Органи управління в Європейському Союзі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органи управління в Європейському Союзі

План

Вступ

1. Вироблення політики ЄС

2. Творення політики у 1990-і pp.: зміна моделі?

3. Європейський уряд між формуванням політики на національному рівні і глобальними переговорами

Вступ

На сьогодні в ЄС функціонує усталений політичний процес. Його основні інституції, створені більш як сорок років тому, виробили вичерпні процедурні правила і стандартні робочі процедури, відображені у низці доопрацьованих Договорів, які називають прото-Конституцією ЄС. Розвинена мережа комітетів з'єднує брюсельські інституції з відповідними інституціями держав -- членів. Норми та ритуали, які складають всі усталені моделі творення політики, мають у ЄС глибоке коріння і впливають на поведінку міністрів та посадовців, суддів та парламентарів, лобістів та журналістів.

Звичний річний цикл засідань Європейської ради, Рад міністрів та підпорядкованих комітетів взаємодіє з піврічним циклом головування різних країн, що змінюють одна одну, та більш тривалим п'ятирічним циклом обрання європейських парламентаріїв і колегії комісарів. Навіть «історичні» міжурядові конференції (МУК) поступово набули інституціоналізованого характеру. У 2000 р. ЄС йде до своєї четвертої за п'ятнадцять років МУК, дотримуючись процедур, вироблених у процесі переговорів стосовно Єдиного європейського акту (ЄЄА), Маастрихтського договору про Європейський Союз (ДЄС) та Амстердамського договору (АД). Як підкреслено у низці розділів нашої книги, ЄС з кола усіх інших міжурядових систем творення політики та міжнародних систем вирізняє щільність та інтенсивність взаємодії між багатьма тисячами учасників.

Європейський вимір у політиці перетворився на невід'ємну складову повсякденної роботи на національному рівні посадовців, лобістів, міністрів і навіть голів урядів.

Наведені у попередніх розділах ситуативні дослідження виразно засвідчили розмаїття моделей творення політики у різних її сферах. Наприклад, Європейський суд (ЄСС) є одним із впливових учасників політичного процесу у виробленні політики у сфері конкуренції, користується істотним впливом у сферах соціальної політики та Єдиного ринку і ухвалив велику кількість рішень у справах, що стосуються політики в галузі рибальства; проте він практично не відіграє помітної ролі у сфері, що стосується Економічного та валютного союзу (ЕВС), і на сьогодні фактично не має можливості втручатися у сферу зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), а також у сферу юстиції та внутрішніх справ (ЮВС).

Європейський парламент користується істотним впливом на процеси розподілу та впровадження бюджету ЄС і активно втручається у процес формулювання багатьох рішень законодавчого характеру, в тому числі -- у процес прийняття суперечливих директив у сфері біотехнологій; проте при формуванні інших видів політики, зокрема, тих, що стосуються зовнішніх зв'язків (наприклад, політики по відношенню до країн Центральної і Східної Європи (КЦСЄ) та країн, що розвиваються (КЩР)), його вплив та активність є значно меншими. У деяких сферах на політичний процес впливають головним чином експертні комітети, в інших -- організовані інтереси.

Таким чином, не можна говорити про якусь єдину модель творення політики в ЄС.

Як показано в розділі 1, у різних політичних сферах вироблено різні моделі творення політики. Наприклад, переговори щодо структурних фондів та впровадження їхніх результатів привели до формування прямих зв'язків між Комісією та органами влади субнаціонального рівня, що у, свою чергу, викликало довіру до формування багаторівневого підходу до управління. Хоча, як стверджує Девід Ален у розділі 9, уряди держав-членів зберігають за собою контроль над політичними переговорами, покликаними створити загальну структуру для розподілу коштів.

Формування бюджетних пакетів та проведення МУК, що характеризуються застосуванням процесів проведення політичних переговорів у явній формі, підтверджують правоту і дають змогу почуватися комфортно тим, хто розглядає ЄС як міжнародну систему. В межах її держави-учасниці, що діють раціонально, проводять переговори на основі своїх довготермінових державних пріоритетів. Розвиток політики у сфері ЮВС демонструє інтенсивність взаємодії між різними агентствами держав-членів з мінімальним залученням інституцій Співтовариства і значною мірою підтверджує правоту поглядів прихильників ідеї трансгавернменталізму.

1. Вироблення політики ЄС

Багато років тому Доналд Пухала порівняв різні теорії європейської інтеграції з міркуваннями групи сліпих, що намагаються напомацки обійти слона і, торкаючись різних частин його тіла, сприймають його кожний по-своєму (Puchala, 1972). Нинішні аналітики, озброєні результатами досліджень широкого спектра переговорів та політичних сфер, уже не повинні бути аж настільки сліпими. На сьогодні немає підстав стверджувати, що правильною може бути лише одна-єдина інтерпретація процесу творення політики ЄС. Навряд чи кому-небудь вдасться «втиснути» різноманітні моделі американської (німецької, італійської тощо) політики в рамки залізної структури єдиної схеми.

Низка коментаторів -- у тому числі редактори цієї книги -- намагалися скласти класифікацію процесів творення політики в ЄС залежно від рівнів політизації, від конституентних (або історичних) рішень до перероз-подільних переговорів, розподільчих видів політики та судових рішень регулятивного характеру (W. Wallace, 1983b, 1996; J. Peterson, 1995a). Для кожного з цих рівнів, як ми стверджували, характерні різні учасники та різні моделі творення політики. Проте як показують ситуативні дослідження, наведені у попередніх розділах цієї книги, зазначені категорії часто перекриваються і переходять одна в одну. «Великі переговори» у Маастрихті та Амстердамі сприяли відстроченню вирішення більшості суперечливих питань, що стояли на порядку денному. Одним з аспектів коригування Європейського договору в процесі МУК стала інтеграція до конституційної структури практичних засобів та механізмів, що були вироблені за минулі роки в процесі розвитку політики або стали реакцією на зовнішні події. Цей момент є особливо помітним у межах другого та третього «стовпів», проте його легко можна помітити й у сфері соціальної політики та в інших сферах інтеграції, де провідну роль відіграють судові рішення.

Розширення сфери регулювання ЄС на ті галузі, що зазвичай належали до сфери компетенції держави (і перебували під її патронатом),-- регулювання галузей авіаперевезень, телекомунікацій та електропостачання -- було негативно сприйнято усталеними корпоративістськими мережами і викликало значний опір з боку національних урядів, що змусило Комісію вдатися до делікатних політичних маневрів. Вузькі сектори регулятивної та розподільчої політики, де важливу роль відіграють обмежені політичні інтереси (класичними прикладами таких секторів у цій книзі є галузі рибальства та торгівлі бананами), стали причиною політичної конфронтації, на подолання якої міністрам довелося витратити чимало часу на проведення послідовних саммітів Ради, як і головам урядів на саммітах Європейської ради. Епідемія коров'ячої губчастої енцефалопатії (КГЕ) спричинила майже повну зупинку розвитку європейських справ. Питання екології, безпеки продуктів харчування, ставлення до тварин, полювання належать до таких, де вподобання громадськості здатні істотно вплинути на процес раціонального творення політики. Вони можуть легко «прорватися» зі сфери обговорення регулятивних комітетів на порядок денний переговорів між головами урядів в межах засідань Європейської ради і навіть загрожувати витіснити з цього порядку денного питання більш стратегічного характеру.

Вироблення політики визначається встановленими процедурами та інституційними системами. Складний процес досягнення консенсусу і формулювання домовленостей стосовно систем визначення політики за участю великої кількості урядів, відомств та сторонніх інтересів визначається високим рівнем інерції, що знаходить своє відображення у частому повторному посиланні на acquis. Класичною ілюстрацією інертності процесу творення політики ЄС є труднощі, з якими стикалися і стикаються учасники політичного процесу, що не належать до налагодженої системи формування сільськогосподарської політики та політичного управління, намагаючись обмежити витрати і запровадити реформи в цих сферах. Здатність низки послідовних британських урядів захистити бюджетні пільги від спроб відновити переговори щодо пакета Фонтенбло протягом п'ятнадцяти років також ілюструє, наскільки звичні угоди стійкі до запровадження змін шляхом переговорів. Як показано в розділі 8, урядам Німеччини та Голандії виявилося легше наслідувати британський уряд і вимагати розширення принципу надання пільг, ніж намагатися заперечувати сформований загальний бюджетний acquis.

Ще більшою мірою, ніж дану ідею, ситуаційні дослідження, наведені у цій книзі, підтримують ідеї тих, хто стверджує, що на формування порядку денного та формулювання пріоритетів вирішальним чином впливають інституції та керівні ідеї (Pierson, 1996b; Bulmer, 1994a). Уряди дуже неохоче йдуть на відновлення переговорів щодо вже узгодженої політики або ставлять під сумнів усталений acquis, якщо цього не вимагають їхні нагальні інтереси, оскільки вони мають власні усталені інтереси в інших політичних сферах і намагаються обстоювати інші інтереси за допомогою паралельних переговорів, успіхом яких їм не хочеться ризикувати. Проте уряди також визначають свої пріоритети в межах контексту довготривалих багатосторонніх процесів, які разом складають систему колективного управління ЄС: вони навчаються один в одного і розвивають спільну мову, а також досліджують потенційні форми консенсусу. Враховуючи прагнення учасників до продовження існування системи, вони інтерналізують свої обмеження. Календар зустрічей не дає змоги неупереджено розрахувати державні пріоритети в інтервалах між великими багатосторонніми переговорами. Уряди держав-членів проводять довготривалі багатосторонні і двосторонні діалоги на всіх рівнях від голів урядів до молодших урядовців, які періодично перериваються формальними переговорами і здійснюються за посередництвом Комісії та інших інституцій ЄС. Пропозиції висуваються, критикуються зацікавленими організаціями та парламентарями, коригуються, докладно аналізуються і, зрештою, остаточно затверджуються. Концепції пріоритетності Співтовариства, солідарності, субсидіарності, гнучкості, конвергенції, стабілізації та сталості взаємодіють з реальними інтересами і спільно сприяють формуванню прийнятних варіантів для досягнення угоди¹.

Таким чином, можна погодитися з Лорою Крам, яка стверджує, що «повсякденні події у процесі творення політики слід розуміти як фундаментальний аспект процесу європейської інтеграції, котрий змінює середовище, в межах якого приймаються важливі рішення, і навіть саме сприйняття, на основі якого учасники політичного процесу, такі як національні уряди, обстоюють свої власні інтереси» (Cram, 1997: 6). Час

від часу трапляються важливі поворотні пункти, в яких голови урядів визначають нові пріоритети у контексті трансформованих зовнішніх обставин або переглянутих державних пріоритетів. Проте навіть у цій ситуації, як ясно показано у розділі 6, напрям політичного розвитку здатний змінити параметри рішення. В межах системи припущень, покладених в основу успішного функціонування європейської валютної системи (ЄВС) та істотного прогресу програми Єдиного ринку, на Гановерському самміті Європейської ради у 1988 р. було ухвалено випадкове рішення про створення Комітету, покликаного проаналізувати, які докладні пропозиції щодо ЄВС можуть сформувати основу для вироблення угоди. Одноголосна підтримка звіту, представленого Комітетом Делора і підписаного окрім інших керівниками центральних банків Великої Британії та Німеччини, сприяли зміні порядку денного ухвалення рішення.

Проте існувала можливість того, що британський прем'єр-міністр опиратиметься досягненню консенсусу, як це робила Марґарет Тетчер. Однак витрати, пов'язані з такою поведінкою, істотно зросли, тому здатність місіс Тетчер контролювати своїх власних міністрів істотно ослабла. Голови урядів можуть зберігати узгодженість позицій своїх урядів лише у разі, коли вони здатні забезпечити підтримку багатьох інших урядів, які також беруть участь у цьому інтенсивному міжурядовому процесі. Самі по собі різні види політики на національному рівні формуються частково шляхом консультацій з іншими урядами та з інституціями ЄС, а також під час дискусій за участю внутрішніх зацікавлених груп, які так само досліджують межі можливих змін політики ЄС за допомогою транснаціональних мереж. Зворотний зв'язок, що реалізується шляхом постійного діалогу, сприяє змінам структури національних політичних дискусій, запроваджуючи або по-новому визначаючи поняття, що формують дискурс. Ті, хто опирається виникненню групового консенсусу, як це, наприклад, робили представники британського уряду з широкого спектра питань у 1980-і та на початку 1990-х pp., самі себе виокремлюють зі складу групи. Починаючи з певного моменту, стає простіше дозволити британцям не брати участі у певних справах, ніж намагатися врахувати їхні дивергентні погляди; саме так уряди інших держав -- членів ЄС відреаґували на проблеми, пов'язані з ЕВС та соціальною політикою в процесі підготовки ДЄС.

Значення розвиненої субструктури комітетів та робочих груп Ради і Комісії, якою характеризується система ЄС, полягає значною мірою в тій ролі, яку вони відіграють у процесі передання детальної інформації та ідей і трансформуванні несумісних робочих припущень у структуру для вироблення спільної політики (van Schendelen, 1998). Комісія використовує дорадчі групи для того, щоб дізнатися більше про розмаїття національних особливостей практики роботи та про потенційні сфери спільних позицій, а також залучити національних посадовців до колективної справи. Голови урядів залежать від мережі комітетів та робочих груп, які підтримують розвиток політики в період між засіданнями Європейської ради, аби перетворити досягнуті в принципі домовленості на докладні й придатні для практичного втілення пропозиції.

Визначення ролі ініціатора політики у цьому процесі взаємного навчання є далеко не таким простим, як уявляють неофункціоналісти (котрі вважають Комісію органом, що визначає порядок денний та об'єднує інших учасників для усвідомлення ними того факту, що їхні інтереси задовольнятимуться найкращим чином шляхом спільних дій на основі пропозицій, підготовлених Комісією) або інтергавернменталісти (на думку яких, порядок денний визначають голови урядів, а інституції ЄС виконують функції агентів цих основних учасників) (Е. В. Haas, 1958; Lindberg, 1963; Moravcsik, 1998). У розділах, які складають цю книгу, показано, що політичні ініціативи можуть надходити з багатьох різних джерел, часом з кількох джерел одночасно. Ініціативи Комісії можуть обговорюватися окремими урядами держав-членів так само, як пропозиції служби головування можуть змінюватися і розвиватися Комісією шляхом проведення широких консультацій із зацікавленими сторонами та національними відомствами. Як відзначається у розділі 4, дослідники давно сперечалися стосовно того, хто був ініціатором програми Єдиного ринку: Комісія чи уряди провідних країн ЄС, чи, можливо, організовані бізнесові зацікавлені групи. Проте успішна реалізація цієї ініціативи свідчить про наявність конвергентних ідей в усіх згаданих учасників політичного процесу, які зуміли домовитися в принципі визначити, а згодом підтримати таку амбітну програму.

Звідси випливає, що політичні результати не обов'язково є, а часом навіть зовсім не є продуктом цілеспрямованих переговорів між стратегічно орієнтованими раціональними сторонами. Дискусії відбуваються в межах дуже багатьох форумів із залученням надто великої кількості зацікавлених сторін; у таких умовах навряд чи один політичний лідер здатний забезпечити узгодженість всього політичного процесу. В міру проведення переговорів головам урядів доводиться звертати увагу на інші питання, тимчасом як за потоком документів, послідовністю пропозицій і контрпропозицій стежать інші люди. Результат багатосторонніх переговорів складно передбачити на початку, частково тому, що формулювання питань змінюються в процесі переговорів, внаслідок виникнення несподіваних аспектів або втручання зовнішніх чинників. Як показано в розділі 16, жоден з урядів країн ЄС не мав чітких і визначених пріоритетів стосовно того, якими саме мають бути результати переговорів з колишніми соціалістичними державами після падіння Берлінської стіни; більшість з них не були впевнені, чи готові вони із стратегічного погляду погодитись на розширення ЄС. Подібний процес взаємопізнання, коли запланована мета в міру просування переговорів змінювалася, спостерігався і у відношеннях з Південною Африкою після ліквідації там режиму апартеїду. Голови урядів можуть сподіватися завершити стратегічні переговори в межах однієї конференції; проте основну проблему складають деталі. Тому, коли згодом з'ясовується, що саме було узгоджено на переговорах, результати завершених переговорів доводиться змінювати. Так, Марґарет Тетчер з'ясувала, що угода стосовно ЄЄР, переговори щодо якої вона вважала успішно завершеними, має своїм наслідком низку зобов'язань стосовно подальшої інтеграції, які зовсім не входили в її плани; підписання французьким урядом Шенгенської угоди, яке мало на меті вирішення нагальних проблем франко-німецьких прикордонних відносин, зобов'язало Францію до інтеграції внутрішньої політики щодо служб поліції та міграції значно більше, ніж уряд уявляв на момент підписання цієї угоди. Політика реалізується через самміти Європейської ради та поточні дискусії; політичні лідери здатні змінити або зорієнтувати в інший бік політичні напрями, проте їм рідко вдається повною мірою контролювати весь процес.

З макрополітичного погляду, творення політики ЄС становить широкий ландшафт стратегічних рішень, узгоджених між політичними лідерами. Натомість, з мікрополітичного погляду, цей процес являє собою щільно заповнену і переплутану картину різноманітних діяльностей -- полотно пензля не стільки Моне, скільки Брейгеля. У відносинах між Північчю та Півднем, як показано в розділі 15, та у сфері біотехнологій (розділ 12) фрагментовані мережі, що з'єднують Генеральні директорати Комісії з функціональними агентствами у національних урядах та зацікавленими групами, сприяють загостренню боротьби навіть у питаннях визначення узгодженого порядку денного. Функціоналістам подобаються фрагментовані мережі, що сприяють виробленню спільних інтересів в обмежених сферах; натомість інтергавернменталісти переконані, що голови урядів у будь-якому разі мають змогу встановити порядок і систему пріоритетів для основної маси діяльностей, якими вони керують. Політичний процес ЄС є надзвичайно фраґментованим. Слабкість його центральних інституцій, його залежність від засідань Ради та комітетів, що складаються в основному з діячів, чиї основні інтереси та зобов'язання лежать поза межами процесу ЄС, спричиняють складність, яка випливає з широкого спектра охоплюваних ним політичних сфер. Учасники засідань Європейської ради можуть реалізувати всі пункти порядку денного лише тоді, коли рішення щодо більшості питань ухвалюватимуть інші -- члени технічних комітетів або учасники засідань спеціалізованих рад міністрів. Проте в даному разі знову ж таки не слід переоцінювати унікальність ЄС. Сучасне державне управління взагалі є надзвичайно складною сферою, що має вельми технічний характер; національні уряди, ухвалюючи політичні рішення, також намагаються відокремити стратегічні питання від питань мезо- та мікрорівня, які можна без особливих проблем полишити на розгляд окремих міністрів або урядовців. Проте ані політичні лідери національного рівня, ані їхні консультанти не здат-

ні в усіх випадках визначити у повсякденному потоці документів, з якими їм доводиться працювати, потенційно вибухонебезпечні політичні питання та передбачити довготермінові наслідки угод, з якими вони згодні в принципі та щодо яких підписано декларації про наміри. Політика лишається політикою на будь-якому з рівнів.

європейський уряд політика бюджетний

2. Творення політики у 1990-і pp.: зміна моделі?

Завершення програми створення Єдиного ринку і зміна курсу у 1990-і pp. спершу на запровадження єдиної валюти, а згодом на розвиток політики у сфері другого та третього «стовпів» сприяли зміні балансу у процесах формування європейської політики. Переговори та управління у сфері спільної політики в галузі сільського господарства та спроби Комісії виробити паралельно спільні види політики призвели до того, що процес творення політики в 1960-і pp. -- як відзначається у розділі 1 -- здійснювався з допомогою спеціального методу Співтовариства. Жорсткі обмеження на розподільчі види політики, що передбачали здійснення бюджетних витрат разом із зміною у підходах до економічного управління, зумовили в основному регулятивний спосіб творення політики у 1980-і pp., що знайшов своє відображення у Програмі Єдиного ринку, збільшенні впливу ЄСС та підвищенні ролі, пов'язаної з визначенням і дотриманням правил, яку виконували Генеральні директорати Комісії. Подальше зміщення центру уваги в бік зовнішньої політики та оборони, міграції, контролю на кордонах та заходів, спрямованих на боротьбу з організованою злочинністю, привело до паралельної зміни у домінантній моделі творення політики.

На валютну інтеграцію в 1990-і pp. вимоги транснаціональних економічних інтересів, що реалізовувалися як через національні уряди, так і шляхом прямого лобіювання у Брюселі, вплинули лише граничним чином. Проте, як підкреслює Цукаліс у розділі 6, вирішальне значення при цьому мали політичні зобов'язання урядів найбільших держав -- членів та національних політичних лідерів. Транснаціональні економічні інтереси значно менше впливали на реалізацію спільної зовнішньої політики і майже зовсім не впливали на ініціативи ЄС щодо оборони та ЮВС³. До того ж у двох останніх сферах, що швидко розвивалися, Комісія не відігравала звичної для себе ролі ініціювання та просування політики. Промова, виголошена Жаком Делором у Міжнародному інституті стратегічних досліджень у березні 1991 p., в якій він закликав до

європеїзації національної політики різних країн у сфері оборони, була загалом сприйнята як надто смілива; Комісія на той час не мала ані належного авторитету, ані досвіду, ані власної думки з питань оборони. Як показано у розділі 18, Комісія утримувалася від підготовки персоналу та використання своїх обмежених компетенцій у сфері ЮВС.

Таким чином, у 1990-і pp. розвиток політики в основних сферах активності ЄС ініціювали не Комісія, Суд чи організовані інтереси, які були основними рушійними силами та учасниками в інших сферах, а уряди. Як відзначається в розділі 6, визначенням параметрів ЕВС займалися політичні лідери Німеччини та Франції з додатковою інтелектуальною допомогою з боку посадовців центральних банків, зокрема Центрального банку Італії. У 1998 -- 1999 pp. уряди Британії та Франції відіграли провідну роль у формуванні СЗБП. Уряд Голандії керував процесом інтеграції Шенгенських угод до ДЄС, а німецький уряд та німецькі правоохоронні органи відіграли важливу роль у подальшому розвитку кооперації в цій сфері.

Траєкторія і розрахунок часу прийняття історичного рішення щодо руху в напрямі ЕВС є очевидними. Рішення було ухвалене головами урядів держав -- членів у контексті маастрихтської МУК. Спостерігачі можуть сперечатися стосовно того, наскільки на це рішення вплинули підготовчі заходи з творення політики, застосовані у 1988 -- 1991 pp., a також про те, наскільки важливими були численні підтвердження того, що було узгоджене на МУК, для впровадження вісьмома роками пізніше єдиної валюти. Проте стратегічні переговори завжди легко ідентифікувати. Значно важче визначити вирішальні поворотні пункти у сферах СЗБП та ЮВС або локалізувати їх у межах стратегічної системи ухвалення історичних рішень щодо пакетних угод Європейською радою та учасниками МУК. Основними ознаками в більшості політичних сфер є не стратегічний вибір, а поступове творення політики та навчання у процесі діяльності. Зобов'язання формулюється в результаті інтенсивної трансурядової взаємодії, так само як і за допомогою свідомого міжурядового втручання.

МУК 1996 -- 1997 pp. була проведена спеціально для того, щоб проаналізувати ефективність та потенційну реформу СЗБП, як було передбачено статтями J4.6 та N2 ДЄС. Проте в Амстердамському договорі у цьому напрямі не вдалося досягти хоч якогось помітного прогресу. Справу пощастило зрушити з місця лише наприкінці 1998 р. в результаті двосторонньої ініціативи двох урядів держав -- членів, що спиралися на свій спільний практичний досвід, набутий у Боснії. Проект було підготовлено і розвинуто шляхом інтенсивних консультацій між посадовцями французьких та британських міністерств закордонних справ та оборони, а міжурядовий процес у двосторонньому порядку було розширено на інші уряди. Мета ініціативи полягала у виробленні шляхом інтенсивного діалогу багатостороннього консенсусу, який мав бути ратифікований за допомогою системи ЄС у разі, якщо вдасться досягти домовленостей, які б задовольнили всіх, і запровадженні під час МУК необхідних змін в угодах лише у випадку формування чітких зобов'язань щодо політики та витрат.

Ще важче визначити вирішальні поворотні пункти у розвитку СПЮВС. В ДЄС знайшла відображення і була скориґована існуюча розгалужена мережа співробітництва між національними міністерствами та правоохоронними органами, об'єднана в рамки формальної структури. У перші місяці 1997 р. керівник голандської служби головування, заступник міністра закордонних справ Нідерландів, зумів домогтися інтеграції Шенгенських угод до АД і передання деяких справ з третього до першого «стовпа», не виносячи цього важливого питання на порядок денний зустрічі голів урядів у Амстердамі. Однією з причин проведення у жовтні 1999 р. спеціального самміту Європейської ради в Тампере, як пояснив один з представників фінської служби головування членам делегації британських парламентарів за кілька місяців до того, було прагнення пояснити головам урядів наслідки зобов'язань, які вони взяли на себе у Амстердамі двома роками раніше. Міністри юстиції уже давно сформували мережу дедалі інтенсивніших відносин, проте до самміту в Тампере голови урядів залучалися до роботи у цій сфері лише час від часу.

З іншого боку, розвиток процесу розширення ЄС, як показано в розділі 16, приводить до утворення моделі політики більш звичної для усталених моделей творення політики в межах ЄС. Стратегічні рішення ухвалюються головами урядів під час періодичних засідань Європейської ради і членами Ради з загальних питань у відповідь на пропозиції Комісії, яка працює так само активно, хоча й не завжди узгоджено. Ме-зополітика формується широким колом учасників, що мають справу з детальними галузевими питаннями. Комісія у цьому процесі виконує роль джерела інформації та досвіду і сприяє досягненню прогресу: розсилає урядам країн-претендентів докладні опитувальні листи, узагальнює думки щодо окремих країн в єдину багатотомну «Програму 2000», у такий спосіб визначаючи порядок денний, якого повинні дотримуватися національні уряди. Особи, відповідальні за формування макрополіти-ки у Комісії та урядах держав-членів, намагаються підтримати єдність підходу в умовах дії спрямованих на фрагментацію політики впливів з бокуорганізованих інтересів у сфері сільського господарства, металургії та текстильної промисловості, реципієнтів фондів згуртування та лобі, що представляє інтереси тих колишніх громадян країн-претендентів, які після Другої світової війни опинилися на Заході. Все це відбувається в умовах постійного конфлікту між загальним напрямом та детальними перешкодами для прогресу. Політичні зобов'язання щодо розширення ЄС мають комплексні економічні наслідки і зачіпають широке коло інтересів. Таким чином, розширення ЄС значно більшою мірою, ніж СЗБП або ЮВС, передбачає інтенсивну взаємодію між приватними учасниками економічного процесу та державними посадовцями, відповідальними за творення політики.

Екстраполяція довготермінових тенденцій на основі поточних подій завжди є непростим завданням. Пропозиції щодо перенесення значних витрат у межах СЗБП та СПЮВС з національних бюджетів до бюджету ЄС і спроби інтеграції національних дипломатичних служб та правоохоронних органів у загальноєвропейські структури вимагають зміни моделі творення політики у цих сферах; це, у свою чергу, вимагатиме різкого збільшення обсягу спільного бюджету ЄС, забезпечуючи привернення значно більшої уваги громадськості до політики та способів її формування на рівні ЄС. Ці аспекти лишаються відокремленими від інших сфер політики ЄС частково тому, що досі тут вдавалося обмежувати спільну політику співробітництвом між національними органами за рахунок національних бюджетів. Створення Комісією загальноєвропейських комп'ютерних мереж, що діють в інтересах національних урядів, свідчить про потенційну зміну наголосів в управлінні сферою ЮВС. Про те саме свідчить і зобов'язання майбутнього Голови Комісії Романо Проді щодо істотного збільшення штату Комісії та приділення особливої уваги цій сфері. Постійна експансія служб Секретаріату Ради у сферу СЗБП, можливо, є провісником формування у ній спільного управління, паралельного до колективних зусиль національних адміністрацій, які здійснювали управління СЗБП досі. Той факт, що питання оборони були вперше включені до порядку денного ЄС, може привести у віддаленій перспективі до істотних змін у локалізації процесів ухвалення рішень, управління та фінансування.

ЄС у 1999 р. являв собою втілення колективного управління, в якому національні уряди забезпечують значну частку динамізму системи та ініціювання політики. Колегія комісарів, змушена піти у відставку у березні 1999 p., втратила престиж та довіру. Неефективне управління і (незначна) корупція в межах служб Комісії зашкодили інституції в цілому. Самміти Європейської ради, які формально повинні скликатися раз на шість місяців, у 1998 р. проводилися тричі, а в 1999 р. -- чотири рази, створюючи переконливий образ багатостороннього політичного лідерства. МУК як уособлення вищої інстанції стратегічного визначення правил між урядами держав-членів, схоже, як відзначалося вище, поступово перетворюється на регулярний елемент робочого циклу ЄС, причому четверта подібна конференція за останні п'ятнадцять років має відбутися у 2000 р.

Крім того, авторитет та довіра до Комісії змінюються у відповідності з коливаннями маятника, розглянутими у розділі 2. Після звільнення Валтера Галштайна спостерігався період слабких голів Комісії та колегій

комісарів. Проте пошук нових ініціатив протягом періоду тривалої рецесії у 1970-і pp. сприяв тому, що голови урядів погодилися на кандидатуру Роя Дженкінса (Roy Jenkins), як голови більш сильної колегії комісарів. Подібний цикл можна спостерігати у наступні роки, коли була призначена слабша колегія комісарів, очолювана колишнім прем'єр-міністром Люксембургу Ґастоном Торном (Gaston Thorn). Повернення до динамізму Комісії відбулося після призначення наступником Торна Жака Делора. Подальше коливання можна спостерігати на прикладі переходу від активної Комісії Делора до консолідуючої колегії Сантера (керованої іншим прем'єр-міністром Люксембургу), а згодом знову до ретельно перевіреної Комісії Проді.

Збільшення частоти МУК, можливо, відображає вплив не стільки системних, скільки випадкових чинників. Скажімо, негативне ставлення британського уряду в Маастрихті до прийняття більш суворих зобов'язань щодо СЗБП, яке призвело до перенесення подальших переговорів до наступної МУК, котра відбулася п'ятьма роками пізніше, ймовірно, стало одним з таких додаткових чинників. Розпад уряду консерваторів у 1996 -- 1997 pp. був ще однією перешкодою для досягнення прогресу, що призвело до збільшення тривалості амстердамської МУК і відкладення детальних переговорів щодо інституційної реформи до наступної конференції. Крім того, розширення ЄС сприяло сповільненню процесу переговорів щодо подальшого збільшення кількості держав-членів на наступні десять років і у віддаленій перспективі, до того ж існує ймовірність, що збільшеному ЄС доведеться частіше коригувати правила ухвалення рішень. Звісно, в таких умовах проводити багатосторонні переговори у складі розширеної групи урядів може виявитися складніше. Тим, хто вважає, що макрополітика європейської інтеграції визначається стратегічними переговорами між великими державами-членами варто звернути увагу на той факт, що уряд Польщі може виявитися не менш важливим учасником, ніж, скажімо, іспанський; він рішуче налаштований обстоювати свої власні інтереси і може «підігрувати» шістьом основним учасникам, не враховуючи вміння проводити переговори та ініціативи, які часто виявляють представники невеликих країн.

Протягом останніх п'ятнадцяти років ЄС демонструє високу гнучкість у процесі адаптації своєї інституційної практики до потреб змінного порядку денного. Залежно від зміни обставин, частота зустрічей голів урядів та секторних Рад то збільшується, то знову зменшується. Для формулювання пропозицій згідно з загальновизнаними стандартними процедурами скликаються засідання комітетів та робочих груп, які згодом у більшості випадків, після виконання ними своїх завдань, розпускаються. Гнучкість цієї громіздкої політичної системи, яка діє за відсутності державності, стає ще переконливішою, якщо розглянути її зворотний бік: кількість альтернативних результатів, яких членам ЄС вдалося уникнути завдяки застосуванню цієї тимчасової системи колективного управління. Наприклад, на початку 1990-х pp. у Франції, Німеччині та Бенілюксі було чимало скептиків, які вважали, що ані прогрес у напрямі ЕВС, ані подальше розширення ЄС неможливі без створення внутрішнього ядра держав-членів. Проте у січні 1999 р. одинадцять з п'ятнадцяти держав-членів підтримали запровадження єдиної валюти, а чотири країни, що утрималися від цього кроку, обмірковують питання про те, коли їм приєднатися до решти учасників. Фінляндія та Австрія, які приєдналися до ЄС лише в 1995 p., на сьогодні стали одними з найактивніших та найефективніших учасників процесів на європейській арені.

Згідно з традиційними уявленнями багатьох дорадчих груп та учасників академічних досліджень, що проводилися у 1970 -- 1990-х pp., валютний союз неможливо створити без створення політичного союзу, а подальший рух у напрямі інтеграції зовнішньої і безпекової політики та охорони внутрішнього правопорядку й судочинства обов'язково приведуть до перетворення ЄС на федерацію. Проте до 1999 р. перша частина цієї тези була виконана, і уряди держав-членів та інституції ЄС послідовно рухалися в напрямі забезпечення більш тісної інтеграції щодо другої та третьої частин, але складний вибір щодо передання суверенітету федеральним інституціям так і не був зроблений. Політична логіка, чіткість процесів ухвалення рішень та відповідальності, адміністративна ефективність, зовнішнє представництво -- все говорить на користь зміцнення центральних інституцій. Однак уряди держав-членів і більшість їхніх народів віддають перевагу життю в умовах невизначеності і згодні нести витрати, пов'язані із сповільненістю механізмів творення політики, в обмін на вигоди національного представництва та відповідальності, які й надалі забезпечує усталений консоціаціональний картель еліт. Подальший рух у напрямі спільної політики у сфері громадського порядку та оборони, розробки більш активної макроекономічної та фіскальної політики, пов'язаної з функціонуванням валютного союзу, з часом дедалі більше ускладнюватиме підтримку цієї невизначеної системи колективного управління. Розширення і збільшення географічної та економічної різноманітності Союзу далі у складі двадцяти й більшої кількості членів, найімовірніше, зробить функціонування системи колективного управління ще складнішим. Проте реальні вигоди цієї постсуверенної системи багатостороннього творення політики для більшості держав-членів є достатніми для того, щоб політичні лідери докладали максимуму зусиль для збереження цього тимчасового, але стабільного балансу шляхом впровадження низки послідовних проміжних пакетних угод, замість того щоб робити складний вибір, пов'язаний з будь-якою фундаментальною трансформацією.

3. Європейський уряд між формуванням політики на національному рівні і глобальними переговорами

Як було показано у попередніх розділах, процес творення політики в ЄС чутливо реагує як на внутрішні, так і на зовнішні потреби. Зміни у зовнішньому оточенні ЄС приводять до змін у процесах внутрішніх переговорів. Наприклад, постійний тиск внаслідок низки послідовних раундів у межах Генеральної угоди з тарифів та торгівлі (ГАТТ), доповнений надлишком продукції на світових сільськогосподарських ринках та невизначеністю попиту Росії на експорт з країн ЄС, що сприяв (як відзначає Ригер у розділі 7) здійсненню реформи Макшері у сфері СПСГ, одночасно створив і стимули для здійснення програми заходів, запропонованої комісаром Фішлером. Політика в галузі рибальства була розроблена у контексті зміни національних правил щодо національних лімітів та сталих рівнів вилову риби. Політика у сфері охорони довкілля сформувалася в межах загальних дискусій у всесвітньому масштабі на основі наукових даних, отриманих як за межами європейського континенту, так і в самій Європі. Політика щодо міграції неминуче є реакцією на вплив з-поза меж ЄС, у тому числі вплив ліквідації після 1989 р. безпечного східного кордону, а також етнічних конфліктів і розпаду держав на сході і півдні від ЄС.

Технологічні зміни та глобальна конкуренція у сфері сучасних технологій також вплинули на політику ЄС. Використання біотехнологій як у ЄС, так і в США привело до створення системи, в межах якої розроблялася та визначалася європейська політика. Компанії з Європи та США конкурували між собою, намагаючись захопити нові патенти та потенційні ринки, тоді як європейські та американські вчені порівнювали результати досліджень, а НДО екологічного спрямування обмінювалися інформацією з проблем, що їх хвилювали. Трансформація сектора телекомунікацій внаслідок інформаційної революції змінила прийнятну основу для політики, особливо після того, як державні телефонні монополії почали стикатися з такими проблемами, як збільшення трефіку, необхідність закупівлі нового обладнання, зменшення ціни телефонних послуг та швидкий розвиток міжнародного ринку. Однією з багатьох причин того, що політика ЄС та її формування у 1990-і pp. відрізняються за своїм характером від моделей, що домінували ще близько 20 років тому, є те,_ що проблеми, з якими стикається ЄС, змінилися, а доступні інструменти для вирішення цих проблем мають часто зовсім інший порядок. Інформація, що поширюється через глобальне телебачення, радіо, а останнім часом -- через Інтернет, збільшила приплив шукачів політичного притулку, які, намагаючись втекти від низки конфліктів у своїх країнах за межами ЄС, перетинають його зовнішні кордони. Проте наявність комп'ютерних мереж, у свою чергу, дає змогу урядам країн ЄС більш ефективно контролювати кожну хвилю біженців, фіксувати кожну людину, що прибула до ЄС, і запобігати «торгівлі політичним притулком» іммігрантами, які подають паралельно декілька заяв урядам різних країн.

США активно впливають на більшість описаних нами політичних сфер та іноді майже є учасником політичного процесу. Американські та європейські інтереси при вирішенні широкого спектра проблем значною мірою перекриваються. До числа таких проблем, наприклад, належать управління взаємопов'язаними процесами розширення ЄС та Організації Північноатлантичного договору (НАТО) і підтримка стабільності у середземноморському регіоні та на Близькому Сході. Американська місія при Європейських Співтовариствах у Брюселі значно краще укомплектована персоналом, ніж постійні представництва більшості держав-членів. Члени місії захищають та обстоюють американські інтереси і намагаються втрутитись у довготривалий процес переговорів щодо творення політики ЄС на якомога більш ранньому його етапі. Американська торговельно-промислова палата у Брюселі (Амкам) являє собою одне з найактивніших економічних лобі. Вона обстоює в ЄС інтереси американських багатонаціональних компаній, а також сприяє впровадженню американських промислових стандартів та стандартів надання послуг як основи для глобального регулювання та моделі, котру варто наслідувати європейським учасникам переговорів. Переговори і консультації в межах ЄС взаємодіють з процесом консультацій в межах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР); більиі ніж половина членів ОЕСР є одночасно членами ЄС. Групи G7 і G8, половина учасників яких є членами урядів європейських країн, розв'язують питання порядку денного, які істотно перекриваються з питаннями, що розглядаються в ЄС і готуються на основі документів тих самих експертних груп, які обслуговують комітети ЄС. Уругвайський раунд, подібно до низки попередніх раундів торговельних переговорів, що формально мають глобальний характер, в основному був присвячений розгляду кількох справ, що стосувалися передусім двосторонніх переговорів між США та ЄС, тимчасом як інші розвинені індустріальні держави докладали максимуму зусиль для втручання. На Монреальській та Кіот-ській конференціях, присвячених питанням міжнародного регулювання сектора охорони довкілля, ЄС та уряди його держав-членів були основними дійовими особами в межах загального багатостороннього форуму, іншим важливим учасником якого стали США. Учасники переговорів раз у раз намагалися узгодити між собою пропозиції США та ЄС і створити спільну основу для розробки глобальної пакетної угоди.

Таким чином, визначення основного напряму європейської політики, запровадження нових концепцій та інформації у політичні дебати відбувається в межах загального контексту: він не є повною мірою глобальним, оскільки більшість країн, що розвиваються (а також Росія та Китай), відіграють у ньому мінімальну роль, проте охоплює розширену групу розвинених промислових демократичних країн, що співпрацюють за допомогою офіційних механізмів багатосторонніх конференцій та організацій, а також неофіційних та напівофіційних мереж експертних громад і дорадчих груп. Більшість чинників, що їх ми описували як такі, що визначають трансформацію внутрішніх моделей формування європейської політики -- інтенсифікація міжурядової та міжнаціональної взаємодії, обмін інформацією та ідеями між установами в межах окремих урядів, багаторівнева система лобіювання з боку економічних інтересів та НДО,-- сприяли також зміні моделей творення політики на національному рівні в інших державах-членах ОЕСР. Обмін ідеями між лідерами ділового світу, фахівцями у сфері управління, політиками та високими посадовцями відбувається у Денвері та Давосі; «Greenpeace» проводить свої акції у Північній Америці, Австралії, Новій Зеландії, а також Західній Європі. Специфіка західноєвропейського досвіду полягає частково у географічній концентрації регіону. Колективне управління із застосуванням рад та комітетів, що складаються з чинних міністрів та посадовців, які регулярно прибувають на їхні засідання зі своїх національних столиць, реалізувати набагато легше в регіоні, де можна приїхати з дому поїздом або літаком у зручний час, встигнути взяти участь у ранішньому засіданні і після напруженої роботи протягом дня того самого вечора повернутися додому⁴.

У розділі 5 Макгауен запроваджує нове формулювання поняття багаторівневого управління для потреб політики у сфері конкуренції, яке здійснюється на глобальному -- ОЕСР -- трансатлантичному рівні, рівні ЄС та національному рівні. Цей самий підхід, на наш погляд, можна застосувати й у більш загальному розумінні до творення політики ЄС, яке відбувається в процесі постійної взаємодії не лише між національними політиками, а й між більш загальними міжнародними системами у глобальному контексті. Європейська інтеграція не є автономним явищем; вона спирається на ліберальну світову економіку, лідером в якій є США. Правила та норми ЄС стримуються обмеженнями, встановленими міжнародними системами.

З цього випливає два питання. По-перше, наскільки можна вважати спосіб творення політики ЄС у 1990-і pp. таким, що визначається потребами реагування на створення під проводом США глобальних систем? По-друге, наскільки має сенс порівнювати європейську інтеграцію з іншими регіональними політичними мережами в межах глобальної економіки? На спосіб, у який кілька урядів держав -- членів спробували реалізувати європейську соціальну політику та політику у сфері конкуренції, явно вплинуло прагнення вберегти деякі специфічні аспекти європейської моделі соціального ринку від дедалі більшого домінування англо-американських ринкових припущень (Scharpf, 1999). Протягом останніх двадцяти років тиск з боку американських (та східноазійських) конкурентів був для європейських політиків постійним зовнішнім орієнтиром. Нові еліти Росії, Японії та Туреччини сто і більше років тому намагалися визначити в культурних, політичних та економічних системах своїх європейських моделей ті аспекти, що їх вони вважали найкориснішими, і опиралися вторгненню інших аспектів, які вважали шкідливими для своїх власних цінностей. Подібним чином мета соціал-демократичних та християнсько-демократичних еліт у Німеччині, Франції, Південних та Північних країнах після Другої світової війни полягала у вивченні американської моделі і копіюванні деяких її елементів та одночасного запобігання впровадженню інших. Одним з елементів глибинного логічного обгрунтування різних видів спільної політики ЄС було те, що спільна європейська позиція давала змогу урядам європейських країн проводити переговори із США щодо глобальних норм, систем та стандартів на значно більш рівних умовах. У процесі переговорів з екологічних питань, з питань генетично модифікованих продуктів харчування, стосовно спільних правил, що впливають на діяльність багатонаціональних компаній та іноземні інвестиції, і правил щодо місцевого наповнення для матеріалів, які транслюються по телебаченню і в кіно, чимало європейських політиків та НДО стверджували, що йдеться не просто про економічні інтереси, а й про політичні цінності. У такий спосіб регіональна інтеграція, що реалізується з допомогою ЄС, сприяє зменшенню впливу глобальної інтеграції, даючи змогу урядам, котрі власними силами здатні забезпечити лише мінімальний вплив на глобальні системи, посилити його шляхом об'єднання з сусідами, які дотримуються схожих поглядів.

Системи регіональної інтеграції функціонують і на інших континентах. Подібно до 1960-х pp., коли на першій хвилі ентузіазму щодо регіональної інтеграції було створено спільні ринки у Східній Африці, Карибському регіоні та Латинській Америці, відновлення динамізму, яке європейські інституції демонструють з середини 1980-х pp., поставило на порядок денний питання про порівняння європейських процесів та передумов з процесами й передумовами в інших регіонах (W.Wallace, 1994а; Mattly, 1999). Наприкінці 1990-х pp. як можливі об'єкти порівняння з ЄС можна розглядати NAFTA у складі трьох держав-членів, МЕРКОСУР у складі чотирьох країн (Бразилія, Аргентина, Уругвай та Парагвай) та АПЕК у складі 16 держав-членів⁵. Проте обґрунтованість такого порівняння видається нам сумнівною.

Размещено на Allbest.ru