Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 328.1

Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід

Спеціальність 23.00.02 -- політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Павленко Ростислав Миколайович

Київ -- 2001

АНОТАЦІЯ

Павленко Р.М. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. -- Рукопис (232 стор.).

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 -- політичні інститути та процеси. -- Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.-- Київ, 2001.

Дисертацію присвячено вивченню інституту парламентської відповідальності уряду як форми політичної та конституційно-правової відповідальності найвищого виконавчого органу перед суспільством через посередництво представницького органу (парламенту), яка дає змогу засвідчити наявність чи відсутність довіри парламенту до уряду та підтримки його дій, є механізмом забезпечення чутливості уряду до нагальних потреб суспільства та відповідності його політики програмі, схваленій парламентом. Досліджено політико-правову природу інституту парламентської відповідальності уряду, розглянуто основні етапи становлення цього інституту, залежності його ефективності від обраної в країні форми правління. Проаналізовано особливості становлення інституту парламентської відповідальності уряду в Україні в контексті організації стосунків між законодавчою та виконавчою гілками влади. Сформульовано пропозиції щодо оптимізації юридичного регулювання та політичного забезпечення ефективності інституту парламентської відповідальності уряду в Україні.

Ключові слова: парламентська відповідальність уряду, органи влади, парламент, уряд, юридична відповідальність, політична відповідальність.

ANNOTATION

Pavlenko R.M. Parliamentary Responsibility of the Government: International and Ukrainian Experience. -- Manuscript (232 pages).

A dissertation to achieve the academic degree of a doctor of political science with the specialization 23.00.02 -- the Political Institutions and Processes -- the Institute of Law and State, named after V.M. Koretsky, of the National Academy of Sciences оf Ukraine, Kyiv, 2001.

The dissertation is devoted to the analysis of the parliamentary responsibility of the government -- a form of the political and legal, constitutional responsibility of the highest executive body before the society through the mediation of the representative assembly, the parliament. Such a mechanism allows to certify the presence or absence of the confidence of the majority of parliament members in the government, of their support of its actions. Thus, this mechanism serves as a mean to assure the responsiveness of the government to the paramount problems of society, the adherence of the government to the program of actions, endorsed by the parliament. In the dissertation, the author examines the nature of the parliamentary responsibility of the government, the main stages of its genesis and development, its dependence on the model of the from of government, adopted in a country. The author analyses the peculiarities of the development of the parliamentary responsibility of government in Ukraine in the context of the relations between the legislative and executive branches of power. The proposals towards the optimization of legal regulation and political maintenance of effective responsibility of government before the parliament in Ukraine are formulated in the dissertation.

Key words: parliamentary responsibility of the government, power bodies, parliament, government, legal responsibility, political responsibility.

АННОТАЦИЯ

парламентський відповідальність уряд влада

Павленко Р.М. Парламентская ответственность правительства: мировой и украинский опыт. -- Рукопись (232 стр.).

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23. 00. 02 -- политические институты и процессы. -- Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины.-- Киев, 2001.

Диссертация посвящена исследованию института парламентской ответственности правительства как формы политической и конституционно-правовой ответственности высшего исполнительного органа перед обществом через посредничество представительного органа (парламента). В таком контексте указывается, что возможность использования этого института служит механизмом влияния на исполнительную власть, одним из средств стимулирования ее к отзывчивости к потребностям граждан. Наличие такого института позволяет определить, пользуется ли правительство поддержкой парламента, служит предостережением против невыполнения или нарушения правительством предписаний программы его деятельности, утвержденной парламентом.

В диссертации исследована политико-правовая природа института парламентской ответственности правительства, определены основные способы регулирования вопросов применения предусмотренных в рамках этого института процедур, а также политические особенности применения данной процедуры в зависимости от типа партийной системы, избирательной системы, полномочий парламента и главы государства по формированию правительства, особенностей политической культуры в странах различных регионов.

Рассмотрены основные этапы становления института парламентской ответственности правительства. Систематизированы политические и правовые механизмы, применяющиеся в разных странах для недопущения свержения правительства в угоду конъюнктурным, сиюминутным политическим интересам.

В работе проанализированы особенности становления института парламентской ответственности правительства в Украине в контексте организации отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти. Определено, что широкие полномочия Президента Украины по отношению к формированию, деятельности и ответственности правительства способствовали нарушению взаимосвязи между парламентом и правительством.

На основе сравнительного анализа опыта зарубежных стран, а также истории становления политико-правовых институтов в Украине автором сформулированы и обоснованы предложения по оптимизации юридического регулирования и политического обеспечения эффективности института парламентской ответственности правительства в Украине. Предлагается расширить полномочия парламента по участию в формировании правительства, предусмотреть возможность индивидуальной ответственности членов Кабинета Министров, а также ввести институт конструктивного вотума недоверия.

Ключевые слова: парламентская ответственность правительства, органы власти, парламент, правительство, юридическая ответственность, политическая ответственность.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Спосіб організації державної влади, відносин між її органами є одним із ключових завдань, що постає перед новоутвореною державою. В демократичних країнах ефективність урядової політики є залежною від наявності дієвих інституціональних механізмів відповідальності уряду. Парламентська відповідальність уряду в цих країнах є формою політичної та конституційно-правової відповідальності виконавчого органу перед суспільством через посередництво представницького органу, що дає змогу засвідчити наявність чи відсутність довіри парламенту до уряду і підтримки його дій, і в той же час є механізмом забезпечення чутливості уряду до нагальних потреб суспільства та відповідності його політики програмі, схваленій парламентом. Зважаючи на те, що реальний перерозподіл повноважень між органами різних гілок влади в Україні ще триває, тема парламентської відповідальності уряду в Україні є надзвичайно актуальною.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема цієї роботи та використання методології порівняльного аналізу обрані у рамках наукової проблематики, що є предметом дослідження фахівців кафедри політології Національного університету "Києво-Могилянська Академія". Тематика та напрямки дослідження є також складовою підготовки експертних висновків до міжнародних і всеукраїнських конференцій, присвячених питанню оптимізації відносин між гілками влади в Україні, зокрема "Україна на межі тисячоліть", "Роль політичних партій у формуванні та функціонуванні парламентської більшості і урядової коаліції та парламентської опозиції: українські перспективи", "Влада та громадськість: співпраця у прийнятті рішень" тощо.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення і теоретичне обґрунтування способів оптимізації існуючого механізму парламентської відповідальності уряду в сучасній Україні, які, з одного боку, дозволяли б парламенту відправити уряд у відставку у випадку принципових розходжень з ним у програмних позиціях, а з іншого, забезпечили б захищеність уряду від випадкових змін у політичній кон'юнктурі парламенту. За підсумками дослідження розроблено конкретні пропозиції щодо відповідного удосконалення чинного законодавства України в цій області, приведення його у відповідність до загальновизнаних стандартів організації влади демократичних країн.

Для досягнення означеної мети у дисертаційній роботі через поставлені завдання досліджено:

-- політичну і правову природу інституту парламентської відповідальності уряду;

-- місце парламентської відповідальності уряду в системі стримувань і противаг при поділі державної влади, її вплив на практику взаємодії гілок влади та роль у збереженні демократичності режиму;

-- існуючі механізми парламентської відповідальності уряду у порівняльному співставленні, особливості дії і наслідки застосування цих механізмів у типових соціальних ситуаціях;

-- особливості пострадянського розвитку України, причини неефективної співпраці законодавчої та виконавчої гілок державної влади;

-- специфічні проблеми неефективного нормативного регулювання існуючого механізму парламентської відповідальності уряду в Україні;

Визначено основні напрямки і шляхи підвищення ефективності механізму парламентської відповідальності уряду в Україні.

Об'єктом дослідження є механізм відповідальності виконавчої влади перед законодавчою у залежності від форми державного правління.

Предметом дослідження є політико-правовий інститут парламентської відповідальності уряду як засіб контролю законодавчою владою виконавчої і як механізм узгодженості їх дій в Україні.

Методи дослідження. Методологія дослідження ґрунтується на принципах системного структурно-функціонального аналізу та синергії складних систем. Використані загальнонаукові методи -- аналізу, синтезу, типології, верифікації і спеціальні методологічні засоби порівняльної політології -- методи порівняльного та історико-порівняльного аналізу.

Порівняльний політичний аналіз дає можливість з'ясувати, за допомогою яких інститутів різні країни розв'язували спільні завдання -- організацію співпраці законодавчої та виконавчої гілок державної влади на засадах парламентського контролю.

Історико-порівняльний аналіз дозволяє оцінити умови, в яких складався той чи інший інститут у конкретній країні, і дійти висновку про можливість його запозичення для оптимізації системи державної влади в Україні.

Наукова новизна дисертаційного дослідження втілюється в результатах структурно-функціонального аналізу правових засад, етапів та суперечностей процесу політичної інституціоналізації парламентської відповідальності уряду, що дало змогу визначити функції останньої в системі поділу влади та її вплив на синхронізацію законотворчої і виконавчої діяльності.

Виявлені практика застосування, сучасне політико-правове наповнення і закономірності оптимізації парламентської відповідальності уряду за президентської, парламентської та "змішаної" форм правління, а також специфіка конституційно-правової реформи в Україні. На цій основі систематизовані пропозиції щодо оптимізації інституту парламентської відповідальності уряду в пострадянській Україні.

Вищезазначене дало підстави сформулювати такі основні положення:

-- феномен парламентської відповідальності уряду на практиці конкретизується як відповідальність вищого органу у системі органів виконавчої влади -- кабінету міністрів -- перед парламентом, як відмова у довірі до кабінету або його членів з боку більшості депутатів парламенту, що має наслідком відставку всього кабінету або його окремих членів;

-- механізм парламентської відповідальності уряду, що полягає у голосуванні за довіру чи недовіру урядові, має ефективне застосування за наявності декількох передумов: ідентифікації виборцями політичних партій, що змагаються на виборах і утворюють парламентські фракції, чіткого політичного зв'язку між цими партіями і членами кабінету, попереднього схвалення парламентом програми дій уряду, можливості притягнення уряду (чи його членів) до відповідальності лише у разі невиконання ним положень цієї програми або виникнення в подальшому істотно важливих розбіжностей у підходах до цієї програми між урядом і більшістю депутатів парламенту;

-- головна рольова функція парламентської відповідальності уряду полягає в оптимізації взаємодії між законодавчою і виконавчою гілками влади на засадах “гнучкого” поділу влади шляхом запровадження їх спільної відповідальності для забезпечення цільової узгодженості їх дій: наявність процедури парламентської відповідальності уряду створює легальний канал політичної відповідальності вищого органу виконавчої влади, що спонукає його до діяльності в рамках ухваленої парламентом програми; це, в свою чергу, дозволяє виборцям оцінити ефективність дій як парламенту, так і уряду;

-- практика застосування парламентської відповідальності уряду в пострадянських умовах у рамках президентсько-парламентської моделі “змішаної” форми правління має свої особливості, пов'язані з подвійною відповідальністю кабінету -- перед главою держави і перед парламентом; у разі, якщо парламент не бере участі у формуванні чи затвердженні складу кабінету, втрачається зв'язок між парламентськими партіями і урядом, уряд пристає на позиції глави держави, залежить від нього більшою мірою, ніж від парламенту; відтак загроза застосування процедури відповідальності із засобу контролю стає знаряддям політичного тиску, використання якого може бути не пов'язане із якістю роботи уряду;

-- становлення парламентської відповідальності уряду в пострадянській Україні генерує суперечності між главою держави і парламентом за вплив на уряд, робить цей інститут не засобом гарантування виконання урядом своєї програми, а можливим знаряддям тиску на главу держави; подолання подібних суперечностей вимагає створення таких правових засад, які стимулювали б тіснішу взаємодію парламенту і уряду у виробленні державної політики та її реалізації, поставили б парламентську відповідальність уряду в контекст засобів впливу парламенту на виконання урядом своєї програми, ухваленої парламентом;

-- підвищення ефективності нормативного регулювання інституту парламентської відповідальності уряду в Україні залежить від розширення участі парламенту у формуванні уряду (що дозволить встановити тісніший зв'язок між парламентськими партіями, відповідальними перед виборцями, і кабінетом), реальної відповідальності уряду за невиконання ним ухваленої парламентом програми дій (аби парламент міг закликати уряд до відповідальності, не розв'язуючи цим тривалої політичної кризи), а також убезпечення уряду від позбавлення довіри з поточно-кон'юнктурних, політико-лобістських, корпоративних мотивів (і застосування з цією метою спеціальних інституційних ускладнень оголошення уряду недовіри, зокрема застосування конструктивного вотуму недовіри, збереження процедурних обмежень на довільну постановку питання про відповідальність уряду, можливість дострокового розпуску парламенту главою держави тощо).

Теоретико-практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що пропозиції, висновки можуть бути використані при розробці змін і доповнень до Конституції України, а також законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють питання парламентської відповідальності уряду та стосунки між гілками влади: проектів Законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про Регламент Верховної Ради України" та інших.

Накопичений у ході дослідження фактологічний і аналітичний матеріал використовується при розробці курсів у рамках програми підготовки бакалаврів і магістрів політології на кафедрі політології Національного університету "Києво-Могилянська Академія". Результати проведеного дослідження використані при підготовці курсів "Конституційне право" (програма підготовки бакалаврів політології), "Порівняльне конституційне право" (програма підготовки магістрів політології), а також -- в частині взаємодії гілок влади -- розробленого автором курсу "Структура та функції державного управління" (програма підготовки бакалаврів політології).

Крім того, основні положення дисертації можуть застосовуватися під час розробки нових підручників, методичних рекомендацій, зокрема з курсів “Конституційне право України”, "Порівняльне конституційне право", "Політологія", "Публічна адміністрація" тощо.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації пройшли апробацію в Національному університеті "Києво-Могилянська Академія". Положення дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри політології цього університету, а також виносилися у виступи на Щорічній науковій конференції "Людина. Суспільство. Природа" (січень 2000 року і січень 2001 року, Національний університет "Києво-Могилянська Академія"), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Влада і громадськість: співпраця у прийнятті рішень” (14 - 15 травня 2001 р.).

Результати проведеного дослідження використовувались у навчальному процесі під час проведення лекцій та практичних занять зі студентами з курсів “Конституційне право”, "Порівняльне конституційне право" в Національному університеті "Києво-Могилянська Академія".

Окремі результати дослідження було використано в ході роботи над проектами Законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про внесення змін до Конституції України", до Регламенту Верховної Ради України та інших законопроектів, здійснених автором спільно із співробітниками Міжнародного інституту порівняльного аналізу (Київ) на замовлення народних депутатів України (авторові належать формулювання змін пунктів у статтях відповідних законів та зміст Пояснювальних записок, в яких обстоюється необхідність внесення пропонованих змін). Проблеми дисертаційного дослідження висвітлювались у низці аналітичних статей у пресі (“Урядовий кур'єр”, “День”, “Версії”, “Київський телеграф”, “Українське слово”, “The Kyiv Post” , “Юридична практика” та ін.), в коментарях для Національної теле- та радіокомпанії.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою розробкою здобувача.

Публікації. Результати досліджень опубліковані в шести авторських розділах колективної монографії, шістнадцяти наукових статтях, в тому числі у одинадцяти виданнях, що за рішенням ВАК мають право публікації результатів дисертаційних досліджень з політології.

Структура дисертації зумовлена характером проблематики, постановкою мети та завдань дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку цитованих джерел та літератури. Обсяг дисертації 232 сторінки, у тому числі список використаної літератури та джерел, що включає 570 найменувань, на 26 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДОСЛІДЖЕННЯ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано його мету та завдання, визначено його теоретико-методологічну основу і джерельну базу, сформульовано авторське бачення наукової новизни та практичного значення дисертаційного дослідження, а також містяться дані про його структуру, обсяги та апробацію одержаних результатів.

У першому розділі “Відповідальність уряду в системі засобів парламентського контролю” визначаються базові категорії, головні теоретичні орієнтири дослідження, роль і значення парламентської відповідальності уряду в конституційній регламентації та політичній практиці відносин між законодавчою та виконавчою гілками влади.

У першому підрозділі першого розділу “Контексти аналізу питання парламентської відповідальності уряду” розглядається українська та зарубіжна література за темою дослідження.

Питанню інституційного оформлення і політичних наслідків застосування парламентської відповідальності уряду в українській та зарубіжній літературі приділяється помітна увага.

До питання парламентської відповідальності уряду звертаються такі українські автори, як О.Дергачов, В. Кампо, В. Копєйчиков, Л. Кривенко, М. Малишко, П. Мартиненко, В. Погорілко, В. олохало, М. Томенко, В. Шаповал та інші. Цій темі також приділено увагу в працях російських вчених, насамперед В. Маклакова, А. Мішина, В. Чіркіна, В.Юдіна й інших. Цим питанням присвячені також дослідження численних американських (А. Блауштайна, Х. Браффа, Дж. Кері, В. Когена, Е. Корвіна, Х. Лінца, Дж. Олдріча, Дж. Міллера, Ф. Ріггса, М. Шугарта), англійських (В. Бейджхота, С. Бейлі, Д. Вернея, К. Веара, М. Воллеса, А. Гансена, Дж. Каррета, Дж. Саймона, П. Уокера), німецьких (Р. Жоржеса, Х. Пьотча), французьких (П. Авріля, Г. Дюпуа, М. Гвідо, П. Кретьєна, Ф. Люшера) та ін. авторів.

Однак значення інституту парламентської відповідальності уряду для ефективності взаємодії законодавчої та виконавчої влади у здійсненні реформ, підвищення його значення у зв'язку із посиленням позицій виконавчої гілки влади у прийнятті державних рішень, систематизація напрацьованих у конституційній і політичній практиці засобів перешкоджання зловживанням механізмом парламентської відповідальності уряду значною мірою лишаються нерозкритими.

У другому підрозділі першого розділу, "Поняття інституту парламентської відповідальності уряду", розкривається поняття і природа парламентської відповідальності уряду. Розглядається декілька аспектів: поняття відповідальності як певного типу соціальних відносин; поняття уряду як державного органу із визначеним статусом і повноваженнями (найвищий колегіальний орган державної виконавчої влади, кабінет); поняття парламентської процедури прийняття акту про відповідальність уряду як процесу, що має подвійну, політико-правову природу.

Існують дві основні форми парламентської відповідальності уряду:

1) резолюція довіри (питання про довіру до уряду, що ставиться на порядок денний на його вимогу або пов'язане з вирішальним для уряду голосуванням -- наприклад, при затвердженні програми його дій);

2) резолюція осуду (оголошення парламентом вотуму недовіри уряду з власної ініціативи -- конструктивного (з пропозицією кандидатури нового прем'єра) чи деструктивного); в деяких країнах парламент може висловити недовіру окремому міністру.

Інститут парламентської відповідальності уряду, з одного боку, є елементом системи стримувань і противаг -- засобом взаємного впливу законодавчої і виконавчої влади, стимулом для виконавчої влади дотримуватись курсу, підтримуваного парламентом. З іншого боку, часте використання цього інституту -- особливо на догоду кон'юнктурним, короткосяжним інтересам -- може стати джерелом нестабільності уряду. Те, яка з цих рис стане визначальною в конкретній країні, залежить від комплексу інституційних, історичних, культурних та інших чинників.

У свою чергу, природа відносин між парламентом і урядом визначається тим, які конкретні повноваження щодо формування і діяльності уряду мають глава держави (президент чи монарх) і парламент.

Інститут парламентської відповідальності уряду, що існує за усіх, крім моністичної, форм організації державного правління, відіграє особливо важливу роль у стосунках між парламентом і урядом у сучасних умовах. У ХХ столітті велику увагу у політологічній літературі приділено зростанню ролі різних непартійних суб'єктів політичного життя -- "зацікавлених груп", лобістських організацій, експертних інституцій -- у прийнятті державних рішень. До того ж, постійне ускладнення державного управління, розширення кола задач, що їх покликана вирішувати держава, призводить до постійного зростання значення уряду та усієї виконавчої вертикалі не тільки у "виконанні", а також і в розробці державних рішень, а навіть безпосередньому їх прийнятті. Це об'єктивно зменшує роль у реальному прийнятті рішень традиційних інститутів парламентської демократії -- власне парламенту, фракцій, партійних "більшості" та "опозиції". Однак натомість зростає значення контрольних повноважень парламенту: представницький орган не тільки встановлює рамкові правила гри, ухвалюючи закони та затверджуючи державний бюджет, а й має забезпечувати те, що виконавча влада дотримується курсу, підтриманого виборцями.

Відсутність же прямого зв'язку між парламентом і урядом -- позапарламентське формування уряду -- ускладнює для виборців ідентифікацію політичної сили, яка відповідає за стан справ у країні. Це ускладнює для них свідомий, поінформований вибір між політичними силами і робить такий вибір більш залежним від успішності виборчих технологій, а не оцінки діяльності конкретних політичних сил.

У другому розділі дисертації -- "Застосування парламентської відповідальності уряду: порівняльний аналіз" -- прослідковується історія становлення і розвитку інституту парламентської відповідальності уряду, аналізуються форми, яких він набуває в сучасних країнах, та способи його удосконалення в напрямку забезпечення більшої стабільності урядів.

У першому підрозділі розділу 2 -- "Формування інституту парламентської відповідальності уряду" -- показано генезу інституту парламентської відповідальності уряду. Становлення цього інституту тісно пов'язане із розвитком парламентаризму у середньовічній Англії, розділенням політичної і юридичної відповідальності: відставка кабінету (і його глави) з 1742 року пов'язувалася не із скоєнням злочину, а із втратою політичної підтримки.

Подібну модель було запозичено багатьма європейськими країнами у XIX і XX століттях. Приклади різних країн показують як її успішність, так і проблеми. Зокрема модель III Республіки у Франції стимулювала часту зміну урядів, а молоді демократії міжвоєнного періоду XX ст. через нестабільність уряду не змогли втримати демократичний режим.

Але це не означає, що парламентський спосіб формування уряду і його відповідальність перед парламентом однозначно ведуть до нестабільності уряду -- навіть у нових демократичних країнах. Як свідчить уже післявоєнний досвід, такої нестабільності можна уникнути шляхом використання особливих механізмів, які захищали б уряди від кон'юнктурних змін, залишаючи проте реальним притягнення урядів і урядовців до відповідальності в разі серйозної кризи і свідомої відмови в довірі уряду парламентської більшості.

У другому підрозділі розділу 2 -- "Порядок застосування парламентської відповідальності уряду в сучасних країнах" -- аналізується досвід конституційного регулювання і політичної практики застосування парламентської відповідальності уряду в сучасних демократичних країнах, зокрема ФРН, Іспанії, Італії, Франції. Відзначається тенденція до ускладнення процедури парламентської відповідальності уряду, убезпечення уряду від вотуму недовіри з міркувань виключно кон'юнктурних, короткотермінових. Подібна політика далася взнаки: уряди у "реформованих" парламентських і змішаних демократіях (крім Італії, яка обрала більш традиційну парламентську модель) виявилися настільки ж -- якщо не більш -- стабільними, ніж уряди у Великобританії і її колишніх домініонах, що реалізували класичну Вестмінстерську модель парламентської форми правління.

У третьому підрозділі розділу 2 -- "Перспективи удосконалення механізму парламентської відповідальності уряду" -- систематизовані засоби удосконалення інституту парламентської відповідальності уряду, здійснено аналіз дієвості таких засобів на прикладі країн Східної і Центральної Європи, СНД, а також інших країн, у яких нещодавно ухвалено нові конституції.

Для забезпечення політичної стабільності і попередження занадто частої зміни урядів авторами післявоєнних, і особливо посткомуністичних конституцій свідомо передбачені обмеження на застосування механізму парламентської відповідальності уряду.

-- Найчастіше для порушення питання про недовіру урядові необхідно зібрати певну кількість голосів депутатів.

-- Розгляд самого питання про відповідальність може бути відкладено на певний строк від дня внесення пропозиції, аби уряд міг мобілізувати своїх прибічників або провести роз'яснювальну роботу з опонентами.

-- Питання про недовіру не може ставитися протягом певного часу (року, парламентської сесії) з моменту розгляду вотуму довіри чи недовіри та/або затвердження програми діяльності уряду.

-- Більшість сучасних конституцій передбачає право глави держави розпустити парламент в разі його неспроможності сформувати уряд протягом певного терміну після виборів чи відставки попереднього уряду.

-- У деяких конституціях визначається обов'язковість конструктивного вотуму недовіри (представлення кандидатури нового глави уряду одночасно з пропозицією про відставку діючого).

-- Врешті, аби уникнути урядової кризи в результаті незначних змін у позиціях партій в парламенті та/або оцінці діяльності конкретних міністерств більшість сучасних конституцій передбачає можливість висловлення вотуму недовіри окремому міністру.

Політична практика сучасних країн свідчить, що сучасні розробки в галузі конституційного права, зокрема у питаннях відносин між парламентом і урядом та парламентської відповідальності уряду, дозволяють забезпечити необхідний баланс між владою і відповідальністю.

У розділі 3 дисертаційного дослідження -- "Проблеми запровадження парламентської відповідальності уряду в Україні" -- аналізується конституційний і політичний контекст, у який включений інститут парламентської відповідальності уряду, історія цього інституту в Україні, а також пропонуються зміни до українського законодавства, спрямовані на оптимізацію цього інституту в Україні.

У першому підрозділі розділу 3 -- "Особливості пострадянської влади і суспільства в Україні" -- оглянуто основні закономірності розвитку суспільства, влади та інститутів держави у пострадянській Україні. Відзначається, що радянське минуле та еволюційний перехід у незалежність досі справляють значний вплив на мислення та дії громадян та влади. До того ж, вибір президентсько-парламентської моделі республіканської форми правління багато в чому сприяв консервуванню стереотипів радянського минулого, надавши їм нового звучання.

Зокрема, недовірливе ставлення громадян до політичних партій і парламенту, що залишилось із радянських часів, не було подолане: парламент не має безпосереднього впливу на формування уряду, а отже партії не мають мотивації до об'єднання, формування реальних програм, готовності взяти відповідальність за проведення реформ. Натомість політики організовуються у різноманітні "групи тиску", "холдінги" тощо на політико-економічній основі, які переймаються перш за все лобіюванням власних короткострокових (у кращому випадку середньострокових) інтересів, що підриває здатність як законодавчої, так і виконавчої влади до послідовних, несуперечливих дій. У свою чергу, громадянам важко визначитися, яка політична сила відповідальна за стан справ у державі -- відтак низький рейтинг довіри до "парламенту", "партій", "влади", часто без усвідомлення їх ролі у прийнятті державних рішень.

Український варіант "змішаної" форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, відставки і діяльності уряду, але президент не очолює Кабінет Міністрів. Відтак президент і органи, що діють при ньому (насамперед Адміністрація) здатний втручатися у здійснення виконавчої влади, формування політики і конкретних кроків уряду, а в разі потреби відмежуватися від нього. Уряд же, сформований у позапарламентський спосіб, не пов'язаний із підтримкою парламентської більшості, часто є жертвою політичного змагання між президентом і парламентом.

За таких умов парламентська відповідальність уряду -- не механізм контролю за виконанням урядом ухваленої програми, а засіб з'ясування стосунків між президентом, парламентом чи між фракціями останнього. Відповідно, роль цього інституту в Україні спотворена.

У другому підрозділі розділу 3 -- "Запровадження інституту відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою України" -- аналізується досвід закріплення інституту парламентської відповідальності уряду в українських конституціях (зміненій Конституції 1978 року, Конституційному Договорі 1995 року, Конституції 1996 року), проектах Конституції України (1992, 1993, 1996 років), а також практика застосування парламентської відповідальності уряду. Підтверджується висновок про спотворення ролі цього інституту в рамках президентсько-парламентської республіки, створеної в Україні.

У третьому підрозділі розділу 3 -- "Шляхи оптимізації механізму парламентської відповідальності уряду в Україні" -- систематизовано пропозиції щодо удосконалення механізму парламентської відповідальності уряду в Україні. Розглянуто перспективи такого удосконалення без внесення змін до Конституції та із внесенням таких змін. Перший шлях бажаний з огляду на необхідність виконання Конституцією функції стабільного закону. Однак в умовах України більш доцільним виглядає максимально вичерпне визначення правил гри в Основному законі -- аби уникнути перекручень і уберегтися від можливої деградації демократичного режиму до авторитарного. Тим більше, що практично усі основні політичні сили обстоюють необхідність удосконалення Конституції 1996 року шляхом конкретизації її положень щодо відносин між парламентом і урядом.

У висновках дисертант систематизує пропозиції щодо оптимізації механізму парламентської відповідальності уряду в Україні на основі здійсненого в дослідженні аналізу світового та українського досвіду конституційної регламентації та політичної реалізації цього механізму. За результатами дисертаційного дослідження пропонується внесення таких змін до українського законодавства:

1. Удосконалити механізм інвеститури Уряду, передбачити, що Президент України після консультацій з уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій протягом 30 календарних днів після припинення повноважень попереднього складу Кабінету Міністрів (крім випадків оголошення парламентом уряду недовіри чи дачі Президенту України згоди на відставку прем'єр-міністра) призначає кандидата на посаду Прем'єр-міністра України, який протягом 15 календарних днів має представити Верховній Раді проект Програми діяльності і склад Кабінету Міністрів.

В разі неотримання Програмою і складом Кабінету Міністрів вотуму довіри від Верховної Ради, палата протягом 15 календарних днів призначити прем'єр-міністра сама. Якщо протягом цього терміну Прем'єра не буде обрано, Президент матиме право розпустити Верховну Раду і призначити нові вибори.

2. Передбачити, що зміна уряду співпадає не з обранням нового Президента, а з обранням нової Верховної Ради. Відтак Прем'єр-міністр вручає Президенту заяву про відставку Кабінету в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконує свої повноваження до інвеститури нового уряду.

3. Передбачити, що Президент України може припинити повноваження Прем'єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідного рішення, Президент також мусить подати кандидатуру нового прем'єра (див. п.5, конструктивний вотум недовіри).

4. Встановити, що Президент України припиняє повноваження членів Кабінету Міністрів України і голів місцевих державних адміністрацій тільки за поданням Прем'єр-міністра України

5. Запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем'єра. В разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим Прем'єр-міністром і формує уряд.

6. Передбачити відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів -- конструктивний вотум недовіри міністру висловлюється простою більшістю голосів.

7. Також змінити положення ст.87 Конституції щодо неможливості розгляду питання про оголошення уряду вотуму недовіри протягом однієї сесії або року з дня затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів: передбачити можливість постановки такого питання навіть за означених умов -- але тільки в разі, якщо цю пропозицію підтримають не менше 3/5 від конституційної кількості депутатів палати.

парламентської відповідальності уряд влада

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ТА ВИСНОВКИ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВИКЛАДЕНІ В ТАКИХ ПУБЛІКАЦІЯХ

парламентський відповідальність уряд влада

1. Підрозділах 2.7, 3.1-3.3, 3.5, 3.7 колективної монографії:

Ващенко К., Кордун О., Павленко Р. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні. -- К.: МАУП, 2000. -- 248 с.

2. Павленко Р. Президентсько-парламентська форма правління і слабкість парламентських партій в Україні // Нова влада. -- 2000. -- Т. 2(2). -- С. 18-33.

3. Павленко Р. Законодавче забезпечення парламентської відповідальності уряду // Наукові записки Національного університету "Києво-Могилянська Академія". -- 2000. -- Т. 18. -- Політичні науки. -- С.23-30.

4. Павленко Р. Шляхи оптимізації урядування в Україні в умовах сучасної геоекономічної ситуації // Людина і політика. -- 2000. -- № 4. -- С. 52-60.

5. Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: порівняльний аспект // Людина і політика. -- 1999. -- № 5. -- С. 13-19.

6. Павленко Р. Реформи по-корейські: уроки для України // Людина і політика. -- 1999. -- № 4. -- С. 11-16.

7. Павленко Р. Витоки і небезпека безвідповідальності посткомуністичної виконавчої влади // Наукові записки Національного університету "Києво-Могилянська Академія". -- 1999. -- Т.12. -- Політологія. -- С. 34-39.

8. Павленко Р. Перехід українського суспільства від “масовості” до почуття громадянськості // Молода нація. -- Альманах. -- К., 1997. -- № 7. -- С. 82-100.

9. Павленко Р. Посткомуністична влада: сутність і метаморфози // Нова політика. -- 1997. -- № 2. -- С. 7-15.

Павленко Р. П'ятий рік // Нова політика. -- 1997. -- № 1. -- С. 3-8.

11. Павленко Р. Претенденти і президенти, або Хто стане справжнім президентом Росії // Нова політика. -- 1996. -- № 4. -- С. 2-4.

12. Павленко Р. Скільки палат потрібно парламенту України? // Нова політика. -- 1996. -- № 3. -- С. 36-38.

13. Павленко Р. Законодавство про вибори в системі заходів структурування українського парламенту // До питання реформування виборчого законодавства. Збірник аналітичних матеріалів. -- К.: Факт, 2001. -- С. 18-31.

14. Павленко Р. Напрямки удосконалення механізму парламентської відповідальності уряду в Україні // Секція: Співпраця “мозкових центрів” та Адміністрації Президента України / Влада та громадськість: співпраця у прийнятті рішень (тези доповідей на конференції). -- К.: Центр “Демократія і розвиток”, СПД “Вальд”, 14-15 травня 2001. -- С. 10-14.

15. Павленко Р. Вплив вибору форми державного правління на ефективність взаємодії парламенту і уряду // Україна: людина, суспільство, природа (тези доповідей на конференції). -- К.: КМ Academia, 23-26 січня 2001. -- С. 105-108.

16. Павленко Р. Законодавче забезпечення парламентської відповідальності уряду // Україна: людина, суспільство, природа (тези доповідей на конференції). -- К.: КМ Academia, 23-24 січня 2000. -- С. 100-103.

17. Павленко Р. Логіка розвитку влади в посткомуністичних країнах // Альманах студентських наукових робіт. -- К.: НаУКМА, Студентське наукове товариство, 1997. -- С. 26-27.

Размещено на Allbest.ru