Концепт децентрализации в категориальном аппарате политической науки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концепт децентрализации в категориальном аппарате политической науки

Андрияш Виктория Ивановна

Кандидат политических наук, доцент

ЧГУ имени Петра Могилы

Аннотация

Исследуются основные подходы и толкования к определению сущности понятия «децентрализация» в категориальном аппарате политической науки. С учетом современных подходов к рассмотрению децентрализации в теории политической науки акцентируется внимание на характерных чертах децентрализации, которые необходимо учитывать в контексте формирования публичных отношений в современных социально-политических условиях.

Ключевые слова:

концепт; децентрализация; политика; политология; деконцентрация; органы местного самоуправления; локальная демократия; формы децентрализации.

УДК 351

Процесс развития в Украине демократического, правового, социального государства обусловливает потребность в теоретическом исследовании проблем децентрализации власти, выяснении её роли в развитии локальной демократии, определении её границ и способов институализации на локальном (местном) уровне. В этих условиях исследование концепта «децентрализация» приобретает методологическое значение для изучения процессов децентрализации. Актуальность исследования концепта децентрализации в украинской политической науке обусловлена также необходимостью не только его глубокого осмысления, но и определения условий, факторов, институтов, которые определяют содержание этого понятия.

Цель статьи - исследовать содержание понятия децентрализация в категориальном аппарате политической науки.

Определение термина имеет большое значение в науке. Так сегодня в политической науке достаточно широко используется термин «концепт». Иногда концепт является формой понятия, представления или значения, иногда - это нечто качественно от них отличное, хотя чаще в текстах термины «концепт», понятие и значение употребляются как синонимы.

Итак, под термином концепт чаще понимают понятие, которое кратко раскрывает его глубинную суть, дает определенное мысленное представление о нем. децентрализация политический социальный

В современной литературе концепт «децентрализация» включает в себя множество понятий, которые используются исследователями, поэтому, прежде чем дать определение, надо понять, что децентрализация связана с понятием «власть», «властные отношения, «центр-периферия», «центр-регион», «государственная власть - местное самоуправление». Децентрализация касается реорганизации политических, финансовых, административных, то есть любых систем (например, системы предоставления административных услуг населению). Понимание концепта «децентрализация» возможно только на пути выяснения теоретических достижений политической науки. Содержание концепта «децентрализация» связано с передачей полномочий и ответственности за выполнение функций от центра (суб) региональным, территориальным государственным организациям или органам местного самоуправления, частным организациям. Это позволяет понять, что во внутренней политике государства главным становится локальный (местный) уровень. Именно на этом уровне формируется локальная система власти - локальная демократия, то есть такая система, когда, по мнению Д. Бернса, граждане имеют право и средства для контроля за деятельностью органов местного самоуправления и непосредственно принимают участие в принятии решений [11, р. 963].

Считаем, концепт «децентрализация», представляет собой конструкт, в котором в концентрированном виде отражается характеристика системы (организационная структура, полномочия, ресурсы, управленческо-хозяйственные дела, в решении которых участвуют самоуправляющиеся органы административно-территориальных единиц, обычно в виде принятия решений), форма (тип), уровни концентрации власти (центральный, провинциальный, префектурный, уездный, городской или сельский), полномочия и ответственность.

Концепт «децентрализации» используется в политологии, праве, государственном управлении, в управлении наукой, частными предприятиями и организациями, а его содержание может меняться в зависимости от способов применения.

Так специалисты по политическим наукам, например И. Трофимова отмечает, что причинами децентрализации являются:

- политические изменения, которые дают локальным (местным) сообществам, их органам право отстаивать собственные интересы;

- технологические изменения и глобальная интеграция, изменили наши взгляды на управление и самоуправления;

- несостоятельность централизованной системы решить локальные политические, экономические проблемы, предоставление прав их решения локальным властям, из-за использования человеческих и финансовых ресурсов, которые у них есть [9, с. 36].

Развитие концепта «децентрализация» связано с развитием демократии, созданием демократических институтов и процедур при развитии демократического, правового государства. Поэтому следует отличать разные типы децентрализации, так как они имеют различные характеристики, разные политические последствия, а также условия реализации. Каждая страна использует различные виды децентрализации. Можно согласиться с Элизабет Юлиане, что в разных странах были использованы различные типы децентрализации [12].

Действительно формы децентрализации могут быть разными: децентрализация политическая, административная или фискальная, и осуществляться она может по-разному, например, с помощью деконцентрации или деволюции, которые являются лишь, как отмечает Г. Бребан двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места [3, с. 87]. По сути, он соглашается с Ж. Веделем, который под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая заключается в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленной во главе различных административных округов или государственных служб» [4, с. 392]. Итак, деконцентрация - это передача компетенции на более низкие уровни в рамках единой централизованной администрации согласно иерархии (перераспределение полномочий согласно иерархии), передача функций управления от центральных органов власти нижестоящим государственным структурам [7, с. 307-308].

Децентрализация, напрямую связана с территориальной организацией государства, но учитывая ее назначение, предмет и функции публичной администрации. Именно поэтому мы говорим о различных видах децентрализации, каждый из которых должен иметь соответствующую правовую форму в своей практической реализации. По субъектам и сферами влияния можно выделит такие виды децентрализации, как территориальная децентрализация (создание органов публичной власти, действующих в административно-территориальных единицах самостоятельно и независимо от органов государственной власти, находясь вне их иерархической системы и подчинения. Такими органами являются органы местного и регионального самоуправления); функциональная децентрализация (существование независимых специализированных организаций (объединений, союзов) которым делегируются властные полномочия публичного характера, в частности, управления и выполнения соответствующих функций в определенных законодательством сферах общественной жизни и в соответствии с установленным порядком [13, s. 53]); предметная децентрализация (профессиональное самоуправление - система управленческих взаимоотношений между профессиональными объединениями, под надзором органов государственной власти); с разграничением компетенции и конкретизации полномочий по вертикали и по горизонтали различают вертикальную децентрализацию (определение порядка принятия решений руководящими органами различного уровня и горизонтальную (распределение и определения функций и компетенции всех других элементов структуры органов публичной администрации, кроме руководящего органа).

Итак, базовыми формами децентрализации являются: политическая, территориальная, рыночная, административная, финансово-бюджетная и децентрализация предоставления общественных услуг. Так, во-первых, децентрализация политическая связана с изменением территориального устройства страны и конституционно-правового закрепления статуса органов местного самоуправления; во-вторых, децентрализация административная - это законодательно закрепленные полномочия органов местного самоуправления в пределах соответствующей территории; в-третьих, децентрализация финансовая (финансово-бюджетная) - это наличие у органов местного самоуправления собственных финансовых и материальных ресурсов для осуществления собственных полномочий; в-четвертых, децентрализация предоставления общественных услуг - это передача их предоставления на локальный (местный) уровень, то есть приближение их к гражданам.

Можно согласиться с исследователями, именно на локальном уровне строится локальная демократия, которая гарантирует реализацию прав и интересов граждан, ограничивает центральную власть, а потому является отдельной ветвью власти (наряду с законодательной, исполнительной и судебной), что имеет место в системе «сдержек и противовесов» [10].

При соответствующих условиях, все формы децентрализации могут играть важную роль в расширении участия граждан в политической, экономической и социальной деятельности в развивающихся странах. Точнее провести «четкое и сбалансированное распределение полномочий, ресурсов и ответственности между центральными органами государственного управления и местного самоуправления» [5, с. 78], то есть расширить права локальных органов власти в решении местных вопросов на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Проведение децентрализации в стране помогает решать проблемы, вызванные централизованным планированием, сократить сложные бюрократические процедуры и повысить чувствительность власти к местным условиям и потребностям, увеличить политическое представительство разных политических, этнических, религиозных и культурных групп в процессе принятия решений, освободить центральные министерства от «рутинных» задач, чтобы сосредоточиться на политике. В конечном итоге децентрализация может повысить политическую стабильность и национальное единство, позволяя гражданам лучше контролировать государственные программы на местном уровне.

В связи с тем, что процессы децентрализации в разных странах происходят по-разному и зависят, во-первых, от исторических условий становления государств; во-вторых, напрямую связаны с локальной демократией, местным самоуправлением и гражданским обществом, которое является социальным ограничением государственной власти. Важным становится локальный (местный) уровень, то есть уровень административно-территориальных единиц. В Украине - это в первую очередь уровень территориальной общины, а потом (суб) региональный уровень - уровень района и области. Именно на этих уровнях существуют органы местного самоуправления. Сюда центр передает большую часть полномочий по принятию решений по четко определенным вопросам, приближая власть к народу.

Так во Франции децентрализация публичной власти была направлена на локальное (местное) развитие. Исследователи отмечают, что законом от 1982 года «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» было предусмотрено компетенцию децентрализованных уровней управления в сфере экономики. Именно в этой сфере произошли наиболее существенные изменения, так как децентрализация дала импульс экономическим инициативам, которые стали движущей силой реформы на местах [1, с. 17].

Децентрализация приближает управления к гражданам, повышает степень их участия в принятии управленческих решений, влияющих на их жизнь. Такие решение больше соответствуют потребностям граждан, так как они учитывают местные условия.

Например, в Испании базовой основой организации местного самоуправления является принцип автономии (ст. 137 Конституции Испании), согласно которому, все территориальные единицы - муниципалитеты (общины), провинции и автономные территории - обладают автономией при решении своих дел. В Конституции Испании четко определены вопросы, по которым только государство может принимать законодательные и управленческие решения (ст. 149), те, что могут принимать органы локального уровня (ч. 1 ст. 150), а также предусмотрена возможность делегирования государством отдельных полномочий автономным территориям (ч. 2 ст. 150) [1, с. 16-17].

Децентрализация является способом территориальной организации власти, а это значит, что в рамках централизованного государства создаются самостоятельные единицы как носители местного самоуправления, общины, коммуны, регионы, которые представляют интересы территориальных общин, или их объединений [6, с. 329].

Децентрализация подчеркивает открытость системы управления для решений «снизу» и ответственность за свои действия, потому что власть «никогда не сможет стать демократической в полном смысле этого слова, если не будет опираться на инициативу граждан и их самодеятельность» [7, с. 307].

Очевидно, что децентрализации власти в стране возможна только тогда, когда произойдут изменения не только на законодательном уровне (принцип децентрализации - закрепленный в Конституции страны, приняты соответствующие законы и т.д.), но и тогда, когда в обществе главными станут демократические ценности, то есть общество будет воспринимать демократические процедуры и институты, как реальные механизмы регулирования общественной жизни.

Итак, децентрализация позволяет обеспечить достаточный уровень административной самостоятельности органов местного самоуправления, создает эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления и общественности с центральной властью [8].

Считаем, что одной из важнейших задач децентрализации в Украине является изменение конституционно-правового характера районных и областных советов, в первую очередь - переход от централизованной к субсидиарной региональной политике в вопросах бюджета, налогообложения, проблем, связанных с организацией власти на местах, построение дееспособных самодостаточных общин, которые могут взять на себя ответственность за решение собственных вопросов.

Но децентрализация не всегда является эффективной, особенно для стандартных, обычных, сетевых услуг. Это может привести к потере контроля за ограниченными финансовыми ресурсами со стороны центрального правительства. Слабые административные или технические возможности на местном уровне могут сказаться на эффективности и качестве услуг. Административные обязанности могут быть переданы на местный уровень без достаточных финансовых ресурсов, что затруднит справедливое распределение или оказания услуг. Децентрализация может иногда сделать координацию национальной политики более сложной и может позволить функции, которые будут реализованы местными элитами. Децентрализация может породить недоверие между государственным и частным секторами, а также может подорвать сотрудничество на местном уровне. Кроме того, децентрализация хотя и стимулирует региональное развитие, но совсем не останавливает тенденции к автономизации регионов, имеющих существенные этнокультурные и социально-экономические различия от остальных территорий страны. Например, как это произошло в Испании (в Каталонии и Стране Басков), где появились сепаратистские партии по региональному этническому признаку [2, с. 457].

Концепт «децентрализация» напоминает нам о том, что ее проведение - связано с сокращением функций и полномочий центра, необходимых для удовлетворения местных потребностей и передача этих функций на локальный уровень. Используя его, можно обосновать развитие локальной демократии. Концепт «децентрализация» употребляется в современной политической науке как конструкт, с помощью которого описываются сложные политические, экономические, технологические процессы - передачи части функций государства на локальный (местный) уровень.

Таким образом, суммируя, отметим, что глубинный смысл концепта «децентрализация» заключается в следующем:

во-первых, децентрализация связана с развитием эффективного гражданского общества, восприятием населением демократических ценностей, повышением активности населения соответствующей административной единицы (общины, (суб) региона) в решении вопросов местного значения, что в свою очередь влияет на процесс развития демократии в стране;

во-вторых, децентрализация связана со становлением демократических самоуправляющихся институтов на локальном (местном) уровне, которые строятся на принципе автономии и представляют общие интересы территориальных общин, коммун, (суб) регионов;

в-третьих, децентрализация - это передача институтам местного самоуправления власти, ресурсов для ее использования (право собирать налоги и предоставлять услуги населению) и ответственности, а не просто делегирования полномочий;

в-четвертых, децентрализация - это получение органами местного самоуправления функций нормотворчества и права непосредственно управлять местными делами, реализуя государственную политику в социальной сфере (образование, культура, здравоохранение, и т.д.), жилищного, коммунального, транспортного обслуживания населения, благоустройства территорий и тому подобное.

Считаем, что децентрализация - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, решения государственных задач силами местных органов власти и повышение политической стабильности и национального единства.

Библиографический список

1. Бориславська О. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / [Бориславська О., Заверуха І., Захарченко Е., та ін.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO. - К. : ТОВ «Софія». - 2012. - 128 с.

2. Брасслофф О. Ельдорадо: міф і реальність федералізму та субсидіарності в іспанському контексті / О. Брасслофф // Глобалізація. Регіоналізація. Регіональна політика. - Луганськ: Альма-матер; Знання 2002. - С. 431-461.

3. Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Г. Бребан. - М.: Прогресс, 1988. - 488 с.

4. Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. - М. : Прогресс, 1973. - 512 с.

5. Євтушенко О.Н. Демократизація державної влади і місцевого самоврядування на принципі субсидіарності: досвід Німеччини. Вид-во МДГУ ім. П. Могили, 2008. - Т. 93. - Вип. 80. - Серія Політичні науки. - С. 76-81.

6. Євтушенко О.Н. Проблеми децентралізації державної влади і місцеве самоврядування в Україні. - К. : Вид-во НПУ ім. М. П. Драгоманова, 2009. - Вип. 29. - С. 323-329

7. Євтушенко О. Н. Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі суспільства : [монографія]. - Миколаїв : Вид-во ЧДУ ім. П. Могили, 2010. - 516 с.

8. Про Рекомендації парламентських слухань на тему: «Створення в Україні сприятливих умов для розвитку індустрії програмного забезпечення» Постанова Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2012. - № 42. - ст. 548.

9. Трофимова И.Н. Децентрализация государственного управления и особенности центр-локальных отношений в европейских странах [Электронный ресурс] // Сравнительная политика и геополитика. Comparative politics. - 4/2011. - Режим доступа : http://old.mgimo.ru/files2/z05_2013/trofimova.pdf

10. Федоринов В.Е. Концепт локальной демократии в транзитологической парадигме [Электронный ресурс] / Федоринов В.Е., Вонсович С. Г. - Режим доступу: http://www.vestnik.vsu.ru/pdf/history/2013/02/2013-02-09.pdf

11. Burns D. Can Local Democracy Survive Governance? / D. Burns // Urban Studies. - 2000. - Vol. 37. - № 5/6. - Р. 963-973.

12. Elizabeth Linda Yuliani. Decentralization, deconcentration and devolution: what do they mean? [Электронный ресурс] / Elizabeth Linda Yuliani. - Режим доступа : http://www.cifor.org/publications/pdf_files/interlaken/Compilation.pdf

13. Woњ T. Wіydyka Wiedza o spoіeczeсstwie / Woњ T., Stelmach J., Bankowicz M., Grzybowak M. - Warszawa : Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2003. - S. 36-53.

Размещено на Allbest.ru