и процветание.

Неверно говорить о целесообразности распада полиэтничных государств во всех без исключения случаях -- ведь для решения проблем имеются и иные средства. Но и территориальная целостность любой ценой в ряде случаев становится не меньшим абсурдом. Примером тому является опыт многих государств Азии и Африки, где правительства избирали силовые методы решения проблем. Подавление сепаратизма в этом случае осуществлялось военно-репрессивными мерами. Зачастую они были направлены не только против сепаратистских группировок, но и против национальных меньшинств, недостаточно благонадежных с точки зрения центрального правительства.

В ряде стран отрицается существование этнических меньшинств, которые подвергаются дискриминации. Правительство Турции рассматривает курдов как «горных турок» и сочетает меры по их ассимиляции с подавлением курдского повстанческого движения. Упор при этом сделан на взаимодействие антипартизанских отрядов с армией осведомителей, а также на противопоставление местных турок и курдских повстанцев.

Модернизация и увеличение численности вооруженных сил оказывались недостаточными для подавления сепаратистских движений. Поэтому некоторые правительства наряду с наращиванием своего военного потенциала были вынуждены пойти на строительство фортификационных сооружений. Марокко, например, соорудило в Западной Сахаре стену из песка, камня и бетона, оснащенную радарными установками, танками, артиллерией, системами связи и т. п. Аналогичные меры еще во времена Саддама Хусейна предпринимал и Ирак, создавший зону безопасности в приграничных с Ираном районах, населенных курдами [2; 40].

Строительство фортификационных сооружений было дополнено депортациями местного населения в отдаленные от боевых действий районы. На его место переселяется «надежное», с точки зрения правительства, население. Происходит «марокканизация» Западной Сахары, на место выселенных из зоны безопасности курдов переселяются арабы из других районов Ирака [2; 40].

Стремясь подавить сепаратистские движения, ряд правительств устанавливали блокаду районов проживания меньшинств, с тем чтобы вызвать там экономические трудности. Распространены были депортации, раздробление меньшинства в инонациональной среде с целью лишить сепаратистов массовой опоры.

Некоторые правительства делали упор на разжигание межплеменной и межконфессиональной розни. При этом центральные власти получали возможность отвергать обвинения в свой адрес в организованном ими геноциде, так как подавление сепаратистов осуществлялось не армией, а их местными союзниками либо наемниками. Показателен в этом отношении пример Судана, где поощряемые армией наемники совершали убийства представителей этнических меньшинств.

Против сепаратистов и поддерживающего их местного населения могут использоваться и дружественные центральным властям повстанцы в соседних странах, причем как на их, так и на собственной территории, во взаимодействии с правительственными войсками.

Военно-репрессивные меры по подавлению сепаратистов могут дополняться перекройкой границ провинций, районов и т.п., целью которой является раздробление этнотерриторий меньшинств и затруднение их консолидации. Достигаемые таким образом изменения этнополитической ситуации усиливают позиции центральных властей и правительственных войск. В то же время миграции представителей большинства усиливают дезинтеграционные тенденции, так как встречают негативную реакцию со стороны местного населения, обостряют межэтнические противоречия и осложняют ситуацию даже в ранее относительно спокойных районах.

Теоретически военно-репрессивные меры могут привести к решению проблемы сепаратизма, к примеру, в случае полного исчезновения меньшинства в результате его ассимиляции большинством. Однако в настоящее время большинство народов мобилизует потенциал собственной общины с целью сохранить своеобразие и с такой силой противится ассимиляционным процессам, что решение проблемы представляется маловероятным.

В большинстве случаев военные расходы и внутренние войны не привели к разгрому сепаратистских движений, вызвали кризис всех сторон жизни общества и самих государственных структур. Примеры Мьянмы, России, Индии и Турции являются подтверждением порочности ставки на грубую силу.

Разумной альтернативой бесперспективной конфронтации являются переговоры и компромисс между противоборствующими сторонами. Однако нельзя не видеть ряд трудностей, которые осложняют достижение такого компромисса. Характерная особенность: на начальном этапе конфронтации центральные власти чаще всего отвергают возможность переговоров и компромисса с «антинациональными силами», «внешними наемниками» и т. п. После многих лет конфронтации, когда выявляется бесперспективность военно-репрессивного пути, для многих сепаратистских организаций становится уже немыслимым пойти на уступки и снять требование об отделении и создании собственного государства. В случае же отказа от лозунга отделения повстанцы чаще всего выдвигают неприемлемые для центральных властей требования: передачи правительством под их управление районов с христианским населением (мусульманские сепаратисты Филиппин) либо ухода правящего режима с политической арены (Мьянма).

Осложняющим достижение компромисса фактором является давление, которое испытывает центральное правительство со стороны этнического большинства государства и понесшей большие потери армии. В результате оно, даже при желании, не имеет возможности пойти «слишком далеко» в удовлетворении требований сепаратистов, не рискуя вызвать осложнения. Лишь военное поражение в результате внешнего вмешательства вынудило Пакистан пойти на удовлетворение требований восточно-бенгальских сепаратистов и признать в декабре 1971 г. независимость Бангладеш [3; 136].

В остальных случаях поиски путей мирного урегулирования велись на основе признания неприкосновенности границ и учета интересов меньшинств. В качестве партнеров на переговорах могли выступить как центральные власти и повстанцы, так и представители двух соседних государств, заинтересованные в нормализации обстановки.

Например, в 1985 г. было заключено англо-ирландское соглашение, которое предоставило Ирландии консультативный голос в управлении провинцией Ольстер и предусматривало взаимодействие служб безопасности двух стран в деле пресечения терроризма ИРА. Путем заключения в 1987 г. межгосударственного соглашения попытались решить проблему тамильского сепаратизма в Шри-Ланке правительства этого государства и соседней Индии [1; 58]. сепаратистский конфликт компромисс конфронтация

Другим средством мирного решения проблемы сепаратизма может стать референдум при посредничестве международных организаций по вопросу о будущем статусе определенных территорий. В качестве примеров можно привести отделение Эритреи от Эфиопии в 1993 г., выделение Южного Судана из состава Судана в 2011 г., присоединение Крыма к России в марте этого года, а также прошедшие в этом году референдумы по вопросам самоопределения Шотландии и Каталонии. В этом случае приходится учитывать и возможность неблагоприятных для центрального правительства результатов, которые могут открыть путь для «норвежского» либо «исландского»вариантов. Последние все же более разумны, чем войны и деградация общества.

Труднее всего разрешить конфликты, в которых сочетаются такие факторы, как накапливающаяся враждебность, территориальные споры и обиды меньшинства. Менталитеты конфликтующих сторон настолько различны, что представляются несовместимыми, а мнение о «другом» воплощено в образе врага, и «проживание под одной крышей» выглядит невозможным. В иных случаях такого рода чувства не являются превалирующими, но резко обостряются в результате первых вооруженных инцидентов. Например, менталитет и образ жизни абхазов и грузин были всегда близкими, но после войны 19921995 гг. отношения между этими двумя этносами стали враждебными. Это же относится к конфликтным ситуациям между осетинами и грузинами, осетинами и ингушами, тамилами и сингалами.

В теории, как уже говорилось выше, единственно правильная модель преодоления сепаратистских тенденций - мирное урегулирование конфликтов, связанных с жизнью многоэтнических сообществ, с формированием новых государств на демократических началах и с признанием императива толерантности и мультикультурализма.

Отделение от государства определенной территории и провозглашение ее независимости является исключительным случаем, очень сложным, который может больше проблем породить, чем решить. Поэтому такая модель может считаться приемлемой лишь в отношении тех государств, в которых проживают нации, отвергающие альтернативные пути урегулирования сепаратистских проблем и не желающие ни при каких условиях жить на территории единого государства.

Самоопределение наций не всегда означает отделение от государств. Могут быть промежуточные формы сотрудничества народов в рамках одного государства, такие как автономизация регионов, придание территориям большей самостоятельности, наделение их автономным статусом, федерализация государства.

В ХХ! в. признание новых государств не должно носить искусственного и поспешного характера, тем более, если старое государство еще существует и не признает своего распада, а также если остаются меньшинства, которые выступают против раздела. Необходима серьезная аргументация, подтверждающая, что через подлинное самоопределение и гарантии прав разводящихся сторон новое государство действительно состоялось.

В ходе переговорного процесса и выработки компромисса желательно учитывать, насколько созданное государство способно обеспечить безопасность и права своих меньшинств, их достойную жизнь. Некоторым из таких новых образований не удается этого достичь. Другие могут существовать только при поддержке извне.

Например, в ситуации с Косово и Южной Осетией мир наблюдает создание слабых государств, которым требуется постоянная помощь (в случае с Косово -- это финансовые вливания ЕС, в Южной Осетии -- России). Если Бельгия распадется, Европейскому союзу, вероятно, придется поддерживать экономически отсталую Валлонию.

Никто не может дать ответа на вопрос: как сочетать принципы самоопределения народов и сохранения территориальной целостности государств. Если каждая из конфликтующих сторон убеждена, что «эта земля -- наша», то как тут быть?

Что касается вопроса о соотношении права и силы... Сколько раз писали в конце ХХ в., что время, когда международные споры решались силой, уже прошло. Увы, нет. Это показал англоаргентинский конфликт 1982 г. из-за Фолклендских островов, решенный силой. М.Тэтчер заставила аргентинскую армию капитулировать, и политологи всех стран, утверждавшие, что сейчас не XIX в., не «эпоха канонерок», замолчали. Вспомним примеры Нигерии и Судана. В первом случае центральная власть победила, задавив силой сепаратистов, а если бы этой силы не хватило, на карте мира значилось бы государство Биафра точно так же, как сейчас появился Южный Судан. У центральной власти в Хартуме, пытавшейся уничтожить повстанцев, не оказалось достаточных сил. А международное право было бы использовано для оправдания любого исхода конфликта, и мировая общественность смирилась бы со совершившимся фактом. Силовое превосходство до сих пор играет немаловажную роль в решении проблем сепаратизма [2; 43].

Глобальный характер сепаратизма предполагает участие ООН в решении этой проблемы. Ныне ООН -- единственный институт, способный реализовать миротворческий потенциал военно-силовых методов урегулирования сепаратистских конфликтов на правовой основе.

Устав ООН запрещает не только войны, но и угрозу применения силы для разрешения международных споров. При этом Устав ограничивает меру международной ответственности, которую может возложить на себя ООН [4]. Только в случае угрозы международному сообществу в результате событий внутри того или иного государства ООН правомочна осуществлять принудительные меры. Соответствующее положение Устава ООН (гл. 7, ст. 2) подкреплено Декларацией о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета [5]. Любое несанкционированное использование военной силы для разрешения кризисов подрывает основы международной стабильности и безопасности.

В рамках ООН выработан эффективный механизм урегулирования сепаратистских конфликтов. За последнее время принят ряд международных актов, имеющих отношение к проблеме «гашения» сепаратистских «пожаров».

Особого внимания в этом плане заслуживает Концепция ООН под названием «Программа мира», в которой устанавливаются ограничения попыток суверенизации, произрастающих на почве сепаратизма.

ООН выработан действенный механизм нейтрализации и ликвидации сепаратизма. В рамках «Программы мира»выработан также комплекс мер и средств, представляющих собой инструментальную базу так называемой превентивной дипломатии, -- наиболее эффективного механизма урегулирования кризисных ситуаций. Такие меры ООН, как учреждение поста Верховного комиссара по национальным меньшинствам, долговременная работа миссий ООН в конфликтогенных регионах, направление наблюдателей ООН в районы, где ущемляются права меньшинств, сыграли позитивную роль в процессе урегулирования межэтнических противостояний. В настоящее время ООН проводит порядка 20 миротворческих операций с целью разрешения конфликтных ситуаций как между соседними государствами, так и внутри одной страны.

Существует немало недостатков в планировании и осуществлении миротворческих операций ООН. Ряд таких операций длится на протяжении десятилетий, что способствует не разрешению конфликта, а еще большей консервации проблемы. Нелегко бывает в короткие сроки сформировать дееспособные контингенты миротворческих сил. Несовершенна система финансового и материального обеспечения деятельности ООН по нейтрализации и ликвидации сепаратизма. Недостаточно внимания уделяется вопросам превентивной дипломатии и превентивному развертыванию войск в зонах сепаратистских конфликтов и т.д.

Это отнюдь не принижает роль ООН в урегулировании таких конфликтов. На наш взгляд, целесообразно общими усилиями повышать эффективность миротворческой деятельности ООН, а не отстранять ее от участия в разрешении сепаратистских конфликтов.

В целом следует отметить, что преодоление сепаратистских тенденций заключается в способах их урегулирования и предотвращения.

В настоящее время способы урегулирования сепаратистских конфликтов могут заключаться в определенных подходах.

Метод территориально-политической автономии, заключающийся в придании территориям автономного статуса. Результатом трети из закончившихся сепаратистских конфликтов являются соглашения о предоставлении этнотерриториальной автономии. Автономизация способна решить многие проблемы государства, не доводя ситуацию до сецессии части территории или гражданской войны. Это связано с тем, что среди национальных лидеров есть такие, которые открыты для компромисса с центральной властью.

Метод федерализма, выражающийся в федерализации территориального устройства. Как показывает анализ ситуаций в некоторых странах (Индия, Канада, Швейцария), при наличии определенных условий федерализм, при котором границы между компонентами федерации соответствуют границам между этническими, религиозными или языковыми общинами, может стать эффективным способом урегулирования сепаратистского конфликта. К подобной модели прибегают тогда, когда иного способа представительства интересов противостоящих групп найти нельзя. Если на практике будут корректно распределяться прописанные в Конституции полномочия, федерализация может обеспечить реальное объединение и равноправное взаимодействие различных этнических общностей.

Толерантность, интеграция и мультикультурализм как культурные формы снижения этнической напряженности. Для сохранения единства государства и снижения сепаратистских настроений необходимо выстраивать приоритеты и вести последовательную политику на уровне государства. Эта политика должна быть комплексной, включающей в себя множество мер, среди которых взращивание толерантности, проведение корректной национальной политики и создание единой общности людей.

Территориальный метод раздела государства. Политические и материальные издержки ведения гражданской войны могут превышать символическую и материальную ценность поддержания целостности государственных границ, а часто даже превышать ресурсы бедного государства. Если государство гомогенно по этническому составу, то выход враждебного этнического меньшинства может сделать оставшуюся часть более управляемой. В данном случае разделение Судана является прорывом на пути решения сепаратистских проблем и открывает новые возможности для начала мирного сосуществования Судана и Южного Судана.

Силовое подавление одной из сторон сепаратистского конфликта, заключающееся в геноциде, этнических депортациях, силовом подавлении мятежников правительственными армиями (конфликт в Шри-Ланке с 1983 по 2009 гг. между правительственными войсками и тамильскими сепаратистами; чеченские войны в России 1994 - 1996 и 1999 - 2009 гг.; в период с 1967 по 1970 гг. уничтоженное армией Нигерии самопровозглашенное государство Биафра и т. д.).

Референдум как мирный способ волеизъявления народов национальных окраин по поводу определения будущего статус а своей территории. Успех такого варианта решения проблемы в настоящее время можно наблюдать на примере Эритреи, Южного Судана и Крыма.

Анализ способов урегулирования сепаратистских проблем выявил необходимость в создании международного порядка, который обладал бы политическим, экономическим и финансовым инструментарием для урегулирования проявлений сепаратизма.

Опыт национально-освободительных движений в Азии и Африке и политических установок этносов, лишенных государственности, свидетельствует, что ставка только на силу в решении проблем контрпродуктивна. Она способна ввергнуть страны в еще больший кризис, тем более, что и сама военная сила имеет ограниченный ресурс и не всегда гарантирует безопасность не только тем, кого она защищает, но и самим инициаторам насилия. Разумеется, речь не идет о случаях, когда военное вмешательство -- это единственно возможный способ предотвратить нарушения прав и свобод личности. Бездействие было бы пагубнее вмешательства.

Военная сила, задействованная в межэтнических кризисах, никоим образом не должна использоваться для достижения интересов наднациональных структур, какими бы гуманными целями они ни мотивировались.

Человечество на собственном опыте убедилось в приоритете политических методов урегулирования конфликтов над военными. Война должна начинаться только тогда, когда все иные средства урегулирования сепаратистского конфликта результата не дали.

Мировой опыт учит нас и тому, что преодолеть сепаратизм с помощью только лишь методов запретительного порядка не представляется возможным, поскольку так проблема решается частично, загоняется вглубь. Добиться, чтобы огонь сепаратистского конфликта не тлел, подобно лесному пожару, ушедшему в торфяную толщу, нелегко; здесь нужен всесторонний подход. Целесообразно в ряде случаев опираться на поддержку международного сообщества, которое отрицает сепаратизм, особенно вооруженный.

Среди основных направлений усилий, которые необходимо предпринять для предотвращения сепаратистских конфликтов, можно выделить:

активизацию сотрудничества и объединение усилий государств в борьбе с сепаратизмом;

создание международной правовой базы как эффективного средства нейтрализации этого явления;

определение четких критериев -- когда целесообразно применять силу для ликвидации сепаратистских конфликтов;

формирование региональных антитеррористических центров и привлечение вооруженных сил и других органов для борьбы с сепаратизмом;

оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся основными источниками сепаратистских конфликтов;

моделирование различных сценариев возникновения и развития сепаратистских конфликтов, своевременное принятие мер по их нейтрализации на глобальном и региональном уровнях [6; 7].

Только при этих условиях могут быть обеспечены целостность и суверенитет государств, соблюдение их национальных интересов. Сепаратизм -- трудноизлечимая болезнь человечества, которую можно назвать «чумой нашего времени». Но, не найдя эффективных «лекарств» и «прививок», многие страны рискуют исчезнуть с лица планеты, как это сулит любая эпидемия чумы.

Список литературы

Крылов А.Б. Сепаратизм: истоки и тенденции развития. -- М.: Знание, 1999. -- 61 с.

Болотникова О.Р. Этносепаратизм и его перспективы // Мировая экономика и международные отношения. -- 2011. -- № 5. -- С. 32-43.

Крылов А.Б. Сепаратизм в странах Востока. -- М.: Знание, 2002. -- 174 с.

Устав Организации Объединенных Наций, 26 июня 1945 года.

Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета, принятая резолюцией 2131 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 года.

Морозов Ю. Этносепаратизм: угроза национальной, региональной и глобальной безопасности // Основы безопасности жизни. -- 1999. -- № 12. -- С. 3-7.

Размещено на Allbest.ru