Польське та німецьке бачення східного виміру зовнішньої політики Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Польське та німецьке бачення східного виміру зовнішньої політики Європейського Союзу

східний партнерство європейський союз

Актуальність дослідження обумовлюється науковим та практичним значенням аналізу основних підходів Європейського Союзу та окремих держав-членів CC до концептуалізації відносин з країнами, що на найближчу перспективу залишаються поза межами розширеного Союзу. Інший важливий аспект актуальності обумовлюється необхідністю дослідження нової пропозиції регіонального співробітництва, якою є Східне партнерство.

Така оцінка актуальності зумовила авторський підхід до визначення наукової проблеми, яка вирішується в даній статті - визначити роль та значення східного виміру в зовнішній політиці Європейського Союзу, розглянувши польський та німецький підходи до його формування та реалізації.

Концептуальні проблеми та практичні аспекти формування та реалізації східного виміру зовнішньої політики CC є доволі актуальними та представлені у працях таких європейських дослідників, як: Д. Мільчарек, С.Гурка, А. Новак, А.З.Новак, П.Коваль, А.Смолар, Л.Адамський, Г.-Д. Якобсен, Г.Маховсьий. Серед вітчизняних науковців, які досліджували окремі аспекти проблематики східної політики ЄС, необхідно відзначити Г.Перепелицю, АВеселовського, В.Копійку, В.Манжолу, В.Чалого, Г.Яворську та інших.

Метою даної статті є дослідження ґенези східної політики ЄС, приділивши при цьому увагу змісту самої категорії зовнішня політика ЄС; проведення аналізу польських та німецьких концепцій східного виміру зовнішньої політики ЄС; а також з'ясування сутності та значення ініціативи Східного партнерства.

Досліджуючи ґенезу східної політики Європейського Союзу, необхідно розуміти зміст значно ширшої категорії - «зовнішня політика ЄС». Ця категорія є основоположною, в рамках якої функціонує також східна політика.

Саме поняття «східний вимір зовнішньої політики ЄС» або «східна політика ЄС» необхідно розглядати принаймні в кількох аспектах.

В цьому контексті постає питання, чи взагалі існує єдина східна політика Європейського Союзу, незалежно від того, чи існує тенденція до його перетворення на федерацію або конфедерацію держав-членів. І тут можна погодитись з професором Даріушем Мільчареком, який писав, що на відміну від економічної інтеграції, «інтеграція в сфері зовнішньої політики і політики безпеки далеко не просунулась і спирається, головним чином, на міжнародне співробітництво»[ 1,с.507].

Необхідно усвідомлювати, що так звана зовнішня політика Європейського Союзу представляє собою своєрідний конгломерат. До його складу входять елементи як політик, що здійснюються на рівні Союзу, так і окремих національних зовнішніх політик. З одного боку, очевидним є те, що спільна зовнішня політика ЄС не замінила собою зовнішні політики окремих держав-членів. Більше того, до прийняття Лісабонського договору в CC не було створено дійсно спільної та єдиної інституційної системи, яка могла б ефективно представляти Союз та його членів у відносинах з рештою світу. Безсумнівним є те, що в сфері зовнішньої політики Союзу існує фактичне домінування держав-членів, які реалізують Спільну зовнішню політику та політику безпеки, головним чином, використовуючи механізм міжнародного співробітництва.

З іншого боку, не існує підстав для того, щоб беззаперечно підтримувати державоцентричне трактування, відповідно до якого зовнішня політика ЄС є лише своєрідною сумою національних політик.

Ідея започаткування «східного виміру» зовнішньої політики CC є природнім і логічним доповненням системи зовнішньої політики Євросоюзу - поряд з існуючими північним та південними напрямками.

На початку дев'яностих років XX століття Польща встала на шлях суспільно-економічних змін, головними цілями яких було членство в ЄС та HATО. З точки зору деяких експертів, ці цілі свідчили про безумовно західний напрямок зовнішньої політики Польщі, яка здійснювалась за рахунок східного. В той же час деякі аналітики говорили про рівновагу в розподілі уваги між Заходом та Сходом[2,с.З].

В березні 1998 року Польща в своїй ініціативній заяві про розширення співробітництва відмітила свою готовність брати участь в розвитку політики «східного виміру». Дійсно, серед країн-кандидатів саме Польща найбільше підштовхувала ЄС до розвитку цього виміру. В 2001 році польське Міністерство закордонних справ розробило перший документ[3], присвячений цій темі, а в наступному, 2002 році, Варшава представила неофіційний документ (поп-рарег)[4,с.129-143] про східний вимір своїм майбутнім партнерам по ЄС, який представляв польську точку зору на майбутні взаємовідносини CC з його новими східними сусідами. В ньому було запропоновано створення Східного виміру ЄС, який би забезпечив цілісну політику розширеного CC по відношенню до України, Білорусії, Молдови та Росії.

В польському документі висувалась теза, відповідно до якої CC після розширення мав сформулювати цілісну та довготермінову політику по відношенню всіх своїх східних сусідів на пострадянському просторі - України, Білорусії, РФ та Молдови. Така позиція, на думку автора, є доволі обґрунтованою, оскільки видається неможливим ведення ефективної політики, яка б сприяла демократичним та ринковим змінам в Східній Європі виключно з опорою на програми, які визначались би для кожної з цих держав окремо.

Відповідно до польської пропозиції стратегія ЄС мала будуватися за принципом так званої «умовності», тобто якість відносин мала відповідати поступу реформ в сусідніх країнах, розвитку європейських цінностей та відносинам даних країн з ЄС. Спираючись на принцип «умовності», можливим було б розроблення механізмів, які забезпечили би дотримання однакових критеріїв співробітництва та підтримки по відношенню до України, Білорусії, Молдови та Росії. Застосування нерівномірних критеріїв уповільнювало би процес реформ в усіх цих державах, що не відповідало б інтересам ЄС. Проте, беручи до уваги особливий статус РФ (постачальника стратегічної сировини до ЄС, регіональної держави з над регіональними устремліннями), автор переконаний, що CC було б важко застосовувати по відношенню до неї ті ж самі критерії, які б застосовувалися і до інших сусідів.

Концептуальні проблеми у формулюванні принципів, цілей та засобів реалізації східного виміру (в період його формування) з'являлись вже на етапі специфікації його суб'єктів, тобто тих держав, на які могли і мали бути спрямовані його політичні цілі. У цій царині не було однозначного підходу. Найбільш реалістичним та оптимальним з організаційної точки зору був підхід, відповідно до якого східний вимір поширювався на Білорусь, Україну, Молдову та Російську Федерацію. Були спеціалісти, які виступали за більше розширення географічних рамок проекту, включаючи держави Кавказького регіону (Азербайджан, Грузію, Вірменію) та навіть Центральної Азії. Суперечності і розбіжності в поглядах та непорозуміння у цій сфері були істотною перешкодою на шляху розбудови східного виміру зовнішньої політики Європейського Союзу.

Проблема східного виміру, таким чином, могла стосуватися двох груп держав: І. України, Білорусі та Молдови; II. Пострадянських кавказьких і центральноазіатських держав, а також Росії. В цьому контексті слід наголосити на існуванні точки зору, відповідно до якої спроби європеїзації пострадянського простору шляхом штучного віднесення неєвропейських регіонів до кола європейських країн вважаються необгрунтованими і такими, що можуть лише призвести до виникнення проблем або й навіть зашкодити зовнішній політиці Європейського Союзу.

Таким чином, очевидним є факт, що зазначений регіон не є гомогенним. Історична та політична специфіка, різне ставлення країн до процесів інтеграції, складність їх внутрішнього становища є причинами суттєвої різниці між ними.

Аналізуючи вищевикладене, доцільною була б концепція, за якої термін «східна політика ЄС» охоплював би країни Східної Європи, які наразі не хочуть або не можуть претендувати на членство в CC - стосується це, в першу чергу, Російської Федерації, України, Білорусії та Молдови. Підходи та інтереси CC як цілісного суб'єкта, а тим більше - держав-членів ЄС, значно різняться в залежності від того, про яку країну йдеться.

Важливою проблемою є присутність Росії в цій групі країн. РФ з огляду на свою значну роль в міжнародній політиці заслуговує на особливу увагу. Калінінградський округ РФ - один з найвідсталіших в економічному плані районів Європи - після розширення ЄС 1 травня року отримав статус ексклава. Безсумнівно, що важливість питань, пов'язаних з таким статусом Калінінградського округу, вимагає його включення до східного виміру. Проте, не можна забувати, що особливо делікатною проблемою для Росії є ініціативи, які могли б порушити її територіальну єдність.

Принагідно, необхідно підкреслити, що з огляду на своє геополітичне розташування, Східна Європа має вважливе значення для економіки та безпеки всієї Європи та становить один з пріоритетів зовнішньої політики ЄС.

«Східний вимір», по суті, повинен мати дуже подібні, а іноді й ідентичні, групи стратегічних цілей і необхідних для їх втілення засобів. Такими спільними цілями - актуальними й закономірними - є політична стабілізація в регіоні та нівеляція економічних відмінностей між фланговими державами Євросоюзу і країнами, що не є членами ЄС. Що ж стосується різновиду і масштабу засобів, які можна було б застосувати у Східній Європі, то тут виникають величезні відмінності.

Потрібно підкреслити, що концепції «північного виміру» і «барселонського процесу» реалізовували флангові держави CC (Швеція, Фінляндія, Португалія, Іспанія, Італія) - не лише ті, що межували з регіонами, які належали до сфери «виміру» або «процесу», але передусім ті, що мали у цих регіонах власні, традиційні стратегічні інтереси. Подібна ситуація може скластися і в ході реалізації «східного виміру», де б головну і закономірну роль могла відігравати Польща.

Важливою рисою польського документу було те, що на відміну від подальших документів, спрямованих на вироблення цілісної стратегії по відношенню до сусідів ЄС, насамперед послання Європейської Комісії до Європейської Ради та Європейського Парламенту «Ширша Європа - сусідство: нові рамки відносин з нашими східними та південними сусідами», передбачав перспективу членства в CC для держав Східної Європи. В польській пропозиції саме це було головним інструментом політики Союзу по відношенню до України, Молдови і, можливо, Білорусії, спрямованим на заохочення процесу модернізації в цих державах. Навіть якщо ця перспектива є дуже віддаленою, застосування такого підходу було б цілком доречним, оскільки перспектива вступу в ЄС могла б відіграти роль найбільш ефективного стимулу проведення реформ.

Необхідно зазначити, що в тих умовах польська ініціатива не знайшла належної підтримки серед держав-членів ЄС. Насамперед, у формуванні «східного виміру» була абсолютно не зацікавлена група південних країн- членів CC на чолі з Францією. Прихильником самостійного «Східного виміру» могла бути Німеччина. Вона як головний донор бюджету ЄС безумовно зацікавлена, щоб кошти структурних фондів CC спрямовувалися в східному напрямку від кордонів Союзу. Але вона в жодному разі не бажала ризикувати своєю солідарністю з Францією і намагалась уникати ініціатив, які могли би викликати негативну реакцію в Москві. Крім того, німецьким інтересам не відповідав би і перехід ініціативи в проведенні «східної політики» ЄС до інших країн.

Важливе місце серед ініціатив, що передували Східному партнерству, належить німецькій ініціативі «ЄПС-плюс».

Однією з цілей німецького головування в першій половині 2007 року було вироблення нових засад східної політики ЄС, яка передбачала би тісніші відносини країн, на які поширювалася дія Європейської політики сусідства, зі структурами Союзу. Німецький проект східної політики був представлений міністром закордонних справ Франком-Вальтером ІІІтайнмайєром 3 вересня 2006 року в м. Лаппеенранта на неофіційній зустрічі міністрів закордонних справ країн ЄС. Ціллю Німеччини було поширення ЄПС на кавказькі та середньоазіатські країни, а також спільна з Росією стабілізація цього регіону та посилення економічного співробітництва. Європейська Рада уповноважила Німеччину представити засади середньоазіатської стратегії під час саміту ЄС 21-22 червня 2007 року в Брюсселі[5,с.31-38].

Спеціальна група експертів під керівництвом Ф.-В. Штайнмайєра мала намір виокремити з ЄПС питання східних сусідів CC та запропонувати їм ініціативу, яку ФРН назвала «ЄПС-плюс» або «Партнерство заради модернізації». Хоча така пропозиція з боку Берліну не відкривала б для У країни перспективу членства, як того бажала Польща, проте передбачала б для нашої держави стратегічне партнерство, участь в якості спостерігача в роботі інституцій ЄС, консультації в сфері політики безпеки, доступ до фондів CC та, насамперед, залучення до процесу прийняття політичних рішень. Автор вважає, що якби така ідея була реалізована, то Україна в такий спосіб поступово змогла би пристосуватися до стандартів ЄС.

Проекту «нової східної політики» мала відповідати теза «зближення через інтеграцію». З Москвою ЄС планувалося поєднати багатоаспектним стратегічним партнерством, яке мало означати більш тісний зв'язок економік і співпрацю в Азії та на Близькому Сході. Метою такої Ostpolitik мало стати посилення політичних, економічних та культурних зв'язків з Росією з метою втягнення її до європейського простору. З німецької точки зору така Ostpolitik ЄС мала започатковувати створення європейської мережі безпеки, основним елементом якої мав стати північний газопровід[6].

Ініціаторами чергової концепції поглиблення відносин зі східними сусідами, охопленими Європейською політикою сусідства, стали Польща та Швеція, проте на формування проекту мала вплив діяльність багатьох членів ЄС. Необхідність інтенсифікації відносин зі східними сусідами послідовно підкреслювали всі держави Вишеградської групи, подібну позицію займали Литва, Латвія та Естонія, важливе значення мала німецька концепція «ЄПС-плюс». Спільна польсько-шведська ініціатива «Східне партнерство» - документ, який значною мірою був врахований при формуванні схваленого на Празькому саміті 7 травня 2009 року Східного партнерства, була офіційно представлена в травні 2008 року.

Офіційне оформлення «східного виміру» ЄПС у вигляді Східного партнерства, яке хоч і не стало самостійною політикою ЄС, залишившись в рамках ЄПС, було важливим кроком з боку Союзу. Завдяки участі Швеції розвиток окремої східної політики ЄС перестав сприйматися як сфера зацікавленості переважно «нових» держав-членів ЄС.

Серед документів, що сформували або вплинули на формування Східного партнерства, необхідно назвати Спільну декларацію країн- учасниць Празького саміту з питань Східного партнерства[71, Декларацію Європейської Ради щодо Східного партнерства від 20 березня 2009 року[8], Комунікацію Європейської Комісії «Східне партнерство»[9], а також польсько-шведський робочий документ на підтримку майбутнього головування Чехії від 3 жовтня 2008 року.

Головною метою Східного партнерства визнається створення необхідних умов для прискорення політичної асоціації та подальшої економічної інтеграції між ЄС та зацікавленими країнами-партнерами. До таких країн-партнерів були віднесені шість держав, що межують з CC на сході - Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Молдова та Україна. Модель розвитку відносин з ЄС, визначена в Східному партнерстві, видається доволі еластичною, аби задовольнити держави, які зацікавлені лише тісною співпрацею з CC (Вірменія, Білорусь), так і ті, які прагнуть бути включеними до європейської інтеграції (Україна, Грузія).

Обговорення напрямків розвитку Східного партнерства вимагає розуміння, якою є його додана вартість, і наскільки воно відповідає спільним проблемам та викликам, які стоять перед зацікавленими сторонами. Серед пріоритетних сфер, які становлять спільний інтерес, можна відмітити: по-перше, сприяння транскордонному співробітництву і створення сприятливого режиму для бізнесу. В перспективі створення поглиблених та всеохоплюючих зон вільної торгівлі між CC та країнами-партнерами. Зв'язки на рівні громадянського суспільства - ефективний інструмент справжнього добросусідства, який дозволяє зміцнити взаєморозуміння та довіру. По-друге, це спільна боротьба з ризиками м'якої безпеки - в тому числі нелегальною міграцією та транскордонною злочинністю. У спіх цього напрямку співробітництва дозволить підійти до вирішення проблеми спрощення візового режиму. По-третє, об'єднання зусиль з питань безпеки, запобігання кризам тощо.

Офіційне схвалення Східного партнерства 7 травня на Празькому саміті було схвально сприйнято в Німеччині. Присутність Канцлера Ангели Меркель на саміті засвідчила підтримку в Німеччині Східного партнерства як інструменту, спрямованого на наближення східних сусідів CC до стандартів Союзу. Для Німеччини буде вигідно, якщо рівень відносин CC зі східними сусідами відповідатиме рівню відносин з південними сусідами (процес поглиблення відносин з якими відбувається в рамках ініціативи Союз для Середземномор'я). Проте, Німеччина наполягає, аби ініціатива Східного партнерства не розглядалась як обіцянка вступу до ЄС, а також як протидія Росії.

На початковому етапі Німеччина була розчарована тим, що ініціатива Східного партнерства була запропонована Польщею та Швецією без погодження з Берліном та заявила, що Східне партнерство повністю повторює пропозиції, висунуті Німеччиною під час її головування в ЄС в 2007 році. Згодом Німеччина підтримала Східне партнерство, як проект, який додає значущості попередній Європейській політиці сусідства та підвищує статус східного виміру до рівня ініціативи Союз для Середземномор'я, запропонованої Францією. Німеччина запропонувала як офіційну підтримку (що засвідчила присутність канцлера на саміті), так і фінансову (передбачила виділення коштів з федерального бюджету на додаткове фінансування з боку CC проектів Східного партнерства).

Німеччина зацікавлена в розвитку політичних та економічних відносин з країнами, на які поширюється Східне партнерство, хоча вона заперечує проти того, аби ця ініціатива розглядалася як обіцянка членства в ЄС, оскільки це суперечитиме пріоритетному для Німеччини поглибленню політичної інтеграції всередині CC в його нинішньому вигляді, а також не відповідатиме прагненню Німеччини не створювати напруги у відносинах з Росією. В декларації, схваленій на саміті, ці держави визначаються як «східноєвропейські партнери», а не «європейські країни», що має на меті уникнення будь-яких спроб посилатися на це положення (та статтю 49 Договору про ЄС) у випадку можливого звернення з проханням про членство. Крім того, Німеччина скептично ставиться до перспективи лібералізації візового режиму по відношенню до країн, на які поширюється

Східне партнерство, що також було відображено при внесенні поправок до первісних положень тексту декларації. Німецькі політики також наголошували на тому, що Східне партнерство не спрямоване проти Росії; більше того, вони би хотіли, аби Росія брала участь у певних проектах.

Одним із факторів, що впливає на формування східної політики Європейського Союзу, є сам зміст зовнішньої політики ЄС - основоположної категорії, в рамках якої функціонує, зокрема, і східна політика. В цьому контексті важливим є твердження про те, що ЄС безумовно володіє можливостями та атрибутами здійснення власної зовнішньої політики. Про це свідчить хоча б саме існування II опори - Спільної зовнішньої політики та політики безпеки, доповненої Європейською політикою безпеки та оборони.

Водночас, протягом тривалого часу не можливо було говорити про скоординовану та послідовну східну політику ЄС, адже на процес формування цієї політики величезний вплив справляли внутрішні суперечності та розбіжності в позиціях між 27 державами-членами ЄС. До прийняття ініціативи Східного партнерства можна було говорити лише про політику ЄС щодо конкретних країн Східної Європи, а також про одночасний пошук багатостороннього підходу, який міг би бути застосований до всього пострадянського простору.

Особливу увагу в даному контексті слід приділити позиції Республіки Польща. В дев'яностих роках XX століття Польща не могла переконливо представити західним партнерам (включно з Німеччиною) пріоритети своєї східної політики. Проте з початку XXI століття можна говорити про характерну зміну парадигми - вже не велась мова про польську східну політику, а йшлося про Європейську політику сусідства.

Ініціатива Східного партнерства - нова пропозиція регіональної співпраці, спрямована CC до Вірменії, Азербайджану, Білорусії, Грузії, Молдови та України - стала продовженням зусиль всередині CC сформувати окремий, «східний вимір» зовнішньої політики ЄС. В цьому контексті Східне партнерство продовжує пропозиції Польщі щодо створення «східного виміру» зовнішньої політики ЄС та ініціативу Німеччини, висунуту під час її головування в першій половині 2007 року, спрямовану на виокремлення з ЄПС питання східних сусідів ЄС.

Ініціаторами цієї концепції поглиблення відносин зі східними сусідами, охопленими Європейською політикою сусідства, стали Польща та Швеція, проте на формування проекту мала вплив діяльність багатьох членів ЄС. Необхідність інтенсифікації відносин зі східними сусідами послідовно підкреслювали всі держави Вишеградської групи, подібну позицію займали Литва, Латвія та Естонія, важливе значення, як вже зазначалось, мала німецька концепція «ЄПС-плюс». Таким чином, все більше держав-членів CC визнавало за необхідне вироблення особливого підходу до «європейських сусідів ЄС» зі Східної Європи. Ухваленню Східного партнерства сприяли також зміна політики Франції та поява Союзу для Середземномор'я.

Разом з тим необхідно наголосити, що саме від держав-членів ЄС, які особливо зацікавлені співпрацею з адресатами Східного партнерства, залежатиме забезпечення політичної підтримки цієї ініціативи в рамках ЄС, забезпечення засобів її фінансування і, водночас, заохочення східних сусідів до впровадження необхідних політичних та економічних реформ. До групи таких країн слід віднести держави Вишеградської групи, балтійські країни та Швецію. Важливою буде здатність вищезазначених країн співпрацювати з Німеччиною з метою реалізації Східного партнерства.

Джерела та література

1. Integracja europejska. Wybrane problemy / red. MilczarekDariusz, NowakAiojzy Z. - Warszawa, 2003.

2. SmolarA. PolskapolitykawschodniaiczlonkowstwowUniiEiTOpejskiej /KowalP (red.) «Wymiar wschodni» UE - szansa czy idee fixe poskiej polityki? - Warszawa, 2002.

3. The Eastern policy of the European Union in the run-up to the EU's enlargement to include the coimtries of Central and Eastern Europe - Poland's viewpoint. - Warsaw, MFA-2001.

4. Неофициальный документ (non-paper) Министерства иностранных дел Республики Польша / Европа. - Том 3. - № 1 (6). - 2003. - С.129-143.

5. Jacobsen H.-D., Machowski Н. Dimensionen einer neuen Ostpolitik der UE / Aus PolitikimdZeitgeschichte. -2007. -п.10. -- РЗ1-38.

6. Adamski L. Niemieckie przewodnictwo w UE - zarys wstgmych koncepcji dotycz^cych Europy Wschodniej і Rosji / Biuletyn PISM. - 2006. - nr. 55.

7. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. - Prague. - 07.05.2009. - 8435/09 (Presse 78). -11 p. - Режим доступу до Декларації: http://www.consilium.europa. eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/ 107589. pdf.

8. Declaration by the European Council on the Eastern Partnership / The Presidency Conclusions of the Brussels European Council (19/20 March 2009). - Brussels. - 29.04.2009. - 7880/1/09 REV I. - P. 19-21. - Режим доступу до Декларації: http://www. consilium.europa.eu/ueDocs/ cms_Data/docs/pressData/en/ec/106809.pdf.

9. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Eastern Partnership. - Brussels. - 03.12.2008. - COM (2008), 823 final. - 29 p. - Режим доступу до Комунікації: http://eur-lex.eiTOpa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2008:0823:FIN:EN:PDF

Размещено на Allbest.ru