Российская Федерация: проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Анализ опыта развития федеративных отношений в Российской Федерации позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер идущих в этой области процессов. Одна из причин такого положения вещей заключается в отсутствии у большинства политиков ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма.

Даже на уровне концепций и понятий между близкими в целом экспертными школами (Фонд развития парламентаризма в России, Российский Общественно-политический Центр, Центр политических технологий, Научно-экспертный Совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ - то есть организациями, которые в последние годы интенсивно занимались разработкой проблем федерализма) Существуют определенные расхождения и нестыковки в общем видении проблемы.

Наиболее характерные из них касаются следующих принципиальных вопросов:

понимание оптимальности взаимоотношений Центр - регионы;

оценка сегодняшнего состояния федералистских отношений;

оценка перспектив развития федерализма в России.

ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ В РФ

Более десяти лет Россия живет в условиях демократической системы реального конституционализма. Существует мнение, и оно довольно распространено, что конституционная демократия - это еще не достигнутый результат, а перспективная цель движения. Веские аргументы так считать имеются, но тем не менее мы с полной уверенностью можем сейчас говорить, что основы демократического конституционного строя уже созданы. Причем надо учитывать, что в России этот процесс начался гораздо позже, чем в других странах.

Мы строили фундамент единого федеративного государства в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных последствиями распада Советского Союза. И эта самая опасная тенденция, которая могла уничтожить единую российскую государственность (как это параллельно произошло в Югославии), во многом преодолена. Хотя говорить о полном прекращении влияния центробежных сил еще рано, поскольку до сих пор, уже после президентских выборов 2004 года, из уст отдельных региональных руководителей вновь звучат слова о необходимости строить федерацию на "разделенном суверенитете". И это несмотря на решение Конституционного Суда об исключении положений о суверенитете из конституций субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом, суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, по Конституции России, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула). Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу ее Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы Конституции Российской Федерации, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Вследствие правовой необразованности и прямого правового нигилизма вновь звучат голоса о необходимости "подправить" Конституцию. Поправки, конечно, могут быть, но они нужны тогда, когда их диктуют объективные социальные условия, когда поправки вызваны ходом самого исторического развития, а не желанием одной группы лиц угодить вышестоящей группе лиц. Честно говоря, пока из всех предложений по изменению Конституции не усматривается таких, которых нельзя добиться в рамках действующей Конституции. Хочется сказать тем, у кого не проходит реформаторский зуд в отношении Конституции: меняйте кодексы, федеральные законы, подзаконные акты, создавайте эффективные организационные структуры, внедряйте новые информационные технологии, находите новые формы контроля, но не покушайтесь на Конституцию. Стоит один раз неоправданно в социальном и историческом контексте тронуть Конституцию, и этот антиконституционный вирус поразит весь организм общества и государства.

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ И РЯДЕ РАЗВИТЫХ СТРАН

2.1 Национальное самоуправление

Один из сомнительных, но довольно распространенных методологических аргументов российской компаративистики состоит в том, что возможно ускоренное прохождение Россией основных этапов исторической эволюции. Извлекая преимущества из ретроспективного осмысления чужого опыта, мы можем избежать многих ошибок и скрытых опасностей, сэкономить время на исторических экспериментах, результаты которых уже известны. На первый взгляд апелляция к данному аргументу в дискуссии о судьбах федерализма в России может показаться плодотворной.

Известно, что федеративная система США, учрежденная Конституцией 1787 года, явилась результатом агрегации предшествующего, более аморфного объединения, образованного Конфедерацией. В свою очередь, это объединение родилось в борьбе за независимость от британского владычества, сплотившей прежде автономные и обладавшие особыми традициями самоуправления и политического самосознания американские колонии. Конфедерация явилась первым институциональным оформлением нонообретенной национальной идентичности и механизмом интеграции "американского народа". Авторы первого конфедеративного проекта американской конституции по необходимости полагались скорее на политическую философию и теорию, чем на реальный опыт новой государственности, и выработали конструкцию, призванную в принципе исключить саму возможность рецидивов сильной централизованной власти, ассоциируемой в их сознании с абсолютизмом и посягательством на права и свободы народов. Однако реальный опыт национального самоуправления показал слабость такой конструкции, неадекватность статуса и полномочий федеральной власти масштабу решаемых задач. Новый конституционный проект, выработанный Филадельфийским Конвентом 1787 года, опирался как на теорию, так и на реальный опыт федеративной государственности, определяя контуры новой, более жизнеспособной и эффективной модели взаимоотношений национальных институтов власти с субъектами федерации.

В России наполнение реальным содержанием прежних квазифедеративных институтов происходило в схожих условиях дезинтеграции унитарной де-факто советской "империи", острой конфронтации республик с союзным Центром. Провозглашение декларации о государственном суверенитете, учреждение института президентской власти в РСФСР воспринимались как инструменты исправления "исторической несправедливости", восстановления утраченной идентичности "российского народа", укрепления народовластия. Первый эскиз новых принципов государственно-территориального устройства России - Федеративный договор 1992 года - показал свою слабость как в практическом, так и в теоретическом отношении. Конституция 1993 года и последующая практика взаимоотношений центра и регионов в целом устранили издержки вынужденного компромисса с региональными элитами, сложившегося в период острого политического противостояния трех ветвей федеральной власти. В результате в России стала формироваться более "централизованная" форма федерации.

Подобные компаративные аналогии можно продолжить. Так, период выработки региональных конституций и уставов, двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ассоциируется с эпохой "дуалистического федерализма" в США, предполагавшего акцентирование на четком конституционном разграничении предметов ведения федерального и регионального уровней власти, взаимном невмешательстве в области исключительного ведения сторон. Новые веяния в теории и практике федеративных отношений в России интерпретируются, соответственно, в духе "кооперативного федерализма", делающего акцент на координации и взаимодействии органов власти федерального и регионального уровней в области предметов совместного ведения, совместном противодействии центробежным силам, формулировании и достижении общих целей. "Кооперативная" парадигма предполагает усиление государственного активизма, взаимозависимости центра и регионов, взаимной ответственности в области государственного регулирования, обеспечения социальных услуг, защиты гражданских и политических прав.

Действительно, Соединенные Штаты за истекшие 200 лет действующей Конституции постепенно, но неуклонно становятся все более интегрированными. В истории США, конечно, присутствуют маятниковые колебания сравнительной силы национального и регионального уровней власти, однако за этими колебаниями нельзя не видеть подспудную тенденцию кумулятивной интеграции американской общности и усиливающегося доминирования федерального уровня власти. Масштабы этих изменений столь велики, что дают основание некоторым исследователям сформулировать угрозу утраты Соединенными Штатами подлинного федерализма.

Экстраполируя логику развития федеративных отношений в США на современный российский материал и выстраивая на этом основании нормативную аргументацию, не следует забывать о роли объективных социально-экономических и политических факторов, предопределивших характер противоречивой исторической эволюции федерализма в разных странах, не укладывающейся в рамки единственной динамической модели.

Очевидное и многократно аргументированное различие между американской и российской моделями федерализма заключается в качественно иной степени выраженности этнического и территориальном принципов организации федеративных отношений. Основные меньшинства в США - чернокожие и испаноязычные, на долю которых приходится соответственно около 11% и 7% населения страны, - не составляют сегодня большинства ни в одном из штатов. Хотя в отдельные исторические периоды, как, например, в эпоху Реконструкции, чернокожие являлись, большинством в некоторых штатах, тем не менее, они никогда не обладали решающим политическим голосом на уровне штата.

В ряде регионов России (республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Татарстан, Калмыкия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия - Алания, Коми-Пермяцкий и Агинско-Бурятский автономные округа) доля коренного населения близка к простому, а в ряде случаев и к абсолютному большинству. Наряду с представительностью коренного народа еще более значима степень концентрации, отражающая долю от общей численности коренного (титульного) народа, находящуюся в пределах "своего" субъекта федерации (национально-государственного, национально-территориального образования). У большинства титульных народов Российской Федерации этот показатель превышает 80%

Результатом различных моделей территориальной диффузии является и различная динамика процессов защиты прав меньшинств. В США чернокожие, испаноязычные и другие меньшинства адресовали свои чаяния федеральному правительству, в особенности судебной и исполнительной властям в деле защиты их прав, часто в противовес враждебно или индифферентно настроенным властям штатов, а также в деле целевой федеральной финансовой помощи, экономической и социальной поддержки, которую власти штатов не могли либо не хотели предоставлять.

Напротив, и России концентрация титульных этнонациональных меньшинств в соответствующих субъектах федерации побуждает их обращать взоры к республиканским властям в целях поддержки и реализации их интересов, создания условий для сохранения и развития культуры, традиций, самосознания.

Таким образом, в противоположность пересекающимся противоречиям в американском обществе, способствовавшим усилению роли федерального центра в качестве верховного арбитра и модератора, концентрация и взаимоусиление этнополитических противоречий в России в целом обеспечивают благоприятную почву для центробежных тенденций.

Конечно, уровень этнонациональной концентрации многих титульных народов РФ сегодня менее выражен, чем в ряде федеративных де-юре и де-факто государств, в которых этот фактор в значительной степени предопределяет преобладание центробежных тенденций над центростремительными (например, в Канаде, где в Квебеке проживает 80% франкоязычных канадцев, которые составляют также 80% населения провинции). Общеизвестно, что в России многие титульные народы составляют меньшинство в своих республиках и автономиях, при этом значительная их доля проживает за пределами этих субъектов Федерации". Данный факт можно было бы интерпретировать в пользу централистской альтернативы, если бы были основания видеть в этом скорее тенденцию будущего, нежели наследие прошлого. Объективный анализ, однако, свидетельствует скорее об обратном.

Неоднократно замечено, что для реализации американской модели "плавильного котла" в России отсутствуют ключевые идеологические, политические, социально-психологические, экономические и исторические предпосылки. Стоит обратить внимание на основное отличие - качественно иную модель мобильности населения, как внешней (иммиграция), так и внутренней. В силу очевидных обстоятельств Россия в обозримом будущем не может рассчитывать стать "страной иммигрантов", и даже многократно отыгранная политиками и идеологами карта "двадцати пяти миллионов русских" в бывших республиках СССР сегодня оказалась "битой".

Не менее существенным представляется фактор географической мобильности. В Соединенных Штатах, Конституция которых не предусматривает возможности выхода субъектов из состава Федерации, ключевое концептуальное и практическое значение придается возможности "внутреннего выхода" (internal exit option), или "голосования ногами". Обусловленная сочетанием топографических, исторических, социально-экономических и социокультурных факторов, легендарная американская мобильность признана одним из основных механизмов гашения региональных различий, формирования национальных стандартов обеспечения социальных услуг, общественных благ, прав человека, юридических и фискальных стимулов развития предпринимательской деятельности и т.д. Поставленные перед необходимостью соревнования друг с другом за наиболее динамичного и привлекательного резидента, отдельные регионы вынуждены постоянно расширять номенклатуру стимулов и услуг, поднимать общую планку предлагаемых благ. В этих условиях сознательное отклонение от общенационального фарватера, сохранение рудиментов расовой, этнической, социальной дискриминации в отдельных регионах неизбежно обрекает их на отток капиталов и налогоплательщиков, хроническую депрессию, бедность (пример такого добровольного "парии" - штат Миссисипи).

В России внутренняя мобильность традиционно ограничена как объективными, так и субъективными факторами. Природно-климатические условия, усиливающиеся различия в уровне и качестве жизни между регионами, неравномерность в развитии современной инфраструктуры, неразвитость рынка жилья и зачаточное состояние системы ипотечного кредитования, низкий уровень доходов большинства потенциальных мигрантов, сохранение жестких административных ограничений (института прописки) в наиболее динамичных и привлекательных с точки зрения миграции регионах сводят к минимуму объективные возможности внутренней миграции. Преобладающие традиции пассивности, примирения с действительностью, упования скорее на государство, чем на собственную инициативу в решении повседневных проблем, в свою очередь, ослабляют субъективную готовность к перемене мест.

Унаследованная сегодняшней Россией структура населения, характеризующаяся относительной сбалансированностью этнической диффузии и концентрации представляется продуктом прежней, мобилизационной административно-командной системы, идеологически и организационно способной реализовывать общегосударственную политику нивелирования региональных экономических, социальных, этнических различий. С уходом в прошлое ударных всесоюзных строек, системы обязательного распределения специалистов, квотирования национального состава центральных общественно-политических и административных институтов (КПСС, ВЛКСМ и др.) процесс демографической (в том числе этнической) диффузии утрачивает прежние мотивы и стимулы и, более того, становится обратимым.

В пользу данного тезиса косвенно свидетельствуют последние (из опубликованных) официальные данные Госкомстата РФ: в 1996 году естественный прирост населения наблюдался лишь в 16 субъектах Федерации, при этом все 16 являются национальными республиками либо автономными округами. Есть основания предполагать, что наблюдаемый прирост происходит в решающей степени за счет коренного населения.

Принципиально важно отметить, что (усиливающиеся) ограничения географической мобильности являются центробежным фактором не только в национально-территориальном, но и в социально-политическом аспекте эволюции российского федерализма. Растущее расслоение регионов по уровню и качеству жизни генерирует сегодня своеобразные сепаратистские настроения в этнически однородных ("русских") краях и областях. При этом нынешние, во многом искусственно разграниченные по карте в соответствии с количеством членов партии и иными канувшими в прошлое критериями, административно-территориальные образования сегодня начинают обретать утраченную социологическую легитимность и региональное самосознание, в немалой степени замешанное на негативных ("антимосковских") настроениях. В этом свете " особенно актуально воспринимается взаимосвязь социально-политических и социально-экономических аспектов эволюции российского федерализма.

2.2 Экономическая политика

Экономическую концентрацию и интеграцию следует выделить в качестве ключевых факторов, определяющих динамику федеративных отношений. В США и в других регионах мира в XX веке усиление экономической интеграции повлекло за собой наращивание централизации политической системы. Национальная активность крупных корпораций, профсоюзов, финансовых институтов, транспортной инфраструктуры и средств массовой информации делала сепаратное регулирование на уровне отдельного штата (национального государства) все более неэффективным. Конечно, регулирование на уровне отдельных регионов остается значимым фактором, и факты свидетельствуют об усилении регулятивной активности регионов, в особенности в областях инвестиций, торговли, экономического развития. Но, по мере того как регулятивные функции национальных и региональных властей в США наращивались разными темпами в разные эпохи, долгосрочный баланс решительно сдвигался в сторону национальной экономической интеграции. Эта тенденция породила общественные ожидания и юридические прецеденты, легитимирующие более активную роль федерального центра в таких областях, как здравоохранение, занятость, профессиональная подготовка, экологическое регулирование, защита прав потребителя, аффирмативные действия и т.д.

Экономисты понимают, что российская экономика, основы которой были заложены в эпоху административно-командного централизма, может успешно развиваться и процветать лишь как единый, федеративно устроенный, многоярусный и представленный различными секторами комплекс при сохранении связывающих ее воедино, прежде всего единых энергетических и транспортных систем. Продолжающийся, а во многом и углубляющийся экономический и социально-политический кризис расшатывает устои целостности России, усугубляет противоречащий логике и историческим традициям раздел страны на регионы-доноры и регионы-реципиенты, живущие на конституционно не определенные источники доходов, подрывает основы целостности федеративного устройства страны.

Согласно статистическим данным, сегодня в пяти (из 12) экономических районов России: Центральном, Уральском, Западносибирском, Поволжском и Восточносибирском (в соответствии со значимостью вклада в общероссийские итоги) создается около 70% ВВП, сосредоточено 65% всех предприятий и организаций, 2/3 основного капитала страны. Здесь расположены 47 субъектов РФ. Данные экономической статистики любопытно сопоставить с данными политической социологии. Осуществленное коллективом научно-исследовательского предприятия "Конкорд" (руководитель - И. Яковлев) комплексное исследование на тему "Центр и регионы российской Федерации: расстановка общественно-политических сил и тенденции государственного устройства" показало, что оценка отношения к оптимальной модели устройства России и к объему делегируемых федеральному центру прав по Центральному, Уральскому. Западно-Сибирскому, Поволжскому (частично). Дальневосточному и Северо-Кавказ-скому районам располагается в диапазоне вариантов от "федерации в современной форме" и "федерации с расширенными правами регионов" до "конфедерации". Альтернативы, связанные с усилением роли центра и ограничением прав регионов, не находят поддержки в этой группе регионов.

Экономический регионализм в России, отчасти имеющий объективно-историческую природу, сегодня, согласно компетентному мнению специалистов, усугубляется продолжающейся деформацией структуры экономики с нарастающей минерально-сырьевой направленностью, провоцируется непродуманной политикой в области естественных монополий, остающихся обручами целостности народного хозяйства. Судьба большинства крупных городов и предприятий зависит от их включенности в единую общероссийскую энергетическую систему (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России"). Сегодня отношения с этими ключевыми естественными монополиями пытаются перевести на уровень регионов, столкнуть их с руководством отдельных областей и республик: губернаторы собираются выставлять милицейские кордоны, с тем чтобы не допустить отключения жизненно важных объектов от обеспечения энергоресурсами.

Регионализация экономики России, углубление ее минерально-сырьевой ориентации, отсутствие продуманной политики в области стратегических "государствообразующих" отраслей (энергетики, транспорта, ВПК) вступает во взаимоусиливающий резонанс с изменением роли и статуса Российской Федерации на международной арене.

Экономические и политические масштабы США, их статус в послевоенной международной системе отношений не только привлекали интерес общественности политиков, публицистов к глобальным вопросам современности, но и фокусировали внимание на роли национального правительства, Вашингтона. Роль сверхдержавы и глобальное соперничество с Советским Союзом требовали, чтобы значительная часть американской экономики была ориентирована на интересы обороноспособности. Императив национальной безопасности в немалой степени способствовал экспансии американских федеральных властей даже в мирное время.

Утрата Россией статуса военно-политической и экономической сверхдержавы, ослабление роли и переход на позиции второстепенного участника мировой политики неизбежно оказывают воздействие на развитие федеративных отношений. Фактор национально-государственной идентификации все менее способен играть роль социального интегратора.

С распадом СССР, как справедливо отмечает Вартазарова, была нарушена прежняя самоидентификация граждан, началось дробление гражданского самосознания, попытки на новой основе связать принадлежность к конкретному географическому району проживания (Российской Федерации, соответствующей республике в составе РФ) с этнической составляющей самосознания. Таким образом, "в России фактически проявляются черты, характерные для процесса государственного образования ранних периодов становления национальной государственности".

В этом противоречивом процессе "тенденция вымывания российского суверенитета 11 отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) (аконотворчсством субъектов РФ" проявляется в том, что уже не только ряд национальных республик (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми), но и отдельные области и края РФ (Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) в одностороннем порядке закрепляют за собой регулирование попросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, самостоятельное участие в международных отношениях.

Объективная природа факторов, предопределяющих изменение роли и статуса Российской Федерации в мировой политике в сочетании с характером внутриполитической, экономической и социальной обстановки в стране не позволяет в ближайшем будущем рассчитывать на коренное изменение тенденции ослабления роли федерального центра и усиления центробежных начал.

В сравнительной перспективе, однако, вышеприведенные аргументы и выводы отнюдь не следует интерпретировать в духе несовместимости природы российской государственности и принципов федеративного устройства как такового 6. Немало интересного в отношении совместимости процессов устойчивого экономического развития, укрепления политической Демократии, сохранения территориальной целостности и тенденции децентрализации федеративных отношений можно, умерив политические амбиции, почерпнуть из опыта Канады, Индии, Испании, других стран, к которым мы по основным экономическим и политическим показателям сегодня гораздо ближе, чем к США.

2.3 Федеративное устройство

Канадская модель федерации, учрежденная Актом о Британской Северной Америке 1867 года, была отмечена двумя отличительными особенностями: сильной концентрацией власти в руках Центра и новаторским сочетанием федерализма с парламентской формой правления.

"Отцы" Канадской Конфедерации спроектировали сильно централизованную федеративную модель. В отличие от первоначального проекта Американской федеративной системы все важнейшие функции власти и неограниченные финансовые полномочия были отнесены к ведению федерального правительства. Второстепенный статус провинций выражался в бюджетной зависимости от центрального правительства, в отнесении "остаточных" полномочий к ведению федеральных властей, в наличии института лейтенант-губернаторов в качестве надзирающих представителей Центра в регионах, положении о приостановлении и аннулировании Центром законов провинций, а также праве федерального правительства в определенных обстоятельствах издавать нормативные акты в сферах, отнесенных к ведению провинций. Эти отличия, позволившие позже некоторым исследователям отнести канадскую модель к категории "квазифедерации", ясно определяли отношения скорее старшинства, нежели равноправия, между центральными и провинциальными уровнями власти.

Положив в основу канадской модели британские парламентские институты, принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной, отцы-основатели Канады создали уникальную для федераций того времени форму правления. Существовавшие в Соединенных Штатах и в Швейцарии федеративные модели инкорпорировали в качестве сущностного свойства своих политических институтов принцип разделения властей на федеральном и региональном уровнях. Канадская модель в своем явном и радикальном отходе-от существующих образцов заменила сложную систему сдержек и противовесов Конституции США мажоритарным механизмом парламентских институтов, порожденных унитарной британской традицией.

Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы - одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют: стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе; чувства национальной идентичности, связанные с поиском "канадского образа жизни", отличного от "американского"; эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения; активность федерально-ориентированных элит и групп интересов в сферах банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта; ведущие позиции национальных политических партий; и наконец, деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий.

Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.

Экономика Канады остается преимущественно региональной, на протяжении всей своей истории будучи узкоспециализированной, с преобладанием сельского хозяйства и добычи, переработки природных ресурсов, размещение которых варьируется от региона к региону. Региональные экономические различия воспринимаются острее сквозь призму экономического неравенства: исторически промышленность и благосостояние концентрировались в двух крупных центральных провинциях Онтарио и Квебек.

Многие полномочия, казавшиеся сравнительно незначительными (либо относившиеся к области деятельности частных и религиозных организаций) в то время, когда они были отнесены конституцией к исключительному ведению провинций, по мере развития индустриального, урбанизированного и секулярного общества и усиления государственного интервенционизма перешли в категорию наиболее значимых. Отнесенные конституцией к исключительному ведению регионов области регулирования Иран собственности и гражданского права, здравоохранения, социального обеспечения и образования сделали региональные власти исключительно значимыми в повседневной жизни граждан. Контроль над землей и природными ресурсами позволил региональным властям стать важнейшим агентом экономического развития и привлек поддержку регионально ориентированных экономических элит сырьевых отраслей. Эти импульсы побудили региональных лидеров и граждан приложить немалые усилия к развитию местных энергетических, газовых и нефтяных ресурсов, местных сообществ, обретших со временем социологическую легитимность и уникальную региональную историю.

Федеративная система, необходимость которой была продиктована региональными различиями, в определенном смысле усилила эти различия, институциализировав их. С 60-х годов процесс модернизации не только не ослабил, но скорее усилил стремление регионов Канады к самостоятельному повышению благосостояния и реализации своей культурной и экономической идентичности.

Имея в виду возможность усвоения опыта и уроков канадского федерализма в России, следует обратить внимание на институциональные различия американской и канадской моделей.

В США принцип жесткого разделения властей способствовал эффективному представительству и выражению региональных и локальных интересов в федеральном законодательном институте благодаря слабости партийной дисциплины в обеих палатах Конгресса и силе верхней палаты Конгресса, формируемой по принципу равного представительства штатов. При этом диффузия власти в рамках федерального и регионального уровней способствовала возникновению множества точек соприкосновения между федеральным центром и регионами.

Напротив, в Канаде строгая партийная дисциплина, свойственная парламентской традиции, наряду с доминированием нижней палаты парламента в силу принципа ответственности правительства перед нею, а также ограниченной легитимности представительства региональных интересов в формируемой федеральными властями верхней палате уменьшает возможности выражения и учета региональных интересов в федеральных органах власти.

Формируемая законодателями исполнительная власть, опираясь на жесткую партийную дисциплину и право распускать парламент и назначать досрочные выборы, добилась концентрации власти в своих руках, в особенности в руках премьер-министров как федерального, так и регионального уровней. Отношения между Центром и регионами приобрели квазидипломатический характер, подобно отношениям между суверенными государствами. Конференции премьер-министров федерального и региональных правительств стали основным инструментом разрешения проблем во взаимоотношениях Центра с регионами; как в общественном мнении, так и в понимании политических элит эти отношения стали восприниматься как соперничество в духе "игры с нулевой суммой", как необходимость для каждого уровня власти отстаивать свои исключительные прерогативы и не допускать вмешательства противной стороны.

Анализ тенденций развития российского федерализма в сравнительной перспективе с учетом противоречивого опыта эволюции федеративных отношений в США и Канаде позволяет по-новому взглянуть на последние новации и предложения в области реформирования институционального и территориально-государственного устройства России.

С момента принятия действующей Конституции в целом наблюдается тенденция к воспроизведению регионами федеральной модели доминирования высшего должностного лица (президента, губернатора) над всеми ветвями власти, прежде всего законодательной (представительной) и судебной. Однако события осени 1998 - весны 1999 года вносят существенные коррективы в этот процесс. Ослабление роли Президента России, укрепление позиций премьер-министра и формирование широкого консенсуса между правительством и большинством Государственной Думы все чаще дают повод говорить о тенденции формирования более уравновешенной, а в перспективе (после 2000 года) и полноценной парламентской системы на федеральном уровне власти. В последующем можно ожидать и постепенного воспроизведения парламентского правления в большинстве субъектов Российской Федерации.

Пример Канады показывает, что утверждение парламентских начал в функционировании государственной власти обоих уровней в сочетании с федеративным территориально-государственным устройством в условиях сохранения центробежных тенденций способно усугубить и институциализировать эти тенденции, придать им, возможно, необратимый характер.

Канадский опыт ставит под сомнение и эффективность сочетания парламентского правления с практикой назначения региональных губернаторов федеральным центром. В условиях президентского авторитаризма образца 1993 года такой механизм мог бы дать свои плоды, однако в нынешних условиях, когда каждое политическое решение требует трудоемкого согласования противоречивых интересов различных элит, и ресурсы волюнтаризма, экономические и политические, практически исчерпаны, возврат к практике федеральных назначенцев может лишь воспроизвести в российских условиях канадский аналог института лейтенант-губернаторов, наделенных номинальными функциями, на фоне реальной власти глав региональных правительств, формируемых на основе большинства законодательных собраний субъектов федерации.

В контексте вышесказанного вызывает тревогу отсутствие конструктивных, взвешенных идей в области федеративной политики в позициях руководства основных федеральных политических партий России. Сильные общенациональные партии являются существенным интегративным фактором в федеративных системах.

Неоднозначную оценку заслуживает и приобретающая популярность в московских политических кругах идея реформирования административно-территориального устройства России путем "укрупнения" субъектов Федерации. Даже если оставить и стороне далеко не очевидный вопрос о политической и технологической реализуемости этой идеи, ее последствия могут оказаться далеки от задуманного. В краткосрочной перспективе, возможно, процесс региональной дезинтеграции замедлится, поскольку окажутся нарушенными сложившиеся связи "региональной корпоративности" политических и экономических элит, зарождающиеся формы региональной идентификации, процесс столкновения и согласования внутрирегиональных интересов актуализирует потребность в федеральном центре как медиатора и верховного арбитра. Однако в долгосрочной перспективе неизбежно уже в укрупненных масштабах выкристаллизуются новые связи, новые формы региональной корпоративности и идентификации, в основании которых будут сконцентрированы более мощные экономические и политические ресурсы. Если верно предположение, что центробежные факторы в России имеют объективную и долговременную природу (т.е. при сохранении существующих тенденций в эволюции российского федерализма), на следующем этапе слабеющий федеральный центр будет иметь дело уже с более сильными регионами, голос каждого из которых станет более весомым в хоре, состоящем не из 89, а из 30-40 "укрупненных" участников.

Наконец, формально безупречная идея укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории РФ в реальных условиях России, к сожалению, напоминает не столько очевидную аксиому государственного строительства (которой она и является в развитых демократических странах со сложным государственно-территориальным устройством), сколько двусмысленный идеологический лозунг. В условиях отсутствия к России цивилизованной системы правоприменения и правопринуждения, правовой культуры, отсутствия реального разделения властей в части независимой судебной ветви, когда правовые нормы становятся одним из (и далеко не первостепенным) средством удовлетворения личных и узкогрупповых политических интересов и амбиций, - призыв к "восстановлению конституционного порядка" парадоксальным образом воспринимается едва ли не как провокационный и экстремистский. Восстановление и развитие основ правового государства в России, конечно, - стратегическая задача первостепенной важности, однако решать ее "прорывом" в сфере федеративных отношений представляется неоправданным и потенциально деструктивным.

В сегодняшнем споре унитаристов и федералистов обеим сторонам следовало бы отказаться от простых решений, от нормативного подхода к противоречивым процессам, не укладывающимся в рамки типовых моделей; согласиться с тем, что легальность поведения "уровней" и "ветвей" власти неотделима от их легитимности, и лучшим гарантом единства и эффективности системы государственной власти и стране является не авторитарность ее, но авторитет.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

конституционализм федерализм россия канада

Признание и приспособление к новой реальности, разумеется, не предполагает примирения с ней. Однако любые меры, направленные на реформирование федеративных отношений, неизбежно должны иметь инкрементальный, умеренный ("плюс-минус 5%") и постепенный характер. Наиболее перспективный участок реформы - бюджетный федерализм. Амбициозная парадигма централизованного перераспределения ресурсов и. выравнивания региональных диспропорций, унаследованная от прошлого, в новых условиях оборачивается усилением центробежных тенденций: груз всеобщих претензий к Центру загоняет Федерацию в ловушку несостоятельности. Нецелевые федеральные дотации регионам показали свою полную неэффективность. Как это ни парадоксально, но реальный путь к укреплению единства и сохранению целостности России может предполагать на определенном этапе "ослабление" Центра за счет отказа от невыполнимых обязательств, чрезмерных амбиций и концентрации усилий на приоритетных направлениях. Центру необходимо сконцентрировать скудные ресурсы на реальном выполнении функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению РФ; на культивировании "государствообразующей" промышленной, социальной, информационной инфраструктуры, интегрирующей регионы в единое социально-политическое и экономическое пространство. Важнейшим центростремительным фактором должна стать политика реального обеспечения основных "общественных благ", предложение которых на уровне отдельных регионов неэффективно либо невозможно в принципе: государственная безопасность, контроль над естественными монополиями, независимая (как от федеральных, так и от региональных чиновников) судебная власть и правоохранительная система, цивилизованный рынок, передовые научные исследования и разработки, экология.

ЛИТЕРАТУРА

1. Вартазанова Л. О некоторых соцпокультурных аспектах построения федеративного государства // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3.

2. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М.. 1998.

3. Яковлев И., Попов С. Проблемы моделирования взаимоотношений центра и регионов // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3.

4. Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998.

5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2001.

6. Комментарий Конституции Российской Федерации: Сборник постановлений Конституционного суда РФ / Вст. статья и общ. ред. Г.А. Жилина. - М., 2000.

7. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998.

Размещено на Allbest.ru