Державне сприяння самоорганізації населення як демократична форма управління місцевим соціально-економічним розвитком

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне сприяння самоорганізації населення як демократична форма управління місцевим соціально-економічним розвитком

Досвід розвинених європейських держав підтверджує прямі взаємозв'язки між рівнем залучення громад, їх участі в процесі розробки і реалізації пріоритетних програм місцевого соціально-економічного розвитку й високими соціальними показниками якості життя населення. Можна стверджувати, що активні громади є умовою успішної реалізації усіх державних програм розвитку територій. Таким чином, рівень участі громадськості та її самоорганізація в системі місцевого самоврядування є базовою умовою ефективних стратегій державної влади, спрямованих на соціальний і економічний розвиток регіонів України.

Враховуючи складність соціально-економічної ситуації в регіонах України, особливо сільських, наявність суперечливих підходів і стратегій розвитку територій, завдання розвитку самоорганізації населення і забезпечення його участі в процесі ухвалення рішень на місцевому рівні, стає украй актуальною.

Самоорганізації населення, як унікальній соціальній характеристиці суспільства було присвячено безліч наукових досліджень, серед них необхідно відмітити праці Е. Дюркгейма, Д. Маркса, Г. Спенсера. Питанням модернізації системи державного управління з урахуванням нових соціально-політичних реалій, впровадженню системи демократичного управління на усіх рівнях суспільства, підтримці розвитку громадянського суспільства й осередків, що його утворюють, на рівні громади були присвячені дослідження вітчизняних учених, таких як: В. Горбатенко, Ф. Кирилюк, А. Колодій, М. Михальченко, Ф. Рудич, Ю. Сурмін, В. Цвих, Г. Щедрова та інші.

Питання механізмів державного сприяння самоорганізації населення на національному і регіональному рівні розглядаються такими вітчизняними вченими, як Г. Атаманчук, В. Бабаев, В. Бакуменко, В. Кравченко, В. Куйбіда, Н. Ніжник, О. Оболенський, В. Ребкало, І. Розпутенко, А. Ткаченко та інші.

Разом з тим, малодослідженою залишається тема державного сприяння самоорганізації населення територій України.

Метою статті є дослідження теоретико-методологічних основ самоорганізації населення, як ключового елементу демократичного управління в системі місцевого самоврядування.

Самоорганізація населення, як елемент ефективного залучення громадян, в процес обговорення місцевого розвитку, планування, ухвалення рішень з актуальних питань, моніторингу виконання рішень є ключовою характеристикою демократизації системи державного управління на усіх її рівнях і основою розвитку громадянського суспільства в цілому.

Застосування в системі державного управління європейських держав «підходу участі», заснованого на багатосторонньому залученні населення, є широко практикованою демократичною формою взаємодії влади і громадян. Держава гарантує участь громадян за допомогою різних правових форм і контролює якість залучення. Якість процесу залучення населення контролюється інститутами громадянського суспільства. Через безперервний процес участі громадян у системі управління країною на різних рівнях забезпечується підвищення соціального потенціалу населення, у тому числі в сфері самоорганізації. При цьому, у системі місцевого самоврядування, самоорганізація населення проявляє себе в різних ролях:

- залучення жителів до процесу активної цивільної діяльності;

- підвищення інформованості щодо питань місцевого розвитку, його проблем і шляхів їх подолання;

- навчання громади і влади публічному діалогу і конструктивному партнерству;

- розвиток спілкування і взаєморозуміння серед мешканців, що представляють різні соціальні групи;

- посилення громадського контролю над діяльністю місцевої влади, стимулювання пошуку і подальшого прийняття найбільш ефективних в економічному і соціальному вимірі рішень на місцевому рівні.

У працях вітчизняних учених приділяється увага самоорганізації, як значному соціальному явищу в суспільстві, без якого розуміння діалектики громадських процесів буде не повним. Так, наприклад, Н. Петрук підкреслює, що процеси самоорганізації слід розглядати в контексті синергетичної парадигми. Самоорганізація, як організація індивідів, акумулюючи синергію соціальної творчості кожного в загальну узгоджену дію, виконує функцію оптимізатора формальної структури, з якою вона взаємодіє і від якості якої вона залежить. В термінах взаємодії громади і влади, неформальною організацією виступають самостійно організовані групи активних жителів, а формальною організацією органи місцевого самоврядування. В цьому випадку, процес неформальної самоорганізації жителів певної громади, спрямованої на рішення пріоритетної для них проблеми, по-перше, допомагає вирішувати конкретні завдання органів місцевого самоврядування. По-друге, самоорганізація сприяє вдосконаленню місцевого самоврядування в цілому внаслідок переносу в подальшому інституціональних результатів спільної діяльності в місцеві нормативні правила.

Розглянемо детальніше вплив взаємодії влади і громади на ефективність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні це «гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

В той же час, система місцевого самоврядування в Україні, як уся система державного управління потребує вдосконалення. Згідно з результатами дослідження економічного добробуту і якості життя, проведеного серед 104 країн світу, Україна зайняла 61 місце, за якістю державного управління Україна зайняла 92 місце.

Найскладніше становище в сільських регіонах, де близько 15 млн. населення опинилися у важкій соціально-економічній ситуації. У звітах різних міжнародних організацій, що здійснюють моніторинг соціально-економічної й суспільно-політичної ситуації в Україні, було відмічено зниження ключових показників, що визначають якість життя в країні. Наприклад, один з важливих показників індексу людського розвитку «Очікувана тривалість життя при народженні», згідно із звітом про людський розвиток за 2008 p., підготовленим ПРООН в Україні, знизилася на 2,6 років в 2005 р. порівняно з 1998 р. і склав 67,7 років. У цілому, Україна в рейтингу ПРООН за 2008 p., зайняла 76 місце у світовому індексі людського розвитку, потрапивши в групу країн з середнім рівнем розвитку людського потенціалу. Незавершені економічні реформи аграрного сектора, правова невизначеність ситуації з ринком землі сільськогосподарського призначення, відсутність у більшої частини працездатного сільського населення навичок і ресурсів для конкурентоздатного виробництва і продажу сільськогосподарської продукції, інституціональна нездатність регіональної й місцевої влади впроваджувати довгострокові соціально-економічні програми підтримки сільських територій привели до масового збіднення сільського населення. Згідно з даними Держстата, на 2009 р. частина сільського населення, чий загальний дохід у місяць був нижчий за прожитковий мінімум, склала 29%. Дослідження ПРООН в 2008 p., підкреслює, що 10 з 14 сільських районів Криму можуть бути віднесені до бідних унаслідок того, що 40 і більше відсотків населення мають прибутки нижчі за прожитковий мінімум.

Без ефективної системи місцевого самоврядування не можливе зростання соціально-економічних показників сільських територій, підвищення якості соціальних послуг населенню, поліпшення добробуту громадян. На думку автора, показники якості життя громадян більше залежать від ефективності місцевого самоврядування в сільській місцевості, ніж в міській. Це пояснюється тим, що економічна диверсифікація в умовах міста, набагато ширше, ніж на сільських територіях. Відповідно, працездатне населення має більше шансів реагування на зміни на ринку праці. Крім того, бюджетне забезпечення муніципальних органів має великі можливості якісного соціального забезпечення громади.

Tому, головне завдання місцевого розвитку У країни на сучасному етапі є втілення декларованих в законах України правових норм в практику ефективної, відповідної європейським стандартам публічності і підзвітності, системи держуправління. Необхідно вносити в систему управління на усіх рівнях сучасні методи, засновані на демократії і реагуючі на сучасні виклики в суспільстві.

Одним з інноваційних управлінських підходів, що набуває широкого поширення в різних країнах, є підхід «Good Governance». Як показує досвід, методологія впровадження підходу «Good Governance» може сприяти об'єктивізації законодавчої бази, розвитку нових горизонтальних зв'язків системи державного управління, що гнучко реагують на потреби суспільства й сприяючи досягненню конституційних цілей держави.

Виділимо ключові ознаки «Good Governance», запропоновані експертами ПРООН:

- розподіли влади;

- народовладдя, виборність і змінюваність вищих посадовців;

- підзвітність інститутів виконавчої влади;

- верховенство закону;

- політичний плюралізм і транспарентність, партисипативність;

- незалежність засобів масової інформації;

- демократичний характер.

Дуже важливими для розуміння сутності застосування методів демократичного управління в системі державного управління представляються характеристики «Good Governance»:

- участь;

- верховенство права;

- прозорість;

- чутливість;

- орієнтація на згоду;

- справедливість;

- результативність і дієвість;

- підзвітність;

- стратегічне бачення.

На думку автора, існують дві групи проблем, які перешкоджають застосуванню підходу «Good Governance»:

- нормативно-правові проблеми, які включають відсутність або недосконалість законодавчої бази, яка б забезпечувала впровадження тих або інших принципів «Good Governance»;

- проблеми інституціонального забезпечення, до яких слід віднести наявність місцевих інститутів влади, громадських структур і територіальної громади, їх готовність і уміння до застосування принципів запропонованого підходу.

Розглянемо детальніше першу групу проблем.

Як видно з таблиці 1, усі принципи «Good Governance» знайшли своє правове віддзеркалення в базовому, з точки зору системи місцевого самоврядування, законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Доходимо висновку, що однією з основних проблем на шляху вдосконалення діяльності місцевого самоврядування є відсутність або слабкий рівень професійних компетенцій інститутів, що забезпечують використання нормативно-правових можливостей національного законодавства в сфері місцевого самоврядування. Йдеться і про інститути влади і громадські об'єднання. Таким чином, інституціональні проблеми, що перешкоджають впровадженню «Good Governance», умовно можна розділити на дві групи:

1. Проблеми, пов'язані з готовністю самої громади до конструктивного партнерства з органами місцевої влади. Ця група проблем включає:

- стереотипи громадян із часів централізованого управління державою в колишньому СРСР. Менталітет «гвинтика» системи, а не громадянина демократичної й правової держави, досі впливає на розуміння своєї ролі;

- слабка правова інформованість населення, і особливо жителів сільських територій. Відсутність інформаційної культури, яка б допомагала громадянам регулярно підвищувати свій інформаційний рівень і розуміння суспільно-політичної й соціально-економічної ситуації на національному, а головне на місцевому рівні;

- слабкі навички громадського лідерства і планування.

2. Проблеми, що відносяться до знань і навичок співробітників державних адміністрацій і посадовців органів місцевого самоврядування, а саме:

- прихильність до централізованих методів управління в більшості співробітників держадміністрацій і посадовців органів місцевого самоврядування;

- відсутність розуміння в застосуванні методів демократичного управління;

- відсутність системи оцінки ефективності роботи державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування на основі кінцевих результатів, визначених конституційними пріоритетами держави.

Розглядаючи діяльність органів місцевого самоврядування в сільських районах Україні, необхідно відмітити, що, по-перше, існує ряд зовнішніх, не залежних від територіальної громади і місцевого самоврядування, обставин, які приводять до зниження ефективності місцевого самоврядування. До неї слід віднести проблему оптимізації територіальної структури сільських рад і існуючий принцип бюджетування, який не мотивує місцевий соціально-економічний розвиток.

По-друге, це слабкі уміння посадовців місцевого самоврядування в сільській місцевості в питаннях демократичного менеджменту, короткострокового і довгострокового планування, соціально-економічного прогнозування, моніторингу і залучення інвестицій. Крім того, необхідно констатувати украй неефективну роботу депутатського корпусу сільських рад. В результаті, без реальної підтримки депутатів, сільські виконкоми фактично стають адміністраторами території без ресурсів для якісного адміністрування своїх територій, а місцеве самоврядування втрачає свої унікальні демократичні властивості для побудови взаємозв'язку влади і громади. Міжнародний експерт Поль Майер, відмічає, що для того, щоб місцеве самоврядування стало ефективним провідником між «старими» методами управління й «новими», заснованими на демократичному управлінні, партнерстві з громадою, необхідно пройти етап трансформації. Завданнями такого переходу є:

- управління, орієнтоване на досягнення результату фінансування результату, а не процесу;

- управління, орієнтоване на споживача забезпечення потреб споживача, а не бюрократії;

- впровадження принципів децентралізації в державному управлінні;

- конкурентне управління внесення елементу змагання в постачання послуг населенню: ринково орієнтовані оргструктури й ринково орієнтовані послуги.

Незважаючи на зовнішню простоту, реалізація кожного з перерахованих завдань вимагає значні ресурси у сфері підвищення професійної перепідготовки посадовців органів місцевого самоврядування, особливо голів сільських рад.

Для того, щоб самоорганізація населення мала інституціонально значущу роль на усіх етапах партнерства з органами місцевого самоврядування, необхідні також спеціальні програми навчання місцевих громадських лідерів. Аналогічний досвід є в ЄС, де реалізуються різні програми навчання громадських лідерів на місцевому рівні з питань лідерства, планування, проектної діяльності, залучення ресурсів і моніторингу. Експерти згадують підхід «Знизу вхору», який означає, що розвиток цивільних ініціатив починається знизу, через вирішення питань місцевого значення в партнерстві з місцевою владою. Законом України «Про місцеве самоврядування в України» визначені правові форми прямої демократії:

- місцевий референдум.

- загальні збори громадян.

- громадські слухання.

- місцеві ініціативи.

- органи самоорганізації населення.

Розглянемо їх інституціональні характеристики в контексті процесу участі населення в місцевому управлінні.

Як видно з таблиці 2, найбільша кількість інституціональних характеристик, сприяючих самоорганізації населення, властиві органу самоорганізації населення. У працях вітчизняних учених була вивчена ситуація з розвитком самоорганізації на основі створення і функціонування ОСН. В основному експерти сходяться в думці, що законодавець не прописав однозначно неприбутковий статус ОСН, і що його створення має складний, двохступеневий характер. На думку автора, з огляду на розвиток самоорганізації, забезпечення процесу навчання громади участі на усіх етапах ухвалення рішень на місцевому рівні, існуючий правовий алгоритм створення OCH логічний, оскільки він сприяє розвитку ключової ознаки самоорганізації населення репрезентативності організованих ним структур. В той же час, без спеціальних програм навчання місцевих лідерів «запуск» якісного процесу самоорганізації і, як наслідок, створення і функціонування обраних громадських об'єднань представляються маловірогідним. Наприклад, упродовж 2001-2008 рр. роль «стартера» самоорганізації населення в сільських районах Криму виконувала Програма розвитку й інтеграції Криму ПРООН, впродовж якої було утворено близько 600 OCH і громадських об'єднань, 70% яких згідно проведеного ПРООН дослідження продовжували свою діяльність через 2-3 року після завершення проекту ПРООН. Після завершення програми ПРООН, процес створення OCH значно сповільнився.

Іншою проблемою може бути ігнорування принципу «Знизу вгору», тобто створення OCH або подібних громадських об'єднань за адміністративним циркуляром вищестоящих органів місцевого самоврядування, що, загалом, не є самоорганізацією населення. Відповідно, псевдо-самоорганізація не може сприяти ефективності місцевого самоврядування, і навпаки, ускладнює процес громадського залучення населення в майбутньому.

Тому, слід зазначити такі важливі властивості самоорганізації населення:

- самоорганізація населення є проявом особистої ініціативи групи індивідів, що мають і реалізовують своє право громадської організації, тобто самоорганізація, за своєю сутністю, завжди «добровільна»;

- самоорганізація населення, уміння жителів разом, узгоджено обговорювати, планувати й діяти на благо суспільства є не проявом нижчої ланки в місцевому самоврядуванні. Навпаки, самоорганізація це індикатор наявності серйозного соціального капіталу, характерного для високоорганізованих суспільств і країн.

Повертаючись до тематики сільських територій України, необхідно підкреслити, що самоорганізація й демократичне управління, засноване на участі населення, є історично природною для українського суспільства, відбиваючою її суспільно-політичну історію, багатонаціональну демографічну картину і соціально-економічний устрій. Значний багатовіковий досвід самоврядованих сільських громад, козачих станиць і сільськогосподарської кооперації свідчать про історичні традиції самоорганізації в менталітеті українського народу. В той же час, період повного авторитарного управління в колишньому СРСР змінив багатовікову ментальність сільського жителя в Україні.

Відродження традицій самоорганізації громад є першочерговим завданням системи місцевого самоврядування, покликаного зберегти історико-культурний устрій сільської України, що є джерелом духовної ідеології держави в цілому.

Підводячи підсумок, слід сказати, що законодавчо певні форми прямої демократії можуть служити інституціональними механізмами сприяння самоорганізації населення за наявності умінь і навичок посадовців місцевого самоврядування, компетентного депутатського корпусу і підготовлених місцевих громадських лідерів. У випадку із сільським населенням, необхідно визнати фактичну відсутність усіх перерахованих складових процесу самоорганізації населення. Таким чином, система державного управління відносно сільських територіальних громад, їх органів місцевого самоврядування повинна почати спеціальні програми по підтримці самоорганізації населення. Своєчасно підготовлені у сфері самоорганізації і участі в місцевому управлінні громади забезпечать зниження соціальної напруженості і конструктивну підтримку процесу ATP і реалізації інших державних програм соціально-економічного розвитку сільських територій України. У перспективі доцільно розглянути особливості сталого місцевого розвитку.

населення влада самоврядування самоорганізація

Размещено на Allbest.ru