Інституціональні форми політичної відповідальності в Європейському Союзі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Інституціональні форми політичної відповідальності в Європейському Союзі

Ткач БА.

Розглянуто інституціональну систему ЄС. Виокремлено політичні інститути ЄС. Встановлено можливість застосування поняття політичної відповідальності до інституціональної системи ЄС. Розкрито політичні і політико-правові механізми реалізації відповідальності політичних інститутів ЄС. Визначено основні риси політичної відповідальності в ЄС.

Ключові слова: політична відповідальність, Європейський Союз, інституціональна система Європейського Союзу, Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС, Європейська комісія.

Постановка проблеми. Однією із провідних тенденцій сучасного світового політичного процесу є загострення кризового становища основних інтеграційних об'єднань, до яких відносимо зокрема Європейський Союз. Основна критика даного утворення зосереджується навколо таких питань, як проблема репрезентативності та легітимності органів ЄС; співвідношення політичного впливу Союзу та національних держав, що входять до його складу та дотична із нею проблема втрати/обмеження державного суверенітету на користь об'єднання; інституціональна неспроможність ЄС, тощо. політичний відповідальність інституціональний

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблему формування та функціонування інститутів ЄС, у тому числі, через парадигму відповідальності, досліджували О. Вдовиченко, О. Врадій, Є. Гречишнікова, Л. Грицаєнко, Б. Дрісен, С. Кашкін, В. Копійка, С. Хікс, І. Яковюк та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У науковій літературі можна зустріти твердження, що управління на наднаціональному рівні розмиває ідею політичної відповідальності, оскільки тут проблемним постає визначення суб'єкта такої відповідальності. Це зумовлює необхідність з'ясування механізмів політичної відповідальності в контексті інституціональної системи ЄС. Вказаний аспект проблеми функціонування інституцій ЄС допоки не був проаналізований в українській політологічній літературі.

Мета статті. Метою статті є обґрунтування можливості застосування поняття політичної відповідальності до інституціональної системи ЄС, визначення конкретних форм реалізації політичної відповідальності в ЄС та з'ясування її основних особливостей.

Виклад основного матеріалу. Поставлена мета вимагає послідовного розкриття поняття політичної відповідальності та з'ясування можливості його застосування у відношенні до інституцій ЄС. Відтак, політична відповідальність -- «це вид соціальної відповідальності, який полягає у відповідності дій індивідів, соціальних та організаційних спільнот як суб'єктів політики суспільним вимогам щодо здійснення публічної влади» [10, с. 29]. Найчастіше форми політичної відповідальності досліджують у системі вищих органів державної влади, у системі місцевої влади та через взаємовідносини громадянського суспільства і держави. Відповідно, тут іде мова про розгляд політичної відповідальності в межахполітичних систем конкретних держав. Оскільки ЄС -- це міждержавне утворення з унікальною інституціональною системою, що у тій чи іншій мірі здійснює управління та керівництво європейською спільнотою на основі публічної влади, можна говорити про те, що йому притаманні власні інститути політичної відповідальності -- тобто «системи політико-правових норм, що передбачають настання негативних наслідків для суб'єкта політики у разі неналежного здійснення ним законодавчо визначених функцій і повноважень» [10, с. 39].

Виокремлення конкретних інституціональних форм політичної відповідальності в ЄС вимагає з'ясування основних структурних елементів спільноти. Згідно зі ст. 13 Лісабонського договору до інституціональної системи ЄС входять: Європейський парламент, Європейська рада, Рада Європейського Союзу, Європейська комісія, Суд Європейського Союзу, Рахункова палата, Європейський центральний банк [9]. Кожній із перелічених інституцій притаманні власні функції та повноваження, проте їх не можна співвідносити із класичною схемою поділу влади як «системи організації і функціонування державної влади, в якій функції законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюються різними державними органами» [12, с. 349]. У такому контексті до системи ЄС застосовують поняття «гібридність», оскільки вона не базується на засадах чіткого розмежування гілок влади. Тут законодавча влада належить у більшій мірі Раді ЄС за участі Європейського парламенту і Європейської комісії (остання наділена правом законодавчої ініціативи). Виконавча же влада здійснюється Європейською комісією, але під наглядом Ради ЄС. Проте інституціональна система ЄС сформована та функціонує згідно з принципом «інституціонального балансу», який передбачає, що кожен інститут повинен діяти виключно в межах своїх повноважень [15, с. 383]. Це забезпечує відсутність дублювання компетенції різних органів ЄС, та означає, що кожен із них має чітко прописані в установчих документах ЄС повноваження, а також запобіжні механізми стосовно виконання діяльності, у якій певний орган є некомпетентним. Це дозволяє розпочати дослідження конкретних інституційних форм політичної відповідальності у межах ЄС.

Аналіз таких форм можливо здійснювати щодо органів, що мають політичний характер -- тобто їх діяльність має безпосередній зв'язок із реалізацією публічної влади. До таких інститутів відносяться Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС і Європейська комісія.

Європейський парламент є представницьким органом ЄС. Даний орган формується шляхом загальних прямих виборів, що мають місце у кожній національній державі, яка входить до складу ЄС із застосуванням законодавства, передбаченого для здійснення виборів до національних парламентів (за деякими винятками). Політичну відповідальність Європейського парламенту варто розглядати на двох рівнях: відповідальність Європейського парламенту як колегіального органу та індивідуальна відповідальність парламентаріїв Європейського парламенту.

Політична відповідальність Європейського парламенту як колегіального органу означає застосування санкцій, передбачених чинним законодавством, з боку інших інституцій ЄС стосовно діяльності парламенту в цілому. Якщо проводити аналогії із формами політичної відповідальності парламенту, виокремленими на основі аналізу політико-правової практики зарубіжних держав, то можна виявити значні розбіжності. Відтак, у межах конституцій держав передбачено наступні форми: дострокове припинення повноважень або розпуск парламенту главою держави; застосування главою держави права вето щодо прийнятих парламентом законів; визнання органом судового конституційного контролю актів парламенту неконституційними.

Дострокове припинення повноважень або розпуск парламенту главою держави не є доцільним у межах інституціональної системи ЄС, оскільки чинними законодавчими актами ЄС не передбачена наявність інституту глави Союзу, дану назву помилково можуть застосовувати до таких посад, як Президент Європейської ради або Президент Європейської комісії. З огляду на «гібридний» характер поділу влади у ЄС, можна було б припустити, що таким правом наділений інший орган, що зосереджує у собі основні виконавчі повноваження, проте вивчення основоположних структуроутворюючих документів ЄС показує, що Європейський парламент не підлягає ані розпуску зі сторони інших провідних інститутів союзу, ані саморозпуску. Аналогічно не підлягає зіставленню застосування главою держави права вето щодо прийнятих парламентом законів як форма політичної відповідальності парламенту ЄС.

Із деякими застереженнями можна зазначити про роль Суду ЄС у реалізації політичної відповідальності Європейського парламенту. Згідно зі ст. 263 Договору про функціонування ЄС, Суд ЄС наділений повноваженнями контролювати правомірність актів, прийнятих інститутами ЄС та, у разі винесення відповідного рішення, скасовувати їх [7]. «Підставами оскарження актів є відсутність в інституту, органу чи установи компетенції приймати цей акт, суттєві процедурні порушення при прийнятті акту, порушення положень установчих договорів чи іншої правової норми, що стосується їх застосування, або зловживання владою» [8, с. 140]. Проте необхідно наголосити на тому, що Європейський парламент не є самостійним у прийнятті законодавчих актів. Ординарна (або звичайна) процедура прийняття рішень передбачає затвердження акту як самимпарламентом, так і Радою ЄС, через що досить часто в науковій літературі можна зустріти положення про те, що законодавчий орган ЄС є двопалатним і представлений Європейським парламентом і Радою ЄС як нижньою і верхньою палатами відповідно [2, с. 8]. Тому постає питання про виключну відповідальність Європейського парламенту за ухвалені акти.

Роль Суду ЄС не вичерпується розглядом справ щодо скасування актів інститутів ЄС. Ст. 265 Договору про функціонування ЄС також передбачає констатацію порушення угод інститутами ЄС, вчиненого шляхом бездіяльності -- тобто утримання від прийняття рішень. У такому випадку Суд ЄС виносить відповідне рішення, внаслідок чого такий інститут зобов'язаний здійснити заходи, необхідні для виконання цього рішення.

Процедури скасування актів Європейського парламенту та зобов'язання здійснювати певні заходи зі сторони Суду ЄС не є формою політичної відповідальності, притаманній лише щодо сфери діяльності Європейського парламенту. Але, з огляду на те, що інституціональна система ЄС діє згідно з принципом «інституціонального балансу» (про що йшлося вище), можна вважати скасування Судом ЄС актів Європейського парламенту та зобов'язання приймати ним визначені рішення формами політичної відповідальності останнього.

Індивідуальна політична відповідальність парламентаріїв є складовою інституту політичної відповідальності парламенту і у значній мірі випливає із правового статусу парламентарія, що визначається наступними принципами: народного представництва, вільного мандату, парламентського індемнітету, парламентського імунітету та несумісності мандату парламентарія з іншими видами діяльності. Усі зазначені принципи у тій чи іншій мірі характеризують правовий статус депутата Європейського парламенту. Як зазначає Є. Гречишнікова, «за формальними ознаками правовий статус європейського депутата практично відповідає уявленням про парламентаризм, що склалися у західних демократіях, відмінними є лише повноваження парламентів на європейському та національному рівнях» [4, с. 62].

Принцип народного представництва у контексті функціонування ЄС зберігається, оскільки, не дивлячись на те, що в цілому Європейський парламент є органом представництва громадян ЄС, вибори до нього здійснюються у межах національних держав, кожна з яких має певну квоту -- визначену кількість обраних від держави депутатів з огляду на чисельність її населення. Проте депутат Європейського парламенту вважається представником інтересів всіх громадян ЄС, а не лише населення тієї держави, від якої його було обрано.

Принцип вільного мандату передбачає юридичну невідповідальність депутата Європейського парламенту перед своїми виборцями -- він не зобов'язаний виконувати їхні накази та не може бути ними відкликаний. Дане положення підтверджується Статутом депутатів Європейського парламенту: ст. 2 даного документу вказує, що депутати мають бути вільними та незалежними, а будь-які угоди щодо дострокового припинення повноважень депутата вважатимуться недійсними; там же у ст. 3 зазначено, що голосування здійснюється депутатом індивідуально та особисто, він не зв'язаний жодними інструкціями, а можливість імперативного мандату виключається [14].

Принцип абсолютного парламентського індемнітету встановлює ст. 8 протоколу № 7 -- про привілеї та імунітети Європейського Союзу: «Члени Європейського парламенту не можуть бути обшукані, затримані або підлягати переслідування у зв'язку із висловленими ними думки або їх голосуванням у ході здійснення своїх функцій» [11]. Відтак, депутати Європейського парламенту не відповідають за парламентську діяльність ні перед національними державами, в межах яких їх було обрано, ані перед іншими інститутами ЄС.

Протокол № 7 також передбачає наявність у депутатів парламентського імунітету. Так, у ст. 9 передбачено, що під час сесій Європейського парламенту його члени користуються на території своєї держави тим імунітетом, що його визначено у законодавчих актах стосовно депутатів національного парламенту; а на територіях інших держав, що входять до складу ЄС, за ними закріплено право не підлягати затриманню або будь-якому переслідуванню в судовому порядку. Виключення становить затримання депутата Європейського парламенту на місці злочину. Також Європейський парламент наділений повноваженнями щодо позбавлення депутатського імунітету його членів. Можна справедливо зазначити, що «депутатський імунітет дуже наближений за своїм змістом до дипломатичної недоторканості, а правовий статус депутатів розрізняється з огляду на національну приналежність» [3, с. 48].

Принцип несумісності мандату парламентарія з іншими видами діяльності закріплений у ст. 7 Акту про обрання представників до Європейського парламенту шляхом загального прямого голосування. Передбачено, що забороняється одночасно обіймати посаду депутата Європейського парламенту і бути членом уряду національної держави, а також працювати в будь-яких інших органах ЄС. До 2004 р. мала місце практика «подвійного мандату»: член національного парламенту мав можливість бути депутатом Європейського парламенту, проте наразі дане положення скасовано. Перелік посад, що їх забороняється обіймати депутатові Європейського парламенту, також окремо може визначати кожна національна держава.

З огляду на вищевикладене, можна сказати про подвійну природу правового статусу депутата Європейського парламенту -- з одного боку, він у значній мірі визначений актами ЄС, з іншого -- переважна більшість його прав та обов'язків визначається законодавствами національних держав, що є джерелом розбіжностей у правовому статусі євродепутатів.

Неінституціалізованою формою політичної відповідальності депутата Європейського парламенту може виступати осудження за порушення внутрішнього регламенту Європейського парламенту, що означає для депутата втрату права на платню за період від двох до десяти днів, тимчасове призупинення на такий же термін права брати участь в діяльності Європейського парламенту, внесення пропозиції про припинення або позбавлення посад, займаних депутатом в Парламенті. Дане покарання носить дисциплінарнийхарактер і передбачене самим внутрішнім регламентом Європейського парламенту.

Конкретною же формою реалізації політичної відповідальності депутатів Європейського парламенту може бути позбавлення парламентарія мандата згідно зі ст. 13 Акту про обрання представників до Європейського парламенту шляхом загального прямого голосування: у разі, якщо законодавство держави-члена прямо передбачає позбавлення мандата члена Європейського парламенту, його мандат втрачає чинність на підставі положень даного законодавства [1].

Наступним елементом інституційної системи ЄС є Європейська рада, яка на відміну від Європейського парламенту, не є спеціально обраним органом для здійснення повноважень в межах ЄС; її ядро складають глави держав або урядів держав-членів ЄС (в залежності від форми правління, оскільки умовно передбачається, що до складу має входити вища посадова особа в державі). Також до складу Європейської ради входить Президент Європейської ради та Президент Європейської комісії, які не мають права голосу. Основний напрямок діяльності зазначеного органу складає визначення стратегічних орієнтирів та пріоритетів розвитку ЄС, він не виконує законодавчої функції напряму, проте рішення, вироблені ним, мають зобов'язальний характер.

Форми політичної відповідальності всередині Європейської ради різняться. На індивідуальному рівні Президент Європейської ради несе відповідальність перед самою Європейською радою і може бути усунутий із посади у разі винесення відповідного рішення на основі консенсусу ленами Європейської ради. Підставами для цього слугують виникнення перешкод для виконання обов'язків або вчинення серйозного порушення, про характер якого не йдеться (згідно зі ст. 15 Договору про ЄС) [5].

Механізм настання політичної відповідальності глав держав або урядів, що входять до складу Європейської ради, є розмитим. Ст. 10 Договору про ЄС передбачає, що вони є демократично відповідальними перед своїми національними парламентами або перед своїми громадянами. Це означає, що до глави держави або уряду можуть бути застосовані форми реалізації політичної відповідальності, передбачені національним законодавством. Законодавство ЄС не вказує можливі підстави для настання політичної відповідальності вказаних суб'єктів.

Особливою формою контролю Європейської ради є її підзвітність перед Європейським парламентом. Згідно зі ст. 15 Договору про ЄС, Президент Європейської ради повинен надавати Європейському парламенту звіт за підсумками кожного засідання Європейської ради. Договір про функціонування ЄС у ст. 230 встановлює, що Європейська рада може бути заслухана Європейським парламентом згідно з умовами, передбаченими внутрішнім регламентом. Проте подібна підзвітність має суто політичний характер і не тягне за собою застосування жодних санкцій.

Окремо варто сказати і про роль Суду ЄС. За аналогією із актами Європейського парламенту, акти Європейської ради, що спрямовані на створення правових наслідків у відношенні третіх осіб, можуть бути перевірені Судом ЄС на правомірність (за ст. 263 Договору про функціонування ЄС) [7].

Специфіка Ради ЄС як окремого інституту ЄС полягає у способі її формування та характері її повноважень. До її структури входять 28 міністрів урядів від держав-членів ЄС, проте їх склад визначається колом винесених на розгляд питань, а, отже, не є стабільним. Серед повноважень необхідно виокремити законодавчу функцію, яка може здійснюватися разом із Європейським парламентом: майже всі правові акти ЄС мають бути схвалені Радою. Також Раді притаманні широкі повноваження стосовно визначення та координації політики. Не дивлячись на такий комплекс охоплених проблем, у законодавства ЄС відсутні особливі для даного інституту форми політичної відповідальності; наявні форми кореспондують із уже наведеними механізмами, притаманними як Європейському парламентові, так і Європейській раді.

Відтак, як уже йшлося у Договорі про функціонування ЄС, Суд ЄС може скасовувати акти Ради, а також оскаржувати її бездіяльність. Індивідуальній формі політичної відповідальності підлягають члени Ради в якості членів національних урядів -- тут застосовується та сама норма, як і для членів Європейської ради -- про відповідальність перед урядами та громадянами своїх національних держав.

Протилежна до цієї ситуація спостерігається стосовно Європейської комісії. Процедура формування даного органу є особливо ускладненою, в її межах Європейська рада, Європейський парламент і Рада ЄС спільно приймають участь у обранні 28 комісарів -- один комісар від однієї держави-члена. Європейська комісія є головним виконавчим і керівним органом ЄС, з огляду на усю сукупність визначених за нею компетенцій (виконавчих, контрольних, представницьких у зовнішніх зносинах, а також виключне право законодавчої ініціативи). Не дивлячись на те, що комісари обираються за принципом представництва національних держав, вони мають захищати лише спільні інтереси ЄС. Щодо цього, законодавчі акти ЄС містять чіткі положення стосовно заборони притягнення комісарів до відповідальності на територіях своїх держав. Відповідно, розроблений механізм реалізації політичної відповідальності в ЄС для даного органу є одним із найповніших, і, так само, як і щодо попередніх інститутів, передбачена відповідальність індивідуальна та колегіальна.

Індивідуальна політична відповідальність членів Європейської комісії прописана у Договорі про функціонування ЄС. У ст. 247 зазначено, що будь-який комісар може бути відправлений у відставку Судом ЄС за поданням Ради або самої Комісії, у випадку, якщо він більше не відповідає вимогам, необхідним для здійснення своїх функцій або у разі скоєння серйозного проступку. Визначено три групи таких вимог -- загальна компетентність (сукупність знань і професійних навичок у відповідній сфері), європейська відданість (наголошує на пріоритеті представництва загальноєвропейських, а не національних інтересів), незалежності (від національного уряду або будь-якого іншого інституту, органу чи особи) [7].

За вимогою Президента Комісії член Комісії зобов'язаний подавати у відставку. Дещо ускладнена процедура передбачена для Верховного представника ЄС у закордонних справах та політики безпеки: Європейська рада має затвердити звільнення його з посади кваліфікованою більшістю з подання Президента Комісії. Усунення з посади Президента Комісії в індивідуальному порядку не передбачене.

Колегіальну політичну відповідальність Європейська комісія несе перед Судом ЄС та Європейським парламентом. Суд ЄС має повноваження скасовувати акти, видані Комісією, у тому ж порядку, передбаченому для попередньо окреслених інститутів.

Основна форма політичної відповідальності Європейської комісії -- вотум недовіри, традиційно притаманний урядам, сформованим на парламентській основі. Будь-який депутат Європейського парламенту має повноваження виносити на розгляд питання про вотум недовіри щодо діяльності Комісії. Парламентська процедура оголошення вотуму недовіри тут має ускладнений характер -- необхідна не лише більшість голосів, але також передбачається, що 2/3 поданих голосів повинні бути на підтримку такого рішення (за ст. 234 Договору про функціонування ЄС) [7]. Відтак, передбачена колегіальна форма політичної відповідальності Комісії перед Європейським парламентом; останній не має змоги звільнити з посади окремих комісарів.

Окрім зазначених форм політичної відповідальності Європейської комісії, можна сказати і про здійснення контрольних повноважень щодо неї Європейським парламентом. Згідно зі ст. 197 Договору про заснування Європейської Спільноти, Комісія має надавати письмові або усні відповіді на запитання, що йдуть від Європейського парламенту чи його членів [6]. Як зазначає І. Яковюк, подібна підзвітність «засвідчує закладення основ політичної відповідальності Комісії перед Парламентом» [13, с. 73].

Висновки і пропозиції. Політична відповідальність в інституційній системі ЄС є недостатньо дослідженою, особливо це справедливо стосовно політологічних праць українських авторів. Аналіз установчих актів ЄС показує, що система організації влади в спільноті характеризується наявністю в ній інституціональних форм відповідальності стосовно основних політичних органів, якими є Європейський парламент, Європейська рада, Рада ЄС та Європейська комісія. На основі виокремлення таких форм можна визначити провідні особливості інституту політичної відповідальності в ЄС: поперше, це застосування як національного, так і міждержавного законодавства для визначення санкцій щодо певних органів; по-друге, це призводить до відсутності єдиних форм політичної відповідальності в межах ЄС, що пояснюється розбіжностями в межах законодавства окремих держав; по-третє, більш деталізована регламентація інститутів політичної відповідальності стосовно тих органів, які не є безпосередньо підзвітними національним державам (що особливо проявляється на прикладі Європейської комісії). Подібні висновки засвідчують необхідність подальшого розвитку наукових досліджень проблеми політичної відповідальності інститутів у межах міждержавних об'єднань.

Список літератури

1. Акт про обрання представників до Європейського парламенту шляхом загального прямого голосування від 20 вересня 1976 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eulaw.ru/treaties/constit/16

2. Врадій О. Новий етап розвитку Європейського Союзу Договір про реформу / О. Врадій // Дослідження світової політики: Зб. наук. пр. К.: ІСЕМВ НАН України, 2009. Вип. 48. С. 3-12.

3. Гречишникова Е. В. Некоторые вопросы иммунитета и индемнитета депутатов европейского парламента: сравнительно-правовой анализ / Е. В. Гречишникова // Вестник Омского Университета: Серия «Право». 2012. № 1. С. 47-52.

4. Гречишникова Е. В. Правовой статус депутата европейского парламента: сравнительно-правовой анализ / Е. В. Гречишникова // Вестник Омского Университета: Серия «Право». 2011. № 4. С. 55-63.

5. Договір про Європейський Союз від 7 лютого 1992 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/994_029/page

6. Договір про заснування Європейської Спільноти (консолідована версія станом на 1 січня 2005 року) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_017/page

7. Договір про функціонування Європейського Союзу [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eulaw. ru/treaties/tfeu

8. Комарова Т. В. Юрисдикція Суду Європейського Союзу: монографія. Х.: Право, 2010. 360 с.

9. Лісабонський договір, що змінює Договір про Європейський Союз та Договір про заснування Європейської Спільноти (від 13 грудня 2007 р.) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eulaw.ru/treaties/lisbon

10. Малкіна Г. М. Політична відповідальність у демократичному суспільстві (інституціональний аспект): монографія / Г. М. Малкіна; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. К.: Київський університет, 2010. 324 с.

11. Протокол про привілеї та імунітети Європейського Союзу (в редакції Лісабонського договору від 13 грудня 2007 р.) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eulaw.ru/treaties/protoc/7

12. Шляхтун П. П. Конституційне право: словник термінів / П. П. Шляхтун. К.: Либідь, 2005. 568 с.

13. Яковюк В. І. Європейський Парламент: динаміка правового статусу / І. В. Яковюк // Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2014. Вип. 27. С. 62-76.

14. Decision of the European Parliament of 28 September 2005 adopting the Statute for Members of the European Parliament [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ ALL/?uri=CELEX% 3A32005Q0684

15. Jacque J. P. The Principle of Institutional Balance // Common Market L. Rev. 2004. Т. 41. С. 383-391.

Размещено на Allbest.ru