Лоббирование политических решений в Государственной Думе

27

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ФГОУ ВПО

«УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОССЛУЖБЫ»

ЧЕЛЯБИНСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)

Кафедра теории права и уголовно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

Лоббирование политических решений в Государственной Думе

Яковлева Валерия Николаевича

Студента курса Ю-31, группы 311

Специальность: 030501.65 «Юриспруденция»

Научный руководитель

Руковишникова Т.А.

Кандидат юридических наук

Челябинск - 2008

Содержание:

Введение

Глава 1. История возникновения лоббирования

1.1 Определение понятия

1.2 Из истории: зарубежный опыт

1.3 Деятельность по осуществлению лоббирования

1.4 Психология лоббистской деятельности

Глава 2. Уровни лоббизма и процесс лоббирования в России

2.1 Лоббирование сегодня. Обзор российской практики

2.2 Особенности и проблемы лоббизма в России

2.3 Лоббирование и коррупция

2.4 Решение проблем российского лоббизма

Заключение

Список используемой литературы

Введение

По мере формирования российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, атрибутом, признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм (лоббирование). В настоящее время лоббизм всё больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и общества Павлов В. Есть ли в России лоббизм? // М: Российская юстиция, 2008г. - 116с. .

Лоббирование - такой же важный элемент демократического процесса в современной России, как, например, экономические преобразования в стране, реформа системы государственного управления и другие Малько А.В. Политическая и правовая жизнь в России. Москва ., 2005г.. Поэтому и теме лоббирования необходимо на современном этапе уделить больше внимания, так как она сегодня не достаточно на фоне остальных тем (например, указанных выше) представлена на рассмотрение общественности и представителям всех уровней власти. Целью данной работы является всестороннее рассмотрение лоббирования политических решений, осуществляемого в Госдуме, как примера влияния заинтересованных сторон на органы государственной власти с целью достижения удовлетворения частных интересов.

На основе поставленной цели целесообразно выделить следующие задачи:

- Рассмотреть некоторые теоретические аспекты лоббирования, позволяющие понять, наиболее полно раскрыть суть данного явления;

- Ознакомиться с осуществлением процесса лоббирования в отечественной и зарубежной практике и тем самым выявить положительные и негативные стороны тех или иных приёмов лоббирования;

- Обозначить основной круг проблем, существующих в современной российской парламентской практике лоббизма.

- Наметить способы решения существующих проблем с учётом сегодняшних реалий.

Глава 1. История возникновения лоббирования

1.1 Определение понятия

Многие источники раскрывают понятие лоббирование (лоббизм) с разных сторон. Такое разнообразие взглядов на данное понятие позволяет сформировать наиболее полное (целостное, системное) представление о рассматриваемом явлении. Термин "лоббизм" произошел от английского lobby, что в переводе - вестибюль, холл. То есть помещение, где депутаты парламента могут общаться с посторонними, где простой смертный может отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект. Этот термин обозначает также разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций. Большая советская Энциклопедия даёт практически аналогичное определение, но поясняет, что при законодательных органах США. Этот факт лишний раз подтверждает, что до 80-х годов у нас считалось, что лоббизма в государстве нет.

Лоббирование - «это процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными структурами», - и дополняет, что это «один из основных приёмов» влияния со стороны различных заинтересованных сторон на полномочные структуры Синяева И.М. Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности. Учебное пособие // под ред. Г.А. Васильева. - М.: ЮНИТИ, 2008. - 287с.. Вышеназванные определения дают приблизительно одинаковое толкование понятия лоббирование. Лоббирование (лоббизм) - это, прежде всего давление на власть, - определение неверное, или точнее - неполное. Та власть, на которую оказывается давление, всего лишь власть «формальная» (политических институтов в их традиционном понимании - как лиц, принимающих решения), а реальной властью являются те самые силы, которые осуществляют процесс лоббирования Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25..

ЛоббизмЛюбимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25. - не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс привидения формальной власти в соответствие с властью фактической.

И действительно, лоббизм (лоббирование) жестко связан с политической властью. Очевидно, что лоббизма больше там, где больше реальной власти. Иными словами, лоббизм - своего рода признак власти, ее специфическая «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Трудно не согласиться с тем, что субъект, не обладающий реальной силой (влиянием), смог бы осуществлять лоббирование. Следовательно, это определение, очевидно, более близко к реальному положению вещей. Перечисленные выше определения понятия лоббирование не исчерпывают всё многообразие данных формулировок. Но всё же остановимся на рассмотренных, так как в них представлены в той или иной степени разные позиции. Постараемся из данных определений вывести какое-то своё, попытаемся учесть особенности названных определений. Очевидно одно (и встречается во всех определениях): лоббирование - это процесс влияния. Из вышеназванных определений следует, что это может быть влияние управляемой составляющей общества (граждане, юридические лица, их объединения), т.е. заинтересованных сторон на управляющую систему. Но мы узнаём также, что значимость управляющей системы может быть и не столь весомой, что управляемая и управляющая системы по своему содержанию могут меняться местами. Таким образом, это напрямую влияет на приёмы лоббирования. В данном случае речь уже не может идти о прошениях, убеждениях и прочих подобных приёмах заинтересованных сторон, а речь идёт об «управлении» в той или иной сфере. Но стоит признать также, что влияние в любом случае оказывается на официальные (в зависимости от тех или иных обстоятельств формальные) институты управления. Из определений видно также, что влияние обусловлено стремлением к достижению определённых целей.

Итак, с учётом вышесказанного можно получить следующее определение. Лоббирование - это процесс влияния заинтересованных сторон на официальные (формальные) институты управления с целью достижения своих целей с использованием определённых приёмов лоббирования, которые зависят от распределения реальной власти между управляющей и управляемой системами в государстве.

1.2 Из истории: зарубежный опыт

В данном случае история лоббирования и зарубежный опыт лоббирования - понятия равнозначные. Это связано, прежде всего, с тем, что в СССР существование данного явления официально не признавалось. Дело в том, что официально признавалось существование лишь двух классов (рабочих и крестьян) и прослойки (интеллигенции). Иначе говоря, ориентация была на социальную унификацию, что, в частности, выражалось в формировании единой новой общности «советский народ». Только одна партия - КПСС - могла выражать общенародные интересы, защищать в наиболее полном объеме разнообразные стремления людей. В связи с этим история, а соответственно и опыт лоббирования в нашей стране, мягко говоря, незначительны. В этом отношении богата практика американского лоббизма. Лоббирование как термин слово со сложной судьбой. Отметим только, что «политический оттенок» это слово приобрело в XIX столетии в Америке (США) Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // М.: Социс. - 2008. 179с.. Достоверно известно, что традиции лоббизма уходят своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869-1877гг.). Вечерами восемнадцатый американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле(lobby-англ. вестибюль) Садчиков А. «Люди из прихожей. Политический лоббизм в России». Известия. - 19 октября 2001. - С. 4.. Там министры, а так же сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету - выполнить их. Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги.

В связи с серией крупных разоблачений сенаторов и следовавших за этим возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд законодательных актов, регулирующих и регламентирующих лоббирование в американском обществе. Один из наиболее важных среди них считается закон о федеральном регулировании лоббирования 1946г, окончательные поправки к которому были приняты в 1987 году. В соответствии с данным законом в США предусмотрена обязательная регистрация лоббистов и их ежегодная отчётность. Так как лоббизм в США легален, подлежит контролю, закон защищает его интересы. В связи с этим кроме официально зарегистрированных лоббистских организаций, деятельность любых других структур, лиц, защищающих частные интересы, запрещена. Но, несмотря на мощную законодательную основу, созданные условия цивилизованного взаимодействия лоббистов, и сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур.

Также стоит отметить, что сегодня в США лоббирование превратилось в большой бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов.

1.3 Деятельность по осуществлению лоббирования

Главная цель лоббирования - добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Процесс лоббирования, по своей сути, оформляет обратную связь с властью, сдерживает одностороннюю командную деятельность властных структур. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе. В неё входят следующие элементы:

- Группы представителей от избирателей, которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях, так называемые группы давления.

- Общественные служащие, которых можно «задержать за пуговицу» для доверительного разговора в кулуарах.

- Система рассылки писем или организованных телефонных звонков по организованному сценарию.

- Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на важные посты.

- Массированные кампании по информированию общественности (паблик рилейшнз).

- Участие в работе разных комиссий Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002г. №1..

При любом лоббировании действуют два обязательных условия:

- С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, владеющие компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения.

- Для реализации механизма лоббирования нужны оперативные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений. Отметим также, что данная деятельность не должна противоречить основным принципам законности, существующим в обществе. Более того, необходима правовая база, регулирующая деятельность по осуществлению лоббирования. Она способствует формированию цивилизованного подхода к данному процессу. Законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определённые этические принципы, нормы, правила и традиции Садчиков А. Люди из прихожей. Политический лоббизм в России// Известия. - 2001г. №4. . Но отметим, что вышесказанное не означает, что закон должен устанавливать сколько-нибудь жёсткие рамки, внутри которых должны действовать все желающие продвигать свои интересы во властных структурах. Он лишь призван обозначить форму взаимодействия с властью.

Среди основных направлений в работе лоббистов выделяют следующие:

- Поиск достоверной фактической информации. Эта информация сосредоточена в огромном количестве фактов, статистических данных, экономической информации, экспертных оценок и решений в структурах госаппарата.

- Оценка действий представителей государственной власти. Лоббисты предсказывают ход законотворческой деятельности и рекомендуют соответствующие действия в процессе их рассмотрения.

- Защита позиций своих клиентов. Лоббисты имеют возможность и стремление донести до властных структур мнения и интересы различных кругов общества, что, безусловно, влияет на принимаемые решения. Помимо данных направлений лоббистской деятельности можно выделить ряд других, которые будут зависеть уже от типа решаемых вопросов (экономические, административные и др.).

Есть два основных пути осуществления лоббирования: закрыто, когда работа ведётся непосредственно с органами исполнительной или законодательной власти, или открыто с вынесением на открытое обсуждение. В практике широко используется так называемое «лоббирование у корней травы», эффективность которого заключается в массированности «атаки», осуществляемой группой давления, в адрес властных структур в виде большого количества всевозможных писем, запросов с одной целью - добиться принятия решения в своих интересах.

1.4 Психология лоббистской деятельности

Основой любого процесса лоббирования в Государственной Думе РФ являются базовые потребности и мотивационная стратегия групповых интересов.

Анализ деятельности Государственной Думы РФ с позиций политической психологии позволяет представить, посредством чего групповые ценности и установки проникают в индивидуальную психику депутата, психологию поведения фракции, фракционной группы, парламента, а также установить, какое влияние оказывает психологическое воздействие на законотворческие процессы Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // М.: Социс. - 2008. - 179с..

Реальная психология лоббистской деятельности в парламенте представляет собой продукт взаимодействия, взаимоналожения мотивационных, коммуникативных и аффективных процессов. В основе лоббирования в Государственной Думе РФ лежит механизм идентификации групповых интересов с общественными. Специфичность объекта и предмета лоббирования предполагает многообразие видов группового давления.

Анализ лоббирования в российском парламенте, а также сложившаяся практика отстаивания групповых интересов за рубежом показывают наличие множества различных видов лоббирования. Исследование их наиболее плодотворно посредством выделения формы и содержания существующих видов лоббирования. Форма фиксирует многообразные модификации содержания, способы его существования и проявления. Содержание представляет подвижную, динамичную сторону определенной формы лоббирования Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002г. №1..

По форме виды лоббирования в Государственной Думе РФ можно подразделить на непосредственное и опосредованное, спланированное и спонтанное, плюралистическое и корпоративное, ситуационное и стратегическое, законное и незаконное (криминальное), а также прямое и косвенное.

По содержанию виды лоббирования делятся на активное и пассивное, эмоциональное и рациональное, разовое и постоянное, индивидуально-обособленное и взаимоподдерживающее (перекрестное), эффективное и неэффективное, конструктивное и неконструктивное Там же..

Непосредственной лоббистской деятельностью в Государственной Думе РФ считается такой политический акт продвижения закона (поправки и т. п.), при котором субъект лоббизма сам является организатором и исполнителем всего процесса лоббирования, от разработки плана, поиска точки доступа, организации внесения закона (поправки) на рассмотрение парламента, обеспечение необходимых мер для его принятия. В свою очередь, опосредованная лоббистская деятельность -- это такая деятельность, при которой субъект лоббирования не сам занимается лоббированием, а договаривается с какой-либо организацией, фирмой, юридическим или физическим лицом, работниками госаппарата и т.д. об осуществлении ими комплекса мер, конечным результатом которых будет принятая парламентом поправка или закон.

Опосредованная лоббистская деятельность осуществляется также путем формирования и поддержки работы групп давления и воздействия, как с их помощью, так и непосредственно через государственные институты и общественное мнение на депутатов и парламент в целом.

Как непосредственный, так и опосредованный лоббизм своей психологической основой имеют особый вид профессиональной и психологической деятельности, основывающейся на специальных психотехнологиях воздействия, опирающихся на соответствующие умения и навыки. При этом поскольку опосредованный лоббизм не предусматривает личное взаимодействие на парламентариев, коммуникативный процесс осуществляется опосредованно.

Спланированный лоббизм в Государственной Думе РФ характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя исследовательско - аналитическую работу, четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, перечень союзников, вопросы координации с различными субъектами лоббистской деятельности и другие основные и вспомогательные работы по отстаиванию групповых интересов в парламенте. Спонтанный лоббизм -- явление очень редкое Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // М.: Социс. - 2008. - 179с..

Глава 2. Уровни лоббизма и процесс лоббирования в России

2.1 Лоббирование сегодня. Обзор российской практики

Политологи наиболее часто разделяют лоббизм как таковой на три уровня: прямой лоббизм, косвенный и внутренний Сюткина А.П., Костюшко С. Механизм регулирования лоббистской деятельности// Государство и право. - 2006г. - №1. - С. 100.. Рассматривая прямой лоббизм, акценты переносят собственно на лоббистскую деятельность, то есть на прямое воздействие на носителя власти (депутата, государственный орган) с целью "продавливания" нужного решения. Под косвенным лоббизмом понимается общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве. И, наконец, под внутренним лоббизмом обычно подразумевается внутрикорпоративное представительство интересов. Это наиболее интересный аспект. Здесь лоббисты из органов государственной власти в отстаивании своих интересов сталкиваются именно друг с другом, пытаясь преодолеть межведомственные противоречия.

С началом реформ в нашей стране появилась возможность самостоятельности. В том числе настоящие естественные интересы больше и успешнее производить и продавать, зарабатывать себе, семье и отечеству (через разумные налоги). Интересы, которые надо предъявлять властям и защищать. Это и есть лоббизм. Практика лоббирования в России берёт своё начало с формирования органов законодательной власти в Российской Федерации. Ведь во времена деятельности Верховного совета сети лоббирования распределялись в равной степени между Верховным советом, Правительством и Президентом, а после сместились к последним.

Вне зависимости от выбранного способа классификации лоббизма субъекты лоббистской деятельности есть объективная реальность, зафиксированная многими исследователями. Эта реальность обладает своей специфической мотивационной направленностью, психологией деятельности, характеризующейся поисковым, новаторским поведением. Как показывает анализ, реальная психология субъектов лоббирования представляет собой продукт взаимодействия и взаимоналожения мотивационных, познавательных (когнитивных), аффективных (эмоции), коммуникативных (общение) процессов.

Наиболее содержательная данная классификация лоббизма Сюткина А.П., Костюшко С. Механизм регулирования лоббистской деятельности// Государство и право. - 2006г. - №1. - С. 100., где в первую, «политизированную», группу лоббистов включены группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в борьбу. В качестве социальных лоббистов у них фигурируют аграрии и профсоюзы. В целом же число добровольных организаций, защищающих интересы социальных групп, по их оценкам, велико и неуклонно растет. К ним относятся женские, экологические, молодежные организации. Социальные интересы часто используются в лоббистских целях корпораций и отраслевых комплексов (ВПК и АПК). К категории экономических лоббистов указанные авторы относят финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые комплексы.

Субъектами лоббистской деятельности в Государственной Думе являются, в первую очередь, наиболее мощные и влиятельные государственные и гражданские институты, а также промышленно-финансовые корпорации. В числе названных:

- администрация Президента РФ и его представительства по семи регионам;

- правительство РФ, в том числе МО, ФСБ, МВД, другие министерства, ведомства и комитеты,

- Совет Федерации;

- Генеральная прокуратура РФ, суды (Арбитражный, Верховный суд РФ, Конституционный суд РФ);

- Центральный банк РФ, банки, корпорации, фонды, финансовые комиссии;

- регионы России, в том числе города Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Республика Татарстан, этнические группы;

- отраслевые объединения, в том числе ВПК, АПК, газовики, нефтяники, энергетики, космическая промышленность, производители алкоголя и табака, текстильщики, транспортники, связисты и телевизионщики, издатели печатной продукции, представители рекламных агентств и т.д.;

- партии, общественные организации, профсоюзы;

- отечественные конфессии, церковь, зарубежные секты;

- иностранные государства и фирмы.

Президентский лоббизм -- наиболее представительный, развитый и мощный институт отстаивания и продвижения интересов высшего должностного лица страны в Государственной Думе РФ. Президентский лоббизм, а также правительственный порождены, прежде всего, особенностями политической системы России. С 2000 года Президентом назначаются 7 его представителей в регионах России. Это, безусловно, дает новое направление проявлению лоббизма в современной парламентской практике России.

Выступая как единое целое, лоббистская деятельность Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ все же, в силу ряда политических обстоятельств -- борьбы за власть, соперничества аппаратов, разных задач, разного видения ситуации -- имеет сегодня отдельные, а в ряде случаев довольно существенные различия. Именно поэтому более объективно будет говорить не о едином субъекте лоббистской деятельности в лице Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ, а о двух отдельных субъектах, лоббирующих свои особые, специфические интересы в парламенте.

В ряде случаев, чтобы продвинуть свои собственные корпоративные интересы, вопреки существующему в правительстве правилу, МВД, Министерство обороны, ФСБ, отдельные министерства, ведомства и комитеты осуществляют самостоятельную лоббистскую деятельность в российском парламенте. Многочисленные ряды федеральных лоббистов пополняются и за счет лобби Генеральной прокуратуры РФ, Арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ, Конституционного суда РФ Плотникова О.В. Власть и формы её проявления. Новосибирск 1999г..

Лоббизм Совета Федерации РФ выступает следующим по уровню и значимости самостоятельным субъектом лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ. Необходимость лоббирования им своих интересов Советом Федерации также заложена в Конституции РФ, где говорится о том, что Совет формируется из глав администраций регионов и что законы обязательно должны быть рассмотрены в Думе.

Таким образом, в Конституции РФ изначально заложены предпосылки необходимости лоббирования парламентской деятельности Государственной Думы РФ Советом Федерации, поскольку его члены весьма заинтересованы в продвижении интересов регионов, которые они представляют.

Исследование лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ показывает, что в качестве самостоятельного лоббистского субъекта зачастую выступает и такое специфическое лобби, как лобби центрального бюрократического аппарата. Аппарата, отстаивающего свои особые институциональные интересы, интересы чиновнического класса.

Наряду со структурами Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации РФ, а также аппаратом федеральных органов власти субъектами лоббистской деятельности являются административные территории Российской Федерации -- республики, области, края, мегаполисы, города, этнические группы и т. д. -- так называемый региональный лоббизм.

Среди региональных лоббистов, обладающих большими возможностями диктовать свои условия центру, выделяются представители обеих столиц, регионов, в которых базируются жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых социальных конфликтов (например, Приморский край, Кузбасская область), а также представители некоторых республик и автономий Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007. - №5. - С. 25..

Следует так же отметить, что за последнее десятилетие сети, а, следовательно, методы, приёмы и формы лоббирования сильно усложнились, и сегодня уже почти не встречается прямое лоббирование. Сегодняшние лоббисты в Государственной Думе стали профессиональнее: они уже ведут свою деятельность «не в курилках». В то же время лоббистская деятельность стала более завуалированной, чем прежде. Практически все законопроекты рассматриваются и принимаются с оглядкой на интересы корпоративных, отраслевых или государственных лоббистов.

2.2 Особенности и проблемы лоббизма в России

Стоит отметить, что в разных источниках много говорится об особенностях российского лоббизма. Пожалуй, общее во всех них следующее: во-первых, лоббизм в России существует, во-вторых, в качестве основного недостатка российского лоббизма все специалисты называют отсутствие законодательной основы, а, следовательно, его теневой характер. В результате на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. За кулисами лоббизма и в тени остаются настоящий заказчик, другие участники цепочки, материальное вознаграждение за конечный результат и другое. Отдельные авторы в своих статьях заявляют, что лоббизма в России пока нет якобы потому, что нет закона, его регулирующего. С этим трудно согласиться: отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего явления. И, наконец, в качестве третьей особенности лоббистской деятельности в России подавляющее большинство специалистов отмечает коррупцию, которая является следствием отсутствия соответствующей законодательной базы Котелевская И.В. Современный парламент// Государство и право. 2006г. №2..

Отметим, что последние две особенности представляют собой проблемы российского лоббизма. Коррупция присуща, безусловно, политическим системам всех государств. Так и в США, где существуют давние традиции лоббизма и сильное законодательство в данной сфере, сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур. Но в России не просто имеют место случаи коррупции, а отмечается всеобщее проникновение коррупции в сферу лоббизма. И это является основной проблемой не только в области регулирования лоббизма в России, но и всей государственной системы. Это обусловлено тем, что посредством сетей лоббирования коррупция проникает во все «механизмы» государственной машины. Таким образом, можно сказать, что проблемы, возникающие в связи с неурегулированностью процесса лоббирования, намного серьёзнее, чем кажется на первый взгляд. К тому же из проблемы коррупции вытекают ещё две сегодня остро стоящие перед российским обществом проблемы. Первая - это «проблема уклонов», суть которой в том, что в решениях государственных органов власти, в частности Госдумы преобладает защита интересов отдельных слоёв общества, групп давления. Это обусловлено тем, что только определённые группы могут лоббировать свои интересы в силу хорошей материальной базы, которой они (в отличие от прочих) располагают. Таким образом, получается «уклон» в защите интересов со стороны власти Садчиков А. Люди из прихожей. Политический лоббизм в России// Известия. - 2001г. №4..

И вторая проблема - проблема взяток.

2.3 Лоббирование и коррупция

Коррупция, как форма теневого лоббирования экономических интересов заинтересованных групп, по справедливому замечанию большинства политических общественных деятелей, захлестнула современную власть на всех ее уровнях.

Вообще лоббизм как политическое явление существует уже 1,5 века. Это отработанный и законодательно оформленный механизм легального влияния на решения и законы, принимаемые властью. И к коррупции, казалось бы, никакого отношения не имеет История государственного управления в России: Учеб. пособие / Под ред. Ф.И. Бинштока. М.: РИОР, 2008г. 125с.. Лоббизм обычно рассматривается в трех аспектах: лоббизм как социальное явление; лоббирование как вид политической деятельности; лобби как форма политической организации заинтересованных лиц. Эта политика может быть открытой, если осуществляется в соответствии с законодательством, или скрытой, если такое законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, отсутствует. Маскировка политики является одной из важных причин коррупции Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004г. №3.

Ситуация, когда защита интересов различных социальных групп становится делом только их самих, когда законодатель не располагает возможностью объективно изучить реальные интересы, служит появлению и упрочению рамой уродливой и чрезвычайно опасной формы лоббирования - криминальной.

Опасность криминального лоббирования и в том, что наиболее слабые в организационном отношении социальные группы (молодежь, деятели науки, культуры и др.), не имеющие возможности защищать свои интересы, объективно вынуждены либо смириться со своей участью, либо встать под криминальную крышу опеку. Таким образом, организованная преступность не только проникает в различные этажи государственной власти, но и вовлекает в сферу своего влияния значительную часть населения, создавая ситуацию, когда демократическое государство может превратиться в криминальное.

Для нормального течения процесса лоббирования в Российском государстве сегодня главное - борьба с коррупцией, которая отвечает интересам представителей отдельных групп и негативно влияет на работу политической системы государства.

2.4 Решение проблем российского лоббизма

Очевидно, что в результате нерешённости вышеобозначенных проблем лоббирование в российском парламенте уже приобретает некоторые оригинальные, неестественные формы. Например, сегодня на передний план в Государственной Думе выступает не депутат, а чиновник, который «рулит» фракциями. В результате все голосования можно вычислить математически. Пожалуй, единственным положительным моментом здесь является только повышение производительности законодателей. Но нельзя забывать и об оборотной стороне дела, которая заключается в смещении зависимости парламентариев от воли избирателей к воле верховной власти.

Таким образом, видно, что искать выход из сложившейся ситуации надо уже сегодня. Большинство авторов видит решение в правовом регулировании лоббизма. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно предложение выглядит логичным и закономерным: на сегодняшний день такое явление, как лоббирование в органах государственной власти, не регулируется. Принять закон о лоббистской деятельности Госдума пыталась неоднократно Павлов В. Есть ли в России лоббизм? « Российская юстиция». - 1998. - №8. - С. 19-20.. Такие законопроекты вносились и в 1994-м, и в 1995-м, и в 1996 годах. Но в тот период они не были, да и не могли быть приняты. Во-первых, исключительно высоко было противостояние между исполнительной и законодательной властью. Соответственно любые идеи, даже вполне рациональные, преломлялись через его призму. Во-вторых, олигархи имели практически неограниченное влияние на власть. И поэтому были абсолютно не заинтересованы в создании каких бы то ни было механизмов, препятствующих реализации их планов.

Очевидно, что и в нынешних политических условиях принятие такого закона может натолкнуться на сопротивление представителей органов государственной власти. Скорее всего, принятие закона о лоббистской деятельности автоматически не приведет к моментальному изменению ситуации Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25.. Далеко не все сразу захотят работать в равных и прозрачных условиях. Это в одинаковой степени касается и чиновников, получающих дивиденды от "торговли властью", и бизнесменов, не заинтересованных в существовании реальной конкуренции.

Отсюда и все проблемы. Отметим, что законодательное регулирование процесса лоббирования должно решать несколько основных задач: содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие как непосредственно, так и через своих представителей в управлении делами государства; правовое регулирование взаимодействия профессиональных лоббистов, политических партий, общественных объединений, иных негосударственных организаций, предприятий, граждан с органами законодательной и исполнительной власти и др. В качестве целей законодательства, регулирующего вопросы лоббизма, выделяется выведение лоббизма из тени с целью снижения коррумпированности власти, а также обеспечение позитивности и конкурентного характера взаимодействия общества и власти.

Но зададимся вопросом, действительно ли Россия в сегодняшних условиях развития демократических начал нуждается в законе, который непосредственно регулировал бы лоббистскую деятельность в отношении государственной власти? Если посмотреть на зарубежный опыт правового регулирования лоббизма, то увидим, что далеко не во всех развитых странах существует законодательное регулирование лоббизма «в чистом виде». Например, во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25.. Возможно, не целесообразно принятие закона, регулирующего лоббизм, только ради существования данного закона, без серьёзной проработки темы с учётом многих теоретических и практических моментов. В качестве возможных последствий принятия сегодня такого закона можно ожидать то, что запишутся в лоббисты в основном большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями помощников депутатов, но серьёзные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне.

Своевременным ли будет данный закон для России? Ведь не решены многие важные социальные проблемы. А это может привести к тому, что лоббисты будут осуществлять свою деятельность в интересах узких слоёв населения. Таким образом, видно, что принятие закона о регулировании лоббистской деятельности в России сегодня преждевременно. Необходимо создать предпосылки для принятия такого закона. Прежде всего, это признание обществом и властью того факта, что лоббизм занял прочное место в системе политических отношений нашей страны, а потому сама жизнь подводит нас к необходимости перевода данного явления на цивилизованную основу. Сделать это можно прежде всего путем формирования профессионального лоббиста, официального внедрения в нашу изменяющуюся на глазах реальность так называемого института лоббизма.

Лоббирование требует больших и долговременных усилий по аргументации, убеждению, доказыванию своей правоты, а это весьма сложное дело. Переход к профессиональному лоббированию означает, что эта деятельность должна осуществляться квалифицированными специалистами. Россия не испытывает дефицита в таких кадрах. При распаде СССР и ликвидации союзных органов власти многие высококвалифицированные работники государственных органов власти остались не у дел. Огромный потенциал знатоков работы во властных структурах не востребован, тогда как его можно поставить на службу интересам общества.

Профессиональный лоббизм предполагает также и наличие определенных организационных условий. Наряду с существующими уже лоббистами при парламенте и органах исполнительной власти, насущной потребностью стало создание специализированных независимых (подобно адвокатским) лоббистских организаций. Эти организации на основе самообеспечения и самофинансирования могли бы на высокопрофессиональном уровне по заявкам различных социальных групп обеспечивать информационно-аналитическое сопровождение документов, определение инстанций, в которые следует выходить для решения данного вопроса, представлять интересы заказчика в этих инстанциях.

Не смотря же на плачевную ситуацию в отношении законности лоббизма нужно прописывать функции лоббистов, их права и обязанности, прозрачность их бюджетов. Иначе не избежать эксцессов, которые происходили в прошлом. Например, многие проблемы российских нефтяников происходят сегодня оттого, что в какой-то момент нефтяное лобби массированно поработало на налоговые режимы, выгодные для отрасли. При этом интересы государства не учитывались и не просчитывались. А поскольку такой лоббизм был скрыт от общества, то и "подправить" его было некому. Теперь государство вполне естественно старается вернуть себе утраченное. Поэтому любое лоббистское усилие, предпринятое вне рамок здравого смысла, рано или поздно аукнется негативными последствиями Сюткина А.П., Костюшко С. Механизм регулирования лоббистской деятельности // Государство и право. - 1998. - №1. - С. 100-111. Чувство меры, понимание национальных интересов - это должно быть свойственно «новым» лоббистам в первую очередь.

С учётом вышесказанного целесообразно, видимо, для начала на современном этапе осуществить следующие два направления на пути выхода из сложившейся ситуации. Первое - подготовить и принять законодательные акты, направленные на увеличение ответственности представителей государственной власти, особенно депутатов Госдумы за мздоимство и иные формы незаконной деятельности, связанной с осуществлением своих должностных обязанностей и влияющих на принятие решений государственной важности. Например, в США подобного рода нарушение закона приводит к лишению свободы сроком до 20 лет Шитье закона на заказ. Парламентский лоббизм: как вывести его из тени? Валерий Выжутович // "Российская газета" . 2007 г. №4410.. Параллельно с увеличением ответственности необходимо разработать и применить на практике механизм неотвратимости наказания должностного лица в независимости от его статуса. Ещё одним направлением решения проблем российского лоббизма должна быть работа в социальной сфере. Здесь необходимо создать равные возможности различным группам отстаивать свои интересы в Государственной Думе. Для этого сначала следует несколько «доработать» механизм отзыва депутата: облегчить процедуру. Это должно повысить социальную ответственность депутата и несколько сместить его приоритеты от чисто материальных собственных интересов (или интересов фракции) в сторону отстаивания интересов представителей общественности (граждан).

В дополнение к этому необходимо ввести определённые нормы в работе законодателя. В частности необходимо определить моменты (нормы, пределы), когда он не может игнорировать волю обратившихся групп влияния Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25.. Например, норма была бы действенна, если к депутату обратилось определённое число граждан с каким-то предложением (прошением) по одному вопросу. Осуществление данных двух направлений, естественно, потребует определённое время. Вероятно, не один год. Но это обстоятельство нельзя считать негативным моментом, так как данное время может быть использовано, во-первых, для продолжения идущих в стране преобразований, а соответственно накопления естественных условий для перехода, в том числе, и к цивилизованному лоббизму, а во-вторых, для проведения различных научных исследований и более детального изучения лоббизма как явления с целью в будущем наиболее оптимально применить его в рамках функционирования российской политической системы. Затем, по достижении целей предложенных мероприятий, целесообразно принятие закона о регулировании лоббистской деятельность в органах государственной власти РФ.

Выше упоминалось, что сегодня на первый план в работе Государственной Думы выходит «чиновник, который «рулит» фракциями». Отметим, что после заключительного этапа урегулирования проблем сегодняшнего лоббирования данная отпадёт сама собой, так как к тому времени, очевидно, в российском обществе сформируется эффективная конкурентная система лоббирования. Верховная исполнительная власть попросту перестанет играть доминирующую роль.

Заключение

Итак, в результате рассмотрено понятие лоббирования с нескольких позиций, что позволило наиболее полно оценить суть явления и сформировать собственное понимание его. В процессе написания работы рассматривалась практика лоббирования отечественная и зарубежная. Это позволило оценить положительные стороны зарубежного лоббизма и негативные - отечественного, а также причины существования данных положительных и негативных сторон. Также в результате более подробного рассмотрения российской практики лоббирования в парламенте был определён круг проблем, стоящих перед законодателями, была оценена серьёзность проблемы для всей российской политической системы.

Затронуты предпосылки возникновения рассматриваемых проблем, которые позволяют более эффективно наметить пути их решения. Намечены способы решения существующих проблем в области лоббирования в России. Была сформулирована и обоснована программа действий, направленная на формирование цивилизованного лоббизма в России. В качестве основного вывода стоит сказать, что затронутые в данном курсовом проекте аспекты лоббирования как явления - лишь небольшая часть вопросов, возникающих при рассмотрении данного понятия. Безусловно, для учёных остаётся ещё большой фронт работ в изучении лоббирования.

Список используемой литературы

1. Аверьянов Ю.И. Политология: Энциклопедический словарь // М.: ИНФРА, 2007г. - 431с.

2. Аравина Т.И., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // М.: Социс. - 2008г. - 179с.

3. Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004г. №3.

5. Дальнов Г.В. Законодательная власть в современном правовом государстве. М.,2000г.

6. Десятина на лобби. Отсутствие закона о профессиональных "агентах давления" увеличивает коррупцию на шесть миллиардов долларов. Татьяна Панина // "Российская газета" - Федеральный выпуск №3680 от 22.01. 2005 г.

7. Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002г. №1.

8. История государственного управления в России: Учеб. пособие / Под ред. Ф.И. Бинштока. М.: РИОР, 2008г. 125с.

9. Клепцова Т.Н. Функции и аппарат Российского государства в рыночной экономике. М., 2000г.

10. Конституция Российской Федерации - М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997г. - 80 с.

11. Котелевская И.В. Современный парламент// Государство и право. 2006г. №2.

12. Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования// Российская юстиция. - 2007г. - №5. - С. 25.

13. Малько А.В. Политическая и правовая жизнь в России. Москва ., 2005г.

14. Павлов В. Есть ли в России лоббизм? // М: Российская юстиция, 2008г. - 116с.

15. Плотникова О.В. Власть и формы её проявления. Новосибирск 1999г.

16. Садчиков А. Люди из прихожей. Политический лоббизм в России// Известия. - 2001г. №4.

17. Синяева И.М. Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности. Учебное пособие // под ред. Г.А. Васильева. - М.: ЮНИТИ, 2008. - 287с.

18. Сюткина А.П., Костюшко С. Механизм регулирования лоббистской деятельности // Государство и право. - 1998. - №1. - С. 100-111

19. Шитье закона на заказ. Парламентский лоббизм: как вывести его из тени? Валерий Выжутович // "Российская газета" . 2007 г. №4410.