Понятие и суть парламентов

1. ПОНЯТИЕ. СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1.1 Термин «парламент»

Термин «парламент» происходит от английского «Parliament», который обязан своим появлением французскому глаголу parler- говорить. Хотя, в дореволюционной Франции парламентом назывался суд провинциального уровня и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского.

Хотя предшественником парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в Древней Греции и Древнем Риме, а также сословно-представительные учреждения в Европе (в том числе земские соборы в России), происхождение современного парламента связывают с событиями XIII--XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства, представителей городов и графств.

В настоящие время у различных авторов встречаются различные вариации определения термину «парламент»:

родовой термин, обозначающий высшие представительные органы, которымпринадлежит право принятия законов [12 стр.215].

высший орган народного представительства, выражающий суверенную волюнарода, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, образующий полностью или частично некоторые высшие органы государства, осуществляющий контроль за деятельностью высших органов исполнительной власти высших должностных лиц [13 стр.646].

высший представительные органы, принимающие законы как нормативныеакты, имеющие высшую юридическую силу [14 стр.270].

*общегосударственный представительный орган, главная функциякоторого в системе разделения мастей заключается в осуществлениизаконодательной власти [15 стр.265].

Мы видим, что все они сходны между собой: во всех перечисленных определениях подчеркивается двуединая природа парламента как представительного и законодательного органа. Эту особенность мы можем также проследить и в нормах-дефенициях конституций различных государств: Россия: Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации [ст. 94 Конституции Российской Федерации]. Венгрия: высшим органом государственной власти и народного представительства Венгерской Республики является Государственное Собрание [ст. 19 Конституции Венгерской Республики]. Япония: Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства [ст. 41 Конституции Японии]. Беларусь: Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь [ст. 90 Конституции Республика Беларусь].

Представительный характер парламента означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа, то есть всей совокупности граждан данного государства. Законодательный- что согласно теории разделения властей парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.

1.2 Компетенция парламентов. Классификация парламентов по компетенции

Для успешной реализации своих функций парламент наделяется Конституцией необходимыми полномочиями. Совокупность полномочий и функций парламента образуют его компетенцию. Объем полномочий, осуществляемых высшим представительным органом во всех парламентских государствах, хотя весьма значителен, но не одинаков. По объему компетенции парламенты можно подразделить на группы. Мнение авторов по этому поводу различны. Например, В.Е.Чиркин различает «три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные (последние по существу не являются парламентами, хотя называются)». Мне кажется более точной другая классификация, в соответствии с которой парламенты разделяются на:

Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией. К этой группа относятся парламенты, которые имеют право издавать законы любому вопросу и юридически обладают неограниченными полномочиями. Классический пример - парламент Великобритании связанный каким-либо конституционным актом в законодательной области.

Парламенты с абсолютно определенной компетенцией. В конституции определен точный перёчень вопросов, по которым парламент только и может принимать законы. (Франция, Сенегал).

Парламенты с относительно определенной компетенцией. Характерны для федеративных и децентрализованных унитарных государств. В таких государствах центральная власть конституционно ограничена правами субъектов федерации или иных территориальных образований. (США, Франции, Испании).

Необходимо отметить, что специфичность компетенции парламента в сравнении с иными государственными органами заключается в том, что он сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции.

В любом случае, вне зависимости от объема компетенции парламентов, они обладают некоторыми основными полномочиями такими, как законодательные, контрольные и учредительные. В.Е.Чиркин выделяет также финансовые, квазисудебные полномочия и полномочия по ратификации международных договоров [14 стр. 288]. В дополнение к ним можно назвать полномочия в сфере обороны и по назначению референдумов. Некоторые авторы также рассматривают их отдельно.

1.3 Законодательные полномочия как основные полномочия парламентов

Согласно теории разделения властей основным назначением парламентов как органов первой ветви власти является законодательная деятельность. Парламенты, как правило, обладают исключительными 'полномочиями в этой сфере. Выделяя особую роль парламентов в жизни общества, конституции некоторых государств специально указывают на то, что парламент является "единственным законодательным органом государства" [ст. 41 Конституции Японии]. Законодательные полномочия образуют главную часть компетенции парламентов; обсуждение и принятие законов занимает зачастую наибольшее место в деятельности парламентов.

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, когда законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Однако в реальной жизни все обстоит далеко не так. Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента. Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.

1.4 Иные функции парламентов

Кроме законодательной функции парламенты, несомненно, обладают рядом других не менее важных для государства и общества функций. Некоторые из них (например, финансовая, обороны и др.) фактически сводятся к законотворчеству, однако из-за специфики и особого значения принимаемых актов вполне справедливо рассматриваются отдельно.

Второй в перечне функций парламентов я бы поставила контрольную. Ее содержание заключается в подотчетности государственных учреждений, органов и должностных лиц (прежде всего правительств) перед парламентами и регламентируется конституциями. Например: «Каждая палата может производить расследование по вопросам государственного управления» [Ст. 62 Конституции Японии]; «Явка по требованию Палат обязательна. Закон устанавливает санкции за невыполнение этого требования» [ст. 76 Конституции Испании]. Объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть,однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. Можно выделить следующие методы осуществления контроля в современной парламентской практике. Вопросы к министру, другим должностным лицам на заседаниях палат; постановка вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом за свою деятельность; резолюция порицания, которая вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты; интерпелляция - обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу; деятельность расследовательских комитетов и комиссий, создаваемые парламентами всех стран для ревизии деятельности административного аппарата; институт омбудсменов -парламентских должностных лиц, наделенных широкими контрольными полномочиями.

Другая важнейшая функция парламентов - учредительная. Она позволяет им непосредственно создавать государственные_институты или участвовать в их формировании, решать важнейшие кадровые вопросы государственного аппарата. Имеются в виду правительственные и ведомственные структуры, судебные органы, счетные или контрольные палаты, институт уполномоченных по правам человека и др. В.Е.Чиркин [14 стр.288] рассматривает функции парламентов по назначению должностных лиц отдельно от участия в формировании государственных органов (в целом), но, мне кажется, нет достаточных оснований для такого разграничения.

Объём учредительной функции в большой степени зависит от формы правления государства. Например, чешский парламент избирает президента на совместном заседании обеих палат [ст. 54 Конституции Чешской Республики), Конгресс США уполномочен учреждать подчиненные Верховному суду судебные органы [раздел 8 Конституции США], в Республике Беларусь парламент даёт согласие президенту на назначение премьер-министра [ст. 97 Конституции Республики Беларусь]. Как мы видим, различен и сам круг объектов назначения и способы участия в нём парламентов. Б.Е.Страшун выделяет следующие способы участия парламентов в формировании государственных органов: избрание или назначение по собственному желанию; избрание или назначение по представлению других органов и должностных лиц; формирование органа целиком без определения его руководителей; формирование органа с избранием его руководителей; избрание только руководителя органа либо также его заместителей; формирование части органа;

участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган; дача парламентом предварительного или последующего согласия.

Несомненно, важной является финансовая функция парламентов. Примечательно, что она появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии парламент приобрёл право принимать налоги в 13 в., а принимать законы в 15 в. Финансовая функция заключается в принятии парламентами ежегодной росписи доходов и расходов государства - государственного бюджета, а также установлении уровня налогов, минимальной оплаты труда. В большинстве стран бюджет принимается в форме закона, хотя и сроком на один год (Франция, Италия). Конституции иных стран относят к финансовым полномочиям парламентов принятие решений о внешних и внутренних займах, об учреждении внебюджетных денежных фондов (Турция), о денежной эмиссии (Индия). Существует мнение, что по мере укрепления исполнительной власти в современных индустриально развитых государствах финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства. Парламенту принадлежит большей частью пассивная роль.

Важнейшая сфера деятельности парламентов - международные отношения, то есть ратификация и денонсация международных договоров и соглашений. Ратификация - это утверждение высшим органом государства международного договора, после чего этот договор приобретает юридическую силу. И, напротив, денонсация - в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. В настоящее время международные договоры все чаще стали вторгаться в правопорядок государства, обязывая его вносить те или иные изменения в законодательство и даже конституцию. Если принять во внимание, что многие государства признают приоритет международных договоров над внутренним законодательством, становится понятна необходимость их ратификации (денонсации) именно парламентами, для исключения расхождения в нормах. В противном случае глава государства или правительство могли бы сводить, на нет большую часть законодательства.

Парламент имеет квазисудебные функции. Они проявляется, например, в порядке работы следственных комиссий. Вот что по этому поводу говорится в конституциях: «Каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственные интересы. Следственная комиссия проводит изучения и проверки с такими же полномочиями и такими же ограничениями, что и судебная власть» [ст. 82 Конституции Италии]. Во многих странах предусмотрена процедура импичмента. Парламенты могут возбудить или рассмотреть уголовное дело высших должностных лиц в связи с государственной изменой, умышленным нарушением конституции, взяточничеством, совершением тяжкого уголовного преступления. Необходимо отметить, что парламентскому преследованию подвергаются лишь должностные лица, обладающие в силу своей должности иммунитетом от обычного судебного преследования, санкцией в этом случае служит смещение с должности. Квазисудебным полномочием является также право_амнистии -досрочное освобождение осужденных по определенным статьям Уголовного кодекса. Парламенты, полномочны сами, объявлять амнистию, либо делегировать это полномочие главе государства. «Амнистия и освобождение от наказания производится Президентом Республики на основании изданного палатами закона, делегирующего ему эти полномочия» [ст. 79 Конституции Италии].

Назначение референдумов - ещё одна функция парламентов. Референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимаются государственное или самоуправленческое решение.

Назначение референдума - не слишком частое конституционное полномочие парламента; компетенция в этой области носит либо исключительный, либо альтернативный характер.

Полномочия в области обороны и безопасности. К ним, прежде всего, относится право объявления войны (состояние обороны).

Например, согласно Конституции США, решение вопросов войны и мира возложено на Конгресс. Он наделен правом "объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессии и устанавливать правила относительно захватов на суше и на море" [разд.8 ст. 1 Конституции США].

1.5 Делегирование полномочий. Замещение парламентов

Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них подконтрольным ему органам, делегирует их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства. Пример такого делегирования даёт испанская конституция: «Генеральные Кортесы могут делегировать Правительству право принятия норм, имеющих силу закона» [ст. 82 Конституции Испании]

Профессор Марченко видит причину этого явления, прежде всего, в «периодической перегруженности данных органов правотворческой работой». Парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно, требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, поэтому парламенты вынуждены поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам. Несмотря на то, это "суверенитет" высшего законодательного органа в правовой сфере сохраняется. На примере конституций видно, что каждый из этих органов может принимать, изменять или отменять нормативно-правовые акты не иначе, как с санкции - по поручению или с разрешения Парламента.

Иногда встречается замещение парламентов. В данном случае речь идёт об осуществлении компетенции парламентов другими органами, но не в результате делегирования полномочий самими парламентами. Такая возможность чаще всего предусматривается для чрезвычайных ситуаций, когда палаты парламента не могут собраться на заседание. В «социалистических» конституциях замещение парламентов возможно и в обычное время. Это связно с работой парламентариев «без отрыва от производства», когда в весьма значительные промежутки между сессиями функции парламентов выполняют специальные комиссии либо руководящие органы палат.

1.6 Парламентское право

Понятие "парламентское право" недавно появилось в юридической литературе. Оно объяснимо стремлением ученых обосновать устойчивый в одних странах и формирующийся в других странах комплекс правовых актов и норм, регламентирующих организацию и деятельность собственно парламента. Вот как И.В.Котелевская определяет это понятие: «это общие акты и нормы. касающиеся его статуса и деятельности, и акты, нормы сугубо "внутри парламентского назначения" - регламенты, постановления, процедуры, правила, кодексы парламентской этики». Другими словами, это система конституционно-правовых норм, регулирующих статус парламента, его внутренние и внешние отношения. Её составляют нормы конституции, законов, регулирующих отдельные стороны организации и деятельности парламента, регламенты парламентов и их палат. Их можно считать основными источниками парламентского права в том смысле, что они содержат наиболее подробные регулирования внутренних отношений парламентов и в определённой мере - внешних. Но в любом случае лучше вести речь не об отрасли, а скорее об институте "парламентского права" в рамках отрасли конституционного права.

Таким образом, парламенты выполняют законодательную функцию, которая позволяет им создать основной, первичный слой правового обеспеченья общества. Законы становятся основным источником права в большинстве стран.

2. СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТОВ

2.1 Типы организаций парламентов

Традиционно парламенты принято делить по структуре на однопалатные и двухпалатные. Первые характерны для небольших или развивающихся государств (Дания, Финляндия, Венгрия, Швеция). Двухпалатная структура парламентов более распространена (Франция, США, Испания, Канада, Италия, Мексика, Австрия). Она возникла в основном как способ более аристократической верхней палаты сдерживать излишний радикализм «простонародья» нижней. В принципе она даёт возможность более взвешенного, всестороннего подхода к принятию закона - документа, регулирующего важнейшие общественные отношения. Однако, хочется отметить, что это значительно замедляет законодательный процесс, особенно если верхняя палата использует своё право вето. Различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы - система слабой верхней палаты и система сильной верхней палаты. Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, без согласия сильной палаты парламентское решение принято быть не может.

2.2 Палаты парламентов. Формирование и роспуск палат

Порядок формирования современных парламентов регламентируется конституциями. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством прямых выборов.

Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них относятся:

* Формирование верхней палаты посредством непрямых косвенных или многостепенных выборов. Такая практика существует, например, во Франции: «Выборы Сената - косвенные. Сенат обеспечивает представительство административно-территориальных образований Республики. Французы, постоянно проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате» [ст. 24 Конституции Франции].

Формирование верхних палат посредством прямых выборов, однако, сотличиями от той системы, которая применяется при формировании нижнихпалат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии. «Сенаторыизбираются всеобщим и прямым голосованием избирателей, достигшихдвадцати пяти лет» [ст. 58 Конституции Италии].

Формирование верхней палаты путем назначения применяется внаиболее чистом виде в Канаде и Германии. Например, «Бундесрат состоит изчленов правительств земель, которые их назначают и отзывают» [ст. 51Основного закона Германии].

*Традиционный феодальный способ формированияверхней палаты

применяется в Великобритании. Палата лордов британского парламента формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов.

Смешанный способ формирования палат, при котором используютсянесколько из вышеперечисленных способов, даёт конституция Испании [ст. 69Конституции Испании].

Формирование верхних палат на основе членов нижних палат. Такойпорядок существует в Норвегии и Исландии.

Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно сделать вывод: чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции.

Роспуск палат парламентов происходит по истечении срока их полномочий. В разных странах он различен, но обычным является установление более длительного срока для верхних палат. Также можно отметить, что верхние палаты могут обновляться не полностью, а по частям. Возможен также досрочный роспуск палат, как один из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью. Например французская конституция практически не ограничивает президента в этом отношении: «Президент республики может после консультации с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания» [ст. 12 Конституции Французской Республики].

2.3 Внутренняя структура палат

Парламенты и их палаты имеют сходные внутренние органы. Руководит заседаниями палат председатель палаты, который имеет заместителей. Он может избираться или занимать своё место по должности. В некоторых странах действует коллективный председатель - президиум сессии, избираемый в отличии от единоличного не на весь срок полномочий, а лишь на период сессии, председатель - официальный представитель парламента. Он ведет заседания парламента, решает вопросы связанные со зданием парламента, его охраной, внутренним распорядком, часто ведает финансовыми вопросами и административными делами. К внутренним органам парламента близким к правлению относятся секретари, следящие за ведением стенограмм заседания, делопроизводством, публикуют протоколы заседаний.

Во внутренней структуре парламентов (палат) следует выделить комитеты и комиссии. Между ними нет чётких различий, но в разных странах используются разные названия. Парламент (палата) - как единое целое -слишком громоздкий аппарат для эффективного обсуждения сложных проблем, если они не были предварительно подготовлены и рассмотрены более узким составом депутатов, профессионально знакомых с определенной сферой государственной деятельности. В современных парламентах практически ни один законопроект не принимается, если он не прошел стадию проработки в одном из структурных подразделений палат, именуемом комитетом, который и выносит его на решение палаты. В некоторых странах создаются объединённые комитеты (комиссии) двухпалатного парламента и отдельно комитеты палат, в некоторых - только комитеты палат. Те и другие комитеты могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты создаются на весь срок полномочий парламента и бывают отраслевыми или специализированными. Временные комиссии создаются в случаях необходимости для выполнения каких-то отдельных заданий. Постоянные комитеты нередко перечисляются в регламентах, а некоторые даже указываются в конституциях. В основном законе Германии, например, регламентируется формирование комитетов по делам Европейского союза, по иностранным делам, по обороне, по петициям [ст. 45, 45-а, 49 Основного закона Германии]. В ряде случаев в комитетах могут создаваться подкомитеты.

Важнейшие внутренние организации парламентов - партийные фракции. Фракции объединяют членов одной или родственных партий. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам решений палат. Роль фракций исключительно велика: без них парламентарий зачастую не может реализовать свои наиболее существенные права, включая право законодательной инициативы.

2.4 Члены парламентов. Статус парламентария

Состав парламента. Парламент состоит из его членов. Члены нижней палаты обычно называются депутатами или представителями, члены верхней палаты

Получая на выборах «представительный мандат», члены, депутаты парламентов должны выражать волю.... Чью? Положение депутата, характер его связей с избирателями зависит от того, принята в стране концепция свободного мандата депутата или действует императивный мандат.

Одни конституции признают депутатов выразителями интересов нации, народа, общества. Такова, например, [ст. 67 Конституции Италии]. Статья 27 Конституции Франции, [ст. Конституции Румынии] устанавливают, что всякий императивный мандат - не действителен. Депутат, согласно принципу свободного мандата, не рассматривается только как представитель только своего избирательного округа, он не обязан выполнять какие-то конкретные наказы своих избирателей. Следует отметить, что это вовсе не означает отрыва парламентария от избирателей - он защищает их интересы в парламенте, иначе не будет избран на второй срок. Свободный мандат не подлежит отзыву.

Императивный мандат предполагает возможность избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют. Такого рода мандат характерен для «социалистических» конституций. Я полностью согласна с мнением Б.Е.Страшуна [13 стр. 508] о том, что императивный мандат в его буквальном значении институт совершенно не жизнеспособный. Принимая во внимание лишь мнения своих избирателей, парламентарии не смогли бы придти к компромиссу по многим вопросам.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. В целях лучшего выполнения парламентарием своих задач, конституционное право наделяет его рядом специальных прав: право участвовать в работе палат, право законодательной инициативы, право на содержание вспомогательного персонала. Депутаты и сенаторы обладают парламентским иммунитетом и индемнитетом.

Парламентский иммунитет означает неприкосновенность парламентария. Член Парламента не может подвергаться аресту или другим мерам лишения, или ограничения свободы по уголовному делу, или делу о гражданском правонарушении без наличия разрешения бюро палаты, в которой он состоит [ст. 26 Конституции Французской республики]. Все государства устанавливают сходный иммунитет своих парламентариев, однако в некоторых странах он может быть не абсолютным, действовать, например, только на период сессии [ст. 50 Конституции Японии]. В целом в современных условиях наблюдается тенденция к ограничению депутатского иммунитета. С одной стороны депутатский иммунитет - важная гарантия депутатской неприкосновенности, в том числе против произвола исполнительной или судебной власти, но, с другой стороны, очень широкий иммунитет делает иногда депутата практически безответственным.

Депутаты обладают также парламентским индемнитетом. Правовое значение термина индемнитет означает не ответственность за высказывания и_ другие действия при осуществлении мандата. Это отражается, например, в том, что члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате [ст. 51 Конституции Японии]. Однако депутат не может употреблять оскорбительные выражения, вести себя неподобающим образом. Индемнитет имеет также второе значение: депутатское вознаграждение (обязанность государства оплачивать из казны работу депутата). Размер вознаграждения устанавливается законом, но состав парламента не может повышать вознаграждение для себя. Наиболее высоким оно является, пожалуй, в Бразилии -- около 150 тыс. долл. США в год (в США -- 133 тыс.). В некоторых развивающихся странах депутатское вознаграждение невелико (например, в Индии).

Практически во всех странах депутаты профессиональные парламентарии. Однако есть случаи [ст. 80 кубинской Конституции] когда они являются депутатами-производственниками, совмещающим мандат с постоянной работой на предприятии, в учреждении и т.д.

Итак, среди всех государственных институтах парламент выступает единственным органом народного собрания.

3. ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТОВ

3.1 Парламентские процедуры

Законы и иные решения парламент принимает, как правило, на сессиях. Цессией обычно называют тот промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных комитетов. Промежуток между сессиями называют парламентскими каникулами. Тенденция созыва парламента на сессии главой государства ослабла. Ныне парламенты собираются по собственному праву или созываются своими председателями. Например, конституция Испании гласит: «Палаты собираются на очередные сессии дважды в год: первая -- с, сентября по декабрь, вторая -- с февраля по июнь». [Ст. 73 Конституции Испании].

Наряду с очередными сессиями предусмотрена возможность внеочередных (чрезвычайных) сессий. При этом устанавливается, кем и в каком порядке такая сессия может быть созвана. Палаты могут собираться на внеочередные сессии по просьбе Правительства, постоянной депутатской Комиссии или по решению абсолютного большинства общего числа членов любой Палаты. [Ст. 73 Конституции Испании].

Во время сессии палаты заседают раздельно. Совместные заседаниясозываются редко. Сессия прекращается с истечением срока, на который онасозвана.

Важнейшая форма работы парламента - пленарное заседание. Именно на нем принимают законы, решения. Заседания палат, как правило, открытые. Среди заседаний палат следует особо выделить организационные или учредительные заседания, проводимые после всеобщих выборов. На них палата организуется, т.е. избирает свое руководство, формирует комитеты и комиссии.

Для пленарного заседания _необходим кворум - необходимое число присутствующих на заседании палаты депутата. Японская конституция предусмотрела, что каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов [ст.56 Конституции Японии]. Без кворума присутствия сессия не может начать работу, без кворума решения последнее не принимается.

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждение вопросов. Обсуждение обычно завершается голосованием. Традиционные способы голосования: поднятием руки, вставанием, разделением (выход из зала через различные двери), бюллетенями, аккламацией. В последнее время все чаще залы парламентами оснащаются электронными системами голосования. Голосование может быть открытым, тайнам и поименным. Голосование обычно является личным, хотя некоторые регламенты предусматривают возможность для парламентария делегировать свой голос другому парламентарию [ст. 27 Конституции Франции].

3.2 Законодательный процесс

Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон).

Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту.

Правом законодательной инициативы обладают глава государства, палаты парламента, их постоянные комиссии, правительство, группы депутатов или отдельные депутаты, некоторые органы государства, но только по предметам их ведения. Так, например, в конституции Франции сказано: «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента» [ст. 39 Конституции Франции]. В развитых капиталистических странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не комиссии) называется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.

Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных законов комитетская стадия, может быть замена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия - обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее -доклад на пленарном заседании.

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты после оглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются, поправки часто председатель палаты, суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование. Правительство также может иметь право вносить поправки [ст. 45 Конституции Франции]. В некоторых странах применяются приемы для ускорения работы парламентов: "кенгуру" - постановка на голосование одних поправок, игнорируя другие; "гильотина" - заранее назначается время прекращения прений, "Предварительный вопрос" о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. Для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, выказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной дисциплиной. К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или Дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом: На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.

Принятие закона осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Испании - большинство присутствующих [ст. 79 Конституции Испании], на Украине - более чем половиной конституционного состава однопалатного парламента.

Поскольку законопроект становится законом, только если принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он направляется в другую (нередко законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.

При разногласии палат применяется несколько способов их преодоления: 1. правило "челнока": проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2. создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат; 3. созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Так нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты; 4. Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов.

Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью, поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны [ст. 40 Конституции Франции], сроки обсуждения проекта ограничены. Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет.

Многие конституции определяют область органических законов, и устанавливают особый порядок их принятия [ст. 81 Конституции Испании].

После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или предусмотренный законодательством страны срок вступления законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить тот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы вступают в силу с момента их подписания.

3.3 Иные формы работы парламента

Если законодательный процесс является отражением главной функции парламентов - законодательной, то иные парламентские процедуры осуществляют соответственно контрольные, судебные и учредительные функции. Они занимают около половины рабочего времени парламентов.

К контрольным функциям относятся: 1) запрос - обращение палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня; 2) вопрос (устный или письменный) не должен иметь личный характер, не содержать обвинений; 3)дебаты являются формой контроля по заранее определенным вопросам внешней и внутренней политики и проводятся по предложению определенного числа депутатов, оппозиции или правительства; 4)интерпелляция - более сильная форма контроля, включающая объяснение правительства, дебаты по объяснению и голосование, которое может закончиться отставкой правительства; 5) парламентские слушания - форма контроля в рамках постоянных комиссий; 6) контроль за делегированным законодательством; 7) контрольная работа рас следовательских комиссий.

Можно также выделить процедуры ответственности правительства. Б.Е.Страшун отделяет их от контрольных, подчеркивая, что это не форма контроля, а его следствие[13 стр. 563]. Вотум недоверия - результат парламентской инициативы, который влечет за собой отставку правительства. Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии. Импичмент - парламентское преследование, форма не политической, а юридической парламентской ответственности должностных лиц.

Ряд конституций предусматривает процедуру рассмотрения петиции [Ст. 45 Основного Закона Гер мании].

Таким образом, парламент является важнейшим институтам в системе разделения властей, поскольку обладает возможностью влиять на каждую из них. Именно в парламенте выражаются общественные интересы, социальные потребности в плюралистическом государстве.

4. ПАРЛАМЕНТ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Коституционно-правовой институт парламентаризма Республики Беларусь имеет многовековую историю, неотделимую от истории развития государственности на ее территории. История Беларуси неразрывно связана с историей развития окружающих ее государств - Россией, Литвой, Польшей, Украиной, куда территория нынешней Республики Беларусь периодически полностью или частично входила. Это определило парламентаризм самой Беларуси, который имеет следующие истоки: Полоцкое Вече, Сейм Великого княжества Литовского и Речи Посполитой, Государственная Дума Российской Империи, Всебелорусский Съезд Советов, Верховный Совет БССР, Верховный Совет Республики Беларусь.

Общее представление о настоящем парламенте Республики Беларусь можно получить из статей 90 - 105 конституции Республики Беларусь. Основные положения, закрепленные в ней сходны с положениями конституций развитых демократических стран, но есть и свои, хотя и незначительные особенности, рассмотрим, что же, в основных чертах, представляет собой данный орган в нашей республики.

Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь. Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета республики, [ст. 90 Конституции Республика Беларусь].

Как и везде выборы 110 депутатов Палаты представителей осуществляется при прямом, тайном голосовании. В статье 91 говорится, что Совет Республики является палатой территориального представительства. Хотя в той же статье ниже сказано, что 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь, что говорит о смешанном способе формирования.

Депутат палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе [ст. 92 Конституции Республика Беларусь], если не является одновременно и членом Правительства.

Депутаты пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении полномочий [ст. 102 Конституции Республики Беларусь]. Иммунитет распространяются на весь срок полномочий парламентариев.

Срок полномочий парламента - 4года. Полномочия парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны [ст. 93 Конституции Республики Беларусь] Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра [ст. 94 Конституции Республики Беларусь].

Палаты собираются на две очередные сессии в год. Первая сессия открывается 2 октября; ее продолжительность не может быть более восьмидесяти дней. Вторая сессия открывается 2 апреля; ее продолжительность не может быть более девяноста дней.

Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию по инициативе Президента, а также по требованию большинства не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат по определенной повестке дня [ст.95 Конституции].

Палаты парламента избирают из своего состава председателей палат и их заместителей, постоянные комиссии и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей. Интересно отметить, что право законодательной инициативы принадлежит по вопросам внесения изменений и дополнений в конституцию только Президенту либо более чем 150 тысяч избирателей [ст. 97 Конституции Республики Беларусь].

Перечень вопросов, по которым парламент может принимать решения исчерпывающий. Это говорит об абсолютно ограниченной компетенции.

Парламент Республики Беларусь обладает всеми основными полномочиями парламентов. Он утверждает государственный бюджет, устанавливает налоги и сборы (финансовая компетенция); ратифицирует и денонсирует международные договоры; осуществляет контроль за правительства, выражает вотум недоверия (контрольная компетенция)рвь1двигает большинством голосов от полного состава Палаты Представителей обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о смещении его с должности (судебная компетенция); даёт согласие Президенту на назначение Премьер-министра, даёт согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного _Суда, Центральной комиссии по выборам и поведению республиканских рёферендумов, Генерального прокурора, Председателями членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного суда (учредительная компетенция), [ст. 97 Конституции Республики Беларусь].

В статье 101 предусматривается возможность делегирования полномочий парламента. Порядок и ограничения делегирования типичны. Однако обращают на себя внимание весьма широкие полномочия Президента по изданию временных, не делегированных, декретов. Парламент может отменить их лишь квалифицированным большинством обеих палат.

Таким образом, белорусский парламентаризм как особая система государственного руководства обществом имеет все важнейшие признаки этого института. Прежде всего, Национальное собрание Республики Беларусь - это представительный орган, образованный в ходе прямых и косвенных выборов. Он действует самостоятельно в пределах своих полномочий по осуществлению законодательной власти в условиях реального разделения властей. Парламент способствует сдерживанию и уравновешиванию трех ветвей власти.

Развитию парламентаризма в Республике Беларусь сегодня придан новый импульс.