Міжсекторне партнерство влади та громадських організацій в Україні, Росії та Білорусі

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖСЕКТОРНЕ ПАРТНЕРСТВО ВЛАДИ ТА ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В УКРАЇНІ, РОСІЇ ТА БІЛОРУСІ

Пожидаєв Є.О.

Концепція громадянського суспільства базується на впевненості в тому, що повної демократії неможливо досягнути, доки процес творення політики не є відповідальним перед громадянами через прозорі процедури, метою яких є залучення внеску громадськості. Трансформаційні процеси на пострадянському просторі гальмувалися, зокрема, незадовільним забезпеченням прозорої політики через громадський контроль. Відсутність у державній політиці акценту на розширення громадського контролю та відповідальності влади поза електоральним процесом, незалучення громадськості у політичне життя створює зростаючі ризики розчарованості та недовіри до держави та її посадовців. Натомість високий рівень громадянської активності забезпечує якість представницької демократії, але, з іншого боку вимагає нового рівня відповідальності від влади [6; 7; 13].

Одним з найбільш поширених поглядів на громадянське суспільство в цілому і громадські організації зокрема, є розуміння їх як арени боротьби за поглиблення і удосконалення демократії. Вплив громадянського суспільства на державу може і повинен бути розширений за рахунок скорочення бюрократичних функцій останньої і розширення тих сфер суспільного життя, регулювання яких знаходилося б у компетенції масових організацій. Ці громадські організації також можуть слугувати свого роду стартовими майданчиками для оформлення і висування критичних зауважень на адресу держави і її політики [2; 4; 11]. громадський контроль суспільство держава

Сучасні вітчизняні дослідники активно шукають адекватні шляхи впровадження ідей громадянської активності з урахуванням особливостей розвитку політичних систем і суспільств на пострадянському просторі. В Україні накопичено значний обсяг наукових праць з цієї проблематики. Пошуку шляхів та засобів ефективної взаємодії громадських організацій із державними органами влади та органами місцевого самоврядування присвятили свої дослідження А. Винников, І. Воронов, М. Лациба, О. Кіндратець, О. Михайловська, В. Новохацький, Н. Ротар, В. Степаненко, М. Ткачук та ін. Втім відчувається недостатність порівняльного аналізу суспільно-політичної активності неурядових організацій в різних перехідних країнах.

Отже метою статті є дослідження основних проблем, досягнень і перспектив міжсекторного партнерства влади та громадських організацій в Україні, Росії та Білорусі.

На пострадянському просторі громадянське суспільство і його інститути (серед яких чинне місце займають громадські організації) одержали чимало серйозних викликів з боку авторитарних політичних режимів. Тривалий час характер взаємин держави та громадського сектору, відзначався певною взаємною відстороненістю через недоліки політичної комунікації політичної системи, такі як закритість або обмеженість інформаційних потоків, чітко вироблених механізмів співробітництва. Тому умови функціонування організацій громадянського суспільства в більшості перехідних країн відрізняються від аналогічних умов у державах з розвинутою економікою і глибокими демократичними традиціями. Приклади трьох різних країн - України, Росії та Білорусі демонструють три шляхи розвитку громадянської активності в пострадянських суспільствах.

Становище українського "третього сектору" треба визнати таким, що найменше потерпає від тиску державної влади. Це, напевно, пов'язане з плюралістичним характером політичної системи в Україні, відчутною наявністю балансу політичних сил.

За даними Творчого Центру "Каунтерпарт", практично всі з НУО (99 %) мають досвід співпраці з державними органами влади. Про щоденну співпрацю з владними органами повідомили 17 % респондентів. Контакт з державними органами хоча би раз на тиждень мають 30 %, а раз на місяць - 21 %. В той же час, за показниками "формулювання та відстоювання прийнятої позиції" і "проведення заходів щодо впливу на політичні рішення та щодо підтримки інтересів громадськості" українські НУО не набирають і трьох балів, тобто за цими показниками вони так і не вийшли на середній рівень. Як вважають 60 % респондентів, співпраця з державними структурами відбувається переважно з ініціативи обох сторін. Удвічі рідше говорять про бажання співпрацювати з державою виключно з боку НУО (32 %) і дуже низько оцінюють представники НУО бажання держави ініціювати співпрацю (2 %) [10, 11-12].

На шляху взаємодії держави і громадянського суспільства в Україні вже зроблено чимало кроків. Основними формами такої взаємодії, які вже певною мірою напрацьовані, є: діяльність численних громадських консультативно-дорадчих органів при центральних і регіональних органах державної влади, місцевого самоврядування; громадський контроль діяльності органів публічної влади, який передбачає моніторинг та аналітичну оцінку з боку неурядових організацій; лобіювання громадськими організаціями власних інтересів у законодавчій сфері через консультативно-дорадчі групи при комітетах Верховної Ради України, Міністерстві юстиції України, а також шляхом відкритих звернень до інших органів державної влади; спільне (місцевими владними установами і громадськими структурами) здійснення соціальних та освітніх програм з підтримки вразливих верств населення, розбудови соціально важливої інфраструктури, а також розвитку політичної освіти та формування правової культури, залучення молоді до суспільного життя тощо; проведення широких громадських слухань за участю представників влади, де обговорюються пріоритети розвитку українського "третього сектору", акти органів публічної влади, проекти, які реалізуються органами публічної влади та громадськими організаціями тощо; проведення тренінгів з розбудови стосунків громадськості з органами публічної влади (проводяться як організаціями третього сектору, так і самими органами публічної влади).

Проте регулярні спільні заходи організацій громадянського суспільства і представників влади все ще не призвели до якісного прориву в їх взаємодії, до значного зростання ролі громадянського суспільства, до необхідної відкритості й прозорості влади в Україні. Рівень впливу громадянського суспільства на владні інститути залишається низьким. Найнижчим він є відносно судових органів, Кабінету Міністрів, правоохоронних органів. Дещо вище оцінюється наявність такого впливу на Президента України (втім, не набагато) [1, 112]. Серед іншого, незадовільними щодо всіх трьох гілок влади слід вважати забезпечення відкритості й прозорості процесу вироблення та прийняття рішень, залучення громадськості до процесу вироблення та прийняття рішень, реагування на звернення громадян.

Незважаючи на те, що НУО та владні структури співпрацюють досить часто, рівень такої співпраці залишається невисоким. Протягом минулого року 36 % НУО взагалі не виконували спільних проектів з державою, і тільки чверть (22 % НУО) працювали в партнерстві з державними структурами над трьома і більше проектами. Згідно з відповідями респондентів, головними перешкодами для співпраці з владою є нерозуміння корисності такої співпраці з боку владних структур та відсутність у них інформації про діяльність НУО. Отримані дані свідчать, що співпраця між НУО та державними структурами на регіональному або місцевому рівні є кращою, аніж на загальнодержавному [10, 11-12].

Характер реформування соціально-економічного життя в Росії визначив і подальшу особливу роль держави, від якої залежить, як виявилося, і доля громадських організацій, які, на думку реформаторів, повинні були виникнути незалежно від держави для створення противаги владі й бюрократії. Однак ілюзії про можливості швидкого створення громадських організацій, здатних здійснювати всеохоплюючий контроль держави й бюрократії, що мали місце на початку реформ, поступово стали зникати. На початковому етапі розвитку держави російська влада не була зацікавлена у створенні громадських організацій, здатних її контролювати, хоча б частково. У влади стали проявлятися авторитарні тенденції, і вона турбувалася лише схваленням своєї політики (особливо в періоди криз і виборів).

Останніми роками в Росії починають виникати механізми взаємодії держави й НУО, особливо на регіональному й місцевому рівні, при вирішенні соціально значимих завдань, включаючи наступні форми: державне й муніципальне соціальне замовлення; державне соціальне спонсорство (пільги по сплаті деяких податків, митних й інших зборів, повне або часткове звільнення від плати за користування державним і муніципальним майном); стимулювання соціальної активності прямим фінансуванням (наприклад, субсидії, субвенції й муніципальні гранти); заохочення недержавних корпоративних й індивідуальних спонсорів.

При цьому, громадяни вважають, що поки саме влада вносить найбільший вклад у розвиток суспільства й громадянської свідомості. Внесок федеральної влади визнають 65 % опитаних, регіональної та місцевої влади - 63 %, тоді як для громадських структур різних типів найбільша оцінка такого типу - 48 %, її одержали правозахисні організації. З іншого боку, тільки 6 % опитаних повністю схвалюють позицію, яку держава займає відносно громадянських ініціатив. Набагато більше тих, хто з цією позицію частково згоден (29 %) або не готовий її оцінити (36 %), а 28 % у тому або іншому ступені відкидають цю позицію. Подібні відмінності фактичного положення речей при набагато більшій однорідності конструктивних пропозицій про бажаний стан - наочне свідчення того, що політика взаємодії держави із громадянським суспільством має потребу в істотній конкретизації,роз'ясненні й головне, у більш послідовному проведенні в життя. Тим більше, що 30 % респондентів уже зараз упевнені в доцільності участі НУО в розробці й реалізації суспільно значимих програм [8, 30-31].

Більшість НУО в тій чи іншій мірі намагаються співробітничати з владою. Проте лише нечисленні організації можуть навести приклади вдалого лобізму, а переважна більшість вважає, що влада готова співробітничати з НУО лише за окремими питаннями. Це пов'язано з цілою низкою чинників. Тут і недостатня відкритість самих владних структур, бюрократична тяганина, і традиційна недовіра до діяльності НУО, і низька оцінка професійності робітників третього сектору. Причому, представники неурядових організацій також достатньо самокритичні: 42-45 % самих активістів відзначають низьку професійність і активність самих НКО в якості однієї з головних перепон для нормальної роботи з владою [8, 5]. Адже інколи, як визнають респонденти, НУО не в змозі представити конструктивні та обмірковані пропозиції з вирішення тієї чи іншої проблеми.

Досить багато НУО вимагають залучення громадських об'єднань до експертизи законопроектів і програм розвитку, хочуть брати участь у роботі різних дорадчих органів при владі, мати доступ до державних коштів через відкриту і прозору систему конкурсів. Разом з тим концентрація зусиль НУО на виключно законотворчих і консультативних (в області права) функціях викликає відповідну реакцію населення, що відоме своїм скептичним відношенням до цього напряму діяльності [5, 33-34].

Соціальна політика проголошується білоруською владою одним з головних пріоритетів для розвитку країни. Проте громадські структури випадають зі схем її формування та реалізації. Так, у білоруському підручнику з державної ідеології важливість "широкого спектру недержавних організацій" поряд з профспілками для соціальної політики країни обмежується лише одним абзацом. У схемі взаємодії соціальних каналів розповсюдження ідеології академік Є. Бабосов відзначає сім'ю, соціальну групу, культуру, ЗМІ, колектив, школу, проте не включає громадські організації. І це поряд з тим, що на думку білоруського науковця одним з фундаментальних засобів ідеологічного впливу на свідомість і життєві позиції людей, поряд з національною і державницькою, виступає ідея громадянськості [3, 76].

Громадська активність у демократичних країнах обґрунтовується й знаходить зміст через можливість впливу на події, положення справ, прийняття рішень на всіх рівнях, включаючи найвищий. Правові рамки сучасної демократії дають можливість навіть незначним меншинам (від кількох людей до декількох сотень) впливати на прийняття суспільно значимих рішень. Як відзначає Дж. Фернандо, цьому сприяє саме активність громадських організацій, представництво ними інтересів нечисленних суспільних верств [12, 54]. Особливості сучасної політики білоруської держави не сприяють впливу меншин на рішення більшості. Завдяки досягненню державою цієї мети, наступним кроком, більшість білоруського суспільства позбавляється можливості впливу на рішення бюрократії. Отже остання узурпує право виступати від імені народу, відзначають білоруські дослідники "третього сектору" [9, 6].

Організації, які всупереч нав'язаним правилам гри все-таки прагнуть до реалізації своїх цілей і місії прибігають до обмеженого набору дій:

- залучення уваги до своїх проблем і цілей через організацію масових акцій і дій. Перенос активності "на вулицю", організація мітингів і масових кампаній. Залучення на свою сторону більшої кількості людей;

- організація "картинки", або такі дії, інформація про яку в ЗМІ займає більше місця й часу, ніж вони реально заслуговують;

- свідома фальсифікація в інформації про свою діяльність;

- корупція та стимулювання державних чиновників для допомоги в реалізації своїх цілей;

- розвиток організації, ріст кваліфікації своїх членів, винахідливість і творчість членів організацій.

Тільки організації, здатні до дій 5-го типу, накопичують ресурс для розгортання "третього сектору", при можливості демократизації Білорусі та зміні відносин між "першим" і "третім секторами". Внески й інвестиції в НУО, що практикують дії п'ятого типу найбільш перспективні й доцільні. Внески в організації, що практикують дії 3-4 типів тільки дискредитують третій сектор. Внески в організації, що практикують дії 1-2 типів просто марні.

Отже, з одного боку, спостерігається тенденція до блокування або звуження каналів політичного доступу і публічної артикуляції інтересів автономних асоціацій громадян, посилюються законодавчі й адміністративно-бюрократичні рамки їхньої діяльності. З іншої ж сторони, створюються квазігромадські корпоративні організації, так звані GoNGOs (government-organized non-government organizations, псевдо-громадські організації), яким в обмін на політичну підтримку надаються державні ресурси й монопольне право на представництво інтересів тих або інших верств населення. Причому корпоративні групи знаходяться у такому становищі, що вони не стільки представляють відповідні сегментні інтереси суспільства в їхніх відносинах з урядом, скільки служать проведенню певної державної політики в даних суспільних сегментах. Подібні організації жорстко централізовані, і їхнім рядовим членам украй рідко вдається артикулювати свої інтереси. Канали політичного доступу відкриті лише для лідерів GoNGOs. Вони мають найкращі можливості для звертання до влади й можуть використати своє положення для вираження відповідних групових вимог.

Таким чином, сфера взаємодії громадських організацій з владними структурами в Україні, Росії та Білорусі має чимало спільних проблем, обумовлених недостатнім розвитком як демократичних інститутів держави, з одного боку, так і самих організацій громадянського суспільства, з іншого. Розвиток взаємодії політичної влади з організаціями громадянського суспільства в Україні гальмується, значною мірою, з тієї причини, що концептуальні положення, визначені виконавчою владою у цьому напрямі, досі не знаходять свого застосування на практиці. Крім того, для впливу на процес ухвалення політичних рішень на загальнонаціональному рівні громадським організаціям бракує правових механізмів громадського контролю за діяльністю органів влади. Іншою причиною не налагодженої конструктивної співпраці з центральними органами влади слід визнати прагнення громадських організацій обмежити сферу своєї діяльності проблемами, розв'язання яких не призводить до конфліктів з владою. Різноманітні сегменти громадянського суспільства не відчувають один одного союзниками у взаємодії з владою.

Натомість державну політики щодо питань розвитку громадянського суспільства у Росії слід визнати як таку, що спрямована на забезпечення жорсткого контролю над діяльністю НУО, а самі неурядові організації розглядаються передусім як додаткові інструменти забезпечення позитивного іміджу державної влади. Втім, в Російській Федерації тема розвитку організацій громадянського суспільства останнім часом регулярно присутня у владній риториці, і головним питанням стоїть вірний вибір інституційних форм і механізмів міжсекторної взаємодії.

Політичний курс білоруської влади стосовно НУО здійснюється, в цілому, у двох напрямках: нейтралізація або обмеження можливостей для публічної діяльності незалежних НУО та створення масових організацій псевдо-громадського характеру, державно-громадських організацій. Взаємодія державної влади з "третім сектором" в Білорусі формується на основі корпоративістської системи груп інтересів. Правляча еліта зацікавлена в створенні цілої мережі GoNGOs і державно-корпоративістських механізмів, які повинні дозволити утримати контроль над суспільством і його окремими групами.

Напрямок розвитку взаємодії громадських організацій і влади в пострадянських країнах визначають два ключових критерії. Перший: як буде розвиватися політична система, а саме, якими темпами буде міцніти незалежність галузей влади однієї від іншої, та їх підконтрольність громадськості. Другий: чи буде знайдена й обрана ефективна політика по лінії "держава - громадянське суспільство". Залежно від їхнього співвідношення можна виділити три основних варіанти розвитку взаємодії організацій громадянського суспільства і держави.

Перший варіант - це держконтроль і державний патерналізм, домінування держави у всіх сферах життя суспільства. При цьому серед НУО будуть розвиватися тільки так звані GONGOs, але і їхня роль буде неминуче обмеженою - адже авторитарна влада за визначенням нікому за своїми межами не довіряє і прагне все робити своїми руками. Паралельно незалежні НУО "виштовхуються" у сферу політичного протистояння з владою і підвищують тим самим ризики для сталого розвитку держави і суспільства.

Другий варіант припускає досить швидке підвищення ефективності держави, насамперед - формування незалежної від виконавчої судової влади. При цьому ніяких спеціальних заходів щодо підтримки інститутів і організацій громадянського суспільства влада не вживає, вони розвиваються в умовах гострої недостачі ресурсів і відсутності механізмів артикуляції своїх інтересів. За відсутності муніципальної реформи місцева влада, залишається фактично без власних ресурсів та існує тому тільки у вигляді підлеглої частини єдиного бюрократичного механізму держави.

В результаті страждає потенційно найбільш перспективний рівень міжсекторного партнерства - місцевий.

Нарешті, третій сценарій заснований на сполученні швидкого підвищення ефективності держави і формування системи підтримки розвитку громадянського суспільства. Змістовно даний сценарій зводиться до двох положень. По-перше, істотного відновлення законодавства, що регулює діяльність громадських організацій, по-друге, підготовки і перепідготовки державних службовців з урахуванням оновленого законодавства. Підвищення кваліфікації держслужбовців означає не просто вивчення нових норм й інструкцій, але усвідомлення суті громадської ініціативи, її суспільної цінності й нової ролі держави у сферах, де воно десятиліттями було монопольним постачальником послуг.

Очевидно такий підхід є найбільш прийнятним, бо спрямований на вбудовування в ліберальну ринкову модель, у значній мірі базовану на самостійності й ініціативі населення. У зв'язку з цим постає необхідність запровадження процедур публічної політики як шляхом проведення адміністративних реформ, так і шляхом запровадження механізмів залучення громадян до процесу прийняття рішень, особливо на місцевому рівні.

Література

1. 240 днів діяльності української влади в новому форматі: оцінка неурядових аналітичних центрів: робочі матеріали до громадських слухань (Київ, 25 квітня 2007 р.) / Колект. Інституту економічних досліджень та політичних консультацій, Центру політико-правових реформ, Центру Разумкова. - К., 2007. - 114 с.

2. Арато Э. Гражданское общество и политическая теория / Э. Арато, Дж. Коэн. - М.: Весь мир, 2003. - 783 с.

3. Бабосов Е. Основы идеологии современного государства / Е. Бабосов. - Минск: Амалфея, 2007. - 480 с.

4. Брянцев И. НКО и власть: проблемы взаимопонимания / И. Брянцев // Власть. - 2006. - №1. - С. 42-48.

5. Динамика развития и текущее состояние сектора НКО в России [АНО "Социологическая мастерская Задорина" (группа ЦИРКОН)]. - М., 2006. - 35 с.

6. Либоракина М. Третий сектор: концепции и их сравнение / М. Либоракина // Гражданские инициативы и будущее России. - М: "Школа Культурной политики", 1997. - С. 16-20.

7. Михайловська О. Держава і розвиток інститутів громадянського суспільства / О. Михайловська // Політичний менеджмент. - 2005. - № 3. - C. 108-114.

8. О состоянии гражданского общества: ежегодный доклад Общественной Палаты РФ. - М.: оПрФ, 2007. - 72 с.

9. Свобода ассоциации и правовое положение неправительственных организаций в Республике Беларусь. 2007 год [Електронний ресурс]// Режим доступу до документу: http://eurobelarus.info/images/stories/Researches/ freedom_assoc_belarus_ru.pdf.

10. Стан та динаміка розвитку неурядових організацій України. 2002 - 2006 рр. [Творчий Центр Каунтерпарт]- К.: БФ "Творчий центр "Каунтерпарт", 2006. - 160 с.

11. Степаненко В. Громадський контроль за владою як перспектива розвитку громадянського суспільства в Україні / В. Степаненко // Віче. - № 6. - 2000. - С. 8-21.

12. Fernando J.L. NGOs and Production of Indigenous Knowledge Under the Condition of Postmodernity/J.L. Fernando // The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science. - Vol. 590. - 2003. - P. 54-72.

13. Rose-Ackerman S. From Elections to Democracy in Central Europe: Public Participation and the Role of Civil Society / S. Rose-Ackerman // East European Politics and Societies. - Vol. 21. - 2007. - № 1. - P.31-47.

Размещено на Allbest.ru