Политико-процессуальный подход в процессе принятия и осуществления политических решений

2

МИНИСТЕРСТВО ПРОСВЕЩЕНИЯ, МОЛОДЕЖИ И СПОРТА

РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

КАФЕДРА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И ПРАВА

Курсовая работа

Политико-процессуальный подход в процессе принятия и осуществления политических решений

студента VI курса Евманенко Е.

специальность «Международные Отношения»

Руководитель Заведующий кафедрой

Международных отношений

Лектор ИПИМО, магистр Липчан С.

Кишинев 2007

Содержание

Введение

1.Понятие политического решения

2.Политико-процессуальный подход

3.Основные ступени цикла принятия политических решений

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

3.3 Пятифазовая модель

4.Начало работы цикла ППР

Заключение

Библиография

Введение

В науке общепринято считать, и это подтверждается самой политической практикой, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих.

Как показал опыт, командно-административный порядок принятия и исполнения политических решений имел отрицательное воздействие на общество, последствия которого более чем очевидны. Одной из характерных черт принятия политических решений в тоталитарной системе была практически полная безответственность лиц их принимавших перед обществом, что во многом повлияло на степень эффективности данных решений.

В современных условиях реформирования постсоветского общества и государств, разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, становится актуальной демократизация процедур подготовки и принятия политического решения, анализ их на конфликтогенность, возможность их своевременной корректировки.

Перед действующим политиком и практикующим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением целостного алгоритма работы в процессе подготовки, принятия и осуществления решений. Существует ли какая-то общая логика в процессах работы политиков и администраторов? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков, с одной стороны, и собственно циклом реального политического процесса, - с другой? На эти поставленные выше вопросы следует попытаться дать ответы. Цель данной работы заключается в том, чтобы разобраться в сложном процессе подготовки, принятия, реализации политических решений, а также рассмотреть многочисленные условия и факторы, влияющие на этот процесс, влияние самих решений на жизнь общества.

Прежде всего следует разобрать вопрос о динамическом цикле принятия решений в публично-государственной политике, от выяснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность четко описывать политико-управленческие события, систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах государственной власти. С другой стороны, постановка и разбор данного вопроса позволит оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысить уровень их практической эффективности и результативности. Следовательно, отсюда в свою очередь вытекает задача смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений в разных государственных органах.

1. Понятие политического решения

В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина "решение". Решение понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Неоднозначность трактовки объясняется тем, что каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований.

Решение проблемы есть процесс поэтапного установления приоритетов. В связи с этим уместно говорить об этапах подготовки, принятия и реализации решения. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию, анализ альтернатив. Решение подразумевает систему дележей, обладающую в совокупности своего рода уравновешенностью, или устойчивостью.

Анализ различных подходов к определению категории "решение" позволяет выделить то общее, что присуще различным дефинициям и характеризует сущностные черты понятия, а также предложить следующее определение: политическое решение - это процесс и результат выбора определенного политического действия, осуществляемый субъектом политики с целью достижения, использования и удержания власти. Иными словами, политическое решение - это процесс и результат выбора цели и способа ее достижения.

Процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе, и включает в себя: систему субъектов, принимающих решения; систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией; технологию принятия решения. Таким образом, о решении можно говорить как об устойчивой норме поведения.

Технологическую модель принятия политического решения можно представить как:

1) проблемная ситуация

2) формулировка проблемы

3) постановка цели

4) поиск альтернатив

5) выбор критерия

6) оценка альтернатив

7) принятие решения

8) реализация решения

9) оценка результатов

Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому предложенная схема отражает процесс принятия политического решения в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Реально взятый в качестве компонента деятельности любой процесс решения развертывается наряду с другими, подчас многими, "параллельными" решениями. Деятельность задает своим содержанием как бы многомерное "пространство" решений. Тем не менее, в технологии принятия решения можно выделить два вида деятельности: аналитическую, когда на основе многофакторного анализа исследуется ситуация, формулируются альтернативы, готовятся проекты и собственно политическая деятельность, когда согласно определенной процедуре происходит выбор и принимается решение в качестве постановления, указа, распоряжения, закона, просто волеизъявления.

Анализ механизма принятия политических решений позволяет классифицировать политические решения по различным основаниям. В частности, участники политического процесса могут принимать решения двоякого рода:

· собственно политические, касающиеся политической сферы жизни общества в точном смысле слова (устройство власти, организация управления, закон о политических партиях, о выборах, политический выбор гражданина и др.);

· определяющие развитие основных сфер общественной жизни и по своей значимости явно политические о социальном страховании, о налогообложении и др.).

Политическое решение в "чистом" виде - это:

· закон, принятый представительным органом власти или всенародным голосованием;

· постановление органов исполнительной власти,

· указ главы государства;

· решение высшего органа политической партии (программа, устав, политическое заявление);

· политический выбор гражданина.

2. Политико-процессуальный подход

В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание многими более или менее известными авторами, от Г. Саймона и Г. Лассуэлла до Дж. Андерсона и У. Данна (См. Simon 1947; Lasswell 1956; Anderson 2003; Dunn 2004). Но перед тем как заняться поиском и обоснованием действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать хотя бы рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики» (1992) под «политико-управленческим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, чем дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления» (Kelly, Palumbo 1992:651-652).

Другие ученые дают более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его серьезной концептуальной конструкцией (см. May, Wildavsky (еd.) 1978; Anderson 2003). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.(см. Дегтярёв 2003: 157-159)

Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально-циклической метамодели. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями (Anderson 2003:29-30). Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy process / policy cycle approach) внимание концентрируется на динамике поведения официальных лиц и органов, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции лиц принимающих решения (ЛПР). Политологи, придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.

Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публично-государственной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой (как это происходит, скажем с Минфином на различных стадиях подготовки, утверждения и исполнения бюджетного решения). Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить особую фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).

В-четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе.

С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно «космополитичен» и может быть использован при изучении системы принятия политических решений (ППР) в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны

Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико-управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (см. Lindblom, Woodhouse 1993; Teisman 2000; Sabatier P. (еd.). 2001). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами.

По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим». Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).

Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и др.). Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ-менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.

И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать предварительное заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве достаточно общей логической основы при анализе процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.

3. Основные ступени цикла принятия политических решений

Следующий вопрос, который встает перед нами, связан уже с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2-3 этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико-управленческого цикла и вычленению в границах некоей родовой динамической метамодели различных видовых «субмоделей» и «субфаз» (см. Birkland 2001).

В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) - формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж. Андерсон, У. Данн), то иными авторами эта же крупная задача разбивается уже на шесть функций (этапов): решение принимать решение; решение, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; выдвижение целей и приоритетов; и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн).

При этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого общего основания выделения ее фаз (или стадий, этапов). А именно, согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г. Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности (см. Lasswell 1956).

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений. Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук. Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико-управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (Manheim, Rich 1991: 349).

А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. таблицу 1).

Таблица 1. Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

	Эпистемология	Психология	Менеджмент	Право	Политология
	Дж. Дьюи «Как мы мыслим?» (1910)	У.Эдвардс Бихевиоралистская теория решений (1961)	Б.Мильнер «Теория организаций» (1998)	«Парламентское право России» / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой (1999)	Дж.Андерсон «Принятие политических решений» (2003)
1	Определение проблемы	Фиксация и осознание проблемы	Выделение и определение проблемы	Внесение решения	Построение повестки дня
2	Выработка альтернатив	Формирование представлений о задаче	Поиск информации и альтернатив решения	Рассмотрение решения	Формулирование альтернатив
3	Выбор наилучшей альтернативы	Формирование множества альтернатив	Выбор среди альтернатив	Принятие решения	Утверждение решения
4		Критерии выбора	Принятие решения	Опубликование решения	Реализация решения
5		Элиминация исходных альтернатив			Оценка результатов осуществления решения
6		Оценка полезности альтернатив
7		Выбор оптимальной альтернативы
8		Реализация решения
9		Оценка результатов
10		Корректиров- ка решения

Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. В перспективе нужно направить многие усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадания» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, отечественные специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса (и соответственно «субмодели») принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы; 2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций (см. Вилкас, Майминас 1981).

Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субцикла (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»; 2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики». Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса (описанная Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и научного исследования политического процесса (описанная Мангеймом и Ричем) (см. таблицу 2).

Таблица 2. Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

	Функционирование политического процесса	Политико-управленческий процесс принятия решений	Процесс политико-аналитической работы	Процесс исследования политики
1.	Вход	Построение повестки дня	Структурирование проблемы	Концептуализация
2.	Конверсия	Формулирование альтернатив	Прогнозирование	Операционализация
3.	Выход	Утверждение	Разработка рекомендаций	Выбор методов
4.	Обратная связь	Реализация решения	Мониторинг действий	Сбор данных
5.		Оценка результатов осуществления решения	Экспертиза результатов	Анализ данных
6.				Интерпретация результатов исследования.

Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные.

Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики.

Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (см. Lindblom, Woodhouse 1993).

3.3 Пятифазовая модель

Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико-управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (cм. Bardach 2000: 1-46; Dunn 2004: 55-58). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века достаточно обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Андерсона и Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (cм. Dunn 1994; Дегтярев 1998; Anderson 2003) (таблица 3).

Таблица 3. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия решений

№	ФАЗА	СОДЕРЖАНИЕ
1.	Построение политической повестки дня	Определение приоритетных общественных проблем и включение их в официальную повестку публичной политики государственных органов.
2.	Формулирование проектов государственного решения	Агенты процесса принятия решения формулируют ряд альтернативных его вариантов для преодоления общественной проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.
3.	Утверждение публичного решения	Утверждение и легитимизация государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.
4.	Реализация государственного решения.	Реализация решения административными органами государственного управления и параллельный контроль за ходом его исполнения со стороны ЦПР.
5.	Оценка результатов осуществления публичного решения	Оценивание итогов, результатов и последствий исполненного решения с точки зрения достижения целей, уровня издержек и адекватности средств.

Нельзя не отметить, что в последних изданиях своих работ авторы «классической пятичленки» стремятся несколько расширить диапазон обобщающей метамодели цикла принятия решений, снабдив ее дополнительными фазами «адаптации» (адаптивного обеспечения условий прохождения), «преемственной корректировки» (перенастройки на решение сходных проблем) и «терминации» (то есть собственно завершения полного цикла (Dunn 2004: 45). Это лишний раз говорит о том, что рассмотренная базовая метамодель носит пока еще открытый характер. После того, как выделены основные ступени цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике начальной фазы его работы.

4. Начало работы цикла ППР

В самом начале изучения процесса принятия решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Мангейм и Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца» (Manheim, Rich 1991: 349).

И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий? А может быть настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.

Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Келли и Д. Паламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (Kelly, Palumbo 1992: 651), а Дж. Мангейм и Р. Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (Manheim, Rich 1991: 350). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б. Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения); 2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (Hogwood, Gunn 1984: 7-8). Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У. Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами - его инициирование; переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (см. Jenkins 1978).

Из этого перечня в чем-то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (Ожегов 1973: 484).

Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» (Anderson 2003: 85). Действительно, политики и администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом.

Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.

После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»? Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки?

В начале 1970-х годов известный американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат. Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной.

Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от попыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (Downs 1972: 38-50).

Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер (см. Cobb, Elder 1983). Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) - минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) - строительство муниципальных приютов для бездомных.

В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворствующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния - «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».

Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений. Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?

Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (см. Dery 1984).

Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова «problema», означавшего некоторую задачу или задание, то есть теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (Словарь иностранных слов 1982: 400). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй - его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (Dewey 1927 15-16).

Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса - определение проблем и построение повестки - имеют субъективную нагрузку. И далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (Pal 1992: 119). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.

Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во-первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:

плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.

Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания «объективированных» и «субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.

И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-80-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (см. Bachrach, Barats 1963, 1986).

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (Bachrach, Barats 1970: 44). Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС.

Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия; очерчивает релевантную область тематизируемых предметов. Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (Хабермас 2001: 231).

Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Заключение

Подводя итоги необходимо отметить, что политическое решение является важнейшим видом управленческого решения. С проблемой принятия политического решения участники политических действий сталкиваются, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения (политического действия). Политическое решение это также технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.

Политические решения выражаются в законах, постановлениях высших и местных органов власти, так же решениях политических партий и общественных организаций.

Процесс принятия политических решений представляет собой симбиоз рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти, а также значительного субъективизма управляющих.

Библиография

1. Вилкас Э., Майминас Е. 1981. Решение: Теория, информация, моделирование. М.,

2. Дегтярев А.А.1998. Основы политической теории. М.

3. Дегтярев А.А. 2003. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (111). - Полис, №3.

4. Ожегов С.И. Словарь pусского языка. М. 1973.

5. Хабермас Ю. 2001. Моральное сознание и коммуникативное действие. С-Пб.

6. Т.В.Шаулова «Полиитические игры в процессе принятия политических решений» 2005

7. Anderson J. 2003. Public Policymaking: An Introduction. Boston - New York.

8. Bachrach P., Barats M. 1963. Decisions and Non-Decisions: An Analytical Framework. - American Political Science Review. Vol.57;

9. Bachrach P., Barats M. 1986. Two Faces of Power. - Lukes S. (еd.). Power Oxford - Cambridge.

10. Bachrach P., Barats M. 1970. Power and Poverty. New York.

11. Bardach E. 2000. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. N.Y., L.,

12. Birkland T. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. N.Y; L.

13. Cobb R, Elder Ch. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore.

14. Dery D. 1984.Problem Definition in Policy Analysis. Laurence.

15. Dewey J. 1927. The Public and Its Problems. Denver.

16. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue - Attention Cycle. 1972. - Public Interest, vol.32.

17. Dunn W. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. 2^nd ed. Englewood Cliffs.

18. Dunn W. 2004. Public Policy Analysis: An Introduction. 3^rd ed. Upper Saddle River.

19. Jenkins W. 1978. Policy Analysis. Oxford.

20. Hogwood B., Gunn L. 1984. Policy Analysis for the Real World. Oxford.

21. Kelly R., Palumbo D. 1992. Theories of Policy Making. - Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (еd.) Hawkesworth M., Kogan M. L., N.Y.

22. Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

23. Lindblom C., Woodhouse E. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs.

24. Manheim G., Rich R. 1991. Empirical Political Analysis: Research

25. Methods in Political Science. New York.

26. May J., Wildavsky A. (ed.) 1978. The Policy Cycle. Beverly Hills.

27. Pal L. 1992. Public Policy Analysis: An Introduction. Scarborough.

28. Sabatier P. (еd.). 2001. Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. Boulder.

29. Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. New York.

30. Teisman G. 2000. Models for Research into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds // Public Administration, vol. 78, №4.