Двопалатний парламент для України: оцінка можливостей

Двопалатний парламент для України: оцінка можливостей

Автори: Олексій Валевський,

Світлана Конончук, Олег Ярош

Бікамералізм упродовж усієї своєї історії є предметом дебатів як для дослідників легіслатур, так і для політиків. Дискусія такого роду не обходить і Україну як країну, в якій неодноразово робилися спроби впровадити двопалатну структуру парламенту. У цьому документі УНЦПД представляє свій підхід до розвитку державної політики у сфері легітимації політичних інститутів та державного будівництва. Дані Нотатки до розвитку політики будуються на матеріалах проведеного УНЦПД широкого дослідження "Практика бікамералізму в унітарних державах: порівняльний аналіз" (2) і висновках з нього. Оскільки ми не маємо на меті виробити конкретну одиничну організаційну модель парламенту, тому викладаємо у цій статті основні принципи, які виражають деякі встановлені закономірності досліджених нами сторін бікамералізму у їх застосуванні до чинної політичної системи України. На нашу думку, ці принципи важливо враховувати під час вироблення бікамеральної моделі в разі визнання доцільності зміни структури парламенту.

1. Зв'язок бікамералізму з формою територіального устрою держави

Стереотип 1. Двопалатна структура парламенту притаманна федеративним державам і лише в таких має сенс Така думка не знаходить свого підтвердження. Не існує залежності між формою територіального устрою та виникненням двопалатної моделі парламенту. Двопалатні парламенти працюють як у федеративних (в Європі це зокрема Німеччина, Австрія, Бельгія, Швейцарія), так і в унітарних державах (в Європі це зокрема Великобританія, Норвегія, Польща, Франція, Чехія, Італія, Ірландія, Іспанія, Нідерланди, Румунія, Словенія). Унітарні країни з двопалатним парламентом мають навіть кількісну перевагу над федеративними країнами. Унітарність України не може визнаватися перешкодою для створення двопалатного парламенту.

Стереотип 2. Двопалатна структура парламенту рано чи пізно приводить до федералізму Не існує прямої залежності процесів федералізації від структури парламенту. Хід федералізації Бельгії (де працював двопалатний парламент), який юридично завершився у 1993 році ухваленням Конституції федерації, має відмінне від організаційно-парламентського підгрунтя. Він пов'язаний суто із особливостями становлення її як унітарної держави та незгладженням суперечностей між громадами регіонів, що склали нову країну після Першої світової війни. Всі інші унітарні країни Європи та країн СНД не змінили форму територіального устрою ні після створення двопалатного парламенту, ні внаслідок цього. В ряді випадків представництво у парламенті інтересів самоврядних територій, регіонів, автономій або меншинних груп здатне згладити прояви нерівномірного розвитку, що мають місце практично у всіх країнах світу, надто тих, що виникли на великих територіях і характеризуються різноспрямованими впливами. Процеси федералізації в Україні в разі їх розвитку не будуть зумовлені суто двопалатною структурою парламенту.

2. Зв'язок бікамералізму з формою правління

Стереотип 3. Двопалатна структура парламенту характерна лише для країн з президентською або лише з парламентською формою правління. Структура парламенту не залежить від форми правління. Двопалатний парламент має місце в країнах із різною формою правління - президентських, напівпрезидентських і парламентських системах. Серед унітарних країн Європи та СНД з бікамеральною легіслатурою лише окремі країни СНД мають президентську форму правління - Казахстан, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан. З-поміж унітарних країн Європи з бікамеральною легіслатурою парламентська форма правління практикується в Ірландії, Італії, Чехії, Словенії. В інших країнах Європи та СНД встановлено як конституційну монархію (Великобританія, Норвегія, Іспанія), так і напівпрезидентську форму правління (Білорусь, Франція, Польща, Румунія).

Історично процес бікамералізму має різні вектори - від відмови від верхньої палати як "станового пережитку" у демократіях (Бельгія, Данія) до її реставрації (Польща, Чехія), трансформації (Франція) і до створення вперше (Казахстан). Змішана форма правління в Україні не становить перешкоди для створення бікамерального парламенту. Так само вірно, що потенційна, з погляду вірогідної перспективи, зміна форми правління в Україні з напівпрезидентської на будь-яку іншу (парламентську або президентську) не потягне за собою з необхідністю зміну структури парламенту. Але зміна форми правління неминуче тягне за собою інакший розподіл ваги палат щодо глави держави і глави уряду, а також щодо всіх інших функцій, якщо двопалатний парламент вже створено і він функціонує. Тому в разі переходу України до парламентської або президентської форми правління необхідно відповідним чином адаптувати розподіл ваги між палатами.

3. Зв'язок бікамералізму з політичним режимом

Стереотип 4. Двопалатний парламент посилює позиції президента Структура парламенту сама по собі мало впливає на зміст і характер політичного режиму як порядку здійснення влади. Навпаки, має місце розгортання зворотного порядку, за якого на місце і роль парламенту незалежно від його структури переважно впливає політичний режим. Політичний режим залежить зокрема від рівня громадянської, політичної та економічної свободи, міці громадянських інститутів і від ступеня розподілу влади і в свою чергу виражається в них. Спрямованість та зміст діяльності парламенту в країнах з авторитарними режимами (у тому числі в напівпрезидентських формах правління), тобто з неподіленою владою й дисбалансом повноважень, пов'язана з провідною владною функцією та підпорядкована її інтересам. Так, у Казахстані (країні з напівпрезидентською формою правління) парламент розпускався двічі, аж поки у конституції та конституційних законах не було закріплено президенціалізм і персоналістську позицію глави держави в системі управління.

У Білорусі президент, який володіє законодавчою функцією, непідзвітний і непідконтрольний парламенту, а самі Національні збори "беруть до відома" декрети президента. В таких ситуаціях не так важливо, скільки палат в парламенті. Отже, що сильнішими є позиції демократії у суспільстві, і що краще поділена влада, то вищим ступенем політичної самостійності характеризується парламент загалом і силою - кожна його палата окремо. Останнє справедливо для всіх форм правління. Водночас в країнах з авторитарними режимами спостерігається значна вага верхньої палати в забезпеченні інтересів глави держави, що реалізується через наявність його персональної квоти у складі верхньої палати.

Наприклад, у казахстанському Сенаті квота президента становить третину (15 із 47), в Білорусі - одна восьма (8 із 64). За цього в Білорусі щодо різних груп кандидатів у сенатори застосовуються різні цензи: до тих кандидатів, які обираються місцевими радами, передбачено ценз осілості - необхідність проживати на території відповідної області або міста Мінськ не менше п'яти років, тоді як до президентської креатури законодавством не передбачено ніяких вимог. Президентська креатура у Білорусі є також більш привілейованою і в питанні збереження мандатів цією групою сенаторів у разі дострокового припинення повноважень верхньої палати.

Посилення позицій якогось одного з політичних інститутів в Україні може відбутися в разі посилення впливовості якихось груп еліт, що мають спільні інтереси з цим інститутом, і в разі закріплення домінування інтересів цих груп у політичному процесі та системі (в т.ч., на законодавчому та конституційному рівні). Посилення позицій інституту парламентаризму в напрямку створення парламентської республіки чи посилення позицій інституту президентства в напрямку створення президентської республіки має стати предметом окремого розгляду. Стосовно ж чинної політичної системи України вкажемо, що посилення позицій президента як політичної фігури в разі створення верхньої палати теоретично може відбутися в тому випадку, якщо вона формуватиметься виключно в адміністративному порядку самим главою держави за принципом підбору лояльного до нього нобілітету Але таке припущення малоймовірне. В Україні глава держави не наділений законодавчою функцією (а є одним із суб'єктів законодавчої ініціативи).

Парламент характеризується високим ступенем самостійності в ухваленні рішень, а взаємини цих двох інститутів збалансовані упритул до надання взаємного права достроково припинити повноваження один одного на визначених Конституцією підставах. З огляду на поділену владу і високу роль парламенту в ухваленні виборчої моделі не варто остерігатися, що верхня палата створюватиметься і працюватиме в інтересах інституту президентства.

4. Зв'язок бікамералізму з величиною країни за кількістю населення і розміром території

Стереотип 5. Що більша країна за кількістю населення і розміром території, то потрібніше й імовірніше створення в ній двопалатного парламенту Так само кількість населення країни та розмір її території не є прямими причинами виникнення бікамералізму. В малих за кількістю населення унітарних країнах Європи працюють двопалатні парламенти (наприклад Норвегія - 4,5 млн чол., Словенія - 2 млн чол.), водночас у великих за кількістю населення країнах є й однопалатні (Україна - 46 млн чол., 603 тис. км?). Це ж стосується і показника розміру території, зокрема є такі малі унітарні країни Європи з двопалатним парламентом: Словенія - 20,2 тис. км?, Нідерланди 41,8 тис. км?. Ні велика кількість населення (46 млн чол.), ні розмір території України (603,6 тис. км?) не можуть бути визнані єдино достатніми підставами для зміни структури парламенту в бік бікамералізму. Бікамералізм сам по собі не має відношення до управління безпосередньо територіями і не повинен використовуватися для цього. 5. Суспільні та політичні функції палат

Стереотип 6. Двопалатний парламент є необов'язковою організаційною надмірністю, "забавкою для політиків" Бікамералізм, як і парламентаризм, є, по суті, відповіддю на запит організаційно оформлених, а часто й неоформлених суспільних груп, які розвинулись і зміцнились достатньо для того, щоб висловлювати свої інтереси і вимагати їх задовольнити через політику. Від того, наскільки широко представлені різні групи у парламенті, залежить урахування і задоволення цих інтересів у ході політичного і законодавчого процесу.

Україна, якщо вона підтримує ідею запровадження бікамеральної структури парламенту, має визначити і вказати, яку особливу суспільну чи політичну функцію (таку, що її не можна вирішити в рамках чинної структури парламенту і наявними засобами) має підтримати верхня палата і двопалатний парламент загалом. Основні найпоширеніші функції верхньої палати: представництво, законотворення, вплив на кадрову політику, стабілізація політичного процесу. Між палатами можуть розподілятися й інші функції: символічна (оголошення дати виборів глави держави, наприклад), організаційна (оголошення референдуму), контрольна (діяльність тимчасових слідчих комісій парламенту, делегування представників у державні структури, що виконують функцію парламентського контролю) тощо. Нижче ми розглянемо основні найпоширеніші функції верхньої палати. Представництво

Стереотип 7. Оскільки в парламенті представлені лише партії, то створення верхньої палати є вкрай необхідним Створення верхньої палати не може бути визнаним як один єдиний спосіб розширення парламентського представництва. Цього можна досягти і за однієї палати, якщо пасивне виборче право належатиме кожному правоспроможному дієздатному громадянинові, а не лише партіям (блокам партій). Наприклад, демократична виборча модель Польщі передбачає право бути обраним кожного дієздатного громадянина. Пасивним виборчим правом володіють партії (блоки партій), організації національних меншин і повносправні громадяни.

До Сейму депутати обираються прямим рівним загальним таємним голосуванням в багатомандатних округах за пропорційним принципом єдиного передаваного голосу, що дозволяє виборцю віддати голос кандидату, проставляючи в бюлетені порядок, за яким би виборець хотів бачити обраними кандидатів.

До Сенату - на загальних рівних прямих виборах шляхом таємного голосування за мажоритарним принципом відносної більшості в багатомандатних округах. Крім того, варто вказати, що існують прецеденти бікамералізму, в яких в обох палатах створюються партійні фракції (Польща) і в яких обидві палати не формуються партіями. Так, у Білорусі процедура формування обох палат не передбачає принципу партійного представництва, що вказує на фонову роль партій у процедурі формування влади і побічно свідчить про загальну слабкість позицій ідеологічного плюралізму в системі сповідування та вираження поглядів у Білорусі. Зайве говорити, що партійні фракції в парламенті Білорусі не утворюються. Для України реформа виборчої моделі на всіх рівнях є назрілою, надзвичайно важливою потребою. Закритість виборчих списків від політичних партій не забезпечують усвідомлений вибір, що спричиняє серйозні деформації у делегуванні влади та її легітимації. На рівні парламентських виборів за збереження пропорційного принципу переведення голосів у мандати цілком можна досягти розширення кола суб'єктів виборів (через самовисування в тому числі) та забезпечити умови для усвідомленого вибору.

Розширити основи парламентського представництва в разі збереження однієї палати можна також через квотування місць у парламенті для окремих груп або встановлення спеціальних вимог до характеру представництва (наприклад, обов'язкове забезпечення присутності серед кандидатів представників якоїсь соціальної групи). Так чи інакше, перш ніж змінювати структуру парламенту, ініціатори бікамералізму мусять дати відповідь як мінімум на питання, інтереси яких суспільних і політичних груп мають бути представлені у верхній палаті парламенту і в який спосіб.

Стереотип 8. Верхня палата має представляти інтереси регіонів Теоретично верхня палата може представляти інтереси будь-яких суспільних груп - організацій національних меншин (Польща), адміністративно-територіальні одиниці (Казахстан, Білорусь), французів за кордоном (Франція), асоціацій (Казахстан) і т.п., а також окремих громадян (Польща). Верхні палати можуть представляти як адміністративно-територіальні одиниці (Білорусь, Казахстан), так і населення цих одиниць (Франція, Польща). У першому випадку кількість сенаторів не пов'язана з кількістю населення в АТО, у другому залежить від неї. Відповідно, вибір основи для представництва має корегуватися залежно від однорідності поселення: що однорідніше розселення, то ймовірніше, що показник представництва буде однаковим. За неоднорідного розселення можливі диспропорції у представництві, якщо воно здійснюється від територій.

Наприклад, представництво від адміністративних областей у верхній палаті казахстанського парламенту не забезпечує пропорційності представництва стосовно населення. Кількість мешканців найбільш густонаселеної Південно-Казахстанської області ледь не вшестеро відрізняється від найменш густонаселеної Мангистауської, але кількість сенаторів при цьому не відрізняється і складає 2 сенатори на АТО. У Польщі, скажімо, кількість сенаторів залежить від заселеності воєводства. Як правило, у виборчому окрузі обирається 2-4 сенатори. В кожному з 16 воєводств обирається від 3 до 6 сенаторів. Більше всього сенаторів - по 13 - обирається у воєводстві Мазовецькім і Сілезькім. Кількість сенаторів встановлюється законом. Не існує однакової практики у питанні пропорційності представництва. У середньому один сенатор у Польщі представляє 400 тис. громадян, у Білорусі - 150 тис., у Казахстані - 330 тис.

Обмеження представництва у верхній палаті інтересами регіонів заздалегідь обмежує демократичний потенціал верхньої палати, тим паче в Україні, яка характеризується багатоманіттям складу. У разі ухвалення Україною рішення про створення верхньої палати необхідно буде визначитися зокрема з позицією, від кого має бути представництво - від територій чи від громад (від цього залежить, скільки потенційних сенаторів буде в парламенті від кожної області), а також - зі способом обрання. Якщо основою для представництва обирається АТО, кількість членів верхньої палати буде однаковою для кожної області. Якщо громади - області з більшою густиною населення матимуть кількісну перевагу над менш заселеними.

Стеретотип 9. У верхній палаті зберуться лише дуже заможні особи, які диктуватимуть свою волю Цей стереотип за своїм змістом корелюється з усіма стереотипами, що стосуються представництва у верхній палаті. Зміст представництва визначається виборчими основами - нормами пасивного виборчого права, цензами тощо - і встановлюється кожною країною самостійно, виходячи із традицій та політичної доцільності. Цензи і привілеї можуть суттєво вплинути на склад представництва. Суттєве значення у процесі відбору кандидатів також має форма застави - чим вона вища, тим більш ускладнений доступ малозабезпечених верств до можливості бути кандидатом.

Наприклад, в Польщі грошова застава не використовується, а лише збір підписів, що створює умови для балотування представників різних соціальних груп. У Казахстані під час виборів до нижньої і верхньої палат практикується грошова застава, а для потенційних сенаторів - ще й додатково збір підписних листів. На вибір цензів і привілеїв переважно впливає політичний режим. Найпоширенішим є віковий ценз. Так, у Польщі до Сейму можуть балотуватися громадяни Польщі, які мають активне виборче право починаючи з 21-річного віку, до Сенату - з 30-річного віку. У Казахстані для кандидатів у депутати Мажилісу (нижньої палати) встановлено віковий ценз у 25 років, то для кандидатів у депутати Сенату (верхньої палати) - 30 років. За цього у Казахстані є додаткові цензи, пов'язані з віком, трудовим стажем, освітою та осілістю.

Якщо загально для того, щоб балотуватися, необхідно не менш, як 10 років проживати у республіці, то для того, щоб балотуватися до Сенату необхідно мати вищу освіту (для кандидатів у депутати Мажилісу цього не потрібно), трудовий стаж не менше 5 років і не менше 3 років постійно проживати на території відповідної області чи міста, від якого балотується кандидат. До нижньої палати в Казахстані балотуються лише члени партій за списками цих партій, тобто є ценз партійності. У Франції є віковий ценз. До нижньої палати |зібрань| можуть бути вибрані громадяни, що досягли 23 років, а до верхньої палати - громадяни, що досягли 30 років. У Франції загалом досить суворі обмеження щодо балотування. До Національних зборів та Сенату не можуть балотуватися: члени уряду; члени Конституційної ради; члени Європарламенту; сенатори (до Сенату - депутати); члени Економічної та Соціальної ради; судді, держслужбовці, кадрові військові; співробітники іноземних установ і міжнародних організацій; керівники державних підприємств; керівники підприємств що працюють на державні замовлення або фінансуються державою; керівники фірм, що оперують державними збереженнями та займаються бізнесом у сфері нерухомості. Як правило, у більшості країн заборонено балотуватися до нижньої та верхньої палати одночасно, як і поєднувати мандати.

У разі прийняття Україною рішення про створення верхньої палати, необхідно буде визначитися також і з такими позиціями: а) від яких суспільних груп і яким чином буде обиратися палата - прямими виборами (Польща), що підвищує легітимність палати, чи непрямими (Казахстан, Білорусь, Франція). А в разі непрямих - яким саме буде спосіб непрямих виборів і коло суб'єктів виборів: чи це будуть загальні вибори через спеціальних електорів (Франція), як і те, з числа кого будуть формуватися ці групи електорів, - чи багатоступеневі: вибори вже обраних (Білорусь, Казахстан) або призначених (обрання за посадою - Білорусь, Казахстан). У міжнародній практиці поширеним є непряме обрання сенаторів, що вважається прийнятним з точки зору демократії.

Але для України ми б рекомендували за доцільне на даному етапі (в умовах високого рівня поляризованості політичного спектру) для формування верхньої палати застосовувати прямі загальні рівні вибори. З цензами слід поводитися обережно з тим, аби не деформувати ідею розширення представництва. Слід врахувати, що в разі прийняття Україною принципу обрання потенційними сенаторами депутатів рад (багатоступеневі непрямі вибори) поглиблюватиметься партизація Верховної Ради, що суперечитиме ідеї розширення представництва за рахунок інших груп, адже місцеві ради на даний час також формуються за партійною ознакою; б) чи має у формуванні палати існувати кадрова квота глави держави, якщо так, то який відсоток вона має становити від загального числа членів палати, а також в який спосіб має формуватися така квота - через вибори, призначення, входження за посадою. Слід мати на увазі, що факт наявності такої квоти свідчитиме про вплив глави держави на формування виборчих принципів, а сама квота стане інструментом впливу глави держави на ухвалення рішень верхньою палатою.

Перелік такого роду питань, пов'язаних із принципами та основами представництва, досить значний і потребує окремого викладу та спеціальної дискусії. Від відповідей на них залежить, чи буде відвернено ризик представлення у верхній палаті інтересів лише відсепарованих політичних груп чи окремих осіб, а відтак - наскільки високим буде демократичний потенціал верхньої палати і парламентаризму загалом. З цієї точки зору для України під час формування будь-якої з палат важливо забезпечити реальний волевияв виборців, створити умови для здійснення усвідомленого вибору та права бути обраним. Законотворення

Стереотип 10. У двопалатному парламенті вищою є якість законодавства Якість законодавства залежить від рівня освіченості та професійних досягнень складу парламенту та його служб. Кількість палат не убезпечує від помилок будь-якого походження у законодавстві. Дві палати дозволяють лише врахувати більшу кількість інтересів і позицій (та й то за дотримання умови, що вони сформовані у демократичний спосіб, відображають інтереси різних соціальних груп). Законодавчі процедури у бікамеральних структурах можуть відрізнятися за мірою впливу палат, за черговістю участі палат у законодавчому процесі, за наявністю або відсутністю в однієї з них права відкладеного вето на закони, ухвалені іншою палатою, але, як правило, визначається перелік тих законів, стосовно яких є необхідною спільна участь палат (або через роботу спільних комісій, або через проведення спільних засідань палат). Переважно, це конституції, конституційні закони та закон про бюджет держави. Спільна участь палат може поширюватися також на закони, пов'язані з гарантуванням безпеки держави.

Питання якості законодавства в Україні є гострою проблемою. Але її цілком можливо успішно розв'язувати в рамках однієї палати, використовуючи для цього, крім відмови від наявного закритого способу добору депутатського корпусу, інші засоби, включаючи забезпечення служб апарату парламенту кваліфікованими кадрами й розвиток співпраці корпусу з дорадчими структурами (дорадча демократія, демократія участі). Можливе також надання права законодавчої ініціативи громадянам. Важливим є забезпечення виключно правової позиції Конституційного суду України та незалежності судової влади загалом. Двопалатна структура парламенту сама по собі без розвитку таких засобів не дозволить забезпечити високу якість законодавства.

Стереотип 11. У двопалатному парламенті процес ухвалення рішень дуже гальмується через потребу узгодження інтересів представників палат дійсно законодавчий процес потребує більше часу. Обсяг часу, необхідного для ухвалення закону, варіюється в парламентах різних країн залежно від того, як вибудувано законодавчий процес у парламенті: чи відбувається він у кожній із палат (Польща: обидві палати ініціюють і ухвалюють закони та обмінюються ними для оцінки), чи в одній із них (Казахстан: законодавчий процес відбувається лише в нижній палаті. Ініціювати законопроект може депутат будь-якої палати, але не верхня палата загалом. Верхня палата "контролює" зміст ухвал нижньої та вносить поправки), якими правами у законодавчому процесі наділені палати одна щодо одної.

Для того, щоб законодавча процедура завершалася, для палат встановлюється термін, перевищення якого означає, що законопроект схвалено. Як правило, цей термін сягає двох-трьох місяців. У Франції покласти край законодавчому процесові, якщо палати довго не можуть узгодити текст і процедура не може завершитися, уповноважений уряд. В українському парламенті законодавчий процес залежить переважно від перебігу політичної боротьби, а не від процедур, багато з яких потребує регламентації, а вже регламентовані не встановлені належним чином (так, Верховна Рада України не забезпечила себе регламентом роботи в ранзі закону, як це унормовано в Конституції від 1996 року) або порушуються. З цього погляду сама лише зміна структури парламенту від однієї палати до двох не вплине на практику законодавчого процесу в Україні ні негативним, ні позитивним чином.

Стереотип 12. У двопалатному парламенті нижня палата приймає "рядові" закони, а верхня займається "суперзаконами", такими, що стосуються конституційного й бюджетного процесу У питанні, якій палаті віддати перевагу у конституційному чи бюджетному процесі, немає єдиної практики, але як правило встановлюється перелік законів, які потребують схвалення обома палатами. Конституція та конституційні закони (тобто, закони, необхідність прийняття яких передбачена Конституцією і які спрямовані на розвиток положень Конституції), як правило, потребують ухвалення обома палатами, незалежно від того, які з них можуть ініціювати конституційні зміни - одна чи обидві. Ухвалення може відбуватися поетапно або через узгоджувальні спільні комісії. У країнах з двопалатним парламентом, коли верхня палата бере участь у процесі внесення змін до чинної конституції або прийняття нової, це більшою мірою захищає

Основний закон від політичного інтересу. Якщо бюджетний процес проходить тільки в одній палаті (як правило, це нижня палата, як у Франції), то він зв'язаний з повноваженнями щодо уряду в країнах, де виключне право на внесення проекту бюджету в парламент має уряд. Але й у такому випадку бюджет має бути узгоджено з верхньою палатою. В країнах, де проект бюджету вносить глава держави (частіше це президентські республіки), процедура може відрізнятися особливостями розгляду й ухвалення. В Україні, з одного боку, законодавче поле характеризується суперечностями, а з іншого - посадові особи дозволяють собі ігнорувати або порушувати законодавство або процедури його ухвалення. Виникають навіть ситуації, коли зміни до Конституції ухвалюються "в пакеті" з іншими рішеннями, які обумовлюють прийняття змін до Конституції, або коли виключне право котрогось із суб'єктів політики, гарантоване одним законодавчим актом, у свою чергу, виключається іншим. Тож перш ніж визначати поля повноважень палат та порядок їх взаємодії, необхідно подбати про забезпечення дотримання норм права суб'єктами законодавчого процесу.

Але серед наших рекомендацій була б і рекомендація взаємної участі палат у конституційному, бюджетному процесі та процесі забезпечення національної безпеки. Вплив на кадрову політику

Стереотип 13. До верхньої палати перейдуть всі питання, пов'язані з формуванням персонального складу органів державної влади, участь у чому передбачена для Верховної Ради за чинною Конституцією від 1996 року зі змінами та доповненнями, тоді як нижня палата займатиметься тільки законотворенням Вивчені нами практики бікамералізму в унітарних державах з напівпрезидентською формою правління не підтверджують тезу про розподіл повноважень між палатами на основі відмежування однієї з них від будь-якого загальнопарламентського процесу. За цього, звичайно, кожна держава самостійно встановлює коло повноважень для парламенту і кожної з його палат, тому у кожної з палат є визначені кадрові повноваження. Їх зміст залежить від того, з яким органом державної влади пов'язана діяльність палати найбільше (найчастіше нижня пов'язана з діяльністю уряду, а верхня - із судовою владою та формуванням правоохоронних і оборонних структур), а також від політичного режиму. В авторитарних країнах, де верхня палата формується у менш демократичний спосіб, аніж у країнах сталої демократії, і де сам парламент загалом більш залежний від інституту президентства і від політичної позиції глави держави, верхня палата може наділятися ширшими кадровими повноваженнями у порівнянні з нижньою, але нижня, хоча і в меншій мірі, також їх має. Що демократичніші процедури формування парламенту загалом і верхньої палати зокрема, то нижчий ризик узурпації нею кадрових повноважень у порівнянні з нижньою палатою.

Але в авторитарних країнах усі кадрові повноваження парламенту (і верхньої, і нижньої палат) обмежені на користь глави держави. Верховна Рада задіяна у багатьох процесах, пов'язаних із формуванням персонального складу цілої низки органів державної влади з різним статусом - Кабінету міністрів (уряду України), центральних органів виконавчої влади (у т.ч. зі спеціальним статусом), структур, які формально не належать до виконавчої влади.

Парламент включений у процедури призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабміну; призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України голови Служби безпеки України; призначення на посади та звільнення з посад голови та інших членів Рахункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення на посаду та звільнення з посади голови Національного банку України за поданням Президента України; призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України; призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади; призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів безстроково.

Отже, для України, в якій напівпрезидентська форма правління суміщається з нереформованістю структур виконавчої влади як у центрі, так і на місцях (адміністративну реформу так і не проведено попри такі наміри, починаючи з 1997 року) питання розподілу повноважень у кадровій сфері між палатами може стати серйозним викликом ідеї бікамералізму як такій. Кадрові повноваження кожної з палат мають бути визначені з урахуванням повноважень палати у тій сфері, державну політику в якій розробляє і реалізує орган влади. Але бажано, щоб повноваження палат у кадровій сфері були збалансованими. Стабілізація політичного процесу

Стереотип 14. Двопалатний парламент дозволяє уникати крайнощів у здійсненні політики Двопалатний парламент дійсно сприяє усуненню крайнощів із політичного процесу, за умови якщо він обирається демократичним способом, у ньому представлені різні суспільні групи, а учасники дотримуються процедур. В разі поляризації політичного процесу, якщо у парламенті представлена якась одна або декілька крайніх партій, друга палата шляхом впливу на законодавчий процес здатна перешкодити ухваленню неприйнятних для інших груп законів або як мінімум скоректувати або усунути окремі положення та пом'якшити наслідки від таких законів для груп, які представляє. У своєму історичному розвитку партійна система України пройшла шлях від фрагментованої екстремально поляризованої багатопартійної системи до багатопартійної системи поміркованого плюралізму.

Ряд виборчих каденцій дозволили залишити за стінами парламенту партії та групи радикальних проявів і сформувати у Верховній Раді України політичне представництво неполяризованих партійних груп, що однак не означає відсутність політичної боротьби. Загострення цієї боротьби разом із недостатньою політичною культурою дається взнаки як на ефективності законотворення, так і на змісті законодавства аж до того, що здатне дестабілізувати політичну ситуацію. Загострення політичної боротьби в стінах парламенту та його неефективна діяльність у разі їх продовження можуть виступити передумовою для появи у парламенті представників партій крайніх платформ. Розширення представництва за рахунок другої палати може пом'якшити наслідки від ефекту присутності таких партій у нижній палаті. Урахування в законодавчому процесі інтересів меншості та різних суспільних груп дозволить ухвалювати більш збалансоване законодавство.

Стереотип 15. Двопалатний парламент дозволяє забезпечити неперервність політичного процесу Двопалатний парламент дозволяє забезпечити неперервність політичного процесу лише в тому разі, якщо повноваження однієї з його палат (як правило, верхньої) не можуть бути достроково припинені, а зміна кадрового складу відбувається через ротацію частини складу у певний період. Така ситуація має місце, наприклад, у Франції, де Сенат (верхню палату) ні за яких обставин не може бути розпущено (ротація половини складу палати відбувається що три роки). Водночас у Польщі парламент функцію неперервності політичного процесу не виконує - дострокове припинення повноважень нижньої палати, Сейму, тягне за собою дострокове припинення повноважень верхньої палати, Сенату. У Білорусії президент може розпустити відразу дві палати Національних зборів. У Казахстані президент не може розпустити лише Сенат (верхню палату), але може достроково припинити повноваження усього парламенту (причому підстави для такого кроку не регламентовані). Водночас, як правило, визначаються підстави, за яких парламент не може бути розпущено, для того, щоб не вносити додаткову дестабілізацію у політичний процес. Такими підставами можуть бути як строки дії парламенту певної каденції (наприклад упродовж року після формування), так і дії парламенту щодо інших інститутів влади, які складають політичну систему (наприклад розпочата парламентом процедура імпічменту). Також у деяких країнах має місце дострокове припинення повноважень окремих сенаторів (Казахстан, Білорусь), особливо тих, які обрані на непрямих виборах (не плутати з процедурою ротації частини складу корпусу як засобу його періодичної зміни).

Тоді відповідне рішення ухвалює орган, який їх делегував. Такі заходи підвищують незахищеність корпусу сенаторів. Важливим у проблематиці забезпечення неперервності політичного процесу є питання про заміщення посади президента в разі, коли він з якихось причин не може виконувати обов'язки. Причому навіть в умовах напівпрезидентської республіки це питання у різних країнах вирішується по-різному. Посаду можуть заступати як лише керівник виконавчої влади (прем'єр-міністр у Білорусі), так і лише голова однієї з палат (верхньої - у Франції, нижньої - у Польщі). Також повноваження заступання президента можуть передаватися або почергово головам палат (верхньої або нижньої), а коли ті обидва не можуть виконувати повноваження глави держави, то тоді - керівнику уряду (Казахстан). В Україні проблема забезпечення неперервності політичного процесу стоїть доволі гостро. Політичний конфлікт весни-літа 2007 року (коли достроково припинялися повноваження парламенту України) показав, що через недостатню регламентованість цієї процедури в законодавчому процесі виникають додаткові складнощі.

Навіть для того, щоб ухвалити зміни до виборчого закону, знадобилося видавати додаткові укази Президента з дозволом Верховній Раді на виконання законодавчих повноважень у режимі пленарного засідання (водночас члени парламенту продовжували виконувати повноваження народного депутата, безпосередньо не пов'язані з законодавчими повноваженнями Верховної Ради). Забезпечення діяльності однієї з палат (в разі визнання доцільності неперервності законодавчого процесу) могло би стати виходом із такої ситуації. В цьому випадку можна передбачити те коло законів, які є життєво необхідними і які можуть бути ухвалені однією палатою, а також встановити терміни, які не можуть бути перевищені для виконання такої місії. Не менш важливий момент стосується забезпечення неперервності політичного управління. Відповідно до 112 статті Конституції України у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради в ситуації, коли для виконання президентом його обов'язків можуть бути створені непереборні обставини, створює потенційну загрозу для виникнення нерегламентованої ситуації.

Таку ситуацію слід регламентувати у будь-якому разі, навіть попри створення двопалатного парламенту, передбачивши ту номенклатуру, на яку в певних обставинах буде покладено виконання обов'язків президента. А в разі створення двопалатної структури таке унормування є ще більш важливим - законодавцю потрібно буде визначитись щодо позиції про перервність чи неперервність діяльності однієї з палат і щодо того, керівник якої з палат візьме на себе виконання обов'язків президента.

Стереотип 16. Двопалатний парламент здатний забезпечити стабільність політичного процесу Двопалатний парламент здатний забезпечити стабільність політичного процесу в тому разі, якщо дотримано демократичних процедур у виборах. Необхідною умовою є також забезпечення верховенства права. Для ефективного функціонування парламенту незалежно від кількості палат принципово необхідним є суворе дотримання процедур, а не їх ігнорування, обхід чи зміна як складова поточного процесу політичної боротьби. А дотримання процедур для двопалатних парламентів є важливішим у рази, інакше відносини між двома палатами можуть стати джерелом інституційного конфлікту, який може накладатися на нерозв'язані конфлікти в інших точках політичної системи і в результаті дестабілізувати політичний процес.

Ініціатива створення верхньої палати українського парламенту, а також хід дебатів щодо її принципів, розподілу повноважень між палатами здатні спровокувати міжпартійний конфлікт не менший, аніж власне діяльність двопалатного парламенту. Крім того, суттєва складність, яка стане на перешкоді можливій ефективній діяльності верхньої палати парламенту і парламенту в Україні загалом, полягає у все міцнішій тенденції української політичної культури робити не те, що дозволено (регламентовано в юридичних формах) й легітимізовано, а те, що не заборонено, шукати й знаходити способи досягати власної політичної мети не лише поза буквою закону, але й поза принципами суспільного договору. Тому, на нашу думку, в Україні в разі запровадження двопалатного парламенту підвищується ризик виникнення інституційного конфлікту всередині парламенту, який стане додатковим джерелом політичного напруження і дестабілізації законодавчого процесу. Цей ризик для України ми оцінюємо як один із найзагрозливіших в оцінці доцільності чи недоцільності запровадження бікамеральної структури парламенту Для його уникнення чи мінімізації необхідно дуже виважено підходити до змін, маючи на це легітимне право.

6. Розподіл влади між палатами

Стереотип 17. Верхня палата є важливішою і впливовішою, аніж нижня У даних Нотатках до розвитку політики ми вже відзначали встановлену в ході дослідження "Практика бікамералізму в унітарних державах (порівняльний аналіз)" базову залежність ефективності парламентаризму від політичного режиму. Від політичного режиму найвищою мірою залежить важливість і впливовість парламенту загалом і кожної з його палат. Вага ж палат у політичному процесі (одна щодо одної та щодо інших органів державної влади, що мають політичне походження) залежить від функцій, які вона виконує. А функції, у свою чергу, зумовлюють повноваження палат. Повноваження палат можуть бути встановлені як виключні (лише така-то палата - як правило, кадрові, організаційні повноваження або участь у конституційному процесі, останнє характерно для авторитарних режимів) і невиключні (обидві палати по черзі - як правило, у законодавчому процесі, або обидві спільно - як правило, у конституційному процесі).

Палати можуть бути еквівалентні або нееквівалентні, залежно від того, наскільки збігаються їхні повноваження і наскільки обов'язковою є участь обох палат у кожній із процедур. Також має значення наявність в однієї з палат (як правило, у верхньої в парламентських республіках) право вето на закон, ухвалений іншою (як правило, нижньою), яке, звичайно, може бути подолано за встановленої кількості голосів (як правило, 2/3 або 3/5 голосів). Може відрізнятися ступінь автономності палат: палати можуть бути організаційно автономними (як, наприклад, Сейм і Сенат у Польщі, які в Конституції Республіки Польща номінально не називаються палатами парламенту і тим більше не визначаються як верхня чи нижня, але вони зв'язуються спільною політичною відповідальністю), а можуть бути організаційно і процедурно поєднані спільним парламентським регламентом, який має місце крім регламенту кожної з палат (Казахстан).

У будь-якому разі палати не ізольовані одна від одної, а їх вплив на суспільні та політичні процеси визначається крім усього ще й засадничою міццю тих суспільних груп, які делегували своїх представників у парламент, адже що міцніша група, то більше вона може впливати на зміну свого становища. У рамках названих нами основних функцій верхньої палати (таких, як представництво, законотворення, вплив на кадрову політику, стабілізація політичного процесу), можна виокремити повноваження палат щодо глави держави і повноваження палат щодо уряду.

Ці дві групи повноважень, як правило розподіляються між палатами: нижня має вплив на формування і відставку уряду (а в окремих випадках з відставкою уряду зв'язується і дострокове припинення повноважень нижньої палати), а верхня - на ініціювання імпічменту президента. Функція впливу верхньої палати на виконавчу владу, зокрема, в частині її вищої ланки - уряду, залежить від форми правління і не є сталою для всіх випадків. Верхні палати беруть участь у цьому процесі як в частині формування, так і в частині відставки, в залежності від форми правління. В парламентських республіках вони можуть мати більші повноваження, а в президентських і напівпрезидентських - менші.

Відповідно, вага палат є різною. Повноваження нижніх палат у цій функції відрізняються від символічної (Казахстан), коли вираження вотуму недовіри уряду Мажилісом (нижньою палатою) не означає відставку уряду, а рішення ухвалюється президентом країни, до реальної (Польща), коли висловлення конструктивного вотуму недовіри Сеймом (нижньою палатою) тягне за собою відставку уряду. В парламентських республіках обидві палати можуть брати участь у відставці уряду.

Але в кожному разі в бікамеральних парламентах уряд стоїть перед необхідністю узгоджувати програму своєї діяльності та звітуватися про її виконання в обох палатах, що змушує уряд враховувати ширше коло думок. В окремих випадках (особливо для парламентських і напівпрезидентських форм) наявність підтримки уряду в обох палатах сприяє стабільнішій роботі уряду, хоча лише ця обставина не є достатньою для стабільності уряду. Водночас слід зазначити, що власне процедури, пов'язані зі здійсненням імпічменту президента, як правило складніші в реалізації у порівнянні з вираженням вотуму недовіри уряду і потребують не тільки участі обох палат, але й участі ряду інших інститутів державної влади (судової зокрема). (А в авторитарних режимах призвідники невдалого імпічменту можуть ще й бути покарані у кримінальному порядку.)

У кожному разі для досягнення балансу системи влади важливо встановити й забезпечити взаємний рівний вплив палат на інститути державної влади політичного походження та відповідальність палат за діяльність такого інституту. Для України потреба у визначенні місця, ваги, повноважень палат парламенту лише починає усвідомлюватися. Наразі відсутні офіційні дані (зареєстровані у належному порядку законопроекти чи програмні документи партій) про можливі варіанти такого визначення. Ці питання мають становити предмет серйозної глибокої виваженої дискусії, в т.ч. серед фахівців.

7. Бікамералізм і місцеве самоврядування

Стереотип 18. Двопалатний парламент виступить замінником розвитку місцевого самоврядування і тому загальмує процеси децентралізації влади і необхідні для цього реформи Структура парламенту сама по собі не впливає на зміст місцевого самоврядування. На зміст місцевого самоврядування впливає ступінь впливу позицій ідеологів самоврядування на вироблення політики та дієвість механізму агрегації таких інтересів, тобто включення їх у процес вироблення політики. Як уже зазначалося вище, нерідко представництво від регіонів, самоврядних територій чи автономій, що формується навіть в рамках однієї палати, може позитивно вплинути на врахування цих інтересів у законодавчому й політичному процесах. Водночас негативний вплив діяльності верхньої палати парламенту на діяльність органів місцевого самоврядування можливий, якщо верхня палата наділена такими повноваженнями.

Так, Рада Республіки (верхня палата білоруських Національних Зборів) наділена унікальним правом скасовувати рішення місцевих рад народних депутатів в разі, якщо вони суперечать Конституції та законодавству. Явище, за якого інститут, що формується на підставі непрямого виборчого права, контролює роботу інституту, який формується прямими виборами, слід охарактеризувати як дисбаланс легітимності. В Україні реформа місцевого самоврядування має бути проведена незалежно від ініціювання зміни структури парламенту. А в разі такої зміни реформа місцевого самоврядування неодмінно має передувати зміні структури парламенту. Крім того, реформа місцевого самоврядування неодмінно має супроводжуватися також реформою виборчого законодавства на місцевому рівні, реформою бюджетних відносин і адміністративною реформою, покликаною зокрема відокремити політичний процес від системи державного управління.

Поза здійсненням таких реформ буде ускладнено представництво від територій (якщо воно буде покладено в основу представництва у верхній палаті), а збереження виборів до місцевих рад за партійною ознакою не лише означатиме дублювання партійного представництва у верхній палаті, але й поглибить загрозу конфліктності між палатами. Також потребує окремого спеціального розгляду питання представництва у верхній палаті (в разі її створення) інтересів Автономної Республіки Крим, в якій працюють її парламент і уряд Висновок Якщо парламент розглядати як інститут представництва суспільних інтересів у політичному полі, то двопалатний парламент у цьому сенсі слід розглядати як розширення представництва та один із засобів децентралізації влади.

Для того, щоб бікамералізм пішов на користь суспільному представництву, він потребує високої демократичної політичної культури й регламентованих процедур, поділеної влади, відмежованої від політичного процесу управлінської сфери та розвинених і дієвих громадянських інститутів. А тому перш ніж впроваджувати структурні новації в систему легіслатури, які ускладнять процес ухвалення рішень, в Україні доцільно провести ряд системних реформ у сфері демократизації та управління (виборчу, адміністративну, територіальну, податкову, бюджетних відносин, місцевого самоврядування, судово-правової системи), які допоможуть децентралізувати управління та розвинути самоврядування в інтересах громад, сприятимуть кристалізації інтересів інших, крім партійних, суспільних груп, забезпечать делегування цих інтересів у політичне поле та їх врахування у законодавчому процесі. Поза проведенням таких реформ та забезпеченням верховенства права у політичному процесі бікамералізм здатен стати джерелом інституційної загрози і джерелом додаткових конфліктів у політичному процесі та діяльності органів державної влади, що мають політичну природу і складають політичну систему держави.