Політична і громадянська освіта як політичний інститут: потреба формування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Києво-Могилянська академія»

Політична і громадянська освіта як політичний інститут: потреба формування в Україні

Дем'янчук О. П., доктор політичних наук,

доцент, професор кафедри політології

Київ

Піднімається проблема інституалізації політичної освіти населення для підвищення ефективності політичних рішень, ухвалюваних політичною системою, і подальшого демократичного розвитку України. Питання політичної компетентності громадян загострюється з процесами децентралізації, оскільки кожний громадянин завдяки новим інструментам політичної участі (електронні петиції, звернення, заяви тощо) матиме змогу впливати на ухвалення рішень, що безпосередньо стосуватимуться місцевих громад, а отже, виростає небезпека негативного впливу населення через «політичну неписьменність», брак політичної компетентності. Дослідження базується на інституційному підході.

Ключові слова: політична система, політичні інститути, політична освіта, політична культура, прийняття рішень.

Незворотність і темпи побудови демократичного суспільства в Україні прямо залежать від залучення якнайширших верств населення до процесів управління на всіх його рівнях. Численні автори - Ф. М. Рудич, Ю. А. Левенець, С. Г. Рябов, А. Ф. Колодій, Т. В. Розова й інші - глибоко досліджували в теоретичному й прикладних аспектах проблеми побудови громадянського суспільства в Україні, його участі в політичних процесах. Значна увага при цьому приділялася інституціоналізації громадянського суспільства [див. зокрема, 11] та умовам його функціонування у взаємодії з державними органами. політичний освіта населення компетентність

Життєздатність і розвиток громадянського суспільства ряд дослідників пов'язували зі здійсненням широкої громадянської та політичної освіти. На початку 2000-х років С. Г Рябов разом з колективом Інституту громадянської освіти при Національному університеті «Києво-Могилянська академія» та Лабораторією законодавчих ініціатив і за підтримки Фонду Конрада Аденауера (ФРН) започаткували розробку Концепції політичної освіти в Україні, проект якої був опублікований і публічно представлений на наукових форумах у 2005 році [9]. Цією Концепцією була визначена мета політичної освіти, що «полягає у підвищенні рівня політичної культури громадян України, коли люди добре розуміють головні ідеї й принципи демократії, здатні самостійно діяти для захисту власних прав та інтересів, інтересів своїх громад» [9, с. 4]. При цьому зазначалося, що громадянська освіта є однією з компонент політичної освіти, проте не співпадає з нею і має дещо інший предмет діяльності. З цього розмежування випливав і різний склад акторів - якщо громадянську освіту мали здійснювати в першу чергу державні органи через систему навчальних закладів, то політична освіта покладалася на значно ширше коло дійових осіб: на політичні партії, громадські організації, в тому числі й релігійні, заклади освіти всіх рівнів. Відповідно і об'єктами громадянської й політичної освіти були визначені, у першому випадку, здебільшого молоде покоління, що потребує національної соціалізації, а в другому - населення будь-якого віку, статі, соціального статусу тощо.

На жаль, політичні й організаційні перешкоди не дали змогу в той час впровадити систему політичної освіти, проте потреба в ній стає все нагальнішою, особливо в контексті політичних подій останніх років і глибоких змін у системі управління в Україні, в першу чергу посилення ролі регіональних і місцевих органів в організації суспільного життя. При цьому дієвість політичної освіти прямо залежить від ступеня її інституалізації, тобто, запровадження її як нового політичного інституту в політичній системі України.

Вплив неінституйованого суспільного середовища на політичні інститути

Головною функцією політичної системи згідно з Девідом Істоном [14] є вироблення і ухвалення політичних рішень (іншими словами - публічних політик), що встановлюють правила поведінки громадян у конкретних галузях суспільного життя. За висловом автора, політична система, як і будь-яка соціальна система, не лише адаптується до поточних змін у ній, але й прагне контролювати, вдосконалювати або змінювати саму себе та/або своє оточення (стор. 193). Тобто, політичні інститути - елементи політичної системи - в залежності від її характеристик (політичного режиму чи розподілу політичної влади всередині системи) і відповідно своїх зв'язків з суспільством можуть нав'язувати суспільству правила і норми, змінюючи його, а можуть змінюватися самі під впливом змін, що відбуваються у цьому суспільстві.

І зміст, і процедури ухвалення рішень при низькому рівні політичної культури населення визначаються майже виключно структурою, функціями й повноваженнями політичних інститутів у відповідності з уявленнями їхніх представників - політиків і чиновників - про інтереси, потреби й очікування громадян і суспільних груп. Саме так можна сформулювати один з парадоксів представницької демократії: «Те, що ми називаємо демократією, тобто, система ухвалення рішень, лідери якої більш-менш враховують вподобання не-лідерів [тобто, індивідів і груп, непричетних прямим чином до ухвалення рішень - прим. О. Д.], працює при відносно низькому рівні участі громадян» [13, с. 87]. Внаслідок такого способу прийняття рішень політична система набуває радше елітистського, аніж поліархічного характеру, що не виключає ймовірності її трансформації з демократичної в авторитарну. Саме намагання здійснити таку трансформацію спостерігалися в періоди правління президентів Леоніда Кучми й Віктора Януковича.

Одним із наслідків «елітичності» системи ухвалення політичних рішень є відмова від вичерпної раціональності на користь обмеженій (див., наприклад, працю Герберта Саймона [16]), тобто, пошук сяк-так прийнятного рішення, що задовольнятиме більшість його виробників і в їхньому уявленні - хоча б часткове вирішення суспільних проблем. В умовах і плюралістського, і елітистського розподілу політичної влади в політичній системі це означатиме в кінцевому підсумку диктат виконавчої влади - високопосадовців і чиновників [4; 5], а отже, зниження ефективності управління суспільним життям, реагування на потреби населення і вирішення суспільних проблем.

Інституційна структура будь-якої політичної системи з будь-яким розподілом політичної влади всередині є достатньою для вироблення, ухвалення і впровадження політичних рішень, але не завжди забезпечує соціальну спрямованість цих рішень. Тому, якщо підходити до аналізу політичної системи з позицій класичного інституціоналізму, то кидається у вічі подібність більшості сучасних політичних систем між собою. Це цілком зрозуміло, оскільки у світі століттями відпрацьована оптимальна структура політичної системи з традиційним уже розділенням державної влади на три гілки, а процеси вироблення нею політичних рішень добре описані численними моделями - циклічною [див., наприклад, 3, розділ 5], раціонального вибору [17; 18], теорії ігор [19] та іншими. При цьому найпопулярнішим у світовій науковій літературі є саме інституційний підхід до аналізу політичних процесів (класичний або - рідше - неоінституціоналізм), стосовно якого Роберт Ліберман з Колумбійського університету висловився доволі різко: «Інституційні підходи до пояснення політичних явищ страждають на три основних обмеження: редукціонізм, увага до екзогенних чинників і надмірний наголос на порядку і структурі» [15] (переклад мій - О. Д.).

Тим не менш, інституційна структура залишається в центрі уваги і дослідників, і політиків та високопосадовців, оскільки саме вона забезпечує стабільність і передбачуваність політичних процесів і взагалі процесів управління суспільством. Це дає нам підстави підходити до ряду на перший погляд загальних міркувань з позицій строго інституційного підходу.

Українська політична система структурно схожа на більшість систем світу, однак з точки зору розподілу політичної влади і загалом процесів вироблення й ухвалення суспільно позитивних політичних рішень має певні недоліки порівняно з політичними системами розвинених демократичних країн (принаймні, країн, які прийнято вважати демократичними). У першу чергу це стосується соціальної направленості діяльності політичних інститутів, або, звертаючись до новітніх термінів, їх екстрактивності. Терміни «екстрактивні інститути» та «інклюзивні інститути» не так давно були запропоновані Дароном Асемоглу і Джеймсом Робінсоном [12] для характеристики ступеня відкритості політичних та економічних інститутів до суспільства. Екстрактивні (від extract - витягати, відбирати) інститути функціонують на принципах відбору ресурсів у суспільства, зосередження їх в еліті й дозованого перерозподілу невеликої частини цих ресурсів назад у суспільство. Це можливо лише за умови відсторонення громадян від процесів накопичення й розподілу суспільних ресурсів. Як доводять автори цитованої книги, екстрактивні політичні й економічні інститути не здатні забезпечити стійкий розвиток нації саме через обмеження громадянської ініціативи, неврахування інтересів населення, вилучення суспільства з політичного процесу.

Натомість інклюзивні (від include - включати, залучати) інститути функціонують у прямому зв'язку з громадянами, підтримуючи приватну і групову ініціативу, захищаючи приватні й групові інтереси незалежно від майнового стану чи соціального статусу особи/ групи. Саме інклюзивні інститути здатні забезпечувати довготерміновий стійкий розвиток суспільства.

Простий аналіз політичних процесів в Україні свідчить про значною мірою екстрактивний характер політичних та економічних інститутів. Так, участь громадян у політичних процесах майже виключно обмежується політичними виборами і значно меншою мірою - можливістю впливати в реальному часі на вироблення й ухвалення політичних рішень. Останній референдум 2000-го року («референдуми» 2014 року в Криму і на Сході України не рахуватимемо) не дав жодних результатів стосовно зміни складу акторів, характеру і процедур прийняття політичних рішень. Соціологічні опитування відіграють роль соціальних вимірювань і також мало впливають на поведінку основних політичних акторів.

Екстрактивні та інклюзивні політичні інститути можна порівняти, використовуючи відому схему вироблення і здійснення публічних політик, запропоновану Гелом К. Колбечем [7].

Теоретична модель Фактична модель

Рис. 1 Теоретична схема вироблення і впровадження політичних рішень удемократичних країнах(інклюзивніінститути) і фактична схема для України(екстрактивні інститути)

Теоретична модель показує наявність у процесу вироблення і впровадження політичних рішень як вертикальної (державної), так і горизонтальної (політичної) складової, тоді як у фактичної моделі, побудованої нами, що відповідає в основному українській політичній системі, горизонтальна складова і в класичному інституційному, і в неоінституційному сенсі відсутня. Це означає, що до вироблення і впровадження політичних рішень практично не допускаються бізнес, громадські та експертні й міжнародні організації, а також політичні й державні інститути (зокрема, галузеві органи управління), що знаходяться поза предметною вертикаллю.

Ще одна суттєва відмінність між двома моделями полягає в тому, що політична система з екстрактивними інститутами не має іншого зворотного ресурсного зв'язку з суспільством, аніж екстракція його матеріальних, фінансових та людських ресурсів. Наслідками цього стають:

- Зниження ділової (економічної) й громадянської ініціативи з боку суспільства, а отже, зменшення обсягів тих ресурсів, які можуть бути екстраговані політичною системою.

- Збільшення затрат ресурсів, акумульованих політичною системою, на впровадження ухвалених рішень та подолання можливого опору через відсутність чи принаймні слабкість бажання громадян виконувати ці рішення.

- Підвищення ймовірності помилок в ухвалених рішеннях через брак інформаційних та ідейних ресурсів, екстрагованих з суспільства.

- Внаслідок останнього - збільшення затрат ресурсів політичної системи на виправлення цих помилок.

Зрозуміло, що перехід від екстрактивних до інклюзивних політичних інститутів не може бути здійснений лише змінами норм, функціональних зв'язків і процедур всередині політичної системи - необхідно встановлювати, постійно підтримувати й удосконалювати її взаємодію з громадянами. При цьому не лише політичні інститути мають впливати (контролювати, організовувати) на суспільство, але й громадяни повинні мати можливість впливати на політичні інститути стосовно їхніх функцій, процедур і норм діяльності.

Але тут виникає інша проблема. Вироблення і впровадження політичних рішень передбачає залучення експертного знання на всіх етапах, в тому числі на етапі свідомого й професійного виконання цих рішень. Коли мова йде про рішення, що стосуються широких верств населення (ухвалені закони, здійснювані реформи тощо), необхідно формувати певний рівень знань про них і добиватися розуміння громадянами їх значення для підвищення добробуту індивідів, груп і суспільства в цілому. А цього можна досягти постійним навчанням, створенням навчального середовища, в якому населення отримуватиме знання про політику (в усіх сенсах цього терміну - politics, policy і polity) й опановуватиме інструменти, вміння й навички користування нею. Інакше кажучи, необхідна інституціоналізована система політичного навчання чи політичної освіти, відкрита і доступна всім громадянам незалежно від віку, рівня освіти чи виду професійної діяльності. Причому політична освіта повинна бути включена в політичну систему як один з обов'язкових її елементів, тобто, вона має набрати форми політичного інституту, нерозривно пов'язаного з іншими політичними інститутами системи.

Така інституалізація набуває особливої ваги з огляду на Конституційну реформу і децентралізацію влади в Україні. Сьогодні ми спостерігаємо значне збільшення громадянської активності, що виливається в численні електронні петиції, які збирають дуже швидко десятки тисяч підписів. Наприклад, електронна петиція до Президента України про видачу паспортів лише українською мовою за кілька днів зібрала необхідні 25 тисяч підписів [10], а сервіс електронних петицій, відкритий на сайті Верховної Ради України 28.10.2015 р., за день отримав 108 петицій, під якими активно збираються підписи [8].

Немає сумніву, що цей процес усе ширшого втручання громадян у вироблення і впровадження політичних рішень поступово йтиме донизу, на регіональний і місцевий рівні управління суспільством. Відповідно менша кількість активних громадян підписуватиме кожну петицію на нижчих щаблях управління, висуватиме вимоги, які за певних умов ставитимуть важкі завдання перед управлінськими й політичними інститутами. В цих умовах питома вага кожного голосу збільшується, а отже, будь-які прояви невігластва чи навмисного перекручування змісту окремими громадянами можуть виявитися критичними. Тому значно зростає потреба в інституалізації процесів політичного просвітництва, навчання громадян, поглиблення їхніх знань і розуміння політичних процесів, що відбуваються в державі й міжнародному середовищі.

Переваги і небезпеки інституалізації політичної освіти

За 2014-2015 роки в Україні з'явилися або були суттєво доповнені чи змінені законодавчо закріплені інструменти впливу населення на політичні процеси [зокрема, 1]. Завдяки їм будь-який громадянин може зробити внесок у процес вироблення політичного рішення шляхом подання звернень, заяв, у тому числі в електронному вигляді.

Проте наявність можливості ще не означає здатність населення адекватно й ефективно використати цю можливість. Недостатньо просто знати про неї, необхідно мати певний рівень знань - економічних, політичних тощо - і розуміння природи і змісту тих питань, стосовно яких громадянин звертається. Звичайно, існує досить велика армія експертів і «експертів», які подають найрізноманітнішу інформацію через ЗМІ чи публічні виступи, однак кожен фахівець подає свою думку, яка зовсім не обов'язково відбиватиме думки, очікування й інтереси окремих громадян і суспільних груп, але впливатиме на їхню політичну поведінку тим більше, чим нижчий рівень політичної свідомості й культури населення.

Ще одним негативним аспектом неінституйованості політичної освіти в Україні є відсутність будь-якої відповідальності за викривлені або брехливі твердження чи судження стосовно політичних акторів чи політичних подій. Впровадження політичної освіти як політичного інституту полегшило би введення норм контролю за змістом і формою здійснення політичної освіти і політичного інформування, а також використання політичних знань.

У Радянському Союзі система політичної освіти була добре розвинена й інституйована у вигляді університетів марксизму-ленінізму, товариства «Знання», численних лекторіїв тощо [6]. Однак ця система виконувала функції політичної індоктринації, тобто політична освіта була чітко орієнтована на обслуговування ідей однієї партії в умовах монопольного права на політичну владу. Після руйнування монополії політична освіта як послідовна, цілісна система була зруйнована. На її місце вийшла політична пропаганда й агітація, яку здійснюють окремі політичні партії й політики, але така діяльність має мало спільного з політичною освітою, навчанням громадян свідомо й інформовано поводитися в політичних подіях.

За аналогією з системою політичної освіти, що ефективно діє у Федеративній Республіці Німеччина [9], Україна зараз потребує державної системи політичної освіти, але у вигляді не стільки мережі «політосвітніх» навчальних закладів, скільки комплексу правил, норм і ресурсів, тобто, того, що ми називаємо «політичним інститутом». Дуже важливим кроком у напрямку цивілізованого й демократичного функціонування української політичної системи стало ухвалення 8 жовтня 2015 року Верховною Радою України Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» (на час написання статті цей Закон ще не опублікований, тому можна дати лише посилання на інформаційні матеріали [2]). Наступним кроком на шляху до справді інклюзивних політичних інститутів може стати регламентована законом спільна діяльність державних органів, політичних партій, неурядових (в тому числі релігійних) організацій, ділових кіл на конкурентних засадах по здійсненню серед широких верств населення політичної освіти.

На жаль, за 10 років, що пройшли з часу підготовки Концепції політичної освіти, проблема формування демократичної політичної свідомості громадян і відповідно демократичної політичної культури так і не вийшла за межі академічного дискурсу. Ба більше, і ті дії ентузіастів-освітян, що дали змогу на початку 2000-х років розпочати впровадження громадянської освіти принаймні для молодого покоління, поступово зійшли нанівець через незацікавленість, а часом, напевно, і побоювання головних політичних акторів стосовно наслідків демократизації громадянської й політичної культури українського суспільства. Події кінця 2013 - початку 2014 року, та й подальший хід політичної історії України показали силу й водночас небезпеку політичного невігластва як громадян, так і політиків. А для ліквідації неписьменності рецепт один - навчання, освіта, інформування й практикування отриманих знань і навичок.

Список використаних джерел

1. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо електронного звернення та електронної петиції» від 02.07.2015 №577-VIIL.

2. Закон про державне фінансування політичних партій: крок до деолігархізації / Новый формат. Информационно-аналитический портал. 13 октября 2015 г. / Інтернет-ресурс. Режим доступу: http:// nf. dp.ua/2015/10/zakon-pro-derzhavne-finansuvannya-politychnykh- partiy-krok-do-deoliharkhizatsiyi/.

3. Данн Вільям Н. Державна політика: вступ до аналізу / Вільям Н. Данн. Пер. з англ. Г. Є. Краснокутського. Одеса: АО БАХВА, 2005. 468 с.

4. Дем'янчук О. Державна політика і державне управління: політологічні аспекти. Монографія / Олександр Дем'янчук. К.: Факт, 2008. 272 с.

5. Дем'янчук О. П. Квазіпартійні учасники процесу ухвалення політичних рішень // Партійна система сучасної України: еволюція, тенденції та перспективи розвитку: матеріали міжнародної науково- практичної конференції. 24-25 листопада 2011 р. К.: ІПіЕНД, 2012. 588 с.

6. Дем'янчук О., Кравченко М. Політична освіта: місток між державою та громадянським суспільством // Дем'янчук О. П., Кравченко М. С. У зб. Громадянське суспільство: проблеми теорії та практики. Під ред. С. Г. Рябова. К.: НаУКМА, 2008. С. 62-79.

7. Колбеч Г. К. Політика / Г. К. Колбеч / Переклад з англійської О. Дем'янчука. К.: Видавничий дім «КМ Академія», 2004.

8. На сайті Верховної Ради за добу зареєстровано 108 петицій / УНН. 29 жовтня 2015 р. / Інтернет-ресурс. Режим доступу: http://www.unn.com.ua/uk/news/1515135-noviy-servis-na-sayti- verkhovnoyi-radi-za-dobu-nabrav-108-petitsiy.

9. Політична освіта в Україні: проблеми та перспективи розвитку / За загальною редакцією С. Г. Рябова. К., 2005. 44 с.

10. Порошенко розгляне петицію про видачу паспорта тільки українською мовою / Преса України. 28 жовтня 2015 р. / Інтернет- ресурс. Режим доступу: http://uapress.info/uk/news/show/102453.

11. Український соціум / Власюк О. С., Крисаченко В. С., Степико М. Т. та ін. / За ред. В. С. Крисаченка. К.: Знання України, 2005. 792 с.

12. Acemoglu Daron and James A. Robinson. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty. Crown Business. 2012. 529 p. У 2016 році очікується видання українського перекладу цієї книги. О. Д.

13. Dahl Robert. Hierarchy, Democracy and Bargaining in Politics and Economics / In: Political Behavior. Eds. Heinz Eulau et al. Glencoe,

14. Ill.: The Free Press, 1958.

15. Easton D. A Systems Analysis of Political Life (New York, Wiley, 1965). Easton, D. A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1965).

16. Lieberman Robert C. Ideas, Institutions, and Political Order: Explaining Political Change. American Political Science Review, 96: 697-712. 2002.

17. Simon Herbert A. Models of Bounded Rationality. V. 1. Economic Analysis and Public Policy // MIT Press. 1982. 392 p.

18. Scott John. Rational Choice Theory. From: Understanding Contemporary Society: Theories of the Present. Eds. G. Browning, A. Halckli, and F. Webster. SAGE Publications, 2000 / Інтернет- ресурс. Режим доступу: http://www.soc.iastate.edu/SAPP/ soc401rationalchoice.pdf.

19. Whiteley Paul and Patrick Seyd. Introduction: Rationality and political decision-making. European Journal of Political Research. 29: 143-145. 1996.

20. Zagare Frank C. Game Theory: Concepts and Applications. SAGE. 1984. 96 p.

Размещено на Allbest.ru