Механизм осуществления государственной политики

10

План

Введение………………………………………………………………………….3

1. Структура механизма осуществления государственной политики….4

2. Процесс принятия политических решений…………………………..11

Заключение……………………………………………………………………..18

Список использованной литературы………………………………………….19

Введение

Государственное управление, связанное с разработкой государственной стратегии и проведением повседневной публичной политики, занимает ключевое место в структуре политического процесса. В государственном управлении, с одной стороны, по каналам принятия официальных решений аккумулируется и выражается «коллективная воля» социума, а с другой -- через определенные институциональные механизмы и при помощи инструментальных средств она реализуется в публичной политике, связанной с управлением общественными делами. По своей структуре управление включает в себя два процесса: во-первых, регулирования коллективных ресурсов общества и, во-вторых, целенаправленного руководства людьми, поддержания определенного институционального порядка общения между ними.

Осуществление публичной политики, сопряженное с регулированием ресурсов общества, выступает своего рода продуктом того или иного цикла политического процесса, будучи его итоговой фазой, результирующей стадией.

Цель контрольной работы - рассмотреть механизм осуществления государственной политики.

1. Структура механизма осуществления государственной политики

Со времени написания классических работ А. Бонтли «Процесс управления» (1908) и Д. Трумэна «Управленческий процесс» (1951) государственное управление и публичная политика ассоциируются в основном с сознательным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов со стороны контролирующих основные рычаги власти «групп интересов» с помощью официальных государственных институтов. Политическое управление обществом, отмечал американский политолог Ч. Линдблом, может быть представлено как механизм с высшими бюрократами «наверху», простыми гражданами «внизу» и остальными его звеньями, субординированными сообразно их промежуточным рангам. Этот весьма объемный и сложный механизм представляет собой многоуровневую систему функциональных фаз и ранговых звеньев, находящихся в отношениях координации и субординации. Здесь каждый более высокий уровень и ранг, с одной стороны, более информирован, ресурсно и функционально обеспечен, чем нижестоящий, а с другой стороны -- наделен и большой ответственностью за поддержание режима оптимального функционирования подчиненных ему иерархических уровней.

В широком смысле категория «управление» нередко определяется, как функция органических систем, различной природы и сложности, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание внутреннего режима функционирования и реализацию программы. Социальное управление выделяется из других управляющихся систем тем, что в его рамках действуют не только стихийные механизмы, а сразу две взаимосвязанные детерминанты: и сознательный, и спонтанный способы регуляции. Чем же, в свою очередь, отличается государственное управление как тип социального управления, например, от других его разновидностей, как, скажем, управление транснациональной корпорацией или финансово-промышленной группой, иногда даже превышающих по общей численности своего персонала население некоторых небольших государств?

Отличие от руководства частной фирмой состоит, прежде всего, в универсальном характере государственного управления, обусловленном всеобъемлющим охватом властных полномочий и функций, потребностями в регулировании практически всех видов общественных ресурсов и сфер публичной жизни.

В анализе специфики государственного управления следует учитывать и всеобщую роль конституционного, государственного прав как систем базовых норм, от имени народа регламентирующих (в большей или меньшей степени, в зависимости от вида политического режима) все главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Кроме этого, все отдельные звенья и элементы механизма государственного управления обладают легитимными полномочиями и властными функциями; универсальной формой с весьма жесткими регламентами и санкциями; административными средствами и инструментами; и наконец, комплексом коллективных ресурсов, используемых от имени и в интересах всего народа. Итак, если сформулировать рабочую дефиницию категории государственного управления, то последняя представляет собой особый тип социального управления, при котором государственная организация, как иерархизированный политический субъект, во-первых, обладает универсальным комплексом публично-властных полномочий; во-вторых, официально применяет административные методы руководства и принудительные санкции; в-третьих, использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами и, наконец, в-четвертых, занимается целенаправленным регулированием коллективных ресурсов социума.

В рамках англо-американской традиции категория «государственное управление» (public management) является наиболее широкой по объему, включающей в себя как «государственную или публичную политику» (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно «государственное администрирование» (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала.

Итак, государственная политика в этом смысле сопряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направлений развития государства и способов осуществления его целей и задач. В структуре механизма современной государственной политики можно выделить следующие блоки: 1) формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики; 2) разработку стратегического курса и принятие государственных решений; 3) административные и прочие средства реализации управленческих решений и 4) блок государственного контроля и арбитража, обеспечения самокоррекции политического режима и «обратной связи» с объектами государственного руководства.

1) Формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики

Способы представительства и моделей формирования субъектов государственной политики можно свести к четырем основным типам: элитистскому, карпоративистскому, плюралистическому и партисипаторному, которые охватывают практически весь системообразующий спектр политического управления, начиная с гиперконцентрации государственной воли в руках одного или нескольких людей (восточные древние деспотии Египта фараонов или императорского Китая) и вплоть до плебисцитарных механизмов или партисипаторных способов формирования субъектов общественного волеизъявления.

Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные «немногие профессионалы», хорошо подготовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия приводит к кризису и снижению эффективности действия всей системы государственного управления. Субъектом государственной политики выступает элита, которой делегируются основные полномочия принятия стратегических для страны решений и которая аккумулирует коллективную волю нации. Корпоративисты исходят из иных предпосылок, а именно из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как через парламентские механизмы, так и посредством специальных функциональных структур типа «трехсторонних комиссий», включающих в себя работодателей и профсоюзы, и где правительственные органы выполняют роль арбитра. В рамках плюралистической модели органы, руководящие государством и вырабатывающие государственную стратегию, формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства.

Сторонники так называемой партисипаторной системы управления ратуют за кардинальное расширение сферы влияния народных масс на процесс формирования государственной стратегии, а также выступают за существенную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, смещение центра тяжести в сторону регионального уровня принятия решений и порядка самоуправления локальных сообществ граждан.

Способ формирования носителей общественной воли, порядок представительства и участия масс в государственном управлении связывает последнее с макрополитическим процессом через составляющий его избирательный процесс. В случае выборов и смены высших должностных лиц или правящих партий может измениться либо возникнуть совершенно новая государственная стратегия (смена либералов или консерваторов социалистами). В демократических странах выборы высших должностных лиц и представительных органов власти (от президента и парламента до муниципалитетов) и являются по сути дела тем самым легитимным способом формирования интегральной воли, выражения общественных интересов. На референдумах и плебисцитах все избиратели на короткий момент непосредственно становятся в известном смысле «коллективным субъектом» государственной политики. Даже в ряде современных монархий стран «третьего мира» все чаще используется механизм выборов главы государства. В Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах монарх избирается из числа султанов или эмиров, являющихся наследными правителями структурных единиц этих федераций. Замещение трона в Саудовской Аравии также характеризуется элементами выборности монарха из среды «благородной» королевской семьи, причем этот пост часто получают не сыновья, а братья короля. В Свазиленде племенной совет «Ликоко» избирает наследника престола из числа сыновей покойного короля.

2) Разработка стратегического курса и принятие государственных решений

Следующим, вторым по счету, звеном в механизме государственной политики выступает разработка государственной стратегии и принятие государственных решений, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением со стороны органов исполнительной администрации. В этом блоке активное участие в выработке государственной политики принимают и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимости от соотношений властных полномочии между ними выделяются две основные модели разработки государственной стратегии и принятия решений: «активная» и «представительская».

В первом случае законодательными институтами формулируются базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывается стратегия общегосударственной политики, в то время как в ведение исполнительных органов закрепляется практическая реализация стратегических решений и сама технология оперативного управления. Согласно же второй, представительской, модели управления, существующей, к примеру, в ряде стран Европы, законодательные, парламентские органы ограничиваются лишь формулированием самых общих ориентиров и правил игры, а принятие многих важных оперативно-стратегических решении передается в структуры исполнительной власти.

Фаза принятия стратегических и оперативно-тактических решений, открытых для общества, проверяемых обществом, является важным - по сути, центральным звеном в общем механизме осуществления государственной политики.

Значение процессов принятия политических, государственных решений и для политической теории, и для практической политики настолько велико, что сама сущность политической власти и административного управления в западной политологии сводится к интерпретации реального контроля над принятием решений, а лиц, принимающих решения (ЛПР), особенно решения стратегического характера, относят к властвующей элите (А. Хитгли).

3) Административные и прочие средства реализации управленческих решений

Третий узел механизма осуществления государственной политики включает в себя процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления, обусловленных необходимостью реализации стратегических целей и решений и ориентированных в первую очередь на практическое управленческое воздействие. Этот этап управленческого цикла самым непосредственным образом связан с политическими режимами, отражающими особенности институционального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами, так же как и сами методы политико-правового управления с той или иной страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и закона и прочего).

4) Блок государственного контроля и арбитража, обеспечения самокоррекции политического режима и `обратной связи` с объектами государственного руководства.

Этот блок в механизме государственной политики отвечает за обеспечение контроля управленческого процесса и самокоррекцию его режима. Разрешение конфликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей действие «обратной связи», связано прежде всего с судебно-конституционным процессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман).

2. Процесс принятия политических решений

В связи с анализом иерархии функциональных блоков формирования и осуществления государственной политики встает вопрос о субординации между самими носителями государственных полномочий, координации между субъектами и объектами государственного управления. Уже упоминалось, что государство представляет собой систему субинститутов, подразделяющихся по своим полномочиям и функциям на «горизонтальный» (отрасли власти) и «вертикальный» (уровни власти) ряды. В свое время А. Бентли отмечал, что процесс государственного управления делится на групповую активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, то есть, условно говоря, на три «горизонтальных» субпроцесса: законодательный, административный и судебный процессы. Эта «горизонтальная» иерархия субъектов государственного управления, их функций и полномочий, значительно усложняется в федеративных странах, где существует три или даже более «вертикальных» уровней власти и соответствующих им носителей.

В политологии сложились два основных подхода, отражающих понимание процесса выработки решений: нормативная теория трактует решение как выработку целей, их рационализацию, использование стандартных схем, моделей для разработки и принятия документов; поведенческая теория рассматривает этот процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентированное на выполнение и использование разнообразных факторов, влияющих на принятие решений в конкретной ситуации.

Специалисты выделяют те или иные особенности решений: принятия, реализации, что отражается в определениях категории.

Решение - это всегда акт выбора, предпринимаемый перед началом деятельности личностями или группами людей.

Решение - в соответствии с постулатами теории `рационального выбора` (rational choice) - определение альтернативы. Принятие решений - составная часть любой управленческой функции, это интегральная часть управления организацией любого рода.

Политическое решение - центральный элемент преобразования политических требований различных групп в запрограммированные действия посредством приемлемых средств и методов регулирования общественных процессов. Принятие политических решений - это технологическое преобразование актов политической власти в конкретные механизмы управления социальными процессами.

Политическими являются такие решения, которые по своему содержанию касаются согласования либо преодоления конфликтных, несовпадающих либо различных социальных интересов.

Политическое решение - постановление (документ), подразумевающее проведение политических мероприятий с целью получения определенного результата в сфере политики, принимаемое субъектом политического действия.

Политическое решение - это выбор одного из двух, по меньшей мере, возможных политических действий.

Политические решения являются эффективным связующим звеном между правом и политикой.

В каждом из приведенных определений фиксируется одна или несколько сущностных сторон категории. На наш взгляд, признать то или иное решение политическим - значит рассмотреть его составляющие, дать интегрированную оценку в контексте интересов, властных полномочий, возможностей, отношений и ресурсов, субъектно-объектных отношений.

Существуют две наиболее распространенные точки зрения, в рамках которых определяются границы процесса принятия политических решений: узкая и расширительная. Согласно первой версии, процесс принятия решений ограничен лишь теоретико-аналитическими процедурами и мыслительными операциями, завершающимися выбором оптимальной модели решения и ее достаточно жесткой формализацией.

Вторая же позиция раздвигает границы этого процесса, включая в него и практические, технологические мероприятия по реализации решений. По сути дела, последняя позиция отождествляет весь процесс политического управления и механизм государственной политики с осознанным принятием и осуществлением государственных решений. В известной степени это должно было бы исключить из управленческого процесса спонтанные факторы и стихийные регуляторы политической жизни, сделать его прозрачным и контролируемым элитой и обществом.

В отношении специфики нормативных теорий принятия решений можно отметить их концентрированное внимание к разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться целостный процесс принятия государственных решений.

Эти подходы ориентированы на рационализацию политических решений, поскольку в этом случае разрабатываемые стандартные алгоритмы призваны повысить рациональность, открытость, контролируемость, эффективность выбора целей и средств их достижения, фокусируемых в нормативной формуле оптимального для заданной политической ситуации решения.

В то же время определенные недостатки, слабость нормативного подхода состоит в известном преувеличении роли `идеальных типов`, рациональных моделей решения, отвлекающихся от самих субъектов управления, их интересов, ценностей и установок лиц, принимающих решение, а также существующих иерархических отношений между ними.

Отметим, что в управлении существуют некие принципы взаимоотношений между субъектами и объектами, а именно, соответствие субъекта объекту; обратная связь объекта с субъектом, и соотносительность и взаимообращаемость субъектов и объектов в процессе принятия политических решений.

Первое правило связано с тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции, скажем, у парламентского комитета по социальной политике, должна покрывать область подготовки и проведения законопроектов по социальной сфере, не распространяясь специально на функциональное поле комитета по оборонной политике или непосредственно в область оперативного управления региональными биржами труда.

Другими словами, объем властных полномочий и ответственности субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого объекта. Принцип обратной связи и самокоррекции решений определяет порядок, при котором принимающие решения руководители или коллегиальные органы должны постоянно взаимодействовать со своим объектом управления (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и т.д.), периодически контролировать и корректировать отдельные политические решения, а если возникнет необходимость, то и всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении правительством, иными властными структурами социальной или экономической политики, осуществляемой в стране.

Что касается последнего принципа, то он напрямую связан с уже рассмотренной иерархией субъект-объектных уровней в государственной политике, а также с проблемой классификации политических решений, критерии которой обусловлены ролью субъекта принятия решения, так же как и объектом руководства, по поводу которого данное решение принимается, и, наконец, самим характером их взаимодействия. Одна из интересных попыток типологизации политических решений была предпринята польским политологом Т. Клементевичем.

Он подразделяет политические решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения. Добавим также, что политические решения могут быть коллегиальными и индивидуальными.

Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные и неофициальные каналы выработки и подготовки.

Процесс принятия решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. Существуют различные точки зрения на определение границ и числа основных этапов принятия управленческих решений. В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия политических, государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической `повестки дня`.

На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается открытая общественно-политическая `повестка дня` для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и гласное рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем.

Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных, политических сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся `продавить` свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация принимаемого решения.

Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции, объясняется важность его реализации.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых решений.

Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (информация, убеждение, принуждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и т.д.) для осуществления принятых политических, государственных стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и `обратная связь` с его результатами.

Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и `обратной связи` приводит к тому, что принятое решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных политических, государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью принимаемого решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

Практика реализации государственных решений тесно связана с двумя, уже обозначенными аспектами публичной политики: регулированием общественных ресурсов и институциональными способами, инструментальными средствами руководства людьми то есть с функционированием политического режима страны: (тоталитарный, авторитарный, демократический).

Объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого объекта.

Принцип обратной связи и самокоррекции решений определяет порядок, при котором принимающие решения руководители или коллегиальные органы должны постоянно взаимодействовать со своим объектом управления, обеспечивать обратную связь (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и так далее), периодически корректировать отдельные политические решения, а если возникнет необходимость, то и всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении властными структурами социальной или экономической политики.

Вышеприведенное утверждение хорошо иллюстрирует принципиальное различие между демократическим и авторитарным решениями. Закрытость политики - одна из особенностей авторитарного и тем более тоталитарного политического режима. Демократический же режим власти подразумевает открытую политику, политику, как бы априори работающую во благо общества, его большинства, во всяком случае. При этом режиме всякое теневое решение воспринимается как ущемляющее интересы общества, причем так, что общество узнает об этот лишь постфактум - даже не после его принятия, а уже в ходе или после реализации.

Заключение

Механизм осуществления государственной политики представляет собой многоуровневую систему функциональных фаз и ранговых звеньев, находящихся в отношениях координации и субординации. Он состоит из следующих блоков:

1) формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики;

2) разработка стратегического курса и принятие государственных решений;

3) административные и прочие средства реализации управленческих решений и

4) блок государственного контроля и арбитража, обеспечения самокоррекции политического режима и «обратной связи» с объектами государственного руководства.

Процесс принятия политических решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. В обобщенном плане можно выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия политических, государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической `повестки дня`.

2. Разработка и гласное рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация принимаемого решения.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и `обратная связь` с его результатами.

Список использованной литературы

1. Дегтярев А.А. Основы политической теории. - М., 1998.

2. Дегтярев А.А. Механизм выработки и осуществления государственной политики. Процесс принятия государственных решений. Основы политической теории: Учеб. пособие. - М.: Высшая школа, 1998.

3. Клементевич Т. Процесс принятия политических решений. Элементы теории политики. / Под ред. Макаренко В.П. - Ростов-на-Дону, 1991.

4. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. - М., 1995.

5. Элементы теории политики. - Ростов-на-Дону, 1991.