Политические партии

45

Содержание

Введение

Понятие "политическая партия"

Функции и структура политических партий

Классификация политических партий

Современные теории политических партий

Политическая партия: понятие и цели по законодательству РФ

Взаимодействие партий с государством

Литература

Введение

Неотъемлемой частью политической системы современного демократического общества являются политические партии. Этимологически «партия» означает «часть», «отдельность», элемент политической системы. ПАРТИЯ - это политическая общественная организация, которая борется за власть или за участие в осуществлении власти. Политическая партия - это организация единомышленников, представляющая интересы граждан, социальных групп и классов и ставящая своей целью их реализацию путем завоевания государственной власти или участия в ее осуществлении. Соперничество политических групп, объединенных вокруг влиятельных семей или популярных лидеров, в течение многих веков составляло характерную, существенную черту политической истории. Но такие организации, которые мы называем политическими партиями, возникли в Европе и в США в начале ХIХ в.

Существует множество подходов к определению сущности политических партий: понимание партии как группы людей, придерживающихся одной идеологической доктрины (Б. Констан.); трактовка политической партии как выразителя интересов определенных классов (марксизм); институциональное понимание политической партии как организации, действующей в системе государства (М. Дюверже).

Другие подходы к определению партий: партия - носитель идеологии; партия - длительное объединение людей; цель партии - завоевание и осуществление власти; партия стремится заручиться поддержкой народа.

Цель работы понять роль политических партий в обществе.

Цель работы будет достигнута при решении следующих задач:

- изучить функции и структуру политических партий;

- разобраться в классификации политических партий;

- проанализировать современные теории о политических партиях.

1. Понятие "политическая партия"

Партии являются существенным элементом политической системы общества. Они выступают носителями конкурирующих друг с другом политических курсов, служат выразителями интересов, потребностей и целей определенных социальных групп, связующим звеном между гражданским обществом и государством. Задача партий - превратить множество частных интересов отдельных граждан, социальных слоев, заинтересованных групп в их совокупный политический интерес. Через партии и избирательные системы происходит формализация участия граждан в политической жизни. Партии принимают активное участие в функционировании механизма политической власти или оказывают опосредованное влияние на него. Немаловажной чертой деятельности партий является их идеологическое воздействие на население, значительна их роль в формировании политического сознания и культуры. Существенна роль политических партий в становлении демократии в России.

Термин "партия" означает часть, группа. Он получил распространение еще в Древнем мире. Аристотель писал о партиях жителей горы, равнины и прибрежной части города в Афинах. Черты политических групп типа партий были присущи враждующим коалициям придворных в средневековой Европе. В Италии вели борьбу партии гвельфов (сторонники папы Римского) и гибеллинов (сторонники короля). Собственно политические партии появляются в процессе становления парламентаризма (ХVIII-Х1Х вв.). Первоначально это были элитарные клубы, действовавшие в парламенте. Вне парламента они проявляли себя только во время выборов. Эти партии не были оформлены организационно, не признавали принципа членства. Лишь к середине XIX столетия, когда миллионы людей получили право голоса, возникают партии как специализированные организации для борьбы за завоевание или свержение политической власти. Среди многочисленных определений политических партий наиболее оптимальным представляется следующее. Политическая партия -- это "организованная группа единомышленников, представляющая интересы части народа и ставящая своей целью их реализацию путем завоевания государственной власти или участия вес осуществлении".

2. Функции и структура политических партий

Наиболее наглядно природа политической партии проявляется через ее функции. Важнейшими принято считать следующие:

социального представительства;

социальной интеграции и социализации;

борьбы за власть;

политического рекрутирования, формирования правящей элиты;

разработки и осуществления политического курса.

Вначале рассмотрим функции, характеризующие связь партии с социальной группой, обществом в целом. Прежде всего, это функция социального представительства. Всякая политическая партия является выразителем определенных социальных интересов, опирается в своей деятельности на конкретные социальные группы и слои, является их представителем на политической арене. В недалеком прошлом многие партии стремились подчеркнуть свою социальную базу в названии: Польская объединенная рабочая партия, Болгарский земледельческий союз и др. В той или иной степени это стремление было позаимствовано у пролетарских партий многими буржуазными партиями Западной Европы. В настоящее время (с бО-70-х годов XX столетия) практически ни одна партия не имеет в качестве своей базы лишь один какой-нибудь социальный слой. Каждая партия стремится объединить по возможности широкие слои общества и представляет различные социальные группы. Западногерманские социал-демократы провозглашают себя партией всего народа. Аналогично поступают и другие социал-демократические партии Западной Европы. Изначально была ориентация на более широкую социальную базу у конфессиональных партий - ХДП в Италии, ХДС/ХСС в ФРГ др. Успех может быть обеспечен только той партии, которая будет выражать не узкогрупповые, а общенациональные интересы, что отражается и в самом названии многих партий -- народные, национальные и т. д. Следующая функция - социальной интеграции. Речь здесь идет о достижении согласия с существующим строем, о социальном конформизме, примирении интересов конфликтующих социальных групп. Следует выделить функцию политической социализации, то есть включение личности в мир политики, влияние на формирование ее ценностных ориентаций, социальных и политических установок, навыков общественно-политической деятельности. Цель социализации - обеспечение стабильности и преемственности в развитии общества.

Другая группа функций показывает роль партии в политической системе. Ведущее место принадлежит здесь функции борьбы за власть. В парламентских демократиях смысл существования многих политических партий сводится к тому, чтобы победить на выборах и сформировать правительство. Серьезное внимание в деятельности партий уделяется функции политического рекрутирования, под которым понимаются подбор, подготовка и выдвижение кадров как для самой партии, так и для других структур политической системы, в том числе выдвижение кандидатов в представительные органы власти и в исполнительный аппарат государства. В различных политических системах по-разному проявляется функция разработки и осуществления политического курса. Возможны другие функции, другие основания для классификации. В зависимости от принципов, на которых строится деятельность той или иной партии, от ее роли в политической системе общества находится и сама организационная структура партии.

Партии имеют сложную внутреннюю структуру. Испанским политологом Л. С. Санистебаном выделяются следующие элементы: а) высший лидер и штаб, выполняющие руководящую роль; б) стабильный бюрократический аппарат, исполняющий приказы руководящей группы; в) активные члены партии, участвующие в ее жизни, не входящие в бюрократию; г) пассивные члены партии, которые, примыкая к ней, лишь в незначительной степени участвуют в ее деятельности. К перечисленным группам следует добавить лиц, которые поддерживают партию, не являясь ее членами, и меценатов. Они могут принадлежать к партии, а могут и не принадлежать. Руководящее меньшинство принимает основные партийные решения, обладает обширной информацией, как правило, недоступной рядовым членам, нередко манипулирует сознанием и поведением партийных масс. Руководящая группа неоднородна. В ней могут быть представлены внутрипартийные течения, оспаривающие право контроля над всей организацией. Борьба различных группировок в партии тщательно скрывается от посторонних и рядовых членов. Правда, эти разногласия трудно скрыть от общественности и средств массовой информации в демократическом обществе. Редко кого могут обмануть фразы о том, что "партия никогда не была так едина, как сейчас", предлагаемые высшими партийными функционерами для печати в наиболее тяжелое время для единства рядов партии.

Различные течения в партиях возглавляются лидерами, пользующимися авторитетом у функционеров и рядовых членов. Они стремятся к единоличному руководству, чтобы направить партию по определенному ими программному пути. Конфликты между соперничающими лидерами иногда приводят к расколу партии или же соглашению между ними и восстановлению единства организации. Чем больше авторитет и влияние лидеров партии, тем большее расстояние отделяет руководящее ядро от рядовых партийцев.

3. Классификация политических партий

Итак, мы рассмотрели общие черты политических партий. Теперь целесообразно познакомиться с их классификацией. Возможны различные подходы к классификации политических партий. Например, партии в зависимости от стиля общения между партийными лидерами и рядовыми членами делятся на авторитарные и демократические. В зависимости от того, в какой мере они представляют различные слои общества, партии делятся на интегративные, то есть представляющие все или многие слои общества, и представительские, то есть те, члены которых представляют один социальный слой или класс. К идеологическим относят партии, преследующие цель изменить жизнь в соответствии со своими идеалами, к прагматическим - преследующие конкретные политические цели. В соответствии с другими критериями партии делятся на массовые и кадровые, мобилизующие, патронажные, классово-сословные и др. Рассмотрим некоторые из них более подробно. Массовые и кадровые партии. Массовые партии имеют сложную организационную структуру и весьма многочисленных последователей. Преимущественным источником финансирования являются членские взносы. Между последователями партий существует постоянная и тесная связь. Значительное внимание эти партии уделяют идейно-воспитательной работе. Руководство в партии принадлежит профессиональным политикам, партийной бюрократии. Центр партийной власти находится не в парламенте, а в самой партии. Массовые партии пользуются реальным влиянием в политической системе, где они действуют. КПСС являлась массовой партией, сюда же надо отнести большинство западноевропейских социал-демократических партий. Кадровые партии немногочисленны, состоят из пользующихся авторитетом деятелей (Республиканская и Демократическая партии США). Членство в такой партии аморфно, отсутствует механизм приема, нет фиксированных членских взносов. Кадровые партии действуют преимущественно в период предвыборных кампаний. Мобилизующие партии. Их цель - мобилизовать население на выполнение каких-либо задач. К этой категории относилось большинство партий бывших социалистических государств.

Патронажные партии создают преимущества для лидера и его окружения. Классово-сословные партии направляют свою деятельность на защиту интересов определенных социальных слоев или групп.

По отношению к существующей действительности партии подразделяются на консервативные, реформистские и революционные в зависимости от того, намереваются ли они сохранить ее, частично изменить или преобразовать радикальным образом. Есть партии с индивидуальным или коллективным членством, когда прием в партию осуществляется опосредованно, через другие организации, например профсоюзы (Лейбористская партия Великобритании).

По месту в политической системе партии можно разделить на правящие и оппозиционные. Есть партии парламентские и внепарламентские, легальные и нелегальные или полулегальные.

По характеру политических действий можно выделить умеренные, радикальные и экстремистские партии.

По месту в политическом спектре различают партии левые, центристские, правые.

Предложенные критерии классификации нельзя рассматривать в качестве застывших схем, тем более что одна и та же партия может быть рассмотрена под различными углами зрения, классифицирована по разным основаниям. К примеру, она может одновременно быть правящей и массовой с жесткой организацией.

4. Современные теории политических партий

В политологии обозначились различия в подходах к определению политической партии. При одном подходе упор делается на особенностях структуры партии, продолжительности существования, факторах социальной устойчивости. Типичными для этого подхода являются определения, в которых партия рассматривается как "объединение людей, имеющее свою особую структуру" (М. Дюверже), как "относительно прочное, длительно существующее социальное формирование, стремящееся к овладению учреждениями государственной власти и имеющее такую структуру своей внутренней организации, которая соединяет партийных лидеров в центрах управления с их сторонниками на политической арене". Подобная формулировка выявляет важные для деятельности партии аспекты. Приверженцы функционального подхода считают наиболее точными определения партии с точки зрения выполняемых ею функций. "Ни одно определение, -- пишет К. Лоусон, - не является еще всецело удовлетворительным, но возможно самыми полезными, так же как и наиболее общими являются определения, которые делают акцент на политических действиях, которые... совершаются партией". Сам К. Лоусон предлагает такое определение: "Политическая партия -- это организация индивидов, которая стремится продлить путем выборов или помимо выборов полномочия народа или его части для специальных представителей этой организации, чтобы осуществлять политическую власть данных правительственных учреждений, утверждая, что такая власть будет осуществляться от имени этого народа".

Американский политолог П. Меркл считает партию таким "политическим образованием, которое рекрутирует и социализирует новых членов, избирает лидеров через внутренние процессы представительства и выборов, разрешает внутренние споры".

У. Кротти рассматривает партию как формально организованную группу, выполняющую "функцию политического обучения общественности, рекрутирования и продвижения по служебной лестнице, а также функции установления широких связей между массами и законодателями". Раэличны подходы исследователей к классификации партийных систем. Свой вариант классификации многопартийных систем предлагает французский политолог Ж. Бюрдо, Он выделяет два основных типа - беспорядочную и упорядоченную многопартийность. Беспорядочная многопартийность присуща, по его мнению, Италии и Франции, где "партии создают впечатление беспорядка в политической жизни, так как они не прониклись чувством ответственности за функционирование политической системы". В качестве примера упорядоченной системы он приводит Нидерланды и скандинавские государства, где "партии обладают внутренней сплоченностью, а избиратели испытывают к ним привязанность, и в этих условиях формируются стабильные правительства".

5. Политическая партия: понятие и цели по законодательству РФ

Новая законодательная стратегия развития многопартийности, заложенная в основу принятого летом 2001 года Федерального закона "О политических партиях", свое наиболее концентрированное выражение нашла в его преамбуле, где обозначены цели, и в ст.3, где сформулировано понятие политической партии. Анализ правового смысла этих положений позволяет получить достаточно полное представление об основных ориентирах отечественного законодателя в сфере развития многопартийности.

Преамбула: формулировка целей Закона

Текст преамбулы Закона гласит: "В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий".

Таким образом, в преамбуле названы две цели: 1) обеспечение гарантий равенства политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и 2) обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических партий.

Первая цель Закона связывается в преамбуле с закрепленными в Конституции РФ (ч.3 ст.13) принципами политического многообразия и многопартийности. При этом обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, в качестве исходной основы правового регулирования многопартийности в преамбуле обозначены не все конституционные положения, касающиеся политических партий. Конституция РФ (в отличие от подавляющего большинства постсоциалистических конституций и многих конституций стран Западной Европы, принятых после Второй мировой войны) не содержит специальных положений, закрепляющих конституционно-правовой статус политических партий. Однако, поскольку политические партии трактуются в Законе как вид общественных объединений (ст.3), на них распространяются нормы, определяющие конституционно-правовой статус общественных объединений. Речь идет о положениях Конституции, закрепляющих свободу деятельности общественных объединений (ст.30), равенство общественных объединений перед законом (ч.4 ст.13), запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых носят антиконституционный характер (ч.5 ст.13).

Отсюда следует, что обозначенные в преамбуле в качестве целей данного закона гарантии равенства партий перед законом являются конкретизацией не столько принципов политического многообразия и многопартийности, сколько конституционного положения о равенстве общественных объединений перед законом (ч.4 ст.13), а также конституционного принципа идеологического многообразия (ч.1 ст.13), поскольку речь в преамбуле идет о равенстве партий независимо от изложенных в программе партии идеологии, целей и задач. То обстоятельство, что принципы политического многообразия и многопартийности указаны в преамбуле Закона в ненадлежащем контексте и не получили в ней адекватной конкретизации, не было результатом юридико-технической ошибки законодателя. Сознательная установка законодателя на такой подход к трактовке данных принципов достаточно ясно прослеживается в ряде положений Закона, и прежде всего в законодательной дефиниции политической партии, закрепленной в ст.3.

Другой момент, который заслуживает внимания, - это то, что положение преамбулы о "равенстве: партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач" не согласуется с системой положений Конституции РФ, касающихся политических партий. Анализ этих положений в их системной взаимосвязи свидетельствует о том, что равенство партий (как и других общественных объединений) перед законом, а также свобода выбора ими своих идеологических ориентиров ограничены в Конституции определенными условиями, закрепленными в ч.5 ст.13 (где "запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни"). Без таких оговорок соответствующее положение преамбулы рассматриваемого Закона искажает правовой смысл конституционно-правового статуса политических партий как особого вида общественных объединений.

При формулировке второй цели Закона ("обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических партий") законодатель в преамбуле говорит лишь о правах и интересах партий. При этом отсутствует указание на их обязанности перед обществом и государством и прежде всего на обязанность действовать в рамках тех конституционно-правовых ограничений, которые накладывает ч.5 ст.13 Конституции РФ. Такой подход может привести к искажению правового статуса политических партий, в основе которого должен лежать надлежащий баланс прав и обязанностей.

На мой взгляд, с учетом того, что Конституция РФ не содержит каких-либо специальных положений о политических партиях, в преамбуле Закона следовало бы перечислить все положения Конституции РФ, относящиеся к политическим партиям, указав, что целью Закона является обеспечение конституционных принципов политического многообразия, многопартийности, свободы деятельности политических партий, равенства политических партий перед законом, а также гарантий их конституционности в смысле ч.5 ст.13 Конституции РФ.

Разумеется, не все отмеченные выше недостатки преамбулы отразились негативным образом на тексте Закона. В целом можно сказать, что его правовой потенциал значительно выше того весьма ограниченного правового смысла, который присутствует в преамбуле.

Статья 3 Закона: понятие политической партии

Рассмотрим основные положения данной статьи, которые заключаются в следующем:

"1. Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

2. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии...

3. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.

Основными целями политической партии являются:

формирование общественного мнения;

политическое образование и воспитание граждан;

выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе".

Первое, на что следует здесь обратить внимание, это то обстоятельство, что политические партии определяются в Законе как особый вид общественных объединений. Такой подход является общепризнанным как в зарубежной, так и в отечественной юридической литературе и правовой практике Показательно, что такой авторитетный в области зарубежного партийного права автор, как Ю. А. Юдин, анализируя понятие политической партии, сформулированное им на основе анализа современного законодательства о партиях (где под партией понимается "общественное объединение, главной целью участия которого в политическом процессе является завоевание и осуществление... государственной власти..."), даже не считает нужным остановиться на характеристике партии как общественного объединения, полагая данное обстоятельство само собой разумеющимся (см.: Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С.37-38).. Тем не менее, данное понимание природы политической партии, по существу, было поставлено под сомнение в проекте ФЗ "О политических партиях", внесенном в Государственную Думу Президентом РФ в декабре 2000 года. В законопроекте партия определялась как "добровольное объединение граждан Российской Федерации, созданное с целью участия в политической жизни общества...".

Обосновывая предлагаемые изменения в позиции отечественного законодателя, один из разработчиков проекта закона, заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, член фракции "Единство" А. В. Чуев доказывал, что политическую партию следует считать не общественным, а публично-правовым объединением граждан, поскольку "в отличие от всех других общественных объединений, ее деятельность должна быть публичной. Тогда как деятельность любого другого общественного объединения совершенно не обязана быть публичной и все граждане совершенно не обязаны о ней знать. Деятельность партии должна быть публичной для того, чтобы она действовала в рамках закона, поскольку партия борется за государственную власть, за то, чтобы быть представленной в этой власти и определять политику государства" Чуев А. В. Что такое партия? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. N 12. С.16.

.

Данная аргументация представляется неубедительной. Прежде всего здесь неясно, с чем именно автор связывает публичный характер партии. Если с тем, что она должна действовать "в рамках закона, поскольку партия борется за государственную власть", то этого явно недостаточно, так как в рамках закона должно действовать любое общественное объединение. Если публичный характер партии определяется тем, что "ее деятельность должна быть публичной" и все граждане "обязаны о ней знать", то это неверно. Публичной является деятельность и иных общественных объединений (например, благотворительных организаций, профсоюзов и т.д.). И хотя законодательство, регламентирующее деятельность общественных объединений, имеет комплексный характер, оно в целом относится к публично-правовой сфере и представляет собой самостоятельный институт конституционного права. А что касается утверждения, что деятельность партии носит публичный характер, потому что все граждане "обязаны о ней знать", то оно не соответствует действующему законодательству. Граждане вовсе не обязаны знать что-либо о той или иной партии, но они имеют право знать о ней, как, впрочем, они имеют право знать о любом из общественных объединений, поскольку, согласно ст.15 ФЗ "Об общественных объединениях", деятельность этих объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Подобные расхождения в подходах к законодательной дефиниции партии имеют далеко идущие последствия, поскольку задают принципиально разные векторы концептуального и юридико-нормативного развития данного понятия. Эти принципиальные расхождения в подходах к понятию политической партии связаны прежде всего с различиями в трактовке взаимосвязей партии с обществом и государством. Если политическая партия рассматривается как общественное объединение, то она трактуется как общественная структура, сформировавшаяся в недрах гражданского общества, выражающая политически значимые интересы определенных слоев общества и стремящаяся к представлению этих общественных интересов в органах государственной власти. Здесь акцент делается на прочной связи партии с обществом, на ее ответственности перед сформировавшим ее обществом и на ее функции посредника во взаимоотношениях между обществом и государством. В понятии же политической партии как некоего "публично-правового объединения граждан" нет указания на связь партии с обществом, что дает возможность для более тесной увязки партии с институтами публичной власти. Подобная трактовка понятия партии весьма удобна, в частности, для теоретико-правового оправдания такого специфического феномена российской партийной жизни, как "партии власти", которые представляют собой квазиобщественные структуры, созданные в значительной мере усилиями исполнительной власти. Последовательное логическое развитие и практическая реализация данного подхода могут привести к огосударствлению партий, отрыву их от общества, превращению их в инструмент манипулирования обществом и, в конечном итоге, к усилению отчуждения общества от государства. С правовой точки зрения такой подход опасен прежде всего потому, что выводит партии из-под действия ст.13 Конституции РФ, закрепляющей равенство общественных объединений перед законом и запрет на их антиконституционную деятельность.

То обстоятельство, что законодатель в этом вопросе не пошел по пути, предложенному в президентском законопроекте о партиях, и вернулся к уже принятой до этого в действующем законодательстве трактовке партии как общественного объединения, существенно улучшило Закон, расширило возможности либерально-правовой интерпретации целого ряда его положений. Важно и то, что при трактовке политической партии как общественного объединения законодательство о партиях вписывается в сложившееся правовое пространство, которое охватывает комплекс положений Конституции РФ, закрепляющих конституционно-правовой статус общественных объединений, а также систему норм, регулирующих создание и деятельность таких организационно-правовых структур, как некоммерческие организации и общественные объединения. Таким образом выстраивается четкая цепочка последовательно конкретизируемых правовых понятий: некоммерческая организация как родовая структура по отношению к общественным объединениям (согласно ст.2 ФЗ "О некоммерческих организациях" См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.25-26, 145. это "организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками"), далее следует общественное объединение (которое в соответствии со ст.5 ФЗ "Об общественных объединениях" См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.

представляет собой "добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения") и, наконец, - политическая партия как специфический вид общественных объединений.

Специфика партии как особого вида общественных объединений, согласно положениям, содержащимся в п.1 ст.3 Закона о партиях, определяется двумя моментами. Во-первых, партия является объединением граждан (в отличие от других общественных объединений, учредителями, членами и участниками которых, согласно ст.6 ФЗ "Об общественных объединениях", могут быть физические лица и юридические лица). Данное положение конкретизируется затем в п.2 рассматриваемой статьи (из которой следует, что объединение в партию основано на фиксированном индивидуальном членстве) и в ч.2 ст.23 Закона, регламентирующей институт членства в политической партии. Таким образом, политическая партия - это общественное объединение граждан Российской Федерации.

Второй момент связан с характеристикой целей создания политической партии, к которым, согласно Закону, относятся: 1) обеспечение участия граждан в политической жизни общества (что осуществляется посредством формирования и выражения партиями политической воли граждан, участия партий как объединений граждан в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах) и 2) представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Данная формулировка выгодно отличается от определения целей политического объединения, содержавшегося в ч.1 ст.12 ФЗ "Об общественных объединениях". Согласно тексту этой статьи участие граждан в политической жизни должно было обеспечиваться лишь посредством "влияния партий на формирование политической воли граждан", но не выражением этой воли, как в соответствующей норме Закона о партиях. Между тем такое влияние на политическую волю народа на практике зачастую сводится к манипулированию ею в ущерб принципу народного суверенитета.

Однако и предложенная в Законе формулировка представляется в этом смысле недостаточно корректной. На мой взгляд, речь должна идти не о "формировании и выражении" партиями политической воли граждан, а о содействии выявлению и выражению воли народа. Так, согласно ст.21 Конституции ФРГ партиями являются организации, содействующие формированию политической воли народа, а в ст.4 Конституции Франции говорится о том, что партии должны содействовать выражению общественного мнения путем голосования. В конституциях целого ряда постсоциалистических государств (Армении, Белоруссии, Украины, Молдавии, Узбекистана) содержатся положения о том, что политические партии "содействуют формированию и выражению политической воли граждан", "выявляют и выражают политическую волю" или просто "выражают политическую волю" (но отнюдь не формируют эту волю).

Особое значение в перечне указанных в Законе средств обеспечения участия граждан в политической жизни имеет участие партии в выборах, относящееся к числу конституирующих признаков понятия политической партии. Согласно п.2 ст.37 Закона партии, не участвующие в выборах в течение пяти лет подряд, могут быть ликвидированы по решению Верховного Суда РФ (то есть могут утратить статус политической партии). Применительно к другим признакам и характеристикам политических партий, указанным в п.1 и 2 ст.3, подобных требований Законом не предусмотрено. В данной связи следует отметить, что без такого требования положение Закона о том, что правом на объединение в политические партии обладают только граждане Российской Федерации, лишается надлежащей опоры на действующую Конституцию РФ. Согласно ч.1 ст.30 Конституции РФ право на объединение имеет каждый (то есть данное право сформулировано как право человека, а не только гражданина). Правовые основания для ограничения круга субъектов права на объединение в политические партии дает ч.2 ст.32 Конституции РФ, где право избирать и быть избранными предоставляется только гражданам Российской Федерации. Поэтому именно обязательное участие партии в выборах позволяет законодателю трактовать право на объединение в политические партии как право гражданина, а не как право человека.

Общая законодательная дефиниция политической партии, закрепленная в первом пункте рассматриваемой статьи, существенно корректируется и дополняется далее во втором. К числу наиболее принципиальных (и добавим - наиболее спорных) уточнений относятся два момента: а) косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий и б) требования к численности партии. Их следует рассмотреть подробнее.

а) Из положения п.2 настоящей статьи о том, что "политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации", следует, что под партией в настоящем законе понимается только общероссийское общественное объединение (в соответствии с ч.2 ст.14 ФЗ "Об общественных объединениях" общероссийским общественным объединением является объединениe, которое имеет свои структурные подразделения на территории более чем половины субъектов Федерации). Это означает, что иные виды общественных объединений, которые в соответствии с территориальной сферой своей деятельности относятся к межрегиональным, региональным и местным общественным объединениям (ст.14 ФЗ "Об общественных объединениях"), не могут иметь статуса политической партии, даже если они отвечают требованиям, содержащимся в п.1 ст.3 Закона о партиях. Таким образом, данное положение Закона содержит косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий. Это положение уточняется затем в п.6 ст.47 Закона о партиях, где уже прямо указывается, что по истечении определенного срока межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политических общественных объединений и действуют как общественные объединения.

Прежде всего, следует отметить, что подобный запрет плохо согласуется с положением ч. 3 ст.13 Конституции РФ о том, что "в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность". То обстоятельство, что Конституция РФ трактует многопартийность и политический плюрализм как однопорядковые явления (в статье 13 они даны в общем перечне), означает, что многопартийность - это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики (то есть в сфере, связанной с государственно-властными отношениями). Очевидно, что многопартийность непосредственно связана с политикой потому, что она обеспечивает участие общества в формировании и осуществлении государственной власти. Конституционное признание института многопартийности (в том виде, как это сделано в Конституции РФ, то есть без каких-либо специальных оговорок) означает, что многопартийность в Российской Федерации имеет право на существование везде, где есть политические отношения.

В этом смысле можно сказать, что если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, не противоречит Конституции РФ, так как согласно ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (хотя такой подход в свете задач по стимулированию политической самоорганизации населения и представляется недостаточно оправданным), то запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным с правовой точки зрения. Дело в том, что субъекты Федерации являются, согласно Конституции РФ, государственно-властными образованиями, что предполагает наличие в рамках этих субъектов политических отношений и соответственно форм политической организации населения, включая и политические партии.

Что касается республик, то они прямо характеризуются в Конституции РФ как государства (ч.2 ст.5), при этом все субъекты Федерации имеют такую важную атрибутику государства, как избираемые населением органы государственной власти. Это означает, что граждане Российской Федерации, составляющие население субъектов Российской Федерации, рассматриваются в Конституции РФ как народ (а именно - как часть многонационального народа Российской Федерации), который, согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Ограничение права народов, населяющих субъекты Федерации, на самостоятельную политическую самоорганизацию в форме региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и выражения интересов той или иной части многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, не соответствует, на наш взгляд, приведенным выше конституционно-правовым положениям. Что же касается межрегиональных партий, то также нет никаких конституционно-правовых оснований к тому, чтобы создавать препятствия для политического объединения населения нескольких субъектов Федерации (например, тех, которые входят в соответствующие федеральные округа).

Подобная неправомерная жесткость законодателя может дать негативный социально-политический эффект. В данном случае есть опасность, что эти меры могут настроить некоторую политически активную часть населения субъектов Федерации против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как навязанные сверху инструменты политического давления, противодействующие самостоятельному политическому самоопределению на региональном уровне. А лишение региональных общественных объединений возможности самостоятельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло. Полагаю, что смягчение позиции федерального законодателя в этом вопросе позволило бы избежать подобной негативной реакции.

б) Содержащееся в п.2 требование, согласно которому в партии должно состоять не менее десяти тысяч членов, также является достаточно спорным с точки зрения конституционно-правовых принципов политического многообразия и многопартийности. Трудность правовой интерпретации данного положения Закона заключается в том, что на вопрос о его конституционности нельзя ответить лишь путем анализа текстов соответствующих нормативных актов.

Уяснение подлинного правового смысла нормы о численности членов, необходимой для получения и сохранения статуса партии, возможно лишь в контексте тех социально-правовых реалий, в рамках которых эта норма будет действовать. Если реалии таковы, что численность в десять тысяч членов лишает шансов на развитие действующие партии и блокирует возможность появления новых партий, то это означает, что данная норма препятствует реализации положения Конституции РФ о политическом плюрализме и многопартийности. При этом, разумеется, речь идет о партиях как об организациях, выражающих определенные социально-политические интересы, а не о корпоративных группировках, действующих в частных интересах узкой группы лиц. Поэтому требование к минимальной численности партии, являющееся гарантией ее ориентации на выражение социально значимых интересов, с правовой точки зрения не только возможно, но и необходимо. Однако с позиций демократического подхода закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность не становится преградой на пути реализации принципа многопартийности. Поэтому задача законодателя в данном случае состояла в том, чтобы найти ту оптимальную цифру, которая, с одной стороны, не открывала бы доступ к получению статуса партии узкокорпоративным группировкам, а с другой - не ставила бы под сомнение реализуемость конституционного положения о политическом многообразии и многопартийности. Практика развития российской многопартийности уже в самое ближайшее время покажет, в какой мере законодатель справился с этой задачей.

Весьма неудачной как в содержательном плане, так и с точки зрения юридической техники представляется пункт четвертый рассматриваемой статьи Закона, где законодатель вновь возвращается к определению целей политической партии, конкретизируя формулировку, закрепленную в п.1 этой статьи. Обозначенные здесь основные цели политической партии, которые должны быть изложены в ее уставе, не только сужают, но и искажают смысл целей, закрепленных в п.1 данной статьи. Так, если в ее начале речь идет о формировании политической воли граждан, то здесь основные цели партии определяются, лишь как формирование общественного мнения, а также политическое образование и воспитание граждан. Между тем ясно, что политическая воля общества - это именно та всеобщая, разумная свободная воля, которая должна лежать в основе государственной (в том числе и законодательной) политики. А общественное мнение и политическая просвещенность общества - это категории иного порядка. И общественное мнение как таковое, и степень его компетенции (что выражено в понятии политической просвещенности общества), разумеется, надо учитывать в процессе выработки законодательной политики, но они не должны служить для нее непосредственным ориентиром. То же самое можно сказать и по поводу содержащихся в п.1 понятий "выражение : политической воли" и "представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления", которые неправомерно сводятся здесь лишь к выражению мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведению этих мнений до сведения широкой общественности и к участию в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления и в их работе.

Требование, чтобы в перечне основных целей партии, фиксируемых в ее уставе, содержалось указание на то, что партия ставит своей целью "выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе", также сформулировано более узко, чем положение п.1 о том, что партии участвуют в политической жизни посредством участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представляют интересы граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Перечисленные в п.4 основные цели политической партии должны быть зафиксированы в уставе партии, в противном случае вновь создаваемой партии может быть отказано в регистрации на основании того, что положения ее устава противоречат Федеральному закону "О политических партиях" (подпункт "а" п.1 ст.20 настоящего закона). При этом все названные цели не являются конституирующими для понятия партии, поскольку для сохранения полученного статуса она не обязана преследовать именно эти цели. Закон не только не связывает сохранение статуса политической партии с деятельностью партии по формированию общественного мнения, политическому образованию и воспитанию граждан, выражению мнений граждан по вопросам общественной жизни и доведению этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, но даже не требует обязательного участия партии в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления. Согласно подпунктам "в" и "г" п.1 ст.37 настоящего закона, партия считается участвующей в выборах и в тех случаях, когда она не выдвигала кандидатов в законодательные (представительные) органы государственной власти и, соответственно, не участвовала в работе избранных органов. Для сохранения своего статуса партии достаточно регистрации выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) кандидата на должность Президента Российской Федерации или кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не менее чем в десяти процентах субъектов Российской Федерации.

Закон о партиях принят и вступил в действие. Однако это не должно ставить точку в дискуссиях по обозначенному выше кругу спорных вопросов. Российская многопартийность находится еще на начальных этапах своего становления, и законодатель ищет адекватные формы правового регулирования этой сферы, зачастую методом проб и ошибок. Поэтому законодательство, регулирующее отношения в сфере многопартийности, должно пока находиться в процессе постоянного совершенствования. Такое совершенствование может осуществляться как путем внесения изменений и дополнений в действующий закон на основе изучения эффективности его действия, так и в ходе правоприменительной практики, включая использование возможностей конституционного правосудия.

6. Взаимодействие партий с государством

Правовые формы взаимодействия политических партий с государством в концентрированном виде выражают наиболее существенные характеристики взаимоотношений гражданского общества и государства, населения и власти. Эта проблема особенно значима для современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства.

Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями получила свое нормативное выражение в принятом в июне 2001 года Федеральном законе "О политических партиях" См.: Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию Закона о партиях// Журнал российского права. 2002. N 1., проект которого был подготовлен под эгидой Центральной избирательной комиссии РФ с участием основных парламентских фракций и внесен в Государственную Думу Президентом РФ. Он стал итогом сложного процесса согласования интересов политических партий, победивших на последних парламентских выборах, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти См.: Лапаева В.В. У общества пока нет сил защитить свои интересы: новый закон о партиях будет результатом "консенсуса" партийной и государственной бюрократии // Независимая газета. 2000. 28 окт.

.

Правовой анализ данного закона - ключ к пониманию реальной, а не декларируемой стратегии взаимодействия общества и государства, которая на данный момент складывается в результате компромиссов между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Пункт 1 ст.10 Закона гласит: "Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается". Данная формулировка представляется неполной (а точнее говоря, неверной), поскольку не учитывает очевидное право государства регулировать процессы создания и деятельности политических партий. Более корректной является формулировка аналогичной нормы ч.1 ст.17 Федерального закона "Об общественных объединениях", согласно которой "вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом" СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.. Отсюда следует, что под подобного рода вмешательством законодатель понимает все формы государственного влияния на деятельность общественных объединений и формы влияния общественных объединений на деятельность государственных органов, которые не предусмотрены Федеральным законом "Об общественных объединениях". Очевидно, в этом же смысле надо толковать и содержание п.1 ст.10 Федерального закона "О политических партиях".

Запрет на вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц вытекает из ст.3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы исполнительной, законодательной и судебной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. Вмешательство политических партий в деятельность государственных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий. С другой стороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом.

Если рассматривать данную норму в контексте исторической ретроспективы, то на первый план выйдет ее направленность на создание правовых гарантий против характерных для советского периода подмены государства партией (КПСС), слияния партии и государства, присвоения партией государственных функций. Из содержания нормы, в частности, следует, что осуществление партийных функций не может расцениваться как выполнение функций государственных органов. Очевидно также и то, что имевшее место в советский период совмещение государственных и партийных функций не может, согласно действующему законодательству, рассматриваться как основание для получения каких-либо льгот и преимуществ лицами, осуществлявшими такое совмещение.