Форма державного правління в Україні: стан та тенденції

Зміст

Вступ

1. Поняття та форми державного правління

2. Модель державної влади в Україні

3. Удосконалення форми державного правління в Україні

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Історично склалося так, що питання, пов'язані з владою, державою завжди викликали та викликають значний інтерес у нашому суспільстві. Вони наболілі в сучасних умовах, на них замикаються непрості взаємини президентських і парламентських структур, труднощі порозуміння й одностайності, наслідки непродуманої приватизації, податкова політика, розгул злочинності, дошкульна проблема високих цін і тарифів та багато іншого.

Наразі тема вдосконалення державного правління, державного устрою і державного режиму - одна з основних для кожного громадянина тієї чи іншої держави, зокрема й України. Адже будь-яка держава є єдина по суті, змісту та формі. Щоб вона активно функціонувала, щоб якісно й ефективно діяв її механізм, потрібна чітко організована державна влада, яка, гарантуючи цілісність та безпеку суспільства, здійснювала б керівництво суспільством в інтересах домінуючої частини населення. Врахування цих закономірностей - необхідна передумова побудови в Україні саме такої держави, яка могла б посісти гідне місце в європейській та світовій співдружності держав.

Мета роботи полягає у комплексному науковому аналізі питання розвитку форми правління в Україні та можливих шляхів вирішення цієї проблеми задля забезпечення дійових умов побудови правової держави в Україні.

Трансформаційний шлях постсоціалістичних держав, у тому числі України, засвідчує, що успіх або провал демократії залежать не тільки від базових соціально-економічних і геополітичних чинників, але й великою мірою від методології розподілу політичної влади та дизайну базових політичних інститутів. Саме останні фактори суттєвим чином впливають на рівень консолідації суспільства, формують ефективність державних структур й, отже, забезпечують як стабільність політичного режиму, так і сталість державного розвитку.

1. Поняття форми державного правління

Форма державного правління - це спосіб організації державної влади, зумовлений принципами взаємовідносин вищих органів держави. Характер форми державного правління співвіднесений з конституційно-правовим статусом кожного з відповідних органів. Зовні форма правління зумовлена насамперед тією юридичною і фактичною роллю, яку відіграє в державному механізмі глава держави, а також порядком формування цього інституту. Однак по суті визначальними тут є взаємовідносини органів законодавчої і виконавчої влади.

Характер взаємовідносин вищих органів держави є визначальним і з точки зору теорії поділу влад. Ідея поділу влад у найбільш чіткому і послідовному викладі була запропонована вже згадуваним Ш. Монтеск'є. Він розрізняв три влади - законодавчу, виконавчу і судову. Кожна з них мала здійснюватися відповідними органами (органом). Усі три влади визначалися як рівно значущі і взаємно зрівноважені. Ш. Монтеск'є розглядав поділ влад не як простий поділ функцій між різними державними органами, а як розмежування політичних сил, що здійснюється в ім'я політичних свобод. На його думку, зосередження всіх названих влад у руках однієї особи чи групи осіб було б неприпустимим. Як альтернативу деспотизму і гарантію додержання прав і свобод особи розглядали поділ влад і всі наступні прихильники цієї ідеї [7, 76].

Саме така форма закріплення поділу влад довгий час була загальноприйнятою в конституційному праві зарубіжних країн, які реально або номінально сприйняли названий принцип. У багатьох новітніх конституціях, прийнятих на початку 90-х років XX ст., відповідний принцип до того ж прямо задекларований. Декларуючи на конституційному рівні поділ влад, правлячі кола застерігають необхідність відповідними засобами створити умови для переходу до нових форм державно-політичного життя. З іншого боку, це означає проголошення відмови від раніше прий­нятих принципів організації влади і побудови державного механізму.

Принцип поділу влад є своєрідним постулатом. У зарубіжній конституційній теорії і практиці до нього звертаються майже кожного разу, коли виникають різні кризові ситуації у сфері державно-політичних відносин владарювання. Все це свідчить про значущість і життєвість цього принципу. Нерідко принципу поділу влад надають суто політичного значення і не фокусують увагу на його юридичному змісті. Такий підхід ґрунтується на визнанні того, що навіть за умови наявності у державних інститутів різних повноважень і функцій їхні дії спрямовані на досягнення спільної мети. Тим самим принцип поділу влад, по суті, замінюється принципом розподілу державних функцій.

Однією з сучасних форм державного правління в розвинутих країнах є президентська республіка. Класичною президентською республікою вважаються США.

Головними ознаками президентської республіки є:

1) дотримання формальних вимог жорсткого поділу-влад і запровадження збалансованої системи стримувань і противаг;

2) обрання президента на загальних вибоpax;

3) поєднання повноважень глави держави і глави уряду в особі президента;

4) формування уряду президентом лише за обмеженою участю парламенту;

5) відсутність політичної відповідальності уряду перед парламентом;

6) відсутність права глави держави на розпуск парламенту;

7) відсутність інституту контрасигнування, тобто скріплення актів президента підписами міністрів, які б і несли за них відповідальність.

Різновидами сучасних форм державного правління є парламентарні республіка і монархія. Головна відмінність між ними полягає у тому, що в монархіях глава держави визначається в порядку престолонаслідування, в республіках - шляхом виборів.

Парламентарні форми правління досить поширені в розвинутих країнах. їхніми ознаками є:

1) здійснення повноважень глави держави (президента, монарха) і глави уряду різними особами;

2) обмеженість владних повноважень глави держави і водночас віднесеність реальної компетенції у сфері виконавчої влади до уряду та його глави;

3) формування уряду парламентом за участю глави держави, яка в багатьох випадках є майже номінальною;

4) формальна політична відповідальність уряду (колективна та індивідуальна) перед парламентом;

5) право глави держави розпустити парламент, яке, як правило, ефективно контролює уряд;

6) контрасигнування актів глави держави главою уряду та (або) відповідним міністром. Ознакою парламентарно-республіканської форми є також те, що глава держави - президент - обирається не на загальних виборах, а парламентом або спеціальною колегією, яка в основному складається з депутатів того ж парламенту [3, 135].

Фактичним центром здійснення державної влади в парламентарних за формами правління країнах завжди виступає не представницький орган, а уряд. Усі важелі реальної влади знаходяться тут у керівників політичних партій, яким належить більшість місць у парламенті. Сам же парламент виступає в ролі своєрідного механізму, за допомогою якого політика правлячої партії або партій офіційно оформляється. Суто партійний характер має тут звичайно і уряд, глава якого очолює партію парламентської більшості або, у випадках утворення коаліційного уряду, є лідером чи входить до складу керівництва однієї з партій правлячої коаліції.

Тому не дивно, що в зарубіжній політологічній літературі парламентарні форми правління нерідко визначаються як «правління партій». У будь-якому випадку ефективне функціонування державного механізму за умови сприйняття парламентарних форм правління здійснюється лише тоді, коли суспільство має досить високий рівень політичної організації і, зокрема, характеризується наявністю розвинутої партійно-політичної структури.

Однією з сучасних форм державного правління в розвинутих країнах є так звана змішана республіканська форма, або, враховуючи різноманітність конкретних форм, змішані республіканські форми правління, які нерідко називають парламентарно-президентськими (президентсько-парламентарними) або, що не зовсім вдало, напівпрезидентськими республіками.

Типовою ознакою змішаних форм правління є сполучення рис президентської і парламентарної республік. Як і в президентській республіці, тут главу держави обирають на загальних виборах. Іноді він наділений значними повноваженнями у сфері виконавчої влади або навіть очолює її. З іншого боку, як і в парламентарній республіці, суб'єктами виконавчої влади є прем'єр-міністр і уряд в цілому, які несуть відповідальність перед представницьким органом. У наші дні змішані республіканські форми правління є досить поширеними: тільки в Європі їх мають Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Македонія, Польща, Румунія, Словенія, Фінляндія, Франція і Хорватія [1, 152].

Сутність тієї чи іншої змішаної форми правління визначається не арифметичними підрахунками якостей, що відрізняють її від інших сучасних форм. Найважливішим є співвідношення конституційних і реальних повноважень у сфері виконавчої влади, якими володіють президент і прем'єр-міністр.

Конституції більшості відповідних держав припускають можливість своєрідного дрейфу форми правління в межах зміни співвідношення повноважень між президентом і прем'єр-міністром. Це пов'язано з невизначеністю і надмірною узагальненістю окремих конституційних положень щодо виконавчої влади.

На сьогодні в країнах, що розвиваються, існують як монархічні, так і республіканські форми правління, хоча домінують останні. Найбільш поширеною в молодих незалежних країнах є форма так званої монократичної республіки. Президентська посада тут заміщується (за нечисленними винятками) шляхом загальних виборів. При цьому президент звичайно сам призначає віце-президента. Як правило, президент концентрує в своїх руках усю виконавчу владу, а уряд вважається допоміжним органом. У ряді країн запроваджено посаду адміністративного прем'єр-міністра, який виступає в ролі не глави уряду, а помічника президента. Адміністративний прем'єр-міністр здійснює функції з координації діяльності міністерств і діє лише в межах повноважень, делегованих йому президентом. У більшості країн, що розвиваються, уряд формується президентом і несе перед ним відповідальність. У переважній більшості країн президент має право розпуску представницького органу.

Розглянуті форми державного правління не є характерними для переважної більшості країн, що розвиваються. Пояснення полягає в тому, що форма правління, як і будь-яка інша загальна ознака державного ладу, має відповідати реаліям суспільно-політичного життя кожної конкретної країни, потребам її розвитку, традиціям тощо [7, 76].

Отже, характер форми правління в тій чи іншій країні відображає особливості державного ладу, зафіксовані в основному законі. Йдеться про конституційно визначені взаємовідносини вищих органів держави, насамперед органів законодавчої і виконавчої влади. Іноді в конституціях прямо визначається форма правління.

2. Модель державної влади в Україні

Впродовж новітньої історії Україна пройшла шлях розвитку всіх республіканських форм правління. Спочатку, ще за радянських часів, наша держава була парламентською республікою, потім її форма правління змінилася на президентську після прийняття конституційної угоди, згідно з якою Президент одночасно був главою держави та главою виконавчої влади. За Конституцією, яку було прийнято згодом, прийшла гібридна форма правління, а саме - президентсько-парламентська республіка. Наразі відповідно до Закону «Про внесення змін до Конституції України» Україна стала парламентсько-президентською республікою [6].

В ході підготовки Конституції Україна відмовилася від чистої президентської моделі організації влади, проте одразу не змогла перейти до іншої, парламентської, форми, тому змушена була обрати перехідну варіацію. В якості такої було спершу обрано президентсько-парламентську республіку, яка характеризувалася тим, що Президента обирав народ, але за ним зберігалися деякі функції виконавчої влади, зокрема функція формування уряду. В принципі, це неорганічно президентські повноваження, вони більш властиві парламенту, однак якийсь час із різних причин ці повноваження зберігалися саме за Президентом.

Водночас варто зауважити, що це не є недоліком, просто обставини змушували обрати таку модель. Справа в тім, що тоді парламент був напівпартійним, а формувати уряд законодавчий орган може тоді, коли має стійку парламентську більшість, що формується на партійній основі однією фракцією чи коаліцією. Оскільки такої більшості в парламенті не було, то функцію формування уряду брав на себе Президент. Саме тому Кабінет Міністрів був відповідальний і перед Президентом, і підконтрольний парламенту. Однак такий уряд можна вважати лише напіввідповідальним, адже він не ніс відповідальності ні перед жодною партією, чи то блоком партій, ні перед парламентом.

Необхідність конституційних змін знайшла своє відображення у реформуванні Основного Закону держави в грудні 2004 року, в результаті якого механізм політичної відповідальності частково було зміщено від Президента до парламенту. Згідно зі змінами до Конституції, Верховна Рада контролює ефективність роботи уряду, його розпуск потребує переформатування коаліції й змін її політичної програми. Водночас значні повноваження Президента, приміром, право вето, право призначати певних міністрів, право розпуску парламенту, право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності[9, 65], свідчать про невідповідність класичній моделі парламентсько-президентської республіки.

Важливим для інституту Президентства є фактор коаліційної більшості з тієї точки зору, що якби ядро парламентської коаліції становила потужна пропрезидентська партія, то Президент міг би непрямим чином впливати на політику уряду, і навпаки, за наявності опозиційної до Глави держави коаліції - ймовірний привід до подальшої конкуренції у владі. Втім, зазначені права Президента при ефективній взаємодії з іншими інститутами влади є досить-таки потужною зброєю проти виникнення частих урядових та парламентських криз, що, беззаперечно, повинно зміцнювати життєдіяльність та стабільність роботи уряду [5].

Однак на практиці такий баланс влади вже спричинив тривалу політичну кризу та створює передумови для подальшого посилення дестабілізуючих факторів. Подібна проблема «владного дуалізму» в нинішній моделі республіки в Україні, найймовірніше матиме своє місце й далі. Тому наразі для нашої держави нагальним є вирішення проблеми налагодження результативних взаємин у трикутнику Президент - Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України.

3. Удосконалення форми державного правління в Україні

Запорукою успішного функціонування змішаної форми організації державної влади є ефективно налагоджений механізм політичного компромісу. В Україні цей чинник не спрацьовує через низку інституційних та історичних причин. Зміна мажоритарної формули волевиявлення на пропорційну за закритими списками в єдиному багатомандатному окрузі при слабкості партійних організацій та високий рівень фрагментації парламенту виявилися фактором експансії великого тіньового капіталу у владу, що призвело до максимілізації ролі лідера фракції й одночасного знецінення «рядового» депутатського мандата, пріоритетності інтересів впливових у владі бізнес-груп над інтересами українського народу, зниження професійного рівня депутатського корпусу через потрапляння до його лав осіб, що ні за професійними ознаками, ні за моральними якостями не відповідають таким вимогам [6].

Таким чином, нова конституційна реформа майже неминуча, проте робити її треба не в конфліктній парадигмі. Якщо конституційний процес буде використовуватися як зброя одних проти інших або як інструмент посилення влади одного інституту в порівнянні з іншими, тим паче з суб'єктивних міркувань, це призведе до помилок, які вже були в 2004 році. Ключовими критеріями нової конституційної реформи є, по-перше, забезпечення ефективного функціонування державної влади; по-друге, збереження демократичності політичної системи. Також, необхідно обов'язково скоординувати роботу щодо змін до Конституції з підготовкою таких важливих законопроектів, як Закон «Про Президента», але можливо не у вигляді закону, а як забезпечення статусу та гарантій виконання конституційних прав Президента, як він може впливати на національну безпеку тощо. А також Законів «Про Кабінет Міністрів», «Про місцеве самоврядування» та ін. В цьому випадку спільна розробка зніме багато проблем.

З огляду на актуальність питання вдосконалення нової політико-владної моделі нашої держави варто розглянути альтернативні напрями його вирішення. Їх є декілька: або перехід до чистої парламентської чи президентської, або відновлення президентсько-парламентської форми правління, або ж вдосконалення існуючої моделі організації державної влади.

Варто зазначити, що більшість науковців, політологів, юристів схильні до думки, що демократія більш гарантована за парламентської форми правління. На їх думку, держави, які будь-коли пережили тоталітаризм чи диктатуру, схильні дистанціюватися від сильної одноосібної влади, адже вона таїть небезпеку повернення до минулого. Тому такі країни, переважно, переходять до парламентської форми правління [6]. Втім, потрібно підкреслити, що повноцінний парламентаризм утверджується лише за наявності сильних центристських партій [6]. Тому в Україні на даному етапі тим самим неможливий перехід до парламентської республіки.

Класична форма парламентаризму (в якості аргументів на користь цієї моделі виступає досвід європейських держав, де ефективно функціонує подібна модель організації влади, зокрема Німеччини) є неможливою в політично неструктурованому суспільстві, де несформована відповідна партійна система, яка б уможливила створення стабільної парламентської більшості, і яка б, у свою чергу, формувала уряд, спроможний ефективно розв'язувати комплекс завдань, пов'язаних із необхідністю здійснення системних перетворень у суспільстві та державі. Між тим партійна система сучасної України не передбачає на даному етапі утвердження реального парламентаризму. Більшість політичних партій в Україні - нечисленні, не мають широкої соціальної бази (соціологічні дані свідчать,що жодна з політичних партій і сил як провладних, так і опозиційних, не користуються підтримкою переважної більшості громадян), не справляють серйозного впливу на політичне життя України і повноцінно не виконують належних їм, як політичним партіям, функцій [7, 76]. За цієї умови перекладання на Парламент України надмірних повноважень при його реальній неспроможності їх виконання може скомпрометувати саму ідею парламентаризму. До того ж, ліквідація інституту Президента чи скасування процедури його всенародного обрання суперечить настроям переважної більшості громадян України.

Щодо можливості запровадження в Україні президентської республіки, необхідно зазначити, що хоча в національному фаховому середовищі висловлюються судження про доцільність такого переходу й аргументуються переваги президентської республіки, шлях реформування моделі правління в Україні в напрямку переходу до президентської республіки безперспективний. Взагалі президентське правління негативно позначається на функціонуванні державного механізму. За винятком США, можна стверджувати, що всі інші системи президентського правління, як правило, слабкі - вони регулярно стають жертвою переворотів і потрясінь [6]. Спроби повторити цю модель, яка сприймалась як ключ до формули успіху, ніде не призвели до бажаного результату, найчастіше всього - до деградації, громадянських воєн і т. д. Президентська форма правління потенційно небезпечна для демократії [6].

Що стосується президентсько-парламентського виду республіканського правління в Україні, то аналіз політичного розвитку нашої країни свідчить, що повне відновлення попередньої системи влади, яка існувала в країні до конституційної реформи, видається можливим лише гіпотетично. Це може статися тільки в разі скасування положень конституційної реформи, що на сучасному етапі є немислимим, оскільки зміни до Конституції набули чинності в повному обсязі, стали частиною Конституції України. Відтак спроба скасувати ці зміни стала б прецедентом ревізії діючої Конституції, на здійснення якої Конституційний Суд не має повноважень.

З приводу останнього варіанта - ефективності змішаної форми правління в її парламентсько-президентському різновиді в сучасній Україні, то з огляду на реалії політичного процесу, слід вказати, що запровадження в Україні парламентсько-президентської форми правління супроводжується суттєвими труднощами, оскільки така форма правління, як «правління партій», може реально функціонувати лише за умов існування сформованої і стабільної партійної системи. А з огляду на вищезазначений статус партій в Україні стає очевидним, що існування змішаної парламентсько-президентської форми правління в Україні та нової моделі взаємовідносин між законодавчою й виконавчою гілками влади безпосередньо залежать від реформування партійної системи України: формування небагатьох потужних центристських партій.

З метою покращення діючої моделі організації влади, за оцінками фахівців, юристів, політологів, варто було б більш чітко врегулювати повноваження Президента в питаннях призначення та звільнення окремих міністрів, встановити ефективний та однозначний механізм призначення голів місцевих державних адміністрацій (з наданням відповідних повноважень або уряду, або главі держави), наділити уряд правом визначати законопроекти як невідкладні, уточнити й конкретизувати положення про порядок формування уряду тощо [5].

До того ж, для розробки і формування стратегії вдосконалення форми державного правління в Україні та вироблення оптимальної й ефективної системи владних відносин принциповим є забезпечення у процесі участі наукового й експертного співтовариства, широкої громадськості. Адже головними перешкодами для успішного розвитку конституційного процесу в Україні, на нашу думку, є практично повне виключення із цього процесу інституцій громадянського суспільства, ігнорування громадської думки, а також спроби окремих політичних сил використати процес внесення подальших змін до Конституції у власних політичних цілях.

У разі збереження такої ситуації розвиток конституційної реформи не відбиватиме інтересів громадян, не сприятиме реалізації їх основних політичних прав і свобод, поглиблюватиме відчуження суспільства від влади, а в кінцевому підсумку призведе до зниження рівня демократії в країні.

Висновки

В умовах загострення політико-правової кризи владних інститутів в Україні постає гостра необхідність створення ефективної форми державного правління, сильної та незалежної влади, яка б реалізовувала конституційні положення щодо прав і свобод людини та збалансовувала конструктивну взаємодію законодавчої і виконавчої гілок влади, всіх її інститутів. І, проаналізувавши можливі варіанти республіканської форми правління в Україні, з огляду на природу інституціональних характеристик парламентаризму та президенціалізму, можна зробити висновки не лише про певні вади чи недоліки кожної з систем, але й про те, що універсально-привабливої політичної моделі не існує.

Наявність тої чи іншої форми буде ефективним тоді, коли загальнодержавні, народні інтереси органів держави будуть пріоритетнішими над «особистими», коли трикутник «глава держави - глава уряду - парламент» будуть функціонувати за принципом взаємоповаги до висловленої народом довіри, діяти в інтересах українського народу, поважати надані Конституцією та законами України повноваження один одного, будуть намагатися працювати конструктивно, для чого вирішувати якомога більше питань без залучення суду чи інших посередників.

Список використаних джерел

1. Василюк С. Теорія поділу влади і судова влада в Україні // Право України. - 2002. - № 5. - с. 149 - 155.

2. Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України. Прийнятий Венеціанською Комісією на її 57-му пленарному засіданні (Венеція, 12-13 грудня 2003 р.) // Конституційна реформа: експертний аналіз. - Х.: Фоліо, 2004. - 184 с.

3. Долежан В., Василюк С. Оновлення виборчого законодавства: на користь чи на шкоду? // Право України. - 2001. - № 3. - с. 134 - 147.

4. Звернення Президента України Л. Кучми з нагоди підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» // Україна. Закони. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України»: На всенародне обговорення. - К.: Преса України, 2003. - 80 с.

5. Іванова М. Критичний розгляд поточної форми правління в Україні http://www.highway.com.ua./ 2008/02/08/.

6. Кузьма Т.М. Форма державного правління України: проблемні питання і шляхи вирішення // Грані. - 2009 -№4. - с.136-139.

7. Ковальчук В. Проблеми формування багатопартійної системи в Україні: конституційно-правовий аспект // Наукові записки. Серія «Право». - Острог, 2000. - Випуск 1. - 455 c.

8. Колодій А. Особливості перехідного періоду і вибір демократичних інститутів в Україні // Політичний процес в Україні. - Л.: ПАІС, 2007. - С. 181 - 191.

9. Мартинюк Р.С. Форма правління в Україні: політико-правовий аналіз // http://www.uosa.uar.net/doc/polit/martunyuk/2004/form/2008/02/08/.