Властная вертикаль государственного управления современной России: воздействие и взаимодействие субъектов правоотношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРЕЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СЕВЕРОКАВКАЗСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курсовая работа на тему:

«Властная вертикаль государственного управления современной России: воздействие и взаимодействие субъектов правоотношений»

г. Ростов-на-Дону 2011

Содержание

Введение

Глава I. Основные проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ

1.1 Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

1.2 Проблемы согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

Глава II. Основные направления и задачи формирования эффективного механизма взаимодействия уровней власти

2.1Совершенствование механизма согласования экономических и иных интересов федерального и регионального уровней

2.2 Формирование эффективного контрольного механизма

Заключение

Список использованных источников

Введение

Решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти является актуальной практически для всех государств мира. Особенно оно важно при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации. После долгого поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без улучшения взаимодействия между органами государственного управления на всех уровнях властной вертикали.

Эффективность государственной власти во многом зависит от того, насколько чётко и обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и, одновременно, насколько конструктивно организовано согласование интересов и взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

Особенно важен баланс разграничений и взаимодействий в федеративном государстве, которое отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней.

Отсутствие механизмов осуществления и юридического оформления результатов взаимодействия различных уровней власти, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений, приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.

Актуальность темы обусловлена значимостью взаимодействия между субъектами власти в процессе построения эффективного государственного механизма, который в сою очередь направлен на повышение уровня жизни населения, достижения общественно важных целей.

Объектом исследования является механизм государственной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - непосредственное взаимодействие субъектов властной вертикали государственного управления России.

Целью данной работы является анализ взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти, а так же выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма их взаимодействия.

Исходя из цели данной работы, сформулированы следующие задачи:

1. Рассмотреть современную систему и основные проблемы взаимодействия органов государственной власти в РФ.

2. Проанализировать механизм согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти в РФ.

3. Рассмотреть пути совершенствования механизма согласования экономических и иных интересов федерального и регионального уровня.

4. Описать формирование контрольного механизма.

Степень научной разработанности темы: В данном направлении осуществляли свою деятельность такие исследователи как В.Г, Игнатов, А.И. Радченко, В.И. Коваленко, О.Б. Алексеев, Т.А. Козлова, А.Н. Лебедев, В.Н. Лексин, Ю.А. Тихомиров, В.Г. Бессарабов, А.Н. Швецов и др. Но, несмотря на достаточно высокую научную разработанность, в данном направлении остается ряд аспектов, которые требуют дальнейшего изучения.

Целевые установки и задачи обусловили структуру курсовой работы. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава I. Основные проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ

1.1 Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В условиях угрозы повторения мирового экономического кризиса 2008 года, в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти.

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: http://archive.kremlin.ru/text/stcdocs/2004/06/76518.shtml.

· государственный суверенитет РФ;

· единство системы государственной власти;

· равноправие субъектов РФ;

· единство конституционно-правовой системы РФ;

· разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

· разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

· полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;

· равноправие и самоопределение народов в РФ.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем:

· разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;

· обеспечения конструктивного взаимодействия между уровнями власти.

Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М.: Гардарика. 2007. С. 31.

При решении указанных выше проблем необходимы: Офонин М. А. Государственное управление и регулирование. М.: ИНФРА-М. 2009. С. 97.

во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти: Охотского Е.В. Государственная служба и региональное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 185.

· взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

· взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации - совещательный голос региона»);

· равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

· взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации.

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время недостаточно урегулирован в РФ.

Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия: Охотского Е.В. Государственная служба и региональное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 192.

а) договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б) соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д) принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

При анализе данных нормативных актов становится ясно, что при их принятии, в ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации и разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ, так и в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Среди таких нормативных актов отмечены следующие:

· ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

· ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

· Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

· Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»;

· Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могут решать региональные органы власти. Схожие проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Взаимодействие органов власти на всех уровнях встречается с проблемой фиктивности законодательных актов. Т. е. те процедуры, принципы, формы по которым должно происходить взаимодействие между уровнями власти, на практике отсутствует.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Ст. 73, 76 (ч. 6) Конституции РФ. Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Федеральный законодатель, вводя новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон.

Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС. 2005. С. 145.

За все годы существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике. Представляется, что принцип федеративного устройства государства, относящийся к основам конституционного строя РФ, требует наполнения этих прав реальным содержанием.

Так же говоря о злоупотреблениях органами федеральной власти по предмету ведения исполнительной власти субъекта РФ необходимо заметить, что многие территориальные органы федеральных министерств и ведомств дублируют функции региональных органов власти и зачастую эти ведомства имеют больше полномочий, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такое положение влияет и на местное самоуправление. Хомченко Е. О. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Российской Федерации//Сайт редакции «Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов».

В представленных субъектами РФ материалах приводятся проблемные ситуации, постоянно возникающие во взаимодействии «центра» и регионов. В частности, отсутствие ФЗ о федеральных целевых программах развития регионов, позволяет Правительству РФ без согласования с субъектами РФ принимать решения по региональным программам. Например, Брянская область в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» включена в перечень субъектов РФ, нуждающихся в государственной поддержке развития объектов социальной инфраструктуры как регион с низким уровнем развития. На 2008 г. из федерального бюджета данной области предусмотрены ассигнования в сумме 44 млн. руб., что ниже уровня 2007г. на 2,2%. http://www.regnum.ru/news/832187.html.

Механизм распределения финансовых средств на данную ФЦП, по мнению ряда регионов, остается не вполне ясным. Такого рода проблемы не позволяют уменьшить разрыв по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и наименее развитыми регионами России. В условиях отсутствия правового регулирования федеральных средств их объем нередко определяет субъективный фактор. Т. е. можно сказать, что несогласованное с регионом принятие решений по поводу распределения финансовых и иных ресурсов является плодотворной средой для появления коррупции и его укоренения во властных структурах.

Диаметрально противоположной стороной одностороннего принятия решений по предмету ведения субъекта РФ является несоответствие нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовым актам федерального уровня. В то время как данное явление не должно иметь место в соответствии с Конституцией РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Ст.76 (ч.1) Конституции РФ. Т.е. субъекты должны ограничить свое законотворчество в рамках федерального законодательства.

Следующим примером неудовлетворительного состояния в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно привести ФЦП «Электронная Россия». Перед данной программой стояла цель построения инфраструктуры позволяющей минимизировать взаимоотношения между государством и гражданами за счет электронных технологий. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от 9.06.2010) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". В рамках программы «электронное правительство» являющейся одним из направлений упомянутой ФЦП были разработаны 126 процедур на 2008-2010 года и бюджетом 180 млрд. рублей. Но программа не была реализована, и как сказал Президент РФ Д.А. Медведев: «…никакого электронного правительства у нас нет, все это химера…». Одной из причин несоразмерности затраченных средств и полученных результатов является нескоординированность действий регионального и федерального уровней. Т. е. в рамках решения одних и тех же проблем на федеральном и региональном уровнях принимались разные решения. Решения, принятые в регионе были эффективно во взаимодействии внутри региона, но не имело такого же успеха при централизации и решения этой проблемы в масштабах страны. Решение региона приходилось корректировать дорабатывать, а иногда и полностью менять. Это требовало дополнительных затрат. Можно сказать, что здесь прослеживается еще одна крайность во взаимоотношениях центра и регионов, которая приводит к низкому качеству деятельности государства.

Так же наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях.

Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги (например, введение акцизов на бензин).

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующего решения задач построения взаимодействий между субъектами правоотношений, наиболее существенными проблемами являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. При необходимости, по мнению исследователей данной проблемы, нельзя исключать возможность создания новых органов. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ.

Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Как нам известно, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти Ст. 12 Конституции РФ.. Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности, во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, имея определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. http://www.newsprom.ru. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение.

Местное самоуправление в РФ также представляет собой сложное общественно-политическое явление, в котором необходимо выделить три основополагающих аспекта: во-первых, это элемент системы управления государством; во-вторых, - самостоятельный уровень публичной власти; в-третьих, - способ самоорганизации граждан. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 253.

Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны нести определенную ответственность за это исполнение.

Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, так и по организации своей непосредственной работы.

Местное самоуправление как способ самоорганизации граждан и как одна из форм проявления гражданского общества предполагает предоставление гражданам возможностей инициативного участия в решении вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления.

К сожалению, как действовавший в предыдущие годы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и его новая редакция направлены в своей основе на урегулирование лишь одного аспекта местного самоуправления - как уровня публичной власти.

Последний ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований по вопросам, передаваемым на государственный уровень или муниципальным образованиям иного уровня.

В новом ФЗ, как и в ранее действовавшем федеральном законе о местном самоуправлении плохо проработаны вопросы связи эффективности работы местного самоуправления с наличием источников получения финансовых средств, т. е. налогооблагаемой базы, а так же собственности и кадрового потенциала. Возникает парадокс органы государственной власти определяют направления деятельности местных органов власти, ставят перед ними определенные задачи, но в то же время не учитывают финансовую составляющую данного вопроса. И как следствие МСУ не в состоянии эффективно выполнить возложенные на него обязанности.

Данная ситуация является следствием того, что четко не определено взаимодействие государственной и муниципальной власти. С одной стороны они разделены, а с другой является составной частью. И эта проблема «тормозит» реализацию управленческих решений.

Из выше изложенного становится ясно, что в системе взаимодействия органов власти существует большое количество проблем между федеральным и региональным уровнями власти, а также на муниципальном уровне с органами МСУ. На сегодняшний день решение всего спектра возникших проблем в данной сфере является необходимым «толчком» к социально-экономическому прогрессу, приведению всех регионов в сравнительно «узкие границы» по такому показателю как уровень жизни населения. Можно сказать, что эффективное взаимодействие органов власти разного уровня в будущем должно привести к улучшению экономического состояния регионов и сравнительно одинаковому экономическому развитию этих регионов. А решение экономической составляющей способствует решению и социальных, демографических, политических и иных проблем жизни общества.

государственный власть федеральный муниципальный

1.2 Проблемы согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти в РФ

В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур государственного управления. Безусловно, при наличии определенного финансового, материального и иного дефицита для решения экономических и социальных задач между органами власти разных уровней возникали, и будут возникать определенные противоречия, разрешение которых должно находиться в плоскости выработки регламентов взаимодействия органов власти.

Пространство, в котором может происходить согласование интересов органов власти федерального и регионального уровня, описаны в 72-ой статье Конституции РФ.

В ней определены главные предметные области взаимодействия, которые зафиксированы в качестве предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. В последнее время данная статья находится под критикой некоторых исследователей данного вопроса за якобы излишне обширный перечень предметов совместного ведения и слишком неконкретный характер использованных правовых формул.

Представляется, что содержание данной статьи вполне корректно. Проблема заключается не в содержании данной статьи, а в том, что нет эффективной системы, в которой были бы объединены усилия и ресурсы органов власти Федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.

В настоящее время основным законодательным актом, поясняющий ст. 72 Конституции РФ посредством налаживания взаимодействия между федеральными и региональными органами власти по предметам совместного ведения, а так же посредством согласования интересов, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». http://archive.kremlin.ru/text/stcdocs/2004/06/76518.shtml.

Данным законом непосредственно определен круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и предметам ведения субъектов РФ.

В главе IV.1. «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта Российской Федерации» определены условия и принципы заключения договоров разграничивающие полномочия между центром и регионами. ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Возможность заключения договоров о разграничении полномочий ограничена рядом условий. Договоры и соглашения не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство. Они могут содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается, политические и экономические особенности региона.

Также применение формы регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как соглашение о передаче осуществления части полномочий, дает возможность четко выстроить взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а в ряде случаев - учесть региональные особенности.

Одной из проблем взаимодействия органов власти различного уровня является то, что плохо проработан сам механизм согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

Примером отсутствия согласования интересов при решении общегосударственной задачи, прямо затрагивающую субъекты РФ, является практика разработка общероссийских программ. В течение последних десяти лет Правительством РФ был разработан ряд экономических программ развития экономики страны. Они имели скорее декларативный характер и выступали необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. В то время как они должны стать принципиально важными федеральными документами, рассмотрение программ было формальным, они не утверждались ни Президентом РФ, ни Парламентом и не выступали в качестве основы для назначения новых правительств и т.д. http://e-journal.spa.msu.ru/14_2008.html.

Ни одно Правительство РФ публично не отчиталось за результаты своей деятельности ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. В этих условиях субъекты РФ были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Как уже было сказано ранее, МСУ условно можно назвать одним из элементов системы управления государством. Но согласование интересов с органами МСУ практически не проводится, за исключение отдельных случаев. Органы МСУ в основном получают определенные установки, задачи нормативные акты которые необходимо выполнить. Сбор налогов, процедуры, прописанные в градостроительном кодексе и т.д.

Той малой частью, которую МСУ вправе согласовывать является: Гриценко Е. В.. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации.//Сайт редакции «Журнал Муниципальное право». определенные нормативно-правовые акты либо действия с органами субъектов РФ, назначения отдельных государственных должностных лиц на территории муниципального образования и т.д.

Учет предложений муниципальной власти помог бы решению многих проблем, так как этот уровень власти ближе всего к решаемым проблемам, непосредственно занимается решением проблем уровня жизни населения, благосостояния и т.д.

Говоря о согласовании интересов необходимо заметить особую зону, которую затрагивает данное явление. Этой особой зоной является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где РФ в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов». Она дает дополнительную регулятивную конкретизацию, по сути дела определяющую действия субъектов РФ в сфере своей исключительной компетенции. И этому способствует несколько причин. Например, понятие «общие вопросы», в рамках которых определены совместные действия уровней власти, понимаются по-разному. Т. е. существует разночтения по такому роду конституционных формулировок. Поэтому вопрос того, что является «общими вопросами» является открытым.

Согласование интересов в бюджетной сфере является проблемной сферой взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Проблемы, по которым должны быть согласованны интересы сторон в данном направлении, чрезвычайно разнообразны и имеют серьезное влияние на социально-экономическое развитие страны. Например, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов. Как, не имея данных по сбору налогов по предприятиям и организациям региона, можно качественно сформировать бюджет и управлять процессом бюджетного финансирования? Предоставление информации о динамике поступлений налогов являлось конфиденциальной информацией Федеральной налоговой службы. Налоговая система РФ чрезмерно централизована, вследствие чего субъекты РФ практически не имеют полномочий в сфере налогообложения, имея в виду, что эти полномочия связаны с регулированием региональных налогов, список которых весьма невелик.

Проблемы согласования интересов РФ и её субъектов в социальной сфере хорошо иллюстрирует картина распределения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области образования. Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установили преобладание федеральных функций и полномочий, ограничив самостоятельную роль субъектов федерации в полноценном учете национальных, культурных традиций, а также других региональных особенностей. Вместо налаживания взаимоприемлемого взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области образования сохранились черты характерной для советского периода «системы двойного подчинения» в ее иерархическом смысле.

Проблему согласования интересов могли бы решить «представители субъектов РФ» Ст. 95 Конституции РФ. в федеральном собрании, которые обеспечивают прямое участие субъектов РФ в процессе федерального законотворчества.

Но проблема в том, что данный орган не соответствует своему прямому назначению. Это выражается в следующем: Член Совета Федерации является федеральным должностным лицом, т. е. непосредственным начальством является федеральная власть, а мнение Совета Федерации, в котором заседают представители регионов, может быть преодолено Государственной Думой. Но самой главной проблемой является, то, что нет механизма обязательного отождествления мнения члена Совета Федерации, с мнением субъекта РФ.

Так же существуют и другие проблемы препятствующие такому представительству.

Согласование экономических и иных интересов субъектов РФ в ходе федеральной законотворческой работы реализуется также: Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2007. С. 169.

1. путем осуществления законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы и внесения в Госдуму проектов федеральных законов;

2. установленным порядком направления Госдумой проектов федеральных законов субъектам РФ на заключение с обязательным рассмотрением полученных предложений;

3. путем использования Госдумой права на опрос населения субъектов Федерации по спорным позициям проекта федерального закона;

4. созданием рабочих групп с участием представителей субъектов РФ при подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения;

5. путем участия представителей субъектов РФ (от федеральных округов) в заседаниях Правительства РФ, на которых рассматриваются проекты ФЗ по вопросам совместного ведения;

6. путем подготовки в Госдуме модельных законов для субъектов РФ;

7. в ходе подготовки субъектами РФ проектов указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на исполнение федеральных законов по предметам совместного ведения и т.д.

Но на сегодняшний день в целях согласования интересов мало что из этого используется органами власти.

Подводя итог к выше сказанному, необходимо заметить, что согласование интересов и организация взаимодействий органов власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения испытывает острую нужду в более совершенной правовой базе. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и ее субъектов, но огромным разнообразием причин для организации таких действий.

Глава II. Основные направления и задачи формирования эффективного механизма взаимодействия ветвей власти

2.1 Совершенствование механизма согласования экономических и иных интересов федерального и регионального уровней

Формирование механизма согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов власти требует значительной подготовительной работы, внесения большого числа поправок и дополнений в действующее законодательство, не исключая принятия новых федеральных и региональных законов и других актов.

Необходимо разработать и согласовать принципиально новые процедуры, формы и основания для реализации обеспеченных правовой базой технологий согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных властей.

В самом процессе формирования рассматриваемых механизмов согласования интересов необходим не просто «учет мнений» регионов, а принципиально новая организация постоянной совместной работы федеральных и региональных органов власти при подготовке всех необходимых материалов и предложений.

Важным этапом совершенствования механизма взаимодействия может стать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства, в рамках которой должно быть осуществлено: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС. 2008. С. 197.

· выявление всего массива норм, определяющих необходимость или возможность взаимного учета интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти;

· группировка указанного массива норм по однородным формам согласования интересов и взаимодействий (например, по договорным формам) и по предметам взаимодействий (например, по вопросам собственности, недропользования, межбюджетных отношений);

· выделение групп указанных норм, определяющих необходимость или возможность согласования интересов или организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти одновременно в федеральном и региональном законодательстве по одноименным вопросам;

· выделение группы положений, необходимость в которых отпала в связи с принятием новейших решений о более четком разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и в связи с предложениями об изменении функций муниципальных образований разных уровней.

Результаты совершенствования законодательства должны стать основой для формирования базы данных о предметных поводах и правовых основаниях согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Отдельным предметом анализа должен стать порядок и результативность работы организационных структур федеральных и региональных органов власти, для которых согласование интересов и взаимодействие этих органов власти являются непосредственной задачей. Это - представительства Президента РФ в федеральных округах, Главное территориальное управление Президента РФ, управления и другие специализированные подразделения федеральных министерств и ведомств по связи с регионами, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, представительства региональных администраций в Москве и т.п.http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2007/VSF_NEW200802101009/VSF_NEW200802101009_p_002.htm.

Все эти организационные структуры по роду своей деятельности должны иметь необходимые механизмы согласования интересов и конструктивного взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Первоочередной задачей является разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействий по широкому кругу предметов совместного ведения.

К числу таких механизмов относятся узаконенные: Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 253. процедуры инициирования и согласования совместных решений (организации взаимодействий); формы решений и методы реализации этих решений; формы контроля за исполнением совместных решений.

Все эти механизмы должны быть оформлены в виде норм федерального законодательства.

Совместные решения федеральных и региональных органов власти должны иметь типовую узаконенную документальную форму, включающую: Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 256. наименование сторон; предмет решения; развернутые содержательные характеристики всех аспектов соглашения или договора, не оставляющие возможности дополнительных произвольных толкований; источники ресурсного обеспечения принятых решений; ответственность сторон за исполнение принятых решений; порядок внесения изменений; периодичность и порядок контроля: обязательства сторон по внесению необходимых по результатам договоренности изменений и дополнений в свои нормативные акты с указанием этих актов; ответственность сторон за исполнение совместного решения и порядок компенсации последствий одностороннего невыполнения совместных решений; сроки действия совместных решений; условия прекращения действия совместного решения.

Определение такого рода форм, в котором прописаны все важные аспекты взаимодействия, способствует эффективной работе и достижению поставленных целей на всех уровнях власти.

Механизмы реализации совместных решений должны основываться на принятых нормативно-правовых актах федеральных и региональных органов власти, с обязательным указанием на источники финансирования и внесением соответствующих корректив в бюджеты и внебюджетные фонды на период действия соглашения.

Может быть реализовано несколько вариантов правового закрепления вышеуказанных механизмов: Охотского Е.В. Государственная служба и региональное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 237.

Первым вариантом является разработка и принятие федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ. Это могут быть, например, федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования» и т.д.

Сама подготовка каждого из этих законов может быть осуществлена в режиме совместной работы федеральных и региональных органов власти. В таких законах могут быть четко обозначены предельно конкретные предметы (поводы) организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных действий, механизмы организации и исполнения взаимодействия, позволяющие практически решать соответствующие вопросы без дополнительных (уточняющих) подзаконных актов.

Вторым и, вероятно, предпочтительным вариантом решения проблемы является дополнение действующих отраслевых ФЗ и обязательное включение в состав новых федеральных законов во всех случаях, когда в этих законах предусматривается взаимодействие федеральных и региональных органов власти, положениями о конкретных механизмах организации взаимодействия с изложением существа необходимых механизмов.

Кроме того, возможно решение рассматриваемой проблемы путем разработки и принятия ФЗ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом также потребуется внести поправки и изменения во все нормативные правовые акты федерального и регионального законодательств, вытекающие из нового подхода к законодательному регулированию указанных проблем. Идея принятия подобного законодательного акта уже высказывалась специалистами и была предметом общественного обсуждения.

Концепция предлагаемого закона исходит из того, что он должен стать основным актом рамочного характера для законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней. Закон должен юридически закрепить все формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти при осуществлении совместных предметов ведения.

В то же время субъекты РФ вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения в опережающем порядке в случае отсутствия ФЗ. Ст. 76 Конституции РФ.

На наш взгляд при наличии таких прогрессивных регионов, для реализации данных мероприятий на федеральном уровне будет интересен опыт этих субъектов. Это позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшит качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт инициативных регионов.

Из рассмотренных выше мер по согласованию интересов федеральных и региональных органов власти становится ясно, что для эффективного взаимодействия этих субъектов необходимо четко определенная нормативно правовая база с определением всех варьируемых деталей представленных в том или ином взаимодействии. Это необходимо для определения границ интересов каждой из сторон, и соответственно учета выявленных интересов в процессе собственной деятельности, на каждом из уровней власти.

2.2Формирование эффективного контрольного механизма

Контроль означает процесс соизмерения (сопоставления) фактически достигнутых результатов с запланированными. Представляет собой систему наблюдения и проверки в процессе любой деятельности для выявления отклонений от планов, затрудняющих достижение поставленной цели. Игнатов В. Г., Албастова Л. Н. Теория управления: учебное пособие - Изд. 2-е, перераб. и доп. Ростов н/Д: СКАГС, 2009. С. 255.

Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.

Так же компетентное выполнение контрольных функций соответствующими органами гарантирует установление эффективного взаимодействия уровней власти.

Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней осуществляется в основном по двум направлениям: контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений.

Контроль в этих направления осуществляется в двух различных режимах: Невенко. Ю. Е. Теория управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2009. С. 225.

· по вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху»;

· по иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего, контроля. Контрольная деятельность вопросов совместного ведения, необходима для поддержания правопорядка, законности, обеспечения соответствия принятым нормативно-правовым актам. Перечень сфер совместного ведения перечислен в ст. 72 Конституции РФ.

При «контроле сверху» деятельность органов власти субъектов РФ является объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ включаются в систему исполнения федеральных решений. Предполагается, что сами субъекты РФ при этом объективно заинтересованы в организации эффективного контроля за реализацией таких решений, поскольку их результатами пользуются жители соответствующих территорий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения, объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов.

Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ.

Вместе с тем, нормативно-правовая база и организационный механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении.

В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации («центр» - указание; регион - исполнение) и соответственно распространен контроль «сверху - вниз».

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных на осуществление контрольных функций и полномочий, их работа остается мало эффективной.

В 2000 году был принят Указ Президента РФ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Невенко. Ю. Е. Теория управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2009. С. 226. Целью данного документа является установление контроля за взаимодействием между федеральной и региональной властью по поводу исполнения принятых положений. Принятый указ способствовал улучшению организации взаимодействия контрольных органов на местах, но, несмотря на это, уровень координации контрольной деятельности федеральных и региональных органов все еще недостаточен.

Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможностей независимого надзорного института - прокуратуры.

Вместе с тем, эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.