Теория бюрократии и её современные оценки

Размещено на http://www.allbest.ru/

36

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Бюрократия

1.1 Патримониализм и патримониальная бюрократия

1.2 Особенности патримониального управления по Ф.М. Веберу

1.3 Царский патримониализм

Глава 2. Макс Вебер

2.1 Рациональная бюрократия

2.2 Проблема ограничения власти бюрократии

2.3 О власти бюрократии

Заключение

Библиография



Введение

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие организации в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу организационной науки - теории организации. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований.

Анализ бюрократии в работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической концепции. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая, однако же представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога Хозяйство и общество. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера Парламент и правительство в преобразованной Германии. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии. Некоторые аспекты этой теории по-прежнему недостаточно освещены в отечественной литературе. Например, понятие патримониальной бюрократии лишь упоминается в трудах современных российских исследователей, но содержание этого понятия не раскрывается в них с достаточной глубиной.

Анализу содержания основных элементов теории бюрократии Вебера и посвящена данная работа.

Глава 1. Бюрократия

Бюрократия, пожалуй, одно из таких явлений, созданное цивилизацией, не имеющее идентичного подхода. Каждый второй человек нашей планеты, сталкиваясь с данным феноменом, негативно отзывался в адрес бюрократии, но, тем не менее, с развитием общества и расширением сфер управления бюрократия продолжает разрастаться и всё глубже проникает в общественно-политическую жизнь общества. теория концепция бюрократия власть

Основателем понятия бюрократии считают французского ученого экономиста физиократа Энсента Де-Гурне, который впервые использовал этот термин в 1745году. Де-Гурне относился к бюрократии негативно и считал её социальной болезнью, назвав её бюроманией. После Де-Гурне бюрократия подвергалась критике интеллигенцией того времени. К примеру, критику в форме Де-Грне мы можем обнаружить в произведениях таких великих писателей как Оноре Де-Бальзак и Чарльза Диккенса.

С позиции марксизма бюрократию не обходимо рассматривать в контексте господства. По мнению Маркса, бюрократия это некое звено управления призванная обслуживать господствующий класс. Марксизм полагает, что бюрократия набирает силу в авторитарных политических режимах, а степень его ограничения зависит от степени демократизации общества. Как полагали классики марксизма, у бюрократа государственная цель превращается в личную цель, в погоню за карьерой. К. Маркс полагает, что материальное распределение и разделение труда порождает корпоративные и бюрократические интересы. В свою очередь это приводит к сложной организации в системе управления. Организация государственного управления по мнению классиков марксизма достаточно сложна. Ловкость жуликов заключается в том, чтобы сделать аппарат управления значительно сложным.

Форма борьбы в советском союзе против бюрократии была разнообразной. От ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но результат этой борьбы был один и тот же, нет побежденных и все победители. Все атаки против бюрократии привели к новым пополнениям бюрократии, в том числе из родов её яростных противников.

Тем не менее, значимость модели классиков марксизма в области бюрократии играла большую роль в последующей научной мысли.

Это обусловлено следующими двумя факторами:

1. Предвиденье, что чрезмерная бюрократизация станет регрессивным элементом в развитии общества, вследствие того, что в системе управления появятся узкие корпоративные интересы.

2. Проделанный анализ в работах марксизма в отношений собственности и власти.

Другую характеристику феномену бюрократии даёт немецкий политолог М. Вебер в работе "Хозяйство и общество".

Корни бюрократии по М. Веберу более глубоки и лежат не столько в плоскости экономических отношений, а исходят из антологических потребностей человека в социальном структурировании.

М. Вебер разделял два типа бюрократии:

1. Патримониальную.

2. Рациональную.

Термин патримониализм был заимствован из древнего Рима, что означало - личная козна императора. По Веберу патримониальная бюрократия классифицируется на три группы:

1. Преобладание военной силы управления.

2. Традиции.

3. Личная преданность вождю.

По мнению М. Вебера процесс рационализации истории в социальной, политической, религиозный, экономической и правовой сфере привел к снижению значимости патримониальной бюрократии и заменой её рациональной. Тем самым патримониальная бюрократия начинает рассматриваться как регрессивный и деструктивный элемент общества.

По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М. Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества. Большое внимание М. Вебер уделяет противовесам бюрократии. В качестве противовесов по Веберу могут быть сильный политик и эффективный парламент. В ХХ в. методы рассмотрения феномена бюрократии М Вебера остались основополагающими в теоретических и эмпирических исследованиях. В сороковых и шестидесятых годах ХХ в. учеными предпринимались попытки рассмотрения дисфункциональных механизмов в системе управления, то есть неформальных моментов, не позволяющих полностью реализовать рациональную модель организации управления. Бюрократия, как и многие общественно-политические явления может нести в себе как позитивный, так и негативный вклад в развитии общества.

У бюрократии очень прочные традиции, которые отражают свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный процесс социализации, который пронизан сложными иерархическими системами. В этих системах человек играет множество социальных ролей. По этому, бюрократизм свойственен нам всем, это глубинная часть нашего "Я". Таким образом, если бюрократия является частью нашей цивилизации и нас самих, необходимо конструировать модели, не приводящие к ликвидации бюрократии, а которые способны увеличить прогрессивные факторы феномена бюрократии.

1.1 Патримониализм и патримониальная бюрократия

Понятие патримониальный ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. В западной политической теории понятие патримониальной монархии встречается, по крайней мере, с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т.Гоббс. В начале XIX века термин “патримониальное государство” использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства. Во всяком случае, нельзя согласиться с утверждением Р.Пайпса, что этот термин был вызволен из небытия Максом Вебером. Вебер лишь наделил новым значением понятие, которое встречалось в работах его предшественников.

По Веберу, патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от первичного патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции.

Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется “литургическими” методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей.

В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. По его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным.

Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиции.

Однако, если правитель слишком полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска начинали бунтовать, свергали и устанавливали династии, либо государь должен был подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым, свидетельства чему можно найти в истории Римской империи и особенно средневековых государств Ближнего Востока, которые являли собой, с точки зрения Вебера, классический пример "султанизма", опиравшегося на патримониальные войска. В то же время патримониальное государство практически никогда не основывается исключительно на военной силе, но в немалой степени зависит от традиционной легитимации.

Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как "милость" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в властных патримониальных структурах.

Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете эти границы, коль скоро они не установлены традицией, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками.

Как указывает Вебер, таким должностным лицам дозволяется делать все, что совместимо с властью традиции и интересами правителя в сохранении готовности подданных повиноваться и их способности содержать его экономически". Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что в западной социальной науке существует определенный разрыв между веберианской теорией и изучением истории советского общества. Если исследователи творчества Вебера лишь в очень редких случаях пытались охарактеризовать структуру государственного управления в СССР, то историки и советологи, которые использовали те или иные понятия, разработанные Вебером, обычно не уделяли должного внимания теоретическим основам веберовской теории.

В настоящее время вопросы, связанные с применением концепции патримониализма к истории советского общества, остаются дискуссионными, и в задачу данного исследования не входит подробное рассмотрение высказанных западными учеными точек зрения. Кроме того, следует отметить, что интерес к этим вопросам на Западе существенно снизился с крушением советской системы. В то же время в российской социологии проблема патримониализма лишь только начинает рассматриваться.

Тем не менее, следует подчеркнуть, что о патримониальной бюрократии речь может вестись только в тех случаях, когда вся политическая система носит патримониальный характер. Что же касается современной системы государственного управления в России, то можно говорить о присутствии в ней лишь отдельных черт или элементов патримониализма, что находит выражение, прежде всего в широкомасштабной коррупции. Но использование понятия патримониальная бюрократия для характеристики современного российского чиновничества едва ли может быть признано правомерным.

1.2 Особенности патримониального управления по М.Веберу

Патримониализм означает прежде всего, что все государственные должности ведут свое происхождения из управления хозяйством правителя. Все политические дела, которые не касаются непосредственно хозяйства, объединены с определенными функциями, исполняемыми при дворе государя. Поэтому государственные чиновники первоначально являются слугами и личными представителями правителя. В качестве таковых они набираются из числа зависимых людей - рабов, крепостных и т.д., - на повиновение которых он может полагаться. Патримониальные слуги такого рода вначале содержатся при дворе. Достигнув определенного ранга, они получают место за столом правителя - важную привилегию, которую патримониальные чиновники сохраняли длительное время и после того, как она утратила какое-либо экономическое значение. В принципе, правитель в состоянии лишить их подобных привилегий по своему усмотрению...

Хотя первоначально господин набирает своих чиновников из числа лично зависимых от него людей, этого оказывается недостаточно для управления крупными территориями. По мере увеличения управленческого аппарата становится сложно содержать его как часть двора правителя. В результате создаются постоянные должности, часто находящиеся под надзором высшего сановника. Этот сановник и его непосредственные подчиненные являются могущественными фаворитами, пока они пользуются доверием патримониального правителя. По причинам чисто личного характера они могут неожиданно возвыситься или утратить свое положение...

При патримониализме господин рассматривает все управление как свое личное дело и использует обладание политической властью как дополнение к своей собственности. Он наделяет властью чиновников от случая к случаю, отбирая их и давая им особые задания на основании своей субъективной уверенности в них и не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением.

Чиновники, в свою очередь, рассматривают свою деятельность как чисто личную службу, основанную на их долге повиновения и уважения. Их права фактически являются привилегиями, которые даются или отбираются правителем по его усмотрению, а ограничение их функций может быть лишь побочным результатом экономического и личного соперничества между ними. По отношению к подвластному населению они могут действовать так же произвольно, как правитель действует по отношению к ним, если только они не нарушают традицию и интересы правителя в сохранении послушания и экономической продуктивности его подданных. Другими словами, патримониальное управление - это управление и судопроизводство от случая к случаю, сочетающее в себе произвольное употребление личной власти с должным почтением к священной традиции и определенным установившимся индивидуальным правам. В результате патримониальный чиновник сталкивается с дилеммой, когда непреложные приказания правителя вступают в противоречие с традицией.

Патримониальный правитель и его чиновники не обязаны выполнять свои служебные функции, если только традиция не требует этого от них. По большей части чиновники могут действовать по собственному усмотрению и тогда они исполняют официальные акты только за плату, которая заново устанавливается в каждом конкретном случае или фиксируется на определенном уровне. Право отправлять официальные акты, за которые вздымалась плата, нередко становилось патримониальной собственностью и могло быть продано, сдано в аренду или унаследовано, как любая другая собственность. Таким образом, патримониальный чиновник мог купить или арендовать это право у правителя, а затем продать его или отдать в аренду другому лицу; в таком случае он отказывался от причитающихся ему как обладателю должности выплат, но сохранял за собой право самому назначить преемника. Первоначально правитель обычно противодействовал пожизненному присвоению и наследованию должностей, но коль скоро обстоятельства вынуждали его уступить контроль над ними, он стремился получить свою долю доходов от такого рода сделок. Там, где получило распространение присвоение должностей, патримониальные чиновники могут быть уволены лишь в том случае, если правитель возместит им сумму, выплаченную за право занимать должность.

Правитель обладает максимальным контролем над вооруженными силами и управленческим персоналом, когда они состоят из лично зависимых от него людей и содержатся за счет его собственных ресурсов. Такой максимальный контроль служит препятствием эффективному управлению обширной территорией, поскольку затраты при этом превосходят возможности даже самого могущественного монарха. Более того, опора исключительно на личные инструменты власти может поставить под угрозу господствующее положение правителя, так как существует вероятность выступления против него всех подчиненных единым фронтом. Если патримониальный правитель расширяет сферу своего господства, он вынужден передавать властные полномочия, наделяя чиновников бенефициями в обмен на службу. Во всех патримониальных государствах прошлого происходила децентрализация, которая была обусловлена борьбой за власть между правителем и его чиновниками.

Однако патримониальные правители не принимают безропотно такое раздробление своей власти. Даже там, где власть должна быть децентрализована, правитель сохраняет возможность утвердить свою волю. Когда возникают новые административные проблемы, которые лежат за пределами полномочий существующих должностных лиц, правитель может поручить их решение своим фаворитам и слугам. После смерти должностного лица правитель может вернуть себе его земельные владения и привилегии. Наследник обладателя бенефиция в большинстве случаев должен получить подтверждение своих прав со стороны правителя. Там, где такое подтверждение дается автоматически, привилегии присваиваются на постоянной основе. Но, если подтверждение не является автоматическим, правитель может использовать особые случаи, как, например, вступление на престол, чтобы отменить привилегии чиновников и перехватить инициативу. В странах Запада этот метод постоянно использовался при переходе от патримониальной к бюрократической администрации.

1.3 Царский патримониализм

Петр Великий отменил прежние чины и привилегии российского дворянства в пользу двух простых принципов:

1) Чин присваивался лишь за службу на патримониально-бюрократической должности (гражданской или военной), а именно зависел от относительного положения данного лица в патримониально-бюрократической иерархии четырнадцати рангов. Поскольку дворянство не обладало монополией на должности, а для их занятия не требовалось обязательного владения земельной собственностью, но требовался - по крайней мере, теоретически - определенный уровень образования, здесь, по-видимому, наблюдается сходство с ситуацией в Китае.

2) Права дворянства утрачивали силу через два поколения, если их обладатели не поступали на службу. Это также напоминает положение дел в Китае. Но права российского дворянства включали в себя, наряду с другими привилегиями, исключительное право на владение землей, населенной крепостными. Поэтому дворянство было связано с прерогативами господского патримониализма такого рода, который был совершенно чужд Китаю.

Практика лишения дворянского титула при отсутствии службы прекратилась в царствование Петра III и Екатерины II. Но чин оставался основой социального престижа и по крайней мере временная служба на государственной должности являлась статусной условностью для молодых дворян. Патримониальное господство аристократических земельных собственников было почти повсеместным в сфере частного землевладения в соответствии с принципом нет земли без господина, поскольку помимо дворянской земельной собственности существовали только государственные и церковные земли; независимая собственность в других руках сохранялась лишь как единичные случаи (однодворцы) либо в форме пожалования за военную службу (казаки). Таким образом, местное управление, за исключением государственных земель, находилось полностью в руках обладавших земельной собственностью дворян. Но собственно политическая власть и социальный престиж, а прежде всего все возможности экономического обогащения, которые здесь, как и повсюду, проистекали из обладания политической властью, зависели, в полном соответствии с китайским образцом, только от должности или прямо от придворных связей. Конечно, было преувеличением со стороны Павла I, когда он просветил зарубежного визитера: благородным человеком являлся лишь тот, кого император удостаивал своей беседы, и только во время этой беседы. Однако царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к дворянству, включая самые знатные фамилии и владельцев крупнейших имений, какого ни один западный правитель не мог позволить себе по отношению к своим легально несвободным министериалам самого низшего ранга. Власть царя покоилась, с одной стороны, на прочной солидарности его интересов с интересами отдельных обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, основанной на принудительном наборе, а с другой стороны, на полном отсутствии сословной солидарности интересов в среде самого дворянства. Как и китайские чиновники, дворяне видели друг в друге соперников в борьбе за чины и государевы милости. Поэтому дворянство было расколото и совершенно бессильно в отношениях с государем; реорганизация местного управления отчасти создала новую ситуацию, но все же дворянство лишь в редких случаях и всегда безуспешно пыталось оказать совместное сопротивление, несмотря на то, что оно получило от Екатерины II право собраний и коллективных петиций. Это полное отсутствие сословной солидарности дворянства в результате соперничества за милости при дворе являлось не просто следствием порядков, установленных Петром I, но было подготовлено прежней системой местничества, которая определяла социальное положение знати с момента образования Московского патримониального государства. Социальное положение с самого начала зависело от достоинства должности, пожалованной царем, который владел всей землей; вознаграждением за службу являлось поместье. Различие между местничеством и новым порядком, учрежденным Петром Великим, в конечном счете, заключалось в том, что прежде служебное положение и чин сохранялись за наследниками их первого обладателя и отсюда иерархическое положение дворянских семей было относительно стабильным. Должность, с которой начинал службу молодой дворянин, определялась:

1) в соответствии с наивысшим положением, достигнутым в должностной иерархии каким-либо его предком;

2) в зависимости от числа поколений, прошедших со времени службы этого предка до его собственного поступления на службу.

Установившаяся статусная условность предписывала, что ни один из членов вышестоящих семей не мог принять должность, которая подчинила бы его чиновнику из семьи с низшим должностным рангом; как не мог он и занять за столом - даже если он при этом рисковал жизнью, находясь за царским столом - место, бывшее менее почетным, чем то, что занималось чиновником из менее родовитой семьи, каким бы высоким государственным постом последний ни обладал. Эта система означала, с одной стороны, ограничение царя в выборе высших сановников и полководцев; не считаться с ней он мог лишь с большим трудом, рискуя постоянными протестами и сопротивлением даже на поле битвы. С другой стороны, дворяне были вынуждены, в тем большей степени, чем более высокое положение они занимали, поступать на придворную службу и в патримониальную бюрократию ради сохранения своего социального статуса и возможности карьеры, и дворянство, таким образом, стало почти исключительно придворным.

Частное землевладение как основа общественного положения еще более отошло на второй план. Вотчинники, обладавшие имением, которое было не пожаловано за службу, но унаследовано в качестве аллодиальной собственности, были заменены помещиками, а сам этот термин стал единственным для обозначения владельца имения. Социальное положение определялось не обладанием землей, а полученной лично или унаследованной административной должностью. Царский патримониализм изощренно использовал эту систему, которая связывала социальную власть со службой государю. Происхождение этой связи можно найти в сочетании: 1) института царской свиты и 2) родовой солидарности, которая выражалась в стремлении присвоить для всего рода полученный служебный ранг и связанные с ним возможности. Петр Великий, когда он столкнулся с такой ситуацией, попытался упростить дело, уничтожив разрядную перепись, в которой содержались претензии родовитых семей, и поставив на ее место систему чинов, основанную почти исключительно на действительно занимаемой должности. Это была попытка устранить родовую честь, которая до тех пор служила препятствием развитию сословной солидарности, как и интересам царя в свободном выборе своих чиновников, однако, не допуская того, чтобы сословная солидарность обратилась против царя. Эта политика имела успех. Дворянство оставалось глубоко расколотым благодаря беспощадной конкуренции, коль скоро оно стремилось к получению чинов, и благодаря ненависти к чиновникам со стороны чисто землевладельческого дворянства. Монополия на владение крепостными не создала солидарного сословия, поскольку существовала борьба за чины и поскольку лишь должность предоставляла значительные возможности для обогащения. Положение дел было в этом отношении таким же, как в поздней Римской и Византийской империях. А также в древневавилонском, персидском и эллинистических царствах и сменивших их исламских государствах: значение поместного патримониализма (который, как мы видели, полностью отсутствовал в Китае) также не привело в этих государствах ни к образованию определенной связи между землевладением и государственными должностями, ни к возникновению единого аристократического сословия на основе землевладения.



Глава 2. Макс Вебер

Вебер Макс (1864-1920) - выдающийся немецкий ученый, социолог, экономист, историк, философ, культуролог, юрист. Внес существенный вклад в становление общей теории и практики управления организацией.

М. Вебера наряду с А. Файолем, Г. Эмерсоном и др., относят к административной школе менеджмента, однако в отличие от большинства представителей этой школы, он опирался на культурологическую интерпретацию организационных процессов, что позволяет отдельным исследователям отнести его к особому направлению в теории управления, связанному с культурологическим пониманием "машинной модели организации". Известен как один из создателей модели рациональности, а также как исследователь моделей бюрократии, механизмов функционирования власти, легитимности. Выделял легитимную и нелегитимную власть. Легитимность в его трактовке означает возможность обеспечения устойчивых отношений в сфере руководства - подчинения. Различал три основания легитимности.

Основная проблематика - два типа носителей организационного и экономического поведения: традиционный и этический субъекты деятельности; сущность власти, авторитет, структура власти; формы и принципы легитимной власти; принципы формальной организации человеческой деятельности. Автор концепции трех типов исполнительской власти и концепции рациональной бюрократии.



2.1 Рациональная бюрократия

М. Вебер ввел понятие, названное им "тремя чистыми типами законной власти":

1. Рациональные основания - в основе лежит легитимность моделей или нормативных правил и прав тех, кто пришел к власти в их системе отдавать приказы (законная власть).

2. Традиционалистские основания - в основе лежит вера в незыблемость традиции и законность статуса власть предержащих (традиционная власть).

3. Харизматические основания - в основе лежит почтительное отношение к необычайной праведности, героизму или образцовым качествам определенной личности, а также к нормативным решениям и распоряжениям, исходящим от этой личности (харизматическая власть).

Вебер считал, что легитимность власти является центральным элементом почти всех административных систем. В своем анализе законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат он излагает пять концепций, определяющих законность полномочий:

1. Должен быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания.

2. Закон - это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации.

3. Член организации, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.

4. Член организации должен подчиняться ее законам только как член организации.

5. Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем:

1. Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой основе.

2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий.

3. Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля.

4. Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом случае требует привлечения компетентных работников.

5. Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц.

6. Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность.

7. Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном организации.

8. Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным видом которых является бюрократический штат.

Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

1. Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей.

2. Они образуют ясно выраженную иерархию должностей.

3. Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.

4. Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе.

5. Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются.

6. Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.

7. Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица.

8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством.

9. Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью.

10. Поведение работников организации должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля.

Итак, чисто бюрократическое, т.е. документально оформленное бюрократически-монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т.е. предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой наиболее рациональную форму осуществления господства. Развитие “современных” форм объединений в самых различных областях (государство, церковь, армия, партия, ... и т.п.) попросту идентично развитию и постоянному росту бюрократического управления: его возникновение, например, есть эмбрион современного западного государства. При рассмотрении всех, на первый взгляд, противоположных друг другу инстанций, будь то группы защиты каких-либо интересов, парламентские комитеты, диктатуры советов, почетные чиновники, выборные судьи и т.п., оказывается, что вся рутинная работа осуществляется чиновниками в бюро. Вся наша обыденная жизнь втиснута в эти рамки. Ведь если бюрократическое управление повсюду наиболее рационально в формально-техническом отношении, то оно просто неизбежно для потребностей массового управления (людьми или вещами). Выбор существует лишь между бюрократизацией и дилетантизацией управления, и весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ, причем совершенно безразлично, организуется ли она по-капиталистически или - что при желании добиться аналогичных технических результатов означало бы лишь небывалое возрастание значения профессиональной бюрократии - по-социалистически. Как в нормальном случае угнетенные могут защищаться против существующего бюрократического господства лишь с помощью создания собственной, столь же подверженной бюрократизации, альтернативной организации, так и сам бюрократический аппарат через насущные интересы материального и чисто делового, а значит, идеального характера требует собственного дальнейшего функционирования: без него в обществе, где чиновник, служащий, рабочий отделены от средств управления и непременны дисциплина и квалификация, современная жизнь стала бы невозможной для всех, кроме тех, кто еще обладает средствами жизнеобеспечения (крестьян). Он продолжает свое существование и после победоносной революции и после вражеской оккупации так же, как существовал при предшествовавшем легальном правительстве. Вечный вопрос: кто контролирует существующий бюрократический аппарат? И всякий раз овладение им возможно для неспециалиста лишь отчасти: профессиональный тайный совет неизменно превосходит дилетанта-министра в реализации своей воли.

Наряду с фискальными предпосылками для бюрократического управления существенное значение имеют транспортно-технические условия. Его точность нуждается в железной дороге, телеграфе, телефоне и все более связана с ними. Социалистическому устройству здесь ничего не изменить. Вопрос в том, в состоянии ли оно создать аналогичные капиталистическому устройству условия для рационального, то есть как раз строго бюрократического, управления по еще более жестким формальным правилам. Если нет - вновь пришлось бы столкнуться с одной из крупнейших иррациональностей: антиномией формальной и материальной рациональности, столь часто констатируемой социологией.

Бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер. Благодаря огромному, обусловленному специальными знаниями, могуществу бюрократия (или использующий ее властелин) имеют тенденцию и далее наращивать свою власть от служебного знания: знания фактов, полученного в служебном порядке или подтвержденного документально.

Не вполне, но все же специфически бюрократическое понятие служебной тайны” - в своем отношении к специальному знанию сравнимое с соотношением коммерческих и технических производственных тайн - берет начало именно в этом стремлении к власти.

2.2 Проблема ограничения власти бюрократии

Важное место в политических статьях Вебера занимает анализ возможных последствий предельного развития тенденции к неограниченному бюрократическому господству. Эта проблема обсуждается им, прежде всего в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма была целиком посвящена лишь лекция Вебера, прочитанная в 1918 г. офицерам австро-венгерской армии.

Тем не менее, вопрос о взаимоотношении социализма и бюрократизации поднимался в Хозяйстве и обществе, а также в политических статьях Вебера, в частности в его статье Парламент и правительство в преобразованной Германии.

Среди высказываний Вебера о вероятных последствиях тотальной бюрократизации наиболее часто цитируемым является, по-видимому, следующее: Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме.

В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им идеальном типе рациональной бюрократии. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность использования его в любой разновидности индустриального общества. Согласно этой точке зрения, первый факт, с которым социализм также должен считаться, - это необходимость многолетнего специального обучения, постоянного расширения специализации и управления с помощью соответствующим образом подготовленных чиновников.

Вебер допускает возможность того, что промышленность может быть национализирована, а класс частных предпринимателей устранен от руководящей роли в ней. Однако он задается вопросом о том, кто взял бы на себя в таком случае управление этой экономикой. По мнению Вебера, функция управления была бы тогда полностью узурпирована бюрократией.

Взгляд на бюрократию, обладающую значительной властью и стремящуюся эту власть расширить, также нашел отражение в веберовском прогнозе. Коль скоро бюрократия использует свою власть для того, чтобы преследовать свои собственные групповые интересы, возникает вопрос, как ограничить властные устремления чиновничества. С этой точки зрения, существование двух параллельных бюрократических структур в частно-капиталистической промышленности и государственной администрации в известной мере служит гарантией против злоупотреблений, неизбежных при безраздельном господстве одной из них. В таком случае устранение частного предпринимательства поставило бы государственную бюрократию в значительно более благоприятное положение в ее борьбе за расширение собственной власти, результатом чего, в конце концов, явилась бы диктатура чиновников.

Как считал Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства. Кроме того, отделение работника от средств осуществления его деятельности было характерно не только для частной промышленности, но наблюдалось в самых различных организациях: в университетах, армии, аппарате государственного управления. Вебер указывал, что положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, так как в этом случае ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в том числе и путем забастовок.

Вебер прямо указывал на значение сохранения частной промышленности для поддержания динамизма общественной жизни. В этой связи представляет интерес его анализ роли частного предпринимателя в современном обществе. Многое из того, о чем писал Вебер, противопоставляя политика чиновнику, относилось также и к предпринимателю. Последний вынужден бороться за свое экономическое существование, тогда как чиновник стремится лишь к стабильности своего социального положения. Ошибки в официальной статистике, как отмечает Вебер, не имеют каких-либо прямых экономических последствий для ответственного за них чиновника, а просчеты на капиталистическом предприятии ведут к убыткам и могут угрожать самому его существованию. Как и политик в своей сфере деятельности, предприниматель в сфере экономики должен нести личную ответственность, тогда как чиновник всегда имеет возможность переложить весь риск на государственную казну.

Последним словом Вебера о взаимоотношении капитализма и социализма явилось развитое в Хозяйстве и обществе чрезвычайно схематичное противопоставление рыночной капиталистической и государственно-социалистической экономики. Согласно Веберу, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному снижению формальной рациональности экономической деятельности, а значит и ее эффективности.

Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию к всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: Вебер считал, что единственным ограничителем всевластия бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...

В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.

С точки зрения Вебера, ни одна из анализируемых им форм управления не была совершенной. Так, при коллегиальном управлении политические решения не могли приниматься достаточно быстро, а ответственность за них не ложилась на какое-то конкретное лицо. Разделение ответственности за какую-либо функцию между несколькими административными органами вело к конфликту между ними, в ходе которого одна из сторон должна была получить преобладание. Привлечение к процессу управления непрофессионалов, не получающих жалованья, негативно сказывалось на эффективности управления, а в том случае, когда в подчинении у такого рода чиновников оказывались специалисты, реальный контроль переходил в руки последних.

С введением всеобщего избирательного права возникает необходимость в вербовке голосов и массовой партийной организации. Партийная деятельность становится постоянной, а организации придается строгая дисциплина. Основную роль теперь начинают играть не уважаемые люди, а партийные функционеры, находящиеся вне стен парламента. Реальная власть оказывается в руках аппарата партийных чиновников, который навязывает свою волю парламентариям. С лидером партии этот аппарат связан личной преданностью и общностью интересов. Но аппарат ожидает от лидера также и материального вознаграждения, и лидер не может с этим не считаться. Как пишет Вебер, в условиях современной политической партии вождем становится лишь тот, кому подчиняется партийная машина, а создание таких машин означает наступление плебисцитарной демократии.

Вебер считал необходимым дополнить существовавшую в Германии бюрократическую систему управления харизматическим элементом в лице плебисцитарного лидера, который избирался бы всем народом. Такой лидер должен был подчиняться правовым нормам, а объем его власти определялся бы требованиями формальной легальности. Но в глазах массы избирателей легитимность плебисцитарного лидера зависела бы и от успеха его деятельности.

После крушения германской монархии, когда надежды Вебера на создание сильного парламента не оправдались, он стал все более последовательно отстаивать идею необходимости избрания главы государства всенародным голосованием. Плебисцитарный лидер должен был, по его мнению, иметь свой собственный источник легитимности и обладать возможностью обращаться к народу, минуя парламент. Как отмечал Вебер, в условиях послевоенной Германии “выбирать можно только между вождистской демократией с машиной и демократией, лишенной вождей, то есть господством профессиональных политиков без призвания, без внутренних харизматических качеств, которые и делают человека вождем.

Хотя Вебер и принимал такие положения демократической теории, как свобода личности, представительное правление и необходимость политического консенсуса, он все с большей настойчивостью утверждал принцип, согласно которому великие политики должны привлекать к себе последователей силой своих личных харизматических качеств. Вебер до предела развивал идею личной ответственности лидера, власть которого, в конечном счете, основывалась на вере его сторонников в его личные качества. Плебисцитарный лидер являл собой тип личности, существенно отличавшийся от бюрократического “человека порядка”. Такой лидер должен был действовать, исходя из своих собственных убеждений и избранных им ценностей, а не под давлением внешних обстоятельств. Этот тип личности служил, по мнению Вебера, одним из препятствий на пути тенденции к безраздельному господству бюрократии.

Вебер не идеализировал парламентскую демократию. Он не придавал особого значения понятиям воли народа, народного суверенитета и т.д., расценивая их как чисто идеологические построения. Не удивительно поэтому, что его теория во многом расходилась с положениями классической доктрины демократии, которая рассматривала политического лидера как всего лишь представителя своего электората. Согласно Веберу, роль масс в политическом процессе сводится к избранию харизматического лидера, после чего они отходят на второй план, не принимая более какого-либо участия в политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу действий.

Следует отметить, что плебисцитарная демократия расценивалась Вебером прежде всего как политический механизм, позволяющий в наибольшей степени ограничить власть бюрократии. Однако в современном российском обществе эта основная функция плебисцитарного лидерства исполняется далеко не в полной мере. В результате тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии продолжает оставаться ярко выраженной.

2.3 О власти бюрократии

Могущество вполне развитой бюрократии неизменно очень велико, в обычных условиях просто подавляюще. Не имеет значения, выступает ли господин, которому она служит, обладающим оружием законодательной инициативы, референдума, смещения чиновников, снабженным правом или фактической способностью вотума недоверия, избранным на более аристократической или более демократической основе парламентом или юридически или фактически самодостаточной аристократической коллегией, либо же всенародно избранным президентом, династическим абсолютным или конституционным монархом - он всегда относится к обученным управлению чиновникам как дилетант к профессионалам. Это превосходство за счет специального знания любая бюрократия пытается увеличить путем сокрытия своих знаний и намерений. По своей тенденции бюрократическое управление всегда есть управление, исключающее публичность. Бюрократия, как может, скрывает от критики свои знания и деяния. Прусские церковные власти угрожали дисциплинарным взысканием в случае разглашения каким-либо третьим лицам адресованных священникам выговоров и иных взысканий, поскольку тем самым рисковали навлечь на себя критику. Финансовые чиновники персидского шаха делали из искусства ведения бюджета прямо-таки тайное учение и пользовались тайнописью. Прусская служебная статистика, в общем, публиковала лишь то, что не вредило намерениям власть имущей бюрократии. Тенденция к засекречиванию в определенных областях управления вытекает из их деловой природы: а именно там, где заходит речь о властных интересах соответствующего образования, направленных вовне: скажем, по отношению к экономическим конкурентам частного предприятия, или, у политических образований, по отношению к чужим, потенциально враждебным политическим образованиям. Производство дипломатии, нацеленной на успех, может быть публично контролируемо лишь в очень ограниченных смысле и объеме. С ростом значения чисто технических аспектов военное управление должно все более и более засекречивать свои важнейшие решения. Не иначе ведут себя и политические партии, а именно вопреки всей показной открытости католических и партийных съездов усиливая бюрократизацию партийного делопроизводства. Торговая политика, например, приводит в Германии к засекречиванию производственной статистики. Как таковое, любое могущество находящихся у власти социальных образований, направленное вовне, всегда действует в смысле дальнейшего усиления их позиций. Властный интерес бюрократии сам по себе требует выхода далеко за эти области чисто по-деловому мотивированного засекречивания. Понятие “служебной тайны” есть ее специфическое изобретение, и ничто она не будет защищать с таким фанатизмом, как этот, выходящий за рамки специфически деловых сфер и не мотивируемый чисто по-деловому, подход. Если бюрократия противостоит парламенту, то из чистого властного инстинкта она борется против всякой его попытки получить специальные знания для заинтересованных лиц по своим каналам (например, так называемое право расследования): плохо информируемый и потому немощный парламент, естественно, угоднее бюрократии, поскольку эта неосведомленность всегда каким-то образом согласуется с ее собственными интересами. И абсолютный монарх, и в известном смысле, именно он особенно, бессилен перед лицом превосходящего бюрократического знания дела. Все гневные постановления Фридриха Великого об отмене крепостного права, так сказать, сбивались с курса на пути к реализации, поскольку бюрократический механизм просто игнорировал их как случайные дилетантские выходки. Конституционный король там, где он находит общий язык с социально значимой частью подвластных, часто, вследствие, по меньшей мере, относительной публичности критики управления, контролируемого и для него, имеет более заметное влияние на его ход, нежели абсолютный монарх, обреченный получать информацию от одной лишь бюрократии. Русский царь старого режима редко был в состоянии длительное время осуществлять малейший замысел, который не нравился его бюрократии и “грешил” против ее властных интересов. Непосредственно подчиненные ему как самодержцу министерства образовывали, как метко заметил Леруа-Болье, конгломерат сатрапий, боровшихся друг с другом всеми средствами личной интриги, в особенности непрестанно бомбардируя монарха объемистыми меморандумами, перед которыми царь-дилетант был совершенно беспомощен.