Експертно-аналітичне забезпечення державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

УДК 32.351:303

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Експертно-аналітичне забезпечення державної політики

23.00.02 - політичні інститути та процеси

Петренко Ігор Ігорович

Київ 2011

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Перед сучасною державою постійно постає велика кількість різноманітних викликів, пов'язаних зі складним внутрішнім соціально-політичним та неоднозначним зовнішнім геополітичним середовищами. За цих умов виникає необхідність створення надійної системи наукового супроводу та аналітичного забезпечення державної політики. Важливою складовою вироблення державної політики є її експертно-аналітичне забезпечення, що сприяє виробленню оптимальних державно-політичних рішень та мінімізує їх негативні наслідки.

Ефективна та якісна система експертно-аналітичного забезпечення державної політики є невід'ємною складовою професійного функціонування всього державного механізму. Впровадження та всебічне використання аналітичних методів і технологій забезпечує експертно-аналітичну підтримку прийняття та реалізації державно-політичних рішень на всіх рівнях владної ієрархії, забезпечує інформаційну підтримку обраної для реалізації державної політики і створює умови для об'єктивного формування громадської думки щодо її впровадження, забезпечує потреби державних службовців у верифікованому аналітичному матеріалі. Вище зазначене підтверджує необхідність розробки методичних та практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи експертно-аналітичного забезпечення державної політики. Це є особливо актуальним для України, де державне управління носить ситуаційний характер, відзначається слабкою комунікацією з громадянським суспільством і загалом не орієнтоване на використання потенціалу аналітичних технологій.

Тема експертно-аналітичного забезпечення державної політики на сьогодні залишається малодослідженою у вітчизняній науці. Переважно вона згадується побіжно і не має чітко окресленого змісту та предмету її дослідження. Слід зазначити, що поняття «експертно-аналітична діяльність», «експертно-аналітичне забезпечення державної політики» у працях вітчизняних науковців майже не згадуються, а тому необхідним для дослідження було опрацювання літератури, присвяченої більш сталим концептам, а саме: політичній аналітиці, політичному аналізу і прогнозуванню, аналізу державної політики, гуманітарній експертизі, державному управлінню, стратегічному плануванню та політичним ризикам. Результати досліджень вищенаведених концептів значною мірою посприяли здійсненню цілісного та системного аналізу основних параметрів експертно-аналітичного забезпечення державної політики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою наукової роботи філософського факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка і виконане в межах науково-дослідної теми 06БФ041-01 «Філософія та політологія в структурі сучасного соціо-гуманітарного знання».

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття змісту та основних напрямів експертно-аналітичного забезпечення державної політики, розробка методичних і практичних рекомендацій щодо вдосконалення її механізмів в Україні.

Реалізація поставленої мети зумовила вирішення наступних завдань дослідження:

· з'ясувати зміст та основні складові понять «експертно-аналітична діяльність» та «експертно-аналітичне забезпечення державної політики»;

· встановити суб'єктів експертно-аналітичного забезпечення державної політики в структурі політичних відносин;

· розробити типологію, функції та інструментарій експертно-аналітичної діяльності;

· проаналізувати процеси експертно-аналітичного забезпечення державної політики (аналіз, інформаційне забезпечення, моніторинг, оцінка наслідків, визначення стратегії);

· дослідити засоби запобігання та мінімізації негативних наслідків політичних ризиків у державній політиці;

· вивчити потреби і можливості становлення вітчизняної системи експертно-аналітичного забезпечення державної політики та дослідити перспективи розширення його проблематики.

Об'єктом дослідження є процеси вироблення, аналізу і реалізації державної політики.

Предметом дослідження є експертно-аналітичне забезпечення державної політики.

Методи дослідження. У процесі дослідження автором використовувалися такі наукові методи:

- системний метод, який дав можливість представити експертно-аналітичну діяльність як цілісну структуру, що розвивається, а також визначити змістовні зв'язки цієї діяльності із соціальними процесами та державно-управлінською практикою (зокрема з'ясувати специфіку експертно-аналітичного забезпечення функціонування органів влади);

- історичний метод, за допомогою якого досліджувався розвиток системи аналітичного забезпечення державної політики в сучасному суспільстві, який дозволив реконструювати змістовні зв'язки системи управління з історичним процесом розвитку українського суспільства;

- структурно-функціональний метод, який дав змогу розкрити системні складові предмета дослідження, визначити суб'єктів та інструментарій експертно-аналітичного забезпечення державної політики;

- прогностичний метод, завдяки якому вдалося сформувати прогностичні оцінки стосовно подальшого розвитку системи експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні;

- компаративний метод, через застосування якого було порівняно основні засади діяльності аналітичних інституцій в розвинених країнах та в Україні, встановлено загальні ознаки впливу даних інституцій на процеси вироблення та реалізації державної політики;

- аналіз нормативно-правових актів та документальної інформації стосовно діяльності інституцій органів влади, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики, який дозволив узагальнити чинну нормативну базу з метою визначення подальших шляхів розвитку правових засад аналітичної діяльності загалом та процесів вироблення і реалізації державної політики зокрема.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в узагальненні, систематизації та уточненні знань про експертно-аналітичну діяльність та її роль у процесах державотворення. На цій основі сформульовано наукові положення, які характеризуються новизною і виносяться на захист:

- систематизовано існуючі точки зору щодо визначення понять «політична аналітика», «політичний аналіз», «аналіз державної політики», «політичне прогнозування» та «політичне консультування». На цій основі вперше у вітчизняній науці запропоновано авторське розуміння змісту експертно-аналітичної діяльності. Остання розглядається як професійна діяльність спеціалістів, які забезпечують посадову особу чи державний орган інтелектуальною підтримкою в прийнятті ними адекватних державно-політичних рішень, здійснюють оцінку прийнятих рішень, забезпечують створення оптимальних умов для задоволення потреб у достовірному, точному та повному уявленні про сутність тих чи інших суспільних чи державно-політичних явищ і процесів, напрямки ефективної реалізації функцій органів влади на основі використання аналітичних методів та експертних технік;

- на новому науковому рівні виокремлено основні характеристики експертно-аналітичної діяльності (міждисциплінарний характер, спрямованість на розв'язання практичних проблем, нормативність та ціннісна орієнтація), її функції (гносеологічну, описову, просвітницьку, прогностичну, управлінську, регуляторну, виховну, інтегративну та емпіричну), принципи здійснення (об'єктивності, достовірності, системності, аргументованості, наукового плюралізму, рентабельності, верифікації та темпоральності), типологію (за просторово часовими характеристиками предмету дослідження розрізняються: ситуаційна та стратегічна експертно-аналітична діяльність; залежно від виду політичного аналізу, що застосовується, виокремлюється: дескриптивна, ретроспективна, оціночна та перспективна, прогностична, прескриптивна експертно-аналітична діяльність) та описано інструментарій (методи збору, обробки та інтерпретації інформації, кожний з яких являє собою сукупність конкретних принципів, правил, прийомів і алгоритмів аналітичної діяльності, що складають певну систему);

- уточнено, доповнено та адаптовано до державотворення сучасної України класифікацію суб'єктів експертно-аналітичної діяльності: за формою власності та місцем у політичній системі - державні, громадсько-суспільні, приватні; за кількісним складом та організаційною структурою - один окремо взятий експерт-аналітик, група експертів-аналітиків, що не пов'язана організаційною структурою, група експертів, що складає певну структурну одиницю; серед державних суб'єктів виокремлюються: за рівнем інтегрованості в апарат держави - інтегровані в структуру органу державної влади та підпорядковані органу державної влади, але не входять безпосередньо в його структуру; залежно від гілки влади - експертно-аналітичні інституції органів виконавчої влади та експертно-аналітичні інституції органів законодавчої влади; за ієрархією органів та рівнем державної влади - інституції національного, регіонального та місцевого рівнів;

- систематизовано існуючі точки зору щодо визначення поняття «державна політика» та уточнено його зміст, запропоновано авторське розуміння цього поняття як діяльності органів державної влади з управління та керівництва суспільством на основі єдиних цілей, принципів та методів, що передбачає підготовку, законодавче закріплення та впровадження розроблених за участю експертно-аналітичних структур загальнодержавних та регіональних цільових програм у різних сферах суспільного життя з метою вирішення нагальних проблем чи задоволення поточних та стратегічно визначених потреб суспільства;

- поглиблено аналіз етапів вироблення держаної політики, встановлено необхідність та доцільність використання на кожному з них певних експертно-аналітичних процедур (на етапі ініціювання політики застосовується процедура визначення та структурування проблеми; на етапі формулювання політики - процедура прогнозування; на етапі прийняття політики - процедура надання рекомендацій; на етапі реалізації політики - процедура моніторингу; на етапі оцінки політики - процедура оцінювання); шляхом дослідження та синтезу інструментарію аналітичної та експертної діяльності узагальнено та удосконалено методологію розробки, аналізу, інформаційного забезпечення, реалізації, моніторингу та оцінки державної політики;

- дістало подальшого розвитку обґрунтування необхідності виявлення, аналізу, запобігання та мінімізації негативних наслідків політичних ризиків, уточнено їх зміст (політичні ризики - постійна, структурована, накопичувана активність індивідуального чи колективного суб'єкта в політичній системі суспільства в ситуації невизначеності, недостатності знань суб'єкта про середовище його діяльності чи можливої недостовірності, хибності цього знання, спрямованої на задоволення політичних потреб суб'єкта), властивості (універсальність, ієрархічність, суб'єктивність та багатоаспектність) та етапи дослідження (виявлення і аналіз чинників ризику; вимірювання та оцінка ризику; прогнозування політичних ризиків; мінімізація негативних наслідків політичних ризиків);

- виокремлено перешкоди, що заважають розробці якісної державної політики в Україні: ситуаційний характер державного управління; відсутність знань щодо експертно-аналітичної діяльності; незадовільна комунікація з громадянським суспільством; спрямування на задоволення потреб виключно вищих органів державної влади та ігнорування потреб супроводу управлінських рішень регіональних та місцевих органів влади; низький рівень впливу недержавних аналітичних центрів на прийняття рішень органами державної влади і місцевого самоврядування; розпорошеність державних експертно-аналітичних структур; громіздкі й непрозорі процедури прийняття рішень; відсутність правової та політичної відповідальності суб'єктів впровадження державних рішень; заплутане і суперечливе законодавство; відсутність системи моніторингу здійснення державних цільових програм, їх оцінки, ефективної статистичної служби;

- запропоновано авторське бачення перспектив розвитку експертно-аналітичної діяльності в Україні, потреб і можливостей становлення вітчизняної інфраструктури експертно-аналітичного забезпечення державної політики та перспектив розширення проблематики експертно-аналітичної діяльності; розроблено практичні рекомендації з удосконалення експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні (створення спеціалізованої служби експертно-аналітичного забезпечення державної політики; налагодження її ефективної співпраці з недержавними аналітичними структурами; введення в структуру органів державної влади різного рівня та місцевого самоврядування експертно-аналітичних підрозділів; забезпечення інформаційно-статистичною підтримкою їх діяльності; законодавче унормування експертно-аналітичної діяльності в Україні).

Практичне значення отриманих результатів. Результати дослідження можуть бути використані в діяльності суб'єктів експертно-аналітичної діяльності та органів державної влади для підвищення ефективності прийняття державно-політичних рішень, забезпечення взаємозв'язку між громадянським суспільством та державною політикою в тій чи іншій сфері суспільного життя, оптимізації аналітичних інституцій, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики. Основні положення дисертації орієнтовані на вдосконалення функціонування системи управління суспільством, органів державної влади та місцевого самоврядування, практичної діяльності центральних та регіональних органів влади.

Зміст дисертаційного дослідження, аналітичний і фактичний матеріал про експертно-аналітичну діяльність та експертно-аналітичне забезпечення державної політики можуть знайти застосування у вищих навчальних закладах при підготовці лекцій, спеціальних курсів, навчально-методичних посібників, вивченні теоретичної та практичної політології, зокрема навчальних курсів з політичного аналізу та прогнозування, державного управління, політичного менеджменту та ін.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою, яка містить результати, одержані автором особисто. У надрукованій спільно з В.Горбатенком статті автором здійснено узагальнення теоретичного матеріалу стосовно виникнення, інституціоналізації та функціонування «фабрик думок».

Апробація результатів дисертації здійснювалась на наукових конференціях: міжнародній науковій конференції «Дні науки філософського факультету» (Київ, 21-22 квітня 2009, 2010, 2011 рр.); всеукраїнській студентській науково-практичній конференції «Україна і світ. Сучасні проблеми міжнародних відносин» (Миколаїв, 25 березня 2010 р.); міжнародній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Ломоносов 2010» (Москва, 12-15 квітня 2010 р.).

Результати дослідження опубліковано у 7 статтях у фахових виданнях та шести тезах у матеріалах наукових конференцій.

Структуру дисертації складають вступ, три розділи, диференційованих на 8 підрозділів, висновки та список використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 255 сторінок, список використаних джерел нараховує 270 найменувань на 28 сторінках.

Основний зміст дисертації

У «Вступі» обґрунтовується актуальність теми, зазначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет та основні методи дослідження, формулюються положення його наукової новизни, характеризуються теоретичне та практичне значення, апробація одержаних результатів і структура дисертації.

Перший розділ «Теоретико-методологічні засади дослідження експертно-аналітичної діяльності» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 « Зміст та основні складові поняття «експертно-аналітична діяльность у сфері політики» зазначається, що близькими до предмету дисертаційного дослідження є праці українських вчених Ю.Кальниша та Ю.Сурміна, які займаються проблемами розробки концептуальних засад політичного аналізу в державному управлінні, аналітикою державного управління та зачіпають питання експертно-аналітичного забезпечення державної політики. Питаннями впровадження аналітичної складової в системи державного управління займаються такі російські та білоруські науковці як А.Афанасьєв, А.Дегтярьов, М.Меєрович, В.Тихомиров, К.Сімонов та українські вчені, окрім згаданих, - В.Князєв, В.Тертичка, В.Тронь та ін.

Важливі аспекти політичного аналізу і прогнозування та політичної аналітики загалом, і в державному управлінні зокрема, присвячені праці таких західних вчених як Г.Брувера, А.Вілдавські, Д.Гупті, Й.Дрора, П. де Леона, Ч.Ліндблома, К.Паттона, Д.Савицькі, а також українських та російських вчених - А.Бароніна, К.Ващенка, С.Виговського, В.Горбатенка, О.Валевського, А.Коваленка, В.Ребкала, І.Рейтеровича, В.Рубанова, С.Телешуна, А.Ахременка, В.Амеліна, Б.Краснова, С.Туронка, М.Хрустальова І.Яковлєва та інших. Проблемам політичного консультування як близької сфери до експертно-аналітичної діяльності присвячені праці Н.Бахвалова, О.Березкіна, В.Гончарова, І.Огарь, Л.Полякова, А.Ситнікова та інших вчених.

Експертній діяльності присвячені праці російських дослідників А.Ашкерова, А.Нестерова, Г.Іванченка, Д.Леонтьєва, Р.Надєєва, Н.Ралдугіна, Д.Рогозина, А.Яшина та ін. Інформаційно-аналітична діяльність органів влади, роль інформації у процесі прийняття державно-управлінських рішень є предметом досліджень А.Ахламова, В.Бакуменка, І.Боднар, А.Дєгтяра, В.Дорофієнка, І.Древицької, І.Ібрагімової, В.Кулакова, Ю.Машкарова, В.Мороза, О.Крюкова, Н.Нижник, А.Пугача, В.Тертички, В.Троня, О.Романюка та ін.

Суб'єктам експертного забезпечення політики присвячені праці Н.Беляєва, С.Внучко, Д.Зайцева, Ю.Кальниша, О.Клименка, В.Римського, О.Тинкован та інших вітчизняних і зарубіжних вчених. Проблемам виникнення, становлення та функціонування «Фабрик думок» як важливої складової експертно-аналітичного забезпечення державної політики присвячені праці таких закордонних та вітчизняних авторів як Е.Джонсона, П.Діксона, Е.Ліндквест, К.Уївер, В.Горбатенка, В.Грабовського, С.Дацюка, А.Сунгурова та ін. Важливе місце в дослідженні займають праці, в яких розкриваються проблеми методології політичних досліджень таких авторів як К.Боришполец, Н.Конеген, Дж.Мангейм, Р.Річ, К.Шуберт та інших.

Процес вироблення державної політики, методологічні основи формування та реалізації політики, а також концептуальні засади аналізу політики досліджуються в працях зарубіжних науковців П.Брауна, С.Брукса, А.Вайнінга, К.Вайс, В.Веймера, Е.Ведунг, М.Говлет, Б.Гоґвуда, Ч.Гуда, Л.Ґана, Т.Дая, В.Дана, В.Дженкінса, Д.Істона, М.Кена, Дж.Кінґдома, Л.Куінн, Г.Ласcвела, Л.Пала, В.Парсонса, О.Петерсона, Г.Саймона, Р.Сімеона, Д.Стоуна, Е.Янг та українських і російських вчених - Г.Атаманчука, Л.Бурганової, М.Брус, І.Василенка, О.Валевського, Б.Гаєвського, М.Головатого, О.Дем'янчук, О.Кілієвича, М.Логунової, В.Лобанова, В.Романова, О.Рудіка, М.Туленкова, Л.Сморгунова, А.Суріна, В.Холопова.

Велику увагу в дослідженні приділено працям, що стосуються стратегічного планування як складової процесу вироблення і аналітичного забезпечення державної політики, серед них варто виокремити праці Е.Васильчука, А.Громова, Ю.Лютикова, Дж.Малгана, Є.Ожиганова, Г.Почепцова, Є.Уткина, А.Блажевича.

Проблемам ризику в державній політиці як напряму здійснення експертно-аналітичної діяльності присвячені праці В.Вестона, С.Корбіна, І.Махмуда, Г.Райса, Б.Соржа, А.Альгіна, В.Кривошеїна, А.Мозгової, В.Рудашевського, А.Соколова, А.Черкасова, Є.Пожидаєва, Л.Усаченка та ін.

Узагальнюючих наукових праць щодо експертно-аналітичного забезпечення державної політики поки що немає. Від усіх наявних праць з проблематики експертно-аналітичного забезпечення державної політики та експертно-аналітичної діяльності дана дисертація відрізняється передусім комплексним її охопленням і систематичним аналізом.

Розкрито зміст та основні складові поняття «експертно-аналітичної діяльності» та «експертно-аналітичного забезпечення державної політики». Експертно-аналітична діяльність визначається у дисертації як професійна діяльність спеціалістів, які забезпечують посадову особу чи державний орган інтелектуальною підтримкою в прийнятті ними адекватних державно-політичних рішень, а також здійснюють оцінку прийнятих рішень, яка спрямована на вирішення суспільних проблем шляхом вироблення ефективної державної політики. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики позначає процес створення оптимальних умов для задоволення потреб у достовірному, точному та повному уявленні про суть тих чи інших суспільних чи державно-політичних явищ і процесів та реалізації посадових функцій органів влади на основі використання аналітичних методів та експертних технік.

У підрозділі 1.2 «Суб'єкти експертно-аналітичної діяльності в структурі політичних відносин» на основі аналізу аналітичних структур західних держав та України, що здійснюють інтелектуальний супровід діяльності органів державної влади виокремлено суб'єктів експертно-аналітичної діяльності. Критеріями виокремлення суб'єктів експертно-аналітичної діяльності слугували: форма власності та місце в політичній системі, кількісний склад та організаційна структура, рівень інтегрованості в апарат держави, залежно від гілки влади, державні органи якої вони обслуговують, ієрархія органів та рівень державної влади, на якому здійснюється експертно-аналітичне забезпечення. Безпосередньо суб'єктами, які здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики виступає група державних інституцій, які здійснюють інтелектуальну підтримку діяльності органів державної влади різного рівня. Найбільш розвиненою недержавною суб'єктною формою експертно-аналітичної діяльності виступають аналітичні центри («фабрики думок»).

У підрозділі 1.3 «Типи, функції та інструментарій експертно-аналітичної діяльності» характеризуються основні типи експертно-аналітичної діяльності. Класифікувати експертно-аналітичну діяльність можна за різними критеріями, зокрема, за просторово часовими характеристиками предмету дослідження, залежно від того, який тип політичного аналізу використовується, залежно від завдань та фаз експертно-аналітичної діяльності, сфери та об'єктів політичного аналізу.

Експертно-аналітична діяльність виконує ряд функцій, зокрема: гносеологічну, описову, просвітницьку, прогностичну, управлінську, регуляторну, виховну, інтегративну та емпіричну.

Інструментарій експертно-аналітичної діяльності складають методи збору, обробки та інтерпретації інформації, кожний з яких являє собою сукупність конкретних принципів, правил, прийомів і алгоритмів аналітичної діяльності, що складають певну систему. Методологія експертно-аналітичної діяльності - це певні стандарти та процедури відбору загальних принципів і підходів для раціонального дослідження типових проблем та ефективного вирішення практичних завдань вироблення, реалізації та оцінювання державної політики. експертний аналітичний забезпечення політика

У другому розділі «Основні напрями експертно-аналітичного забезпечення державної політики» виокремлено три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Розробка, аналіз та інформаційне забезпечення державної політики» уточнюється поняття «державна політика» та «державна цільова програма». Проблеми політики є дуже динамічними, існує велика кількість можливих шляхів їх розв'язання, що залежить від того, яким чином дані проблеми будуть визначені. Загальний аналіз суспільних проблем передбачає вивчення таких аспектів: виникнення проблем, їх артикуляція в політиці, можливі дії щодо їх вирішення, пріоритети дій та необхідна система реалізації рішень. В процесі аналізу проблеми вивчають її структуру, що включає проблемний об'єкт, проблемні умови, проблемні цілі. Суспільні проблеми не є незалежними одна від одної, вони представляють собою частини цілих систем проблем. Головне завдання державної політики - знайти рішення проблеми, можливо, і не найкраще, але, у всякому випадку, прийнятне для більшості.

Для комплексного інформаційного забезпечення державної політики необхідно забезпечити потребу в п'яти різновидах інформації: інформація про проблему, яку необхідно вирішити; інформація про концепцію (шляхи) вирішення проблеми; інформація про дії щодо впровадження розробленої політики; інформація про наслідки політики та інформація про ефективність політики. Для ефективного експертно-аналітичного забезпечення державної політики дуже важливим є формування розвиненої інформаційної бази (група баз даних із законодавчими й нормативно-правовими документами, група баз даних зі статистичною інформацією та аналітичними матеріалами, група баз даних, що містять результати аналітичних досліджень, група довідкових баз даних, група баз даних оперативної інформації з матеріалів преси різних рівнів), яка буде слугувати основою підготовки аналітичних доповідей, записок, оглядів та інших документів.

У підрозділі 2.2 «Запобігання та мінімізація негативних наслідків політичних ризиків» досліджуються засоби запобігання та мінімізації негативних наслідків політичних ризиків у державній політиці. Політичні ризики природнім шляхом виникають в умовах плюралізму, політичної конкуренції, суперництва і боротьби, виходячи з цього можна виокремити такі їх властивості: універсальність, колективність, ієрархічність, суб'єктивність та багатоаспектність. Політичні ризики обумовлюються великою кількістю чинників невизначеності (інформаційними, соціальними, персональними, правовими, економічними та випадковими), викликаних в першу чергу, недостатньою раціональністю політики, складністю та обширністю цієї області. Дослідження політичних ризиків при експертно-аналітичному забезпеченні державної політики передбачає чотири етапи: 1) виявлення і аналіз чинників ризику; 2) вимірювання та оцінка ризику; 3) прогнозування політичних ризиків; 4) мінімізація негативних наслідків політичних ризиків та їх попередження.

У підрозділі 2.3 «Реалізація, оцінка дієвості та моніторинг наслідків здійснення державної політики» зазначається, що реалізація державної політики це складний процес, який вимагає дотримання певних умов, а саме: ясні цілі діяльності, стандарти і критерії виконання функцій; наявність необхідних ресурсів; ефективні організаційні структури; розроблені правила, процедури та інструкції, що координують та регламентують діяльність організацій і їх відносини з владними структурами; розвиток комунікації та системи координації діяльності різних структур, залучених в процес здійснення політики; вмотивований та кваліфікований персонал.

Для того, щоб отримувати достовірну інформацію про процеси та події, що відбуваються як ззовні, так і всередині будь-якого державного органу він повинен сформувати систему моніторингу. Завдання моніторингу полягає в тому, щоб контролювати процеси, що відбуваються, отримувати інформацію про збої чи проблеми в роботі для прийняття своєчасних заходів. Він дозволяє своєчасно вносити корекцію в державну політику, знімати застарілі і вводити нові технології управління, що дозволяє розширити межі технологізації і дає змогу забезпечувати ефективність державної політики. Отже, моніторинг - це процес отримання політично-важливої інформації для вимірювання змін державної політики в об'єктивних і суб'єктивних умовах, серед різноманітних соціальних груп і акторів.

Оцінка державної політики - це сукупність механізмів та методів з вивчення та виміру фактичних результатів державної політики, яка завершена чи знаходиться в стадії реалізації для її вдосконалення. За допомогою оцінки вимірюється ефективність державної політики шляхом використання наукових методів з метою отримання достовірної, верифікованої та релевантної інформації про виконання, результати і вплив політики. Зазвичай оцінюються чотири елементи державної політики: 1) оцінка процесу виконання державної політики; 2) оцінка результатів державної політики; 3) оцінка наслідків виконання державної політики; 4) оцінка економічної ефективності державної політики.

Третій розділ «Перспективи розвитку експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Становлення вітчизняної інфраструктури експертно-аналітичного забезпечення державної політики» аналізуються діяльність аналітичних підрозділів вищих органів державної влади в Україні в роки незалежності. Головними організаціями, що здійснюють аналітичний супровід державної політики в Україні виступають саме аналітичні інституції, що входять безпосередньо до складу державних органів чи обслуговують їх інтереси опосередковано на засадах субординації. Рівень впливу недержавних аналітичних центрів України на прийняття рішень органами державної влади і місцевого самоврядування залишається дуже низьким.

Дослідження експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні дає можливість зробити висновок, що не зважаючи на значну кількість структур, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення роботи органів влади в Україні, слід відмітити, що всі вони є досить розпорошеними. Зазначені аналітичні підрозділи працюють автономно один від одного, за конкретними оперативними чи постійно діючими запитами виробників політики. На жаль, між ними відсутня координація, зокрема для спільного формування й використання джерельної бази, що створюється в процесі аналітико-синтетичної обробки інформації. Існування загальної бази даних дало б можливість скоординувати роботу експертів-аналітиків і націлити їх на всебічне дослідження проблемної ситуації. Важливим є формування сучасної інфраструктури аналітичної діяльності, що включала б тісну взаємодію державних і недержавних аналітичних центрів; підсистеми фінансування, підготовки і підвищення кваліфікації кадрів; методичну і видавничу бази, інтернет-ресурси, офіційну статистику, банки й архіви аналітичної інформації.

У підрозділі 3.2. «Перспективи розширення проблематики експертно-аналітичної діяльності» зазначається, що державне управління в Україні носить ситуаційний характер, такий стан справ можна пояснити відсутністю знань щодо експертно-аналітичної діяльності, поганою комунікацією з громадянським суспільством і, загалом, невикористання потенціалу аналітичних технологій. Специфікою експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні є її спрямування на задоволення потреб лише вищих органів державної влади та ігнорування потреб супроводу управлінських рішень регіональних та місцевих органів влади.

Висновки

Комплексне дослідження проблеми експертно-аналітичного забезпечення державної політики дало змогу зробити наступні висновки:

1. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики - це процес створення оптимальних умов для задоволення потреб у достовірному, точному та повному уявленні про суть тих чи інших суспільних чи державно-політичних явищ і процесів та реалізації посадових функцій органів влади на основі використання аналітичних методів та експертних технік. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики реалізується в експертно-аналітичній діяльності, що є професійною діяльністю спеціалістів, які забезпечують посадову особу чи державний орган інтелектуальною підтримкою в прийнятті ними адекватних державно-політичних рішень, а також здійснюють оцінку прийнятих рішень, яка спрямована на вирішення суспільних проблем шляхом вироблення ефективної державної політики. Важливим є розрізнення експертно-аналітичної діяльності, політичного консультування та інформаційно-аналітичної діяльності.

2. Серед суб'єктів, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики можна виокремити: за формою власності та місцем в політичній системі - державні, громадсько-суспільні, приватні; за кількісним складом та організаційною структурою - один окремо взятий експерт-аналітик, група експертів-аналітиків, що не пов'язана організаційною структурою, група експертів, що складає певну структурну одиницю. Серед державних суб'єктів, які безпосередньо здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики можна виокремити: за рівнем інтегрованості в апарат держави - інтегровані в структуру органу державної влади та підпорядковані органу державної влади, але не входять безпосередньо в його структуру; залежно від гілки влади, державні органи якої вони обслуговують - експертно-аналітичні інституції органів виконавчої влади та експертно-аналітичні інституції органів законодавчої влади; за ієрархією органів та рівнем державної влади, на якому здійснюється експертно-аналітичне забезпечення - експертно-аналітичні інституції національного, регіонального та місцевого рівнів. Безпосередньо суб'єктами, які здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики виступає група державних інституцій, які здійснюють інтелектуальну підтримку діяльності органів державної влади різного рівня.

3. Класифікувати експертно-аналітичну діяльність можна за різними критеріями. Так, наприклад, за просторово часовими характеристиками предмету дослідження доцільно розрізняти ситуаційну (орієнтована на чітко обмежену в просторі й часі проблему) та стратегічну (спрямована за межі поточної політичної ситуації) експертно-аналітичну діяльність; залежно від того, який тип політичного аналізу використовується, можна виокремити дескриптивну (опис наслідків вже прийнятих та реалізованих рішень), яку складають ретроспективна (історичний аналіз) та оціночна (оцінка поточних рішень) і перспективну (аналіз можливих наслідків альтернатив), до якої входять прогностична (проекція можливих результатів) та прескриптивна (прийняття рішень, що здатні привести до конкретних результатів) експертно-аналітична діяльність та за іншими критеріями. Експертно-аналітична діяльність виконує ряд функцій, зокрема: гносеологічну, описову, просвітницьку, прогностичну, управлінську, регуляторну, виховну, інтегративну та емпіричну. Інструментарій експертно-аналітичної діяльності складають методи збору, обробки та інтерпретації інформації, кожний з яких є сукупністю конкретних принципів, правил, прийомів і алгоритмів аналітичної діяльності, що складають певну систему. В експертно-аналітичній діяльності використовується велика кількість методів, які доповнюють один одного від базових методів збирання інформації до математичних методів.

4. Державна політика може бути визначена як діяльність органів державної влади з управління та керівництва суспільством на основі єдиних цілей, принципів та методів здійснення, яка передбачає розробку, законодавче закріплення та впровадження державних цільових програм в різних сферах суспільного життя з метою вирішення нагальних проблем чи задоволення необхідних потреб суспільства. Для ефективної реалізації державної політики на кожному з етапів її вироблення необхідно використовувати відповідні експертно-аналітичні процедури. На етапі ініціювання політики застосовується процедура визначення та структурування проблеми, яка може допомогти у виявленні неявних припущень, визначенні причин, відображенні можливих цілей синтезу конфліктуючих поглядів і розробці нових варіантів політики. На етапі формулювання політики застосовується процедура прогнозування, яка може надати політико-релевантні знання стосовно майбутньої кон'юнктури, яка, можливо, складеться внаслідок прийняття альтернативної політики. На етапі прийняття політики застосовується процедура рекомендування, яка надає політико-релевантні знання про вигоди й витрати альтернатив політики, рекомендації допомагають оцінити рівні ризику, встановити зовнішні й надлишкові моменти, визначити критерії вибору та міру адміністративної відповідальності за впровадження політики. На етапі реалізації політики застосовується процедура моніторингу, яка надає політико-релевантні знання стосовно наслідків уже прийнятої політики, моніторинг допомагає оцінювати ступінь відповідальності, виявляти незаплановані наслідки державних стратегій і програм, визначати перешкоди й обмеження у процесі реалізації й локалізувати джерела відповідальності за відхилення від політичних програм. На етапі оцінки політики застосовується процедура оцінювання, яка надає політико-релевантне знання стосовно розходжень між очікуваною та реальною дієвістю політики, оцінювання також може допомогти прояснити та дати критичну оцінку цінностей, якими керується політика, а також адаптувати або по-новому сформулювати політику і закласти основи реструктуризації проблем.

5. Для комплексного інформаційного забезпечення державної політики необхідно забезпечити потребу в п'яти різновидах інформації: інформація про проблему, яку необхідно вирішити; інформація про концепцію (шляхи) вирішення проблеми; інформація про дії щодо впровадження розробленої політики; інформація про наслідки політики та інформація про ефективність політики. Для ефективного експертно-аналітичного забезпечення державної політики дуже важливим є формування розвиненої інформаційної бази (група баз даних із законодавчими й нормативно-правовими документами, група баз даних зі статистичною інформацією та аналітичними матеріалами, група баз даних, що містять результати аналітичних досліджень, група довідкових баз даних, група баз даних оперативної інформації з матеріалів преси різних рівнів), яка буде слугувати основою підготовки аналітичних доповідей, записок, оглядів та інших документів. В загальному аналіз суспільних проблем передбачає вивчення таких аспектів: виникнення проблем, їх артикуляція в політиці, можливі дії щодо їх вирішення, пріоритети дій та необхідна система реалізації рішень. В процесі аналізу проблеми експерти-аналітики вивчають її структуру, що включає проблемний об'єкт, проблемні умови, проблемні цілі. Суспільні проблеми не є незалежними одна від одної, вони представляють собою частини цілих систем проблем.

6. Важливим напрямом експертно-аналітичного забезпечення державної політики є виявлення, аналіз, запобігання та мінімізація негативних наслідків політичних ризиків. Політичні ризики можуть бути визначені як постійна, структурована, накопичувана активність індивідуального чи колективного суб'єкта в політичній системі суспільства в ситуації невизначеності, недостатності знань суб'єкта про середовище його діяльності чи можливої недостовірності, хибності цього знання, спрямованої на задоволення політичних потреб суб'єкта. Активність та невизначеність - це два основні компоненти ризиків. Ризики завжди пов'язані з вибором певних альтернатив і з розрахунком вірогідності їх результатів - в цьому проявляється їх суб'єктивна сторона, разом з тим, величина ризиків не тільки суб'єктивна, але й об'єктивна, оскільки вона є формою якісно-кількісного вираження реально існуючої невизначеності. Політичні ризики природнім шляхом виникають в умовах плюралізму, політичної конкуренції, суперництва і боротьби, виходячи з цього можна виокремити такі їх властивості: універсальність, колективність, ієрархічність, суб'єктивність та багатоаспектність. Політичні ризики обумовлюються великою кількістю чинників невизначеності (інформаційними, соціальними, персональними, правовими, економічними та випадковими), викликаних, в першу чергу, недостатньою раціональністю політики, складністю та обширністю цієї області. Дослідження політичних ризиків при експертно-аналітичному забезпеченні державної політики передбачає чотири етапи: 1) виявлення і аналіз чинників ризику; 2) вимірювання та оцінка ризику; 3) прогнозування політичних ризиків; 4) мінімізація негативних наслідків політичних ризиків та їх попередження. Завдання прикладних досліджень політичних ризиків полягає в тому, щоб знизити гостроту можливих негативних наслідків розвитку тієї чи іншої політичної ситуації.

7. Встановлено перешкоди, які заважають розробці якісної державної політики в умовах сучасного українського суспільства. Державне управління в Україні носить ситуаційних характер, що можна пояснити відсутністю знань щодо експертно-аналітичної діяльності, поганою комунікацією з громадянським суспільством і, загалом, не використання потенціалу аналітичних технологій. Специфікою експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні є її спрямування на задоволення потреб лише вищих органів державної влади та ігнорування потреб супроводу управлінських рішень регіональних та місцевих органів влади. Досліджуючи експертно-аналітичне забезпечення державної політики в Україні можна прийти до висновку, що головними організаціями, що здійснюють аналітичний супровід державної політики виступають саме аналітичні інституції, що входять безпосередньо до складу державних органів чи обслуговують їх інтереси опосередковано на засадах субординації. Рівень впливу недержавних аналітичних центрів України на прийняття рішень органами державної влади і місцевого самоврядування залишається дуже низьким. Не зважаючи на значну кількість структур, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення роботи органів влади в Україні, слід відмітити, що всі вони є досить розпорошеними. Зазначені аналітичні підрозділи працюють автономно один від одного, за конкретними оперативними чи постійно діючими запитами виробників політики. На жаль, між ними відсутня координація, зокрема для спільного формування й використання джерельної бази, що створюється в процесі аналітико-синтетичної обробки наукової літератури. Процес прийняття державно-політичних рішень в Україні дуже ускладнений і неефективний. Він спирається на застарілі, громіздкі і непрозорі процедури, відсутність правової та політичної відповідальності суб'єктів впровадження державних рішень та ігнорування думки, інтересів, а подекуди потреб громадськості. Існує багато недієвих програм, заплутане і суперечливе законодавство, а реагування на суспільні проблеми відбувається постфактум. Відсутня система моніторингу здійснення державних цільових програм, їх оцінка, а, відповідно, і механізм їх корегування, немає ефективної статистичної служби, яка б забезпечувала аналітиків надійними та об'єктивними даними.

8. Задля вдосконалення експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні необхідно: створити службу експертно-аналітичного забезпечення державної політики, головним завданням якої була б координація роботи експертно-аналітичних відділів всіх органів державної влади різних рівнів; ввести у всіх основних адміністративних установах посади експерта-аналітика, котра б за статусом була близькою до вищих посадових осіб, які відповідають за визначення основних напрямків діяльності установи; налагодити ефективну співпрацю з недержавними аналітичними структурами та врахування позицій широкого кола політичних спільнот шляхом створення спеціальної урядової агенції чи комітету ініціювання політичних досліджень; ввести у штат органів державної влади людей або інституцій, до кола обов'язків яких входитиме професійне формування завдань, організація аналітичних досліджень, підбір і координація експертів-аналітиків, реалізація експертних процедур і технологій, представлення результатів особам, що приймають рішення; створити бази даних аналітичних матеріалів, створюваних суб'єктами експертно-аналітичної діяльності в Україні; реорганізувати старі та створити нові органи, які мають виробляти статистичні дані щодо провадження державної політики чи державних цільових програм на національному, регіональному та місцевих рівнях; прийняти закон «Про аналітичну діяльність», внести зміни і доповнення до законів України «Про пріоритетні напрямки розвитку науки і техніки», «Про наукову та науково-технічну експертизу», «Про науково-технічну інформацію», «Про наукову і науково-технічну діяльність», що могли б ввести до правового поля діяльність аналітичних центрів, сформувати механізми підтримки аналітики, створити сприятливі для її розвитку умови.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Петренко І.І. «Фабрики думок» і розвиток соціальної інженерії / І. І. Петренко, В. П. Горбатенко // Стратегічні пріоритети. Науково-аналітичний щоквартальний збірник Національного інституту стратегічних досліджень. - К., 2009. - № 4 (13). - С. 5-13.

2. Петренко І.І. Політичний дискурс: зміст, особливості, функції / І.І. Петренко // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Філософія. Політологія. - 2010. - Вип. 100. - С. 54-57.

3. Петренко І.І. Політичні ризики: зміст та особливості прогнозування / І.І. Петренко // Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. - К. : Український центр політичного менеджменту, 2010. - Вип.19. - С. 211-222.

4. Петренко І.І. Експертно-аналітична діяльність як об'єкт сучасних наукових досліджень / І.І. Петренко // Політологічний вісник. Зб-к наукових праць. - К.: «ІНТАС», 2010 - Вип. 51. - С. 158-168.

5. Петренко І.І. Теоретико-прикладні аспекти експертно-аналітичної діяльності / І.І. Петренко // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Філософія. Політологія. - 2011. - Вип. 102. - С. 45-48.

6. Петренко І.І. Сутність державної політики та державних цільових програм / І.І. Петренко // Віче (Журнал Верховної Ради України). - 2011. - № 10. - С. 23-25.

7. Петренко І.І. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики в Україні: стан і перспективи розвитку / І.І. Петренко // Віче (Журнал Верховної Ради України). - 2011. - № 12. - С. 12-16.

8. Петренко І.І. Феномен фабрик думок / І.І. Петренко // Дні науки філософського факультету - 2009: Міжнародна наукова конференція (21-22 квітня 2009 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2009. - Ч. 9. - С. 119-121.

9. Петренко І.І. Специфіка застосування методу «Делфі» у прогнозних розробках / І.І. Петренко // Дні науки філософського факультету - 2009: Міжнародна наукова конференція (21-22 квітня 2009 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2009. - Ч. 7. - С. 49-52.

10. Петренко І.І. Прогностичний вимір глобалізаційних процесів ХХІ століття / І.І. Петренко // Студентські наукові студії: Молодіжний науковий журнал. - Миколаїв: Вид-во ЧДУ ім. Петра Могили, 2010. - Вип. 7(19). - С. 47-50.

11. Петренко И.И. Основные характеристики и особенности политического дискурса / И.И. Петренко // Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2010» (12-15 апреля 2010 года) в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова: Материалы докладов и выступлений. - М., 2010. - С. 12-14.

12. Петренко І.І. Особливості етапів дослідження політичних ризиків / І.І. Петренко // Дні науки філософського факультету - 2010: Міжнародна наукова конференція (21-22 квітня 2010 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2010. - Ч. 6. - С. 105-108.

13. Петренко І.І. Зміст та межі застосування експертно-аналітичної діяльності у сфері політики / І.І. Петренко // Дні науки філософського факультету - 2011: Міжнародна наукова конференція (20-21 квітня 2011 року): Матеріали доповідей та виступів. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2010. - Ч. 5. - С. 111-114.

Анотація

Петренко І.І. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - Київ, 2011.

Дисертація присвячена дослідженню сутності експертно-аналітичного забезпечення державної політики, обґрунтуванню та розробці методичних і практичних рекомендацій щодо вдосконалення її механізмів. З'ясовано зміст та основні складові понять «експертно-аналітична діяльність» та «експертно-аналітичне забезпечення державної політики». Встановлено коло суб'єктів експертно-аналітичного забезпечення державної політики в структурі політичних відносин. Розроблено типологію, функції та інструментарій експертно-аналітичної діяльності.

Проаналізовано процеси експертно-аналітичного забезпечення державної політики (аналіз, інформаційне забезпечення, моніторинг, оцінка наслідків, визначення стратегії). Досліджено засоби запобігання та мінімізації негативних наслідків політичних ризиків у державній політиці.

Визначено потреби і можливості становлення вітчизняної системи експертно-аналітичного забезпечення державної політики та досліджено перспективи розширення її проблематики.

Ключові слова: політична аналітика, державна політика, державні цільові програми, аналіз політики, експертно-аналітичне забезпечення державної політики, експертно-аналітична діяльність, політичні ризики.

Аннотация

Петренко И.И. Экспертно-аналитическое обеспечение государственной политики. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук за специальностью 23.00.02. - политические институты и процессы. Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. - Киев, 2011.

Диссертация посвящена исследованию сущности экспертно-аналитического обеспечения государственной политики, обоснованию и разработке методических и практических рекомендация относительно улучшения ее механизмов. Выяснено содержание и основные составляющие понятия «экспертно-аналитическая деятельность», которая рассматривается как профессиональная деятельность специалистов, которые обеспечивают государственной орган интеллектуальной поддержкой в принятии ими адекватных государственно-политических решений, оказывают оценку принятых решений, обеспечивают создание оптимальных условий для удовлетворения потребностей в точном и полном представлении о сути тех или иных социальных или государственно-политических явлений и процессов. На основе работ западных и отечественных политологов уточнено, дополнено и адаптировано к реалиям современной Украины классификацию субъектов экспертно-аналитического обеспечения государственной политики в структуре политических отношений. Разработано типологию (ситуационная, стратегическая, дескриптивная, ретроспективная, оценочная и перспективная, прогностическая, прескриптивная), функции (гносеологическая, описательная, просветительная, прогностическая, управленческая, регуляторная, воспитательная, интегративная, эмпирическая) и инструментарий экспертно-аналитической деятельности (методы сбора, обработки и интерпретации информации, каждый из которых являет собой совокупность конкретных принципов, правил, приемов и алгоритмов аналитической деятельности).

Систематизировано существующие точки зрения на определение понятия государственной политики и уточнено его содержание, предложено авторское определение этого понятия, которое рассматривается как деятельность органов государственной власти по управлению и руководству обществом на основе единых целей, принципов и методов, что предусматривает подготовку, законодательное закрепление и воплощение разработанных с помощью экспертно-аналитических структур государственных целевых программ в различных сферах общественной жизни с целью решения насущных проблем или удовлетворения необходимых потребностей общества. Проанализировано процессы экспертно-аналитического обеспечения государственной политики (анализ, информационное обеспечение, мониторинг, оценка последствий, определение стратегии). Обоснована необходимость использования на каждом этапе разработки государственной политики определенной экспертно-аналитической процедуры (инициирование политики - процедура определения и структурирования проблем; формулирование политики - процедура прогнозирования; принятие политики - процедура рекомендации; реализация политики - процедура мониторинга; оценки - процедура оценивания). Доказано, что для разработки и реализации эффективной государственной политики необходимо создание качественной системы мониторинга и оценки ее результатов. Исследовано средства предотвращения и минимизации негативных последствий политических рисков в государственной политике.