Реалізація принципу поділу функцій влади в сучасній Україні: політико-правовий аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ІВАНА ФРАНКА

УДК 321 М 29 321.015:342.33

РЕАЛІЗАЦІЯ ПРИНЦИПУ ПОДІЛУ ФУНКЦІЙ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ: ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Спеціальність 23.00.02 - політичні інститути і процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Мартинюк Роман Станіславович

Львів - 2005

АНОТАЦІЯ

Мартинюк Р.С. Реалізація принципу поділу функцій влади в сучасній Україні: політико-правовий аналіз. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути і процеси. - Національний університет „Острозька академія”, Острог, 2005.

У дисертації досліджено сутність принципу поділу функцій влади та його взаємозв'язок із принципом єдності державної влади, процес реалізації принципу поділу функцій влади в сучасній Україні, проблеми, що супроводжують цей процес. Висвітлено проблему вироблення механізму взаємодії та конструктивної співпраці вищих органів державної влади України в контексті здійснення принципу єдності державної влади. Проаналізовано суперечності та функціональні вади запровадженої Конституцією 1996 року напівпрезидентської форми правління, окреслено шляхи й перспективи її корекції в контексті політичної реформи 2004 року. Прогнозовано перспективи утвердження в сучасній Україні парламентарно-президентської форми правління в умовах незавершеного характеру становлення українського парламентаризму. Особливу увагу зосереджено на особливості організації механізму влади в аспекті процедури формування та взаємодії з іншими гілками влади Уряду України.

Ключові слова: принцип поділу функцій влади, принцип єдності державної влади, баланс влада, система стримувань і противаг, парламентарна, президентська, змішана республіка, парламентаризм, раціоналізований парламентаризм.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проблема досягнення оптимальної моделі організації державної влади та вироблення механізму взаємодії між її вищими органами є однією з найважливіших у процесі національного державотворення, оскільки насамперед від ефективності організаційної структури державної влади та її функціонування суттєво залежать перспективи розвитку держави й суспільства.

Суспільно-політичне життя сучасної України засвідчує не тільки здобутки в державно-політичній сфері, а й низку проблем, пов'язаних, зокрема, із реалізацією принципу поділу функцій влади. Політична практика взаємовідносин вищих органів державної влади в Україні часто демонструє їх деструктивну поведінку та недієздатність, відсутність сталої співпраці гілок влади для проведення життєво необхідних економічних, соціальних і політичних реформ.

В європейській та американській політико-правових традиціях відсутній єдиний погляд на те, як мають співвідноситись між собою різні гілки державної влади, а відповідно, і їх носії - державні органи, що, безумовно, вносить додатковий елемент актуальності в обрану тему дисертації.

Під час реалізації політичної реформи в Україні виникла низка проблем, як то: забезпечення функціональної спроможності представницького органу, адекватної політичній і соціальній ролі парламенту в умовах парламентарно-президентської форми правління, забезпечення функціональної самостійності і стабільності виконавчої влади, пошук відповідної національним політичним реаліям моделі парламентського способу формування Уряду України, вироблення механізму реального співробітництва Верховної Ради й Кабінету Міністрів України, визначення оптимального на сучасному етапі розвитку України положення в системі вищих органів державної влади Президента України, відсутність гарантій незалежності судової гілки влади та забезпечення її позаполітичного статусу. Це вимагає здійснити аналіз світового та вітчизняного досвіду теоретичного осмислення принципу поділу функцій влади як одного з найефективніших способів її організації та функціонування й запропонувати нові схеми його практичної реалізації в сучасній Україні, критично переглянути модель поділу функцій влади, запропонувати шляхи її реформування на найближчу перспективу.

Вироблення механізму узгодженої взаємодії вищих органів державної влади України в рамках принципу поділу функцій влади є одним із найактуальніших завдань в політичному житті України.

Розв'язання сучасних проблем національного державотворення зумовлює потребу в теоретичних працях, спрямованих на створення механізму поєднання вимог збереження єдності державної влади з її функціональною диференціацією. Відсутність системних досліджень з цієї проблематики негативно впливає на діяльність державних органів, на збереження цілісності та єдності державної влади, призводить до складних конфліктів між гілками влади. Як наслідок, питання, пов'язані з практикою реалізації принципу поділу функцій влади в Україні, набувають особливої суспільно-політичної значущості.

Становлення реального поділу функцій влади в сучасній Україні видається неможливим поза попереднім теоретичним усвідомленням сутності його найважливіших елементів та інститутів, зокрема, функцій у системі стримувань і противаг “політичних”, вищих органів державної влади, на яких лежить основна й безпосередня відповідальність за демократичний напрям розвитку національної державності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний із розробленням наукової теми “Права людини: досвід комплексного аналізу - державно-правовий аспект”, що її здійснює кафедра державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька академія”.

Мета й завдання дослідження. Мета роботи передусім полягає в тому, щоб критично переосмислити концептуальні підходи до сутності принципу поділу функцій влади, розкрити зміст актуальних питань, що виникають навколо теорії і практики здійснення принципу поділу функцій влади, а також у тому, щоб вивчити механізм реалізації принципу поділу функцій влади в контексті діяльності вищих владних структур держави України. Досягнення зазначеної мети передбачало розв'язання таких дослідницьких завдань, як:

- теоретично обґрунтувати оптимальні параметри політико-правового обмеження державної влади;

- здійснити політологічний аналіз розвитку концепції поділу функцій влади як одного із способів політико-правового обмеження державної влади та її сприйняття на сучасному етапі розвитку політичної теорії й теорії держави і права;

- провести порівняльний аналіз специфіки поділу функцій влади у президентських, парламентарних і змішаних республіканських формах правління, відтак визначити оптимальну на цьому етапі форму правління для національної державності;

- дослідити проблеми реалізації принципу поділу функцій влади в сучасній Україні;

- визначити предметну специфіку функцій, політико-правовий статус і положення вищих органів державної влади України в системі поділу функцій влади;

- здійснити дослідження правових основ організації й функціонування принципу поділу функцій влади в сучасній Україні, зокрема, аналіз суперечностей конституційної моделі поділу функцій влади. А на цій основі - сформулювати пропозиції щодо змін до законодавства, які б мали на меті усунути головні функціональні вади механізму поділу функцій влади;

- відстежити, як застосовується й утілюється в зазначеному процесі на підставі відповідних правових норм система стримувань і противаг;

- визначити перспективи подальшого розвитку системи стримувань і противаг в Україні та окреслити шляхи розв'язання сформульованих проблем.

Об'єктом цього дослідження є принцип поділу функцій влади як один із способів її організації та функціонування.

Предметом дослідження є теорія і практика реалізації принципу поділу функцій влади в умовах розвиненої державності й сучасної України.

Методологічні та теоретичні засади дисертації. У дослідженні використано системний, структурно-функціональний, порівняльно-правовий, формально-юридичний підходи в аналізі об'єкта дослідження. Так, системний та структурно-функціональний підходи дали змогу аналізувати механізм поділу функцій влади в Україні не просто як сукупність чітко визначеної кількості елементів чи структурних одиниць, але і продемонструвати їх функціональну специфіку, їх взаємозв'язки та взаємодію в контексті системи стримувань і противаг. Застосування системного підходу дало змогу зберегти й розвинути принцип цілісності у вивченні поділу функцій влади в національній державотворчій практиці, у процесі аналізу охопити не лише його структурні елементи, але й супровідні явища, які накладають відбиток на практику здійснення поділу функцій влади в Україні.

Застосування порівняльного аналізу дало змогу сформулювати судження про те, наскільки ефективність відповідних політико-правових інститутів залежить від умов кожної окремої країни і якими будуть наслідки їх запровадження в сучасній посткомуністичній Україні. Відтак висновки про доцільність застосування конкретних інститутів або конкретних правових формулювань чи політичних механізмів зроблено на підставі аналізу наслідків застосування цих інститутів в інших країнах і зіставлення їх із наслідками, які бажані для досягнення стабільності політичної системи України, збереження й розвитку її демократичних начал.

Застосування формально-юридичного підходу дозволило, зокрема, здійснити критичний аналіз тексту Основного Закону України та конституційного законодавства про політико-правовий статус і положення в системі стримувань і противаг вищих органів державної влади України.

В основу дослідження теорії та практики поділу функцій влади в Україні на сучасному етапі було покладено діалектичний метод, який дав змогу представити досліджувані в роботі елементи системи поділу функцій влади в їх системному взаємозв'язку та взаємозалежності, а відтак - пояснити специфіку їх взаємозумовлюючого розвитку.

Наукова новизна отриманих результатів. Дисертація є комплексним дослідженням теорії і практики реалізації принципу поділу функцій влади в Україні на сучасному етапі. Значущість особистого наукового внеску дослідника вбачається насамперед у спробі здійснити комплексне дослідження цієї проблематики. Наукову новизну дослідження конкретизовано в таких положеннях:

- доведено, що існує комплексна суперечність в тексті Конституції України в аспекті регламентації конкретної форми правління;

- визначено, що розв'язання зазначеної суперечності не може бути здійснене тільки внесенням відповідних змін до тексту Основного Закону України, оскільки відсутні належні об'єктивні передумови становлення реального парламентаризму в Україні на сучасному етапі. Роль представницького органу України в умовах змішаної республіки, якою є Україна, не відповідає тим соціальним запитам, які висуваються до парламенту у згаданій формі правління;

- представлено авторське бачення утвердження режиму парламентаризму в Україні, яке полягає в поступовому, в міру розвитку партійної системи України, поліпшенні якості та розширенні обсягів законодавчої, установчої й контрольної функцій, які виконує Верховна Рада України в рамках системи стримувань і противаг;

- на основі аналізу системи стримувань і противаг визначено суттєві недоліки у функціонуванні механізму державної влади: незбалансований поділ функцій влади, відсутність ефективної системи стримувань і противаг у взаємовідносинах гілок влади, роздвоєність виконавчої влади, незалежність Уряду України від Парламенту України, гіпертрофовані функції Глави держави України тощо;

- доведено, що з огляду на особливу роль Уряду України в механізмі влади в перехідний період національного державотворення потребує розв'язання проблема невизначеності положення й відсутності функціональної самостійності Уряду України в системі стримувань і противаг;

- запропоновано авторське бачення парламентського способу формування Уряду України в умовах незавершеного характеру розвитку парламентаризму в сучасній Україні, яке полягає в тому, що роль представницького органу України у формуванні Уряду України має бути обмежена визначенням кандидатури Прем'єр-міністра, який після свого призначення самостійно має формувати кадровий склад Уряду;

- визначено особливу роль органу конституційної юрисдикції в контролі за забезпеченням принципу поділу функцій влади в сучасній Україні, яка полягає в досягненні реального балансу владних прерогатив усіх “політичних” органів державної влади та доведенні функціонування системи стримувань і противаг до найвищого рівня ефективності;

- уперше комплексно опрацьовано проблематику створення механізму взаємодії структурних елементів системи поділу функцій влади в Україні в контексті принципу єдності державної влади.

Науково-теоретичне та практичне значення роботи полягає в розширенні й поглибленні знань про теорію і практику реалізації принципу поділу функцій влади в розвиненій демократичній державі та складний процес його здійснення в сучасній Україні. Концептуальні положення дисертації можуть бути методологічним підґрунтям для подальших досліджень проблематики реалізації принципу поділу функцій влади, зокрема, в умовах раціоналізованого парламентаризму.

Матеріали роботи можна використати в навчальному процесі, особливо в системі фахової підготовки політологів та юристів.

У дисертаційному дослідженні автор сформулював конкретні рекомендації суб'єктам політичного процесу та законодавцю щодо утвердження в національній політичній системі президентсько-парламентарної форми правління.

Особистий науковий внесок здобувача. Постановка й розв'язання комплексу завдань цієї дисертації здійснені самостійно. Висновки й положення наукової новизни автор одержав самостійно.

Апробація результатів дослідження. Принципові ідеї, ключові положення дисертації та її висновки було викладено в доповідях на 8 наукових конференціях:

щорічної наукової конференції “Захист прав людини та проблеми державотворення в Україні” (Острог, Національний університет „Острозька академія”, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005);

щорічної наукової конференції „Дні науки” (Київ, Національний університет „Києво-Могилянська академія”, 2004);

щорічної наукової конференції „Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України” (Івано-Франківськ, Прикарпатський університет ім. В. Стефаника, 2002, 2003).

Публікації. За темою дисертації автор одноосібно опублікував 14 наукових статей, з них 4 у фахових наукових виданнях України.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У „Вступі” визначено актуальність теми дослідження, сформульовано мету, основні завдання, об'єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну дисертації та практичне значення одержаних результатів, висвітлено питання апробації результатів дослідження та подано перелік публікацій.

У першому розділі „Стан наукової розробки теми” проаналізовано стан опрацювання теми дослідження в українській та зарубіжній науковій літературі, виділено ключові аспекти проблематики поділу функцій влади, що знайшли відображення в залучених до дисертації роботах. З'ясовано актуальні елементи проблематики поділу функцій влади, які ще потребують належного наукового опрацювання. У цьому контексті сформульовано основні напрями дослідження теми та визначено особистий внесок автора в розроблення проблематики поділу функцій влади. Автор відмовився від позитивістських орієнтирів у методології дослідження на користь аксіологічного підходу до вивчення політико-правових явищ. Це дало змогу відірватись від аналізу предмета дослідження з позицій даного й перейти до його оцінки з позицій належного.

Незважаючи на те, що проблема реалізації принципу поділу функцій влади в сучасній Україні, дослідження його сутності, теоретичних та функціональних ознак є однією із ключових у процесі розбудови демократії і правової держави, науковий рівень дослідження обраної автором теми в українській політичній і юридичній науках є недостатнім. Сьогодні спеціальне комплексне дослідження теорії і практики реалізації принципу поділу функцій влади фактично відсутнє.

Перші праці в галузі теорії і практики поділу функцій влади з'явилися в Україні в першій половині 90-х років. Серед багатьох сучасних українських авторів, що здійснюють (здійснювали) дослідження політико-правового принципу поділу функцій влади в його теоретичному та практичному аспектах, до найважливіших слід віднести роботи О. Каневського, В. Шаповала, Ю. Тодики, В. Кампо, В. Журавського, А. Яворського, В. Тація, А. Зайця, Ю. Шемчушенка, В. Погорілка, М. Цвіка, В. Шевчука, В. Авер'янова, М. Томенка, М. Козюбри, В. Скоморохи, В. Марцеляка, В. Тесленка, О. Скрипнюка, Ф. Кирилюка, І. Вдовичина, Ф. Бурчака, Є. Назаренко, С. Телешуна, С. Шевчука, А. Білоуса, І. Воронова, Р. Павленка, В. Золотарьова, В. Цвєткова, В. Горбатенка, І. Кресіної, А. Коваленка та інших.

У галузі політології та юриспруденції сьогодні з'явились фундаментальні монографічні дослідження окремих аспектів системи поділу функцій влади, її окремих елементів тощо. Однак з огляду на те, що в національному фаховому середовищі відчутний брак спеціальних системних досліджень проблеми побудови ефективного механізму поділу функцій влади в сучасній Україні, автор прагнув відтворити цілісну картину взаємодії законодавчої, виконавчої й судової гілок влади, пропонуючи власне розуміння практики поділу функцій влади на цьому етапі державотворення, окреслити перспективи подальшої трансформації системи стримувань і противаг в Україні в контексті парламентарно-президентської форми правління та місце кожної з гілок влади в ній.

Значущість особистого наукового внеску здобувача зумовлена насамперед відсутністю спеціальних комплексних досліджень проблематики поділу функцій влади. Саме на подоланні цієї проблеми зосереджена головна увага дисертації. Хоча проблематика поділу функцій влади та її єдності в сучасній Україні ставала предметом дослідження низки робіт українських авторів, для більшості праць також загальною тенденцією залишається те, що ця проблематика в них була побічним чи принаймні не єдиним предметом дослідження. Зважаючи на це, автор здійснив аналіз сутності і змісту політико-правового принципу поділу функцій влади, теоретичних засад його реалізації в умовах сучасної державності України, простежив логіку органічного взаємозв'язку принципу поділу функцій влади із принципом її єдності.

У другому розділі „Принцип поділу функцій влади як один із способів її організації та діяльності” здійснено постановку питання про потребу відшукування оптимальних параметрів політико-правових обмежень державної влади, щоб не допустити її небезпечну концентрацію й використання, яке призводить до порушення прав та свобод громадян, і водночас, попередження її надмірного ослаблення й неефективності. З цих позицій проаналізовано політико-правову природу принципу поділу функцій влади і принципу єдності державної влади, досліджено відповідні форми правління як вияв скоординованості функцій державної влади та її цілісності.

Поряд з обґрунтуванням доконечності функціональної спеціалізації окремих гілок влади доведено важливість взаємодії владних структур, наголошено, що механізм балансу влади у вигляді системи стримувань і противаг спрямований не на розкол влади, а на забезпечення її цілісності та єдності, рівності гілок й узгодженості їх дій.

У першому підрозділі „Суть принципу поділу функцій влади та його значення в системі організації державної влади” досліджено історію розроблення та аксіологічні основи концепції поділу функцій влади. З'ясовано політико-правову суть принципу поділу функцій влади та плюралізм поглядів на конкретні форми його здійснення.

З погляду загальної теорії систем принцип поділу функцій влади запобігає монополізації влади. Він є втіленням принципу плюралізму як одного з фундаментальних принципів сучасної демократії у структурно-функціональному аспекті. Принцип поділу функцій влади в умовах розвиненої демократичної державності став одним з головних засобів обмеження державної влади, інституційною гарантією прав та свобод особи. Сьогодні принцип поділу функцій влади в політико-правовій теорії звичайно розглядається з позицій структурно-функціональних розмежувань щоденної діяльності окремих елементів механізму держави, зокрема, на рівні його найвищих ланок та зумовлену поділом владних функцій відповідну систему стримувань і противаг (взаємоконтролю і взаємообмеження). Відтак цей принцип передбачає розподіл повноважень і компетенції між державними органами, які є носіями єдиної влади; закріплене визначення відносної самостійності кожного органу влади під час здійснення своїх повноважень; надання кожній гілці влади можливості контролювати інші гілки. У національній політико-правовій практиці система стримувань і противаг простежується, зокрема, в таких інститутах, як право законодавчої ініціативи, вимога несумісності, можливість розпуску парламенту за певних обставин, незалежність судового корпусу, вето, резолюція осуду, контрасигнатура, імпічмент.

Реалізація принципу поділу функцій влади має особливе, виняткове значення в розв'язанні проблем, що супроводжують процес утвердження демократичного політичного режиму в Україні. Встановлення й додержання чіткого співвідношення конституційної компетенції законодавчої, виконавчої й судової гілок влади - одна з найважливіших проблем на сучасному етапі розвитку національного державотворення. В умовах перехідного періоду, нестабільності економічних процесів, несформованої соціальної структури суспільства, низької політичної і правової культури населення, парламентарів, працівників державного апарату, реальне забезпечення принципу поділу функцій влади набуває виняткової значущості. Без його розв'язання не може формуватися правова державність, не можуть бути забезпечені права та свободи громадян України, формуватися дієздатні структури громадянського суспільства, неможливе елементарне дотримання демократичного характеру функціонування державної влади.

У другому підрозділі „Принцип єдності (цілісності) влади та його взаємозв'язок із принципом поділу функцій влади” проаналізовано сутність принципу єдності (цілісності) влади та його органічний взаємозв'язок із принципом поділу функцій влади. Попри стереотипність й загальновживаність в політологічній і юридичній літературі терміна „поділ влади” („розподіл влад”), він не зовсім адекватний тому, що ним позначено. Влада держави цілісна, суверенна й неподільна. З концепції народного суверенітету випливає принципова неможливість існування в одній державі кількох різних за своєю суттю державних влад. За умови заперечення принципу єдності державної влади, будь-який орган, який виводить свої повноваження з народного суверенітету, формально матиме змогу утвердити себе єдиним сувереном і зруйнувати інші органи. У реальній політико-правовій практиці відбувається не поділ влади, а структурне відокремлення й функціональна спеціалізація окремих органів держави. Принцип поділу функцій влади передбачає структурну диференціацію трьох рівнозначущих основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає, з одного боку, виділення основних видів діяльності держави: законотворення, нормозастосування і правосуддя, а з іншого - організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів: законодавчих, виконавчих і судових (як основних) із властивою їм компетенцією (сукупністю державно-владних повноважень).

Окремі гілки державної влади виконують роль взаємостримувальних інстанцій. Кожна з гілок державної влади, яка втілює відповідну функцію, не має пріоритету щодо інших.

Принцип поділу функцій влади означає не тільки й не стільки жорсткий розподіл функцій і компетенції між владними структурами, скільки механізми їх тісної взаємодії для розв'язання проблем державотворення. Аналіз принципу поділу функцій влади зумовлює потребу розглядати державну владу як цілісний феномен, який поділений і водночас взаємопов'язаний у структурно-функціональному аспекті організаційно-правовим механізмом стримувань і противаг. Принцип поділу функцій влади в політико-правовій теорії звичайно розглядається з позицій структурно-функціональних розмежувань щоденної діяльності окремих ланок державного механізму. На рівні практичної реалізації і в науковій літературі простежується взаємопроникнення двох підходів до організації державної влади - поєднання принципу поділу функцій влади та принципу її єдності.

У третьому підрозділі „Форма правління як вияв скоординованості функцій державної влади та її цілісності” досліджено альтернативні уявлення про способи здійснення принципу поділу функцій влади та форми реалізації цих теоретичних підходів у політико-правовій практиці розвинених країн світу. Сьогодні принцип поділу функцій влади має два основних тлумачення, практичним утіленням яких є президентська та парламентарна (а також змішана) республіки. У першій інститут президента ототожнюється із главою виконавчої влади, у другій - він лише арбітр у відносинах між іншими гілками влади, до жодної з яких функціонально не належить. Перше тлумачення передбачає формальну ізольованість кожної із влад, відсутність між ними тісних функціональних відносин: виконавча влада має порівняно невелику можливість для втручання у сферу компетенції законодавчої влади, а остання зберігає певні засоби контролю за діяльністю першої. При цьому обидві влади залишаються незалежним одна від одної. Так званий жорсткий поділ функцій влади передбачає також пряме віднесення виконавчої влади до президента. Останній формально не має права законодавчої ініціативи, хоча причетний до законодавчого процесу через промульгацію законів чи накладання на них вето. Навпаки, в європейській політико-правовій доктрині домінує уявлення, що ототожнення глави держави з якою-небудь з гілок влади веде до гіпертрофії влади президента, що може порушити баланс державних влад, і, відповідно, спотворити застосування самого принципу поділу функцій влади. Ця доктрина описує главу держави як особу, що не утворює окремої гілки влади і, зокрема, не будучи формально поєднаним із системою органів виконавчої влади, виступає в ролі “арбітра”, забезпечуючи взаємодію в системі органів державної влади загалом. Відповідно до такого тлумачення принципу поділу функцій влади, окремі ланки державного механізму, що уособлюють відповідні функції, незважаючи на їх формальний поділ, повинні тісно співпрацювати і взаємодіяти. Таке тлумачення принципу поділу функцій влади найбільш відповідає природі парламентарних форм правління. Багато теоретиків, виходячи з особливостей організації та діяльності державного механізму в умовах парламентаризму, не бачать тут потреби в чіткому поділі функцій влади. Політико-правова практика в повоєнній Європі запропонувала, однак, нові підходи до реалізації принципу поділу функцій влади, насамперед у контексті концепції так званого „раціоналізованого парламентаризму”. Практичним вираженням згаданої концепції є організація системи стримувань і противаг у змішаних республіках. Змішана республіка поєднує в собі елементи парламентарної і президентської форм правління, що виражається насамперед у своєрідній подвійній підконтрольності й відповідальності уряду перед парламентом і президентом. Іншою найважливішою особливістю організації влади у змішаній республіці є її потенційна здатність наближатись, залежно від розстановки партійних сил у представницькому органі й на посту глави держави, до режиму сильної одноосібної влади (президента) чи навпаки, - режиму парламентаризму. З огляду на згадану особливість, ця форма правління визначається і як змінна.

У третьому розділі „Функції вищих органів державної влади України в контексті трансформації політико-правової системи України” проаналізовано функції, які виконує представницький орган, Глава держави, органи виконавчої влади та судові органи України в системі поділу функцій влади. Досліджено особливості та функціональні вади форми правління в Україні, відтак окреслено напрями корекції чинної форми правління в переході до режиму парламентаризму.

У першому підрозділі „Функції Парламенту України в контексті становлення раціоналізованого парламентаризму” проаналізовано зміст та обсяг функцій представницького органу в системі стримувань і противаг. Здійснення такого аналізу виявляє факт невідповідності нормативно визначеного обсягу, змісту й організаційних форм здійснення функцій фактично всіх вищих органів державної влади України їх реальній участі в системі поділу функцій влади та ролі, яку відповідні органи мають виконувати в державному житті в парламентарно-президентській формі правління. Обсяг усіх головних функцій (законодавчої, установчої, контрольної) Парламенту України неадекватний тим політичним вимогам, яким має відповідати представницький орган в умовах парламентарно-президентської форми правління.

Законодавча функція - основоположна в діяльності представницького органу. Її здійснення дає змогу Парламентові істотно впливати на всі політичні процеси, що відбуваються в Україні, оскільки в законі втілено всі найважливіші для держави й суспільства політичні рішення. Законодавча функція є гарантом збереження демократичного політичного режиму й суверенітету України; вона покликана наповнити реальним змістом положення Основного Закону України про демократичний, соціальний, правовий характер національної державності, корелюючи вже в деталях орієнтири її розвитку. Реальна практика здійснення Верховною Радою України законодавчої функції засвідчує потребу розширення її обсягів. Таке розширення має здійснюватись щодо надання представницькому органові права приймати закони з будь-яких питань загального значення, а не лише з тих, що вичерпно визначені в Конституції. Парламент України має також отримати право призначати всеукраїнський референдум з будь-яких питань, крім обмежень, встановлених Конституцією України. Це сприятиме посиленню ролі Верховної Ради України в системі поділу функцій влади в контексті утвердження режиму парламентаризму.

Практика реалізації представницьким органом установчої функції засвідчує її формальний характер, що значною мірою можна пояснити неусталеним характером українського парламентаризму. Перехід до парламентарно-президентської форми правління актуалізує проблему досягнення функціональної спроможності Верховної Ради України до здійснення широкого обсягу установчих повноважень, зокрема, у виконавчій сфері. Ця проблема може знайти розв'язання лише у відносно віддаленій перспективі, в міру утворення у представницькому органі стабільної центристської більшості.

Здійснення парламентського контролю є провідною функцією представницького органу. Однією з найважливіших умов забезпечення ефективного поділу функцій влади в Україні є вироблення дієвих механізмів контролю з боку Парламенту України за діяльністю виконавчої влади. Відсутність таких механізмів контролю з боку представницького органу за Урядом України є однією з головних проблем посилення позицій Верховної Ради України в системі поділу функцій влади.

У другому підрозділі „Формальний та реальний зміст функцій Президента України в сучасних умовах” проаналізовано функції Глави держави України в контексті його функціональних взаємозв'язків із гілками влади. Відповідно до сприйнятого автором теоретичного підходу природі глави держави в системі стримувань і противаг відповідають представницька й арбітражна функції. Суперечливі положення Конституції України щодо сутності функцій Президента як глави держави та його надмірні установчі й кадрові повноваження в галузі виконавчої влади зумовлюють феномен дуалізму виконавчої влади, тобто належність найвищого керівництва в урядовій сфері одночасно Президентові України і Прем'єр-міністрові України.

Гіпертрофія інституту президента в Україні зумовлює проблему функціонального домінування Глави держави України над усіма іншими вищими владними структурами. Президент у поточній діяльності значно виходить за межі своїх і без того широких повноважень, фактично виконуючи функції вищого органу виконавчої влади. Особливо проблематичний характер мають надмірні установчі й кадрові повноваження Президента у виконавчій сфері, які суперечать із принципами організації влади в парламентарно-президентській республіці. Загалом ефект функціонального домінування президентських інституцій у владному механізмі України був досягнутий шляхом конституційного закріплення за Главою держави таких прерогатив, як право провадити кадрові зміни в Кабінеті Міністрів, право скасовувати урядові акти, право законодавчої ініціативи, фактично нездоланне право вето на ухвалені Верховною Радою закони, право ініціювати проведення референдуму та внесення змін до Основного Закону.

У третьому підрозділі „Функції Уряду України за моделями президентсько-парламентарної та парламентарно-президентської форм правління” досліджено функції Кабінету Міністрів України в системі поділу функцій влади. Нормативна невизначеність змісту, обсягу та організаційних форм здійснення функцій Кабінету Міністрів у системі стримувань і противаг перетворила Уряд фактично на заручника в конфліктних відносинах між законодавчою гілкою влади і Главою держави. Уряд у системі поділу функцій влади є, фактично, другорядним органом, а Прем'єр так само цілком політично залежним. Між тим, на сучасному етапі розвитку національної державності, в умовах переходу до режиму парламентаризму органи виконавчої влади покликані реалізувати найважливіші функції й займати ключове положення в державному механізмі. Проблема подальшої інституціоналізації Кабінету Міністрів України та нормативного визначення механізмів й організаційних форм здійснення властивих йому функцій у системі стримувань і противаг - одна з найважливіших у політико-правовій сфері.

Регламентація питань організації й діяльності органів виконавчої влади має бути віднесена насамперед до найвищої ланки в системі цих органів - Кабінету Міністрів України. Це дасть змогу забезпечити належну організованість усієї субординованої системи органів виконавчої влади та її ланок. Водночас такий підхід створить для Президента й Кабінету Міністрів України можливості впорядкованої реалізації їхніх функцій у структурах виконавчої влади.

У четвертому підрозділі „Роль та місце Конституційного Суду й судів загальної юрисдикції України в системі поділу функцій влади” проаналізовано роль у здійсненні принципу поділу функцій влади судової гілки влади і, зокрема, такого її структурного елементу, як орган конституційної юрисдикції.

Сьогодні в Україні відбувається становлення незалежної й рівнозначущої іншим гілкам судової влади. Останні рішення Верховного Суду України, як і інших судових органів загальної юрисдикції, засвідчують зростання політичної ваги судової влади й перетворення судових органів із елементів карально-репресивного апарату авторитарної держави на інститути реальної демократії й верховенства права.

Роль Конституційного Суду України в механізмі забезпечення поділу функцій влади полягає насамперед у здійсненні ним контролю за діями окремих гілок влади в межах системи стримувань і противаг. Конституційний Суд покликаний забезпечувати відповідність структури державного механізму конституційній моделі поділу функцій влади. Нормативно повноваження органу конституційної юрисдикції в аспекті ролі Конституційного Суду України в забезпеченні поділу функцій влади майже не визначені, хоча діяльність Конституційного Суду України вирішальна в досягненні реального характеру системи стримувань і противаг, а за умови вдалого конституційного конструювання моделі поділу функцій влади може довести її до найвищого рівня ефективності.

У п'ятому підрозділі „Форма правління як спосіб утілення принципу поділу функцій влади в Україні” досліджено суперечності та функціональні вади форми правління, що існує сьогодні в Україні, аргументовано потребу її трансформації в напрямі переходу до парламентарно-президентської версії. Конституція залишила без відповіді цілу низку питань щодо визначення механізмів та меж здійснення функцій інституціями державної влади в системі стримувань і противаг, не розв'язує проблеми формування дієздатної та збалансованої системи державної влади, не створює ефективних механізмів політичної взаємодії й відповідальності її головних суб'єктів: Президента, Уряду й Верховної Ради. В Основному Законі України закріплено механізм протистояння Президента та представницького органу. Це протистояння і взаємне блокування доповнено цілком невизначеним статусом Уряду, крайньою слабкістю його позицій у взаємостосунках із Парламентом, а ще більше - із Президентом.

Незбалансованість й суперечливість системи стримувань і противаг систематично зумовлює стан політичної кризи, постійно призводить до конфліктних загострень між законодавчою владою та Президентом.

Повноваження Глави держави у виконавчій сфері нагадують президентську республіку. Обсяг функціональних прерогатив Уряду невизначений, а форма його парламентської відповідальності суперечить позапарламентському способу формування Кабінету Міністрів України.

Основний Закон не містить будь-яких узгоджувальних механізмів взаємодії „політичних” органів влади в рамках системи стримувань і противаг. Реально вищі органи влади блокують діяльність один одного, а не слідують принципові взаємодії і взаємоконтролю. Зумовлене вадами чинної форми правління, постійне політичне протистояння між окремими гілками влади веде до блокування діяльності Парламенту, нестабільності Уряду та інших державних інституцій, деструктивно впливає на єдність державної політики, створює непотрібну конкуренцію між апаратами окремих гілок влади, осередки напруженості всередині виконавчої влади. Взаємоблокування ініціативи у відносинах між представницьким органом і Главою держави зумовлює й ту деструктивну рису чинної форми правління в Україні, що за такої форми правління жоден із суб'єктів - і Президент, і Парламент - не несуть політичної відповідальності за наслідки діяльності Уряду.

Передбачений Конституцією механізм державної влади внутрішньо суперечливий, а форма правління в Україні визначається реальною розстановкою політичних сил у конкретний момент політичного процесу.

Розвиток форми правління в сучасній Україні в переході до президентської республіки є безперспективний, оскільки президентське правління негативно вплине і на функціонування державного механізму, і на розвиток демократії в Україні. Нерозвиненість політичних партій та неутвердженість традицій компромісного розв'язання проблем організації і здійснення влади в Україні змушують остерігатися повернення політичного режиму до авторитаризму.

Усунення суперечностей чинної моделі поділу функцій влади має здійснюватись в контексті переходу до парламентарно-президентської форми правління. Хоча цей процес дає змогу діяти в межах знань, досвіду й компетенції, він супроводжуватиметься суттєвими труднощами, оскільки така форма правління, як “правління партій”, може реально функціонувати лише за умови існування сформованої і стабільної партійної системи та, відповідно, наявності усталеної партійно-політичної структури Парламенту.

Потреба переглянути схему організації системи поділу функцій влади в Україні, однак, передбачає не лише внесення змін до правового статусу вищих органів державної влади, тобто перерозподіл владних повноважень у переході до парламентарно-президентської форми правління, але й вироблення на рівні Основного Закону України комплексного нормативного механізму взаємодії усіх гілок влади та Глави держави з метою реалізації в політико-правовій практиці принципу єдності державної влади.

У четвертому розділі „Проблеми та перспективи реалізації принципу поділу функцій влади в сучасній Україні” досліджено ключові проблеми взаємодії вищих інституцій влади України в рамках системи стримувань і противаг.

У першому підрозділі „Проблеми взаємодії вищих інституцій державної влади в Україні в рамках принципів поділу функцій влади та її єдності” проаналізовано головні ускладнення, які супроводжують процес взаємодії вищих органів державної влади України.

Чинна Конституція України лише узагальнено регламентує механізми збалансування різних гілок влади. Встановлюючи складну, дуалістичну систему виконавчої влади в державі, вона залишає широкий простір для теоретичних дискусій та суперечливої політико-правової практики. Закріплюючи механізм стримувань і противаг між гілками влади, визначаючи межі їхніх повноважень, Основний Закон не встановлює системи взаємодії між ними, як і не містить імперативної вимоги такої взаємодії.

Відсутність на нормативному рівні механізму реалізації принципу поділу функцій влади зумовлює проблему віднаходження процедур узгодженої взаємодії вищих органів державної влади.

Головним фактором розвитку політичного процесу в Україні сьогодні є загострення протистояння між Кабінетом Міністрів і Верховною Радою України, що значною мірою зумовлено відстороненням Парламенту від механізму формування Уряду, і відтак представництва в останньому інтересів парламентських партій. Слабкий зв'язок Уряду з розкладом сил у Парламенті деструктивно впливає на взаємодію законодавчої й виконавчої гілок влади. Фактично позапарламентський спосіб формування Уряду зумовлює ситуацію, коли Уряд і Парламент перебувають в опозиції один щодо одного. Це вкрай негативно позначається на ефективності й узгодженості ухвалення значущих для суспільства рішень.

Політичні реалії засвідчують потребу кардинального перегляду чинної схеми розподілу владних повноважень між вищими органами державної влади, виробленні на конституційному рівні ефективного механізму взаємодії владних структур у контексті принципу єдності державної влади.

У другому підрозділі „Перспективи реалізації принципів поділу функцій влади та її єдності в Україні в контексті політичної реформи” на підставі аналізу головних проблемних аспектів функціонування системи поділу функцій влади в національній політико-правовій практиці визначено напрям розвитку чинної форми правління в Україні, сформульовано конкретні рекомендації суб'єктам політичного процесу та законодавцеві щодо утвердження в національній політичній системі парламентарно-президентської форми правління.

Нова модель влади має забезпечити чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, відповідальної за державну політику, відтак, можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів; тісну взаємодію між законодавчою й виконавчою гілками влади для динамічного й послідовного прийняття та впровадження рішень щодо державної політики (замість конфронтації, яка є особливо небезпечною в перехідний період), системності у прийнятті законів і підзаконних актів на їх основі; стабільну, послідовну роботу відповідального Уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон'юнктурних змін у розкладі політичних сил і можливістю притягти його до політичної відповідальності.

Політична реформа розв'язала низку принципово важливих на цьому етапі розвитку політичної системи України завдань державотворення. Вона запровадила парламентарно-президентську форму правління через посилення установчих, кадрових та контрольних функцій представницького органу, обмежила відповідні прерогативи Глави держави, закріпила парламентський спосіб формування Уряду, створила більш відповідні режимові парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності і збалансованого положення в системі стримувань і противаг Кабінету Міністрів України. Водночас неузгодженість і фрагментарність внесених до Конституції поправок, які приймались у пришвидшеному порядку й у ситуації глибокої політичної кризи, залишили відкритими низку питань щодо практичного здійснення нової системи поділу функцій влади і, на нашу думку, ставлять під сумнів ефективність запровадженої форми правління в цілому. Належна відповідь на ці питання може бути отримана за наслідками функціонування нової моделі організації влади впродовж мінімального проміжку часу.

державний влада правління парламентарний

ВИСНОВКИ

1. Принцип поділу функцій влади, що пройшов тривалий шлях розвитку в теорії і практиці демократій Нового й Новітнього часів, значно збагатив свій первісний зміст і в сучасній інтерпретації передбачає структурно-функціональну ізольованість законодавчої, виконавчої й судової гілок влади (у перспективі можлива трансформація класичної тріади влад і становлення самостійної контрольно-наглядової гілки влади, чільне місце в якій посідатимуть органи конституційної юрисдикції).

2. Недопустимість втручання окремої гілки влади в компетенцію інших гілок влади; система стримувань і противаг ґрунтується на принципі балансу влад, що усуває можливість домінування окремої владної структури над іншими. Порушення балансу влад унеможливлює здійснення самого принципу поділу функцій влади.

3. Структурно-функціональна ізольованість законодавчої, виконавчої й судової гілок влади не може доводитись до абсолюту й суперечити принципові єдності державної влади. Принцип єдності державної влади, як один із головних принципів політичного ладу України, ґрунтується на визнанні народу єдиним джерелом державної влади, окремі структурні елементи якої не можуть мати відмінних цілей у своїй діяльності. Дотримання принципу єдності державної влади зобов'язує владні структури діяти в узгодженому консенсусному режимі, співпрацювати в досягненні єдиної державної політики.

4. Зміст принципу поділу функцій влади в Україні має полягати у структурно-функціональній визначеності кожного з державних органів, наявності у них власної компетенції, встановленої у спосіб, який не допускає домінування одного органу державної влади над іншим і довільне втручання їх у діяльність один одного, а також наявність системи відносин взаємоконтролю і противаг, що урівноважують один одного.

5. Запроваджений Основним Законом України в редакції від 28 червня 1996 р. механізм поділу функцій влади є незбалансованим і внутрішньо неузгодженим: у системі стримувань і противаг на фоні порівняно сильних позицій Парламенту України, а особливо Президента України, слабкими є позиції Кабінету Міністрів України. Внутрішня суперечливість форми правління та невизначеність статусу Президента України в державному механізмі вкрай негативно впливають на функціонування всієї системи державної влади України.

6. Чинна модель організації державної влади України в рамках поділу функцій влади потребує суттєвої корекції, насамперед перегляду статусів Глави держави та Уряду України в посиленні функціональної самостійності Кабінету Міністрів України. Перехід до режиму парламентаризму логічно передбачає розширення обсягів установчих функцій представницького органу. Водночас іншим принципово важливим завданням реформи державної влади має бути створення механізму взаємодії усіх гілок державної влади, щоб забезпечити ефективність діяльності державної влади загалом.

7. Модель президентсько-парламентарної форми правління, чинна сьогодні в Україні, засвідчила свою недосконалість та неефективність, її зміна - одне з найактуальніших і невідкладних завдань в подальшому утвердженні демократії в Україні. Найефективнішою на цьому етапі розвитку України формою правління є змішана парламентарно-президентська республіка. Однак утвердження парламентарно-президентської республіки в Україні ускладнюватиметься низкою об'єктивних чинників, насамперед неусталеним характером партійної системи України та відповідно, незавершеним розвитком інституту парламентаризму в Україні. За цієї ситуації перехід до режиму парламентаризму спричинить відчутне посилення функціональних вад Парламенту України.

8. Утвердження парламентарно-президентської форми правління потребує розширення обсягів не лише установчих і кадрових, але й контрольних функцій представницького органу. Головне завдання полягає в переході до парламентського способу формування Кабінету Міністрів України та запровадженні інституту парламентської відповідальності Уряду за результатами виконання програми його діяльності.

9. Внесені у грудні 2004 р. поправки до Конституції України в найближчій перспективі забезпечать перехід до парламентського способу формування Уряду з його інвеститурою у представницькому органі. Запровадження парламентського способу формування Уряду відповідатиме переходу до парламентарно-президентської форми правління. Однак перед національною державотворчою практикою постає потреба розв'язати важливу проблему: неусталений характер партійної системи і, відповідно, відсутність потужних центристських партій у представницькому органі робить формування Уряду на коаліційній партійній основі вкрай проблематичним. У цій ситуації оптимальним є запровадження парламентського способу формування уряду, за яким участь представницького органу у формуванні Кабінету Міністрів України має обмежуватись призначенням Прем'єра, а не, як у більшості парламентських систем, всього Уряду. Формування кадрового складу Уряду Прем'єром самостійно, виходячи насамперед із фахових критеріїв, забезпечить стабільність виконавчої влади і внутрішню узгодженість її дій. Такий підхід до визначення ролі й положення в системі поділу функцій влади Прем'єр-міністра має перетворити Главу Уряду на політичний центр усієї політичної системи України. Описана модель організації виконавчої влади відповідає завданню утвердження парламентарно-президентської форми правління в умовах незавершеного характеру розвитку парламентаризму в Україні.

10. Посилення позицій Уряду в системі поділу функцій влади збігатиметься із процесами партійної структуризації представницького органу та становленням в Україні реального парламентаризму. Проте незавершений характер розвитку парламентаризму в Україні, відсутність політичних партій, здатних на основі парламентської більшості сформувати Кабінет Міністрів та взяти на себе відповідальність за його діяльність, робить такий шлях посилення виконавчої влади досить складним. Однак, хоча формування дієздатних структур виконавчої влади на партійній основі в Україні стане ефективним лише в подальшій перспективі, воно безальтернативне.

11. Зміна прийнятої в Україні форми правління в переході від президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської має передбачати посилення позицій законодавчої й виконавчої гілок влади в системі стримувань і противаг, забезпечення узгодженої, продуктивної й відповідальної діяльності Парламенту й Уряду. Посилення політичної ваги Кабінету Міністрів у системі поділу функцій влади має зумовити перетворення Уряду на реально керівний орган у системі органів виконавчої влади, звільнення виконавчої влади від надмірної „опіки” з боку Глави держави.

12. Логіка переходу до режиму парламентаризму зумовлює потребу обмежити прерогативи Глави держави в такий спосіб, щоб у новій системі стримувань і противаг Президент виконував насамперед такі функції, які зумовлені його статусом глави держави: арбітражну і представницьку.