Становление местного самоуправления в Японии

Становление современной системы местного самоуправления Японии

Местное управление в Японии в эпоху сегуната достаточно традиционно для средневековых государств: домениальное управление с достаточно большой, но не гарантированной автономией сельских общин (бураку) и условное держание земель служилой знатью, дайме. Унификация местного управления проходи в эпоху Мейдзи (1868-1912). В результате реформы территориальной организации создаются новые административно-территориальные единицы: префектуры (кен) и, в каждой префектуре, округа (ку). Управляющих префектурой назначало правительство, а они, в свою очередь, назначали управляющих округами. Каждый округ объединял несколько традиционных сельских общин, которые новое правительство не признавало в качестве носителей публичной власти. Местные элиты - сельские старосты - активно сопротивлялись нововведениям, даже провоцировали локальные бунты. Правительство было вынуждено пересмотреть территориальную организацию страны: на основании принятых в 1878 г. Трех Новых Законов округа упраздняются и восстанавливается поселенческий принцип территориального деления. Каждый город и поселок становится самостоятельным юридическим лицом. Закон о муниципальных собраниях 1880 г. учреждает выборные советы и должность главы местной администрации. Глава администрации избирается советом, но вступает в должность только после их утверждения управляющим префектуры. Фактически именно глава администрации управляет муниципальным образованием: он обладает правом абсолютного вето и несет ответственность за действия муниципалитета перед управляющим префектурой. В тот же период закон создает выборные советы в префектурах; их полномочия ограничены властью управляющего, которого назначает правительство. Избирательное право не являлось всеобщим: правом избирать обладали лишь мужчины, платившие местные налоги, причем голосование проходило по куриям, в зависимости от суммы уплаченного налога, т.е., в конечном счете, от собственности. Система управления в целом напоминает российскую земскую систему, или местное управление в Пруссии в тот же период. Четыре Кодекса, устанавливающие общие нормы местного управления (1888-1889), были составлены с помощью немецких экспертов. Новое законодательство создает особый тип территориальных образований - города (си), к которому отнесены населенные пункты с численностью населения более 30 000 человек. Одновременно Кодекс городов предписывает объединение муниципалитетов, если они не справляются с предписанными функциями. Такие объединения происходят (к 1890 г. количество муниципалитетов сокращается в пять раз), но прежние территориальные общины сохраняют элементы самостоятельности: они обладают собственностью, вводят свои налоги и т.д. Самостоятельность общин подкрепляется тем, что на муниципальных выборах каждая община голосует единогласно: муниципальные советы состоят из представителей общин, а не из представителей избирателей. В конце концов, законодатель признает эти образования - дзайсанку - в качестве добровольных объединений граждан.

Сложившаяся таким образом система вновь дробится и централизуется в период Второй мировой войны: с 1940 г. правительство создает соседские группы (тонаригуми - более миллиона в 1941 г.), которые объединяются в сельские и квартальные сообщества. Каждое сообщество фактически соответствует древним общинам или существовавшим к тому времени дзайсанку. Общины получают все полномочия публичной власти, с учетом особенностей военного времени: сбор налогов, обеспечение выполнения центральных директив, гражданская оборона, полицейские функции и т.д. Управляют общинами руководители, которых назначают главы муниципальных администраций. В результате формируется вертикальная, иерархическая структура, охватывающая всю страну: главы общин - мэры - управляющие префектурой. В 1943 г. появляется еще один уровень территориальной организации - регион, которым руководит управляющий самой крупной префектурой региона, - другие управляющие находятся в его подчинении.

Оккупация Японии войсками союзников ведет к очередной реорганизации местного управления. Наиболее существенные последствия оккупации сводятся к следующему: 1) под руководством оккупантов принимается ныне действующая японская конституция 1946 г., в которой глава VIII специально посвящена местному управлению и его гарантиям; 2) происходит децентрализация управления образованием и полицией: фактически все полномочия в этих сферах передаются на местный уровень (закон о полиции 1947 г. и закон о школьных советах 1948 г.); 3) ликвидируются территориальные образования, которые служили основой военного режима - тонаригуми, сельские и квартальные сообщества и регионы. Все преобразования направлены на то, чтобы не допустить возрождения японского милитаризма и авторитарного режима. Сегодняшний статус местных органов управления во многом определяется актами послевоенного периода: конституцией и рамочным законом о местной автономии 1947 г., с учетом многочисленных изменений и дополнений.

Основы правового регулирования

Правовое регулирование местного управления в Японии опирается на три основных правовых традиции:

1) собственно японская традиция, идущая со времен средневековья;

2) законодательство и правовые принципы периода Мейдзи, разработанные под влиянием европейских континентальных моделей, преимущественно немецкой и французской;

3) правовые нормы и принципы, введенные оккупационными войсками в послевоенный период и отражающие влияние англосаксонского права. Ввиду разнородности влияний, с европейской точки зрения японская система местного управления представляется гибридной и внутренне противоречивой.

В соответствии с англосаксонской традицией, статус и полномочия местных властей регулируются отдельными законами, посвященными конкретным сюжетам. Вместе с тем, существует и общий закон о местной автономии, который определяет основы организации местной власти. Японский парламент принимает также частные законы, адресованные конкретной территории. Конституция и законодательство признают принцип общей компетенции местных властей; вместе с тем, подробное регулирование большого объема обязательных полномочий сводит этот принцип на нет. Существенную роль в определении функций местных властей и их отношений с государством играют решения Верховного Суда страны, в частности - в рамках его полномочий по толкованию конституции. Так, в марте 1962 г. Верховный Суд своим решением подтвердил, что закон 1952 г., на основании которого у муниципалитетов изъяты их полномочия в сфере полиции, не противоречит конституции и принципу местной автономии. В 1963 г. Верховный Суд постановил, что решение об отмене выборов мэров в округах г. Токио также не противоречит конституции: ст. 93 основного закона устанавливает, что должностные лица и представительные органы местного управления избираются напрямую, но в статье нет перечня этих органов и должностных лиц. Следовательно, заключает Верховный Суд, определение того, кто будет избираться, зависит от законодателя (выборность мэров токийских округов восстановлена в 1970-х гг.). В целом, можно говорить о том, что влияние англосаксонского права является определяющим для современной Японии, несмотря на существенные проявления и двух других традиций.

Органы местного управления

Местное управление в Японии включает два основных уровня территориальной организации: муниципалитеты (более 3 000) и префектуры (47).

Муниципальные образования подразделяются на четыре основные категории: города с особым статусом, города (си), поселки (дзе) и деревни (сон и мура). Различия между двумя последними категориями несущественны, и носят скорее символический характер; статус поселка присваивается населенному пункту почти автоматически решением представительного органа префектуры, если численность населения превышает определенный порог. Статус города присваивается муниципальному образованию (или группе муниципалитетов, которые при этом объединяются) декретом министра внутренних дел, если оно соответствует следующим критериям:

1) численность населения превышает 50 000 человек;

2) центральная часть города (центральный населенный пункт) объединяет более 60% населения;

3) в сельском хозяйстве занято менее 40% населения. Статус города обязывает создавать некоторые административные структуры (казначейский центр, службы социальной помощи) и дает право на расширение полномочий и на соответствующие трансферты из государственного бюджета. Города с особым статусом также определяются министерским декретом; первые пять городов появились в 1956 г., на сегодняшний день их 12. Речь идет о городах, насчитывающих более 500 000 жителей; им передаются полномочия, который обычно осуществляют органы префектуры. В целом, за счет проведенных в 1950-х гг. реформ, количество муниципалитетов сократилось в три раза.

Муниципальные органы власти избираются, в соответствии с конституцией (ст.93), прямыми всеобщими выборами. В каждом муниципалитете существует представительный орган - муниципальное собрание - и избираемый населением глава администрации. В обоих случаях срок полномочий - 4 года, выборы проходят по мажоритарной системе относительного большинства. Достаточно большие по численности местные собрания (от 12 до 100 человек, в зависимости от численности населения) обладают стандартным набором полномочий: принятие бюджета, принятие решений по основным вопросам собственных компетенций муниципалитета. Глава администрации единолично руководит исполнительной властью, выполняет решения ассамблеи, назначает и сменяет местных служащих. Можно говорить о существовании в Японии типичной схемы совет - сильный мэр, однако японские главы администраций обладают большим объемом полномочий, чем большинство их американских коллег. Так, глава администрации может распустить собрание (которое, в свою очередь, может отправить его в отставку). Основной источник власти глав администраций - полномочия, которые делегируются им органами государственной власти. Собрания не имеют права вмешиваться в осуществление этих полномочий.

Все 47 японских префектур не меняли своих границ с 1888 г. 43 префектуры (кен, например Тоттори-кен) имеют общий статус; почти не отличаются от них по правовому положению две префектуры (фу), охватывающие две крупнейшие городские агломерации: Киото и Осака (Киото-фу и Осака-фу; в отличие от других префектур, в фу существуют административные районы). Особый статус имет префектура (то) Токио и префектура (до) Хоккайдо. Территория префектуры Токио-то состоит из 23 округов (ку), каждый из которых приближается по своему статусу к городу (си). В округах избираются окружные собрания и главы администраций. В целом управление Токио схоже с управлением Большим Лондоном. Остров Хоккайдо представляет собой отдельную префектуру (Хоккайдо-до); однако значительная часть полномочий в области экономического развития изъята у выборных органов власти: их осуществляет правительственное агентство по развитию Хоккайдо.

Префектуры управляются выборными собраниями (от 40 до 120 членов) и избираемым населением напрямую управляющим. Распределение полномочий между представительной и исполнительной властью, сроки пребывания в должности, избирательная система полностью воспроизводят правила, установленные для муниципалитетов.

И в муниципалитетах, и в префектурах многие вопросы могут решаться непосредственно населением путем референдума. Так, для проведения референдума по поводу отзыва главы администрации (управляющего) достаточно подписей одной трети избирателей. Избиратели пользуются и правом инициативы в области решений местных собраний: собрание обязано рассмотреть заявку и принять соответствующее решение, если заявка по поводу принятия какого-либо акта подписана 1/50 от общего числа избирателей. Однако на практике инициатива населения используется редко.

Существенную роль в местном управлении Японии играют территориальные образования, существующие внутри муниципалитетов - дзайсанку. Эти структуры, которых сегодня более 4000, - результат постепенного восстановления запрещенных в 1947 г. сельских и квартальных сообществ. В некоторых сельских регионах - это просто традиционные общины, менявшие свой статус, но не менявшиеся по существу на протяжении веков. Жители дзайсанку, как правило, избирают старосту, который автоматически включается в состав муниципальной администрации. В городах подобные сообщества получают официальный статус Обществ помощи полиции, Противопожарных объединений граждан и т.д. Органы власти дзайсанку устанавливают собственные сборы (официально речь идет о добровольных пожертвованиях и взносах), а муниципальные власти часто делегируют им значительные полномочия.

В Японии существуют также два дополнительных уровня территориальной организации, где нет выборных органов власти, но присутствуют подразделения некоторых государственных служб. Это регионы (8 на сегодняшний день) и округа, на которые разделено большинство префектур. Регионы используются в основном для целей статистики и планирования (каждый регион объединяет несколько префектур); региональные служащие не обладают полномочиями в отношении нижестоящих уровней территориальной организации. В округах действуют отраслевые службы префектур и центрального правительства.

Компетенции местных органов

Закон о местной автономии 1947 г. перечисляет 9 предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции государственной власти, закрепляя все остальные полномочия за органами местного управления. В качестве ориентира закон (ст. 2) перечисляет более 20 собственных полномочий местных органов, в том числе охрана общественного порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строительство, содержание дорог, образование, социальная защита, сбор налогов, создание муниципальных предприятий и т.д.

Практика законодательного регулирования вносит существенные изменения в этот общий список. Во-первых, последующее законодательство и, в частности, изменения, вносившиеся в закон о местной автономии, перераспределяют полномочия между муниципалитетами и префектурами. За префектурами закрепляются такие полномочия, как управление полицией и охрана общественного порядка, образование (старшие классы школ, найм учителей, разработка программ), регулирование деятельности промышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление природными ресурсами. Муниципалитеты отвечают за начальную школу, водоснабжение, местные дороги, социальную помощь, пожарную безопасность и пр. Во-вторых, префектуры получают определенные полномочия в отношении муниципалитетов: префекторальные органы устанавливают единые стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, и эти нормы обязательны для муниципалитетов, находящихся на территории префектуры. В-третьих, государство активно вмешивается в сферу собственных полномочий местных органов. Дело в том, что закон определяет эти полномочия как собственные, но не исключительные: законодатель никак не оговаривает возможность государственного вмешательства в их осуществление. В итоге по многим вопросам, отнесенным к ведению местных органов, парламент принимает законы, а правительство издает подзаконные акты. Подобная трактовка законодательства послужила основой для развития предписанных полномочий.

Предписанные полномочия - это функции, которые местные органы обязаны выполнять, поскольку это предписано им напрямую органами государственной власти. Традиция массированного делегирования существовала в Японии и в довоенный период, она восстанавливается после получения независимости в 1951 г. Фактически, японское право не проводит жесткой границы между собственными полномочиями местных властей и делегированными: основное различие противопоставляет полномочия предписанные и факультативные (осуществляемые местным властями по собственной инициативе). Еще одна особенность делегирования по-японски в том, что все предписанные полномочия входят в компетенцию главы исполнительной власти данной территории: муниципальные и префекторальные собрания не обладают правом вмешательства в эти сферы. В области предписанных полномочий органы государственной власти обладают правом контроля и руководства, которое проявляется в следующем:

1) глава муниципальной администрации и управляющий префектурой являются не только выборными должностными лицами местных органов, но и государственными чиновниками: при исполнении предписанных полномочий они подконтрольны вышестоящим органам управления;

2) правительственные министерства и ведомства обладают правом технической поддержки и направляющих советов, т.е. могут давать рекомендации, формально не обязательные к исполнению;

3) в случае, если деятельность исполнительных местных органов нарушает закон или явно противоречит общественным интересам, министр по делам автономий может принимать дисциплинарные меры, вплоть до досрочного отстранения от должности. По оценкам японских специалистов, около 80% всей деятельности органов власти префектур и около 40% для муниципалитетов - это выполнение предписанных полномочий, общее количество которых превышает 500.

Местные органы выполняют свои полномочия самостоятельно, но в некоторых случаях используют и дополнительные способы реализации компетенций, которые разрешены законодателем. Одна из самых распространенных форм сотрудничества - объединения муниципалитетов. Объединения формируются для совместного решения вопросов несколькими соседними городами, поселками или деревнями. В объединении создаются собственные органы власти - собрание, состоящее из представителей муниципальных собраний, и глава администрации. Бюджет объединений формируется из взносов муниципалитетов и из дотаций, направляемых префектурой или органами государственной власти. Другая форма сотрудничества - создание расширенных муниципальных зон; как правило, такая зона состоит из города и окружающих его поселений. Формирование органов власти и бюджетов расширенных зон осуществляется на основе тех же принципов, что и в случае с муниципальными объединениями. Кроме того, в Японии - по сравнению с европейскими и даже североамериканскими государствами - муниципалитеты и префектуры осуществляют непосредственно, т.е. силами местных служащих, лишь незначительную часть функций. Большая часть их деятельности, особенно в таких сферах, как строительство, мусоросборка и т.п. связана с привлечением частных предприятий в качестве исполнителей (подрядчиков).

Финансы местных органов власти

Около 45% доходов местных бюджетов формируются за счет собственных источников, в т.ч. 30-35% всех доходов составляют налоговые поступления. Налоговая система в Японии отражает смешанные влияния разных стран, как и система местного управления в целом. Нибольшие доходы в местные бюджеты приносят подоходный налог, который муниципалитеты и префектуры устанавливают самостоятельно, и который существует параллельно с государственным подоходным налогом; налог на прибыль предприятий (префектуры) и налог на недвижимость (муниципалитеты). Кроме этого, за префектурами и за муниципалитетами закреплены отдельные сборы и пошлины, играющие незначительную роль в формировании бюджетов: регистрационные сборы на автомобили (префектуры) и мототранспорт (муниципалитеты), налог на продажу табака, сбор при продаже недвижимости (префектуры) и за потребление газа и электричества (муниципалитеты) и т.д.

Другие собственные доходы - поступления от муниципальной собственности, доходы муниципальных и префекторальных предприятий и пр.

Столь же существенную роль играют государственные трансферты. Японское право различает пять основных видов межбюджетных трансфертов: субсидии (целевые трансферты), обязательства (целевое финансирование образования и социальных служб), дополнительные дотации (покрытие бюджетного дефицита), дотации делегирования (финансирование некоторых делегированных полномочий) и общие трансферты (все остальные). Уже из структуры государственных трансфертов очевидно, что в межбюджетных отношениях преобладает целевое финансирование. Осуществляемый таким образом финансовый контроль подкрепляется государственным регулированием займов местных сообществ: займы берутся лишь по специальному разрешению министра автономий и министра финансов; чаще всего в качестве займодавца выступает государственный банк.

Реформы местного самоуправления

С 1995 г. в Японии происходит постепенная реформа местного управления. Принятый в 1995 г. закон о развитии децентрализации предусматривает создание при правительстве Комитета по развитию децентрализации, который должен разработать подробный план реформ. На сегодняшний день проекты Комитета предусматривают следующие возможные изменения:

- усиление финансовой самостоятельности местных властей, путем расширения местных налогов, сокращения числа целевых трансфертов в пользу общих дотаций;

- сокращение объема предписанных полномочий.

На сегодняшний день реформы остаются лишь на бумаге: ни центральные ведомства, ни имеющие в парламенте мощное лобби крупные корпорации не заинтересованы в децентрализации.