Регулювання ефективності освітньої діяльності закладів вищої освіти України: нормативно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Регулювання ефективності освітньої діяльності закладів вищої освіти України: нормативно-правовий аспект

Ворона В.О.

кандидат педагогічних наук, старший науковий співробітник відділу забезпечення якості вищої освіти Інституту вищої освіти НАПН України

Анотація

Досліджено проблематику ефективності освітньої діяльності закладів вищої освіти (ЗВО) України та вплив міжнародних і національних правових інститутів, що мають бути методологічним підґрунтям у сфері вищої освіти. Проаналізовано нормативно-правове регулювання освітньої діяльності ЗВО, їх відповідність вимогам сучасної економіки. Зазначено інститути, що регулюють і впливають на освітню діяльність ЗВО та є обов'язковими до виконання. Розглянуто останні наукові публікації й рекомендації щодо системного підходу до проблем нормативно-правового регулювання ефективності освітньої діяльності в умовах університетської автономії, які мають розв'язуватися за допомогою системи моніторингу ЗВО (внутрішніх індикаторів ефективності). Наголошено на ролі послуг у сфері вищої освіти та інноваційних установок ЗВО у сприйнятті ефективності (якості) цих послуг між їх виробником (заклад вищої освіти) та споживачем (здобувач вищої освіти). Підкреслено важливість подальшого дослідження основної проблеми підвищення ефективності освітньої діяльності ЗВО, що полягає в зміні організаційно-правового статусу відповідно до вимог міжнародних і національних інститутів сучасної економіки.

Ключові слова: класифікація інституційних секторів економіки, нормативно-правові акти у сфері вищої освіти, нормативно-правове регулювання ефективності освітньої діяльності, Система національних рахунків 2008.

Abstract

освітній заклад вищої освіти

Victoriia Vorona

Ph. D. (Pedagogy), Institute of Higher Education of the National Academy of Educational Sciences of Ukraine,

EFFECTIVENESS OF THE EDUCATIONAL ACTIVITY REGULATION OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS OF UKRAINE: REGULATORY AND LEGAL ASPECT

An analysis of the main problem of the effectiveness of educational activities of higher education institutions (HEIs) in Ukraine and the influence of international and national legal institutions, which should become the methodological basis for higher education is carried out. The study of the normative-legal regulations governing the educational activities of the HEIs of Ukraine and their compliance with the requirements of the modern economy showed that the domestic regulations do not contain clear norms measuring the results of their activities. The institutions that regulate and influence the educational activities of the HEIs are mentioned. They include System of National Accounts 2008 (SNA, 2008), Methodology of National Education Accounts (UNESCO, 2016) Classification of Institutional Sectors of the Economy (CISE), whose norms should become binding and should be reflected in Ukrainian legislation in the field of higher education. The attention is focused on the latest scientific publications and recommendations, i.e. "Economic relations in the system of higher education: Modernization in the conditions of the innovative economy: monograph" and "Mechanismsfor extending financial autonomy of higher education institutions of Ukraine: collective monograph". This is confirmed by the challenges of a systematic approach to the problems of the regulatory and legal regulation of the effectiveness of educational activities in the context of university autonomy and should be addressed by the HEI monitoring system (internal indicators of efficiency). The role of higher education services and innovations in higher education perception of the efficiency (quality) of these services between the provider of higher education services (HEI) and the consumer of higher education services (applicant for higher education) is emphasized in the article. The study does not purport to be a final solution to the problems, but still requires formulation, comparison and interaction with international institutions, which should be reflected in Ukrainian legislation in the field of higher education. The list of measures proposed by the author, consisting of a change in the organizational and legal status of the Ukrainian HEIs in accordance with the requirements and provisions of international and national institutions of the modern economy, will promote to regulate the effectiveness of the educational activities of the HEIs and help to achieve their autonomy.

Keywords: classification of institutional sectors of the economy, regulations in higher education, normative-legal regulation of the effectiveness of educational activities, System of national accounts 2008.

Від дня прийняття Акта проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) послуги у сфері вищої освіти є результатом освітньої діяльності ЗВО, що мають вартісний вираз. Підтвердженням цього слугує порівняння показників державних видатків на освіту в Україні з відповідними показниками ряду інших країн, які щорічно публікуються в Доповіді про людський розвиток [1]. Показник державних видатків на освіту в Україні (5,4% ВВП) є одним із найвищих серед усіх країн світу та більшим за середній показник групи країн із дуже високим рівнем людського розвитку (very high human development), котрий становить 4,8 % [2, с. 161]. З огляду на це істотне зростання державних видатків на освіту у відсотках ВВП в Україні найближчими роками є малоймовірним [2, с. 157]. Тому ЗВО повинні шукати власні шляхи досягнення ефективності освітньої діяльності, заробляти та конкурувати в сучасній економіці. Використання фінансових ресурсів, які надаються урядом на розвиток вітчизняної вищої освіти, відображається в статистичних даних про обсяги виробництва й надання послуг у сфері вищої освіти, що формуються згідно з Державним класифікатором продукції та послуг (ДКПП), секція Р «Послуги у сфері освіти», розділ 85 «Послуги у сфері освіти», група 85.4 «Послуги у сфері вищої освіти» [3].

Слід зазначити, що однією з основних проблем підвищення ефективності освітньої діяльності ЗВО України є невідповідність їх організаційно-правового статусу вимогам міжнародних та національних інститутів сучасної економіки. Вирішенню цих питань і присвячене це дослідження.

Проблему регулювання ефективності освітньої діяльності ЗВО України сформульовано передусім на основі результатів наукових досліджень, висвітлених у монографіях «Економічні відносини у системі вищої освіти: модернізація в умовах інноваційної економіки» [4] та «Механізми розширення фінансової автономії закладів вищої освіти України» [5], а також у статтях «Освіта як вид економічної діяльності» [6], «Освіта України в Системі національних рахунків» [7], «Визначення організаційно-правового статусу ВНЗ відповідно до СНР 2008» [8], «Вимірювання результатів економічної діяльності державних і комунальних закладів вищої освіти України як суб'єктів сучасної ринкової економіки» [9]. Наголошено на невідповідності положень чинних нормативно-правових актів України, що регулюють освітню діяльність вітчизняних ЗВО, положенням міжнародних та національних інститутів, зокрема Системи національних рахунків 2008 (СНР 2008) [10], Методології національних рахунків освіти ЮНЕСКО [11], Класифікації національних секторів економіки (КІСЕ) [12].

Головним інститутом, що є основою нормативно-правового регулювання ефективності освітньої діяльності у сфері вітчизняної вищої освіти, є Конституція України, відповідно до ст. 53 якої держава забезпечує доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах, розвиток вищої освіти, різних форм навчання, надання державних стипендій та пільг студентам; громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі [13].

Базовим нормативно-правовим актом (далі - НПА), де визначено норми й положення з регулювання освітньої діяльності, у т. ч. ЗВО, є Закон України «Про освіту». Згідно зі ст. 1 цього закону, освітня діяльність - діяльність суб'єкта освітньої діяльності, спрямована на організацію, забезпечення і реалізацію освітнього процесу у формальній та/або неформальній освіті; суб'єкт освітньої діяльності - фізична або юридична особа (заклад освіти, підприємство, установа, організація), що провадить освітню діяльність; якість освітньої діяльності - рівень організації, забезпечення і реалізації освітнього процесу, що забезпечує здобуття особами якісної освіти та відповідає вимогам, встановленим законодавством та/або договором про надання освітніх послуг [14]. Положення вказаного закону є обов'язковими для врахування українськими ЗВО при провадженні освітньої діяльності.

Спеціальним НПА, що регулює освітню діяльність у сфері вищої освіти, є Закон України «Про вищу освіту». Відповідно до ст. 1 цього закону, освітня діяльність - діяльність закладів вищої освіти, спрямована на організацію, забезпечення та реалізацію освітнього процесу; освітня (освітньо-професійна, освітньо-наукова чи освітньо-творча) програма - єдиний комплекс освітніх компонентів (навчальних дисциплін, індивідуальних завдань, практик, контрольних заходів тощо), спрямованих на досягнення передбачених такою програмою результатів навчання, що дає право на отримання визначеної освітньої або освітньої та професійної (професійних) кваліфікації (кваліфікацій); результати навчання - знання, уміння, навички, способи мислення, погляди, цінності, інші особисті якості, які можна ідентифікувати, спланувати, оцінити і виміряти та які особа здатна продемонструвати після завершення освітньої програми (програмні результати навчання) або окремих освітніх компонентів; якість вищої освіти - відповідність умов провадження освітньої діяльності та результатів навчання вимогам законодавства і стандартам вищої освіти, професійним та/або міжнародним стандартам (за наявності), а також потребам заінтересованих сторін і суспільства, що забезпечується шляхом здійснення процедур внутрішнього та зовнішнього забезпечення якості» [15].

У ст. 3 Закону України «Про вищу освіту» зазначено дев'ять принципів державної політики у сфері вищої освіти, однак серед них немає ефективності освітньої діяльності ЗВО. У ст. 16 цього НПА також закріплено: «Система забезпечення закладами вищої освіти якості освітньої діяльності та якості вищої освіти (система внутрішнього забезпечення якості) передбачає здійснення певних процедур і заходів, що мають враховуватись ЗВО у своїй освітній діяльності» [15]. На наше переконання, перелічені в ньому процедури й заходи мають забезпечувати ефективну освітню діяльність вітчизняних ЗВО, проте конкретних законодавчих норм щодо ефективності ми не знайшли.

Також ст. 24 Закону України «Про вищу освіту» встановлено: «Освітня діяльність у сфері вищої освіти провадиться закладами вищої освіти, закладами фахової передвищої освіти (з підготовки фахівців ступенів молодшого бакалавра та бакалавра) та науковими установами (з підготовки фахівців ступенів магістра та/ або доктора філософії) на підставі ліцензій, що видаються центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, відповідно до закону». А в ст. 26 наведено 10 основних завдань ЗВО, але жодне з них не пов'язане із забезпеченням ефективності освітньої діяльності таких закладів.

Згідно зі ст. 37, п. 2, «Наглядова рада закладу вищої освіти сприяє розв'язанню перспективних завдань його розвитку, залученню фінансових ресурсів для забезпечення його діяльності з основних напрямів розвитку і здійснення контролю за їх використанням, ефективній взаємодії закладу вищої освіти з державними органами та органами місцевого самоврядування, науковою громадськістю, суспільно-політичними організаціями та суб'єктами господарської діяльності в інтересах розвитку та підвищення якості освітньої діяльності і конкурентоспроможності закладу вищої освіти, здійснює громадський контроль за його діяльністю тощо» [15].

Поряд із вказаними нормами цього НПА, котрі безпосередньо регулюють освітню діяльність у сфері вищої освіти та визначають її ефективність, вважаємо за доцільне проаналізувати норми й положення Бюджетного кодексу України (БКУ), окремі статті якого опосередковано, але істотно впливають на діяльність вітчизняних ЗВО. Це обумовлюється тим, що державні та комунальні ЗВО в Україні є бюджетними установами й зобов'язані провадити свою діяльність відповідно до положень БКУ.

Статтею 7 БКУ задекларовано, що бюджетна система України ґрунтується, зокрема, на принципі ефективності та результативності - при складанні й виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів; принципі цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями [16].

Також у ст. 20, п. 5 БКУ встановлено: «Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку» [16]. Це положення повністю відповідає нашій тезі на початку статті, що ЗВО в ЄДРПОУ зареєстровані як інституційні одиниці, котрі надають послуги у сфері вищої освіти, що виступають результатом основного виду їх економічної діяльності.

На нашу думку, однією з основних проблем підвищення ефективності освітньої діяльності вітчизняних ЗВО є невідповідність їх нинішнього організаційно-правового статусу вимогам сучасної економіки, адже, згідно з положеннями БКУ, вони є «бюджетними установами» та «неприбутковими» [16, ст. 2].

У ст. 20, п. 6 БКУ наголошено: «На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України. Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій... та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм» [16]. Кодекс є обов'язковим НПА у сфері вищої освіти та безпосередньо впливає на ефективність освітньої діяльності державних і комунальних ЗВО.

Серед НПА, що регламентують діяльність ЗВО як бюджетних установ, на виконання Бюджетного кодексу України в грудні 2018 р. прийнято Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування» [17], відповідно до котрого результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми за напрямами використання бюджетних коштів і включають кількісні та якісні показники [18, с. 32]. Норми цього закону безальтернативно вимагають розроблення обґрунтованої системи результативних показників як бюджетних програм, що затверджуються в установленому порядку Міністерством освіти і науки України для державних ЗВО за статтею «Підготовка кадрів ЗВО та забезпечення діяльності їх баз практики» [18], так і за видами економічної діяльності, котру провадять ЗВО, з виділенням для цього бюджетних коштів.

Серед НПА, що впливають на регулювання освітньої діяльності ЗВО, слід назвати також Закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів», конкретизований у постановах Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку формування державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» від 15.04.2013 № 306, «Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» від 20.05.2013 № 363, «Про затвердження Методики розрахунку орієнтовної середньої вартості підготовки одного кваліфікованого робітника, фахівця, аспіранта, докторанта» від 20.05.2013 № 346 та Методологічних положеннях щодо складання допоміжних (сателітних) рахунків освіти в Україні, які затверджені наказом Державного комітету статистики України від 15.02.2010 № 57.

При провадженні своєї освітньої діяльності вітчизняні ЗВО обов'язково керуються Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти» від 29.04.2015 № 266, що впорядковує освітні програми, вимоги до них, забезпечує порівняння документів про вищу освіту, планування підготовки фахівців і збір статистичних даних щодо вищої освіти, а також Національною рамкою кваліфікацій, котрою погоджується здобуття вищої освіти на кожному її рівні, що передбачає успішне виконання особою відповідної освітньої або наукової програми та є підставою для присудження відповідного ступеня вищої освіти (молодший бакалавр, бакалавр, магістр, доктор філософії, доктор наук).

Аналіз зазначених НПА дає підстави стверджувати, що у своїй освітній діяльності ЗВО повинні обов'язково враховувати їхні положення, проте норм, котрі вказували б, як впливати на якість і вимірювати ефективність такої діяльності, ці НПА не містять.

Послуги у сфері вищої освіти, що надаються ЗВО, є одним із видів ринкових послуг, оскільки забезпечують економічні й соціальні блага для здобувача цих послуг і суспільства загалом. Для здобувача послуг у сфері вищої освіти остання має економічне значення, адже вона забезпечує працевлаштування, створює можливості для поліпшення умов праці та мобільності, дає змогу отримувати високу заробітну плату, накопичувати капітал. До соціальних переваг вищої освіти для кожного здобувача можна віднести: можливість приймати більш виважені рішення, розвиток інтелекту, підвищення якості життя й особистого статусу, конкурентоспроможність у просторах вищої освіти Європи та світу. Для суспільства загалом соціальне значення вищої освіти полягає у створенні засад демократичного вибору з рівними і сталими можливостями для всіх.

Державне регулювання всіх учасників у сфері вищої освіти полягає в гарантуванні доступу всім громадянам до простору вищої освіти; ліцензуванні, акредитації й атестації ЗВО та їхніх програм; наданні податкових пільг із метою розвитку; фінансуванні тощо.

Розвиток ринку послуг у сфері вищої освіти в Україні на основі конкуренції - загальновизнаний факт. Утім, основною проблемою таких послуг залишається оцінка їхньої якості та конкурентоспроможності. Використовувані сьогодні методи і способи оцінки ЗВО мають здебільшого фрагментарний, вибірковий характер через відсутність чіткої, науково обґрунтованої системи показників та індикаторів. Так, Постанова Кабінету Міністрів України «Про розподіл видатків державного бюджету між закладами вищої освіти на основі показників їх освітньої, наукової та міжнародної діяльності» від 24.12.2019 № 1146 потребує низки уточнень, які повинні бути відображені в НПА щодо розподілу видатків за результатами економічної діяльності ЗВО на конкретних показниках і критеріях. Необхідно розробити обґрунтовану систему результативних показників як бюджетних програм, що затверджуються в установленому порядку Міністерством освіти і науки України для державних ЗВО за статтею «Підготовка кадрів ЗВО та забезпечення діяльності їх баз практики» [18], так і за видами економічної діяльності, котру провадять ЗВО, з виділенням для цього бюджетних коштів.

Сфера послуг вищої освіти є специфічною, адже якість на основі тієї самої освітньої програми буде різною через сутнісне сприйняття здобувачами вищої освіти за кожним її рівнем згідно з МСКО 2011 (Міжнародна стандартна класифікація освіти) та МСКО-О 2013 (Міжнародна стандартна класифікація освіти: області освіти та професійної підготовки). З одного боку, якість залежить від внутрішнього психологічно-емоційного стану викладача і стану його здоров'я під час проведення заняття; з другого - такі самі фактори можуть впливати на сприйняття матеріалу здобувачами (споживачами) послуг у сфері вищої освіти. Проте вагомішими факторами якості послуги у сфері вищої освіти є: інтелект, рівень підготовки й особисте бажання споживачів послуг у сфері вищої освіти.

При виборі ЗВО споживач (здобувач) послуг у сфері вищої освіти порівнює своє сприйняття отриманих послуг із тим рівнем, на який він розраховував. Якщо очікування виправдалися, він отримує задоволення. Очевидно, що ступінь задоволення певною мірою може розглядатись як рівень якості послуг відповідного ЗВО.

Головним міжнародним формальним інститутом сучасної економіки є Система національних рахунків 2008 (СНР 2008) [10]. Згідно з главою 4, п. 4.1 СНР 2008, ЗВО є невід'ємною складовою «повної сукупності усіх резидентських інституційних одиниць», що провадять офіційно визнані певні види економічної діяльності, в результаті якої виробляються продукти (товари й послуги), що включаються у ВВП країни. Основним видом економічної діяльності ЗВО вважається виробництво та надання послуг у сфері вищої освіти.

СНР 2008 (глава 4, пункти 4.1, 4.24) визначено, що всі інституційні одиниці належать до одного й тільки до одного з таких п'яти інституційних секторів: сектор нефінансових корпорацій; сектор фінансових корпорацій; сектор державного управління; сектор некомерційних організацій, які обслуговують домашні господарства; сектор домашніх господарств [10].

Ще одним інститутом, що гармонізований із СНР 2008, є Методологія національних рахунків освіти ЮНЕСКО [11]. У передмові до цього документа наголошено: «Вироблення якісних даних про потоки фінансування є важливим, адже саме це потрібно урядам, щоб зрозуміти, як розподіляються кошти, які групи опиняються в несприятливих умовах стосовно доступу до коштів, де саме є потенційні точки втрат і що можна зробити для підвищення економічної та загальної ефективності. ...Брак деталізації використання коштів також є перешкодою для ефективного планування політики, спрямованої на покращення результатів навчання. Відсутність національних даних призводить до прогалин у системі міжнародних даних і перешкоджає ефективному моніторингу прогресу в досягненні цілей програми «Освіта 2030» та Четвертої цілі сталого розвитку, а також проведенню реалістичних розрахунків вартості на національному й міжнародному рівнях» [11, с. 10].

Аналізуючи ці міжнародні інститути, можемо констатувати, що ЗВО є інституційними одиницями та мають належати до некомерційних організацій (НКО).

У національному інституті, створеному для класифікації й кодування за секторами (підсекторами) інституційних одиниць економіки України, що здійснюють виробництво, розподіл, перерозподіл, споживання та нагромадження відповідно до їх призначення, є Класифікація інституційних секторів економіки (КІСЕ) [12], затверджена наказом Державної служби статистики України від 03.12.2014 № 378, котра гармонізована із СНР 2008 і Європейською системою національних та регіональних рахунків (ESA 2010).

Відповідно до КІСЕ, інституційна одиниця - це економічна одиниця, яка здатна від власного імені володіти активами, приймати зобов'язання, брати участь в економічній діяльності та вступати в операції з іншими одиницями [12, с. 8]. Основними видами юридичних осіб у КІСЕ визнаються корпорації, некомерційні організації, органи державного управління. Корпорації - це інституційні одиниці, що створені спеціально з метою ринкового виробництва товарів та послуг і є джерелом прибутку чи іншої фінансової вигоди для своїх власників (термін «корпорація» у контексті КІСЕ використовується як узагальнюючий для всіх організацій, орієнтованих на отримання прибутку). У ринковій економіці корпорації вважаються основною інституційною формою підприємництва [12, с. 9].

З огляду на викладене приватні й певні державні ЗВО за рішенням їх юридичного власника можуть діяти як корпорації. Такий висновок випливає також зі ст. 22 Закону України «Про освіту», згідно з п. 3 котрої заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний [14].

У СНР 2008 (глава 4, п. 4.8) наведено таке визначення НКО: «Некомерційні організації - це юридичні особи або громадські організації, створені з метою виробництва товарів і послуг, чий статус не дозволяє їм бути джерелом доходу, прибутку або іншої фінансової вигоди для одиниць, які їх створюють, контролюють чи фінансують. На практиці їхня виробнича діяльність повинна створювати або дохід, або збиток, проте будь-який дохід, котрий вони можуть отримати, не може бути привласнений іншими інституційними одиницями. Статут організації, відповідно до якого вони створені, сформульовано таким чином, що інституційні одиниці, котрі їх контролюють чи керують ними, не мають права на свою частку в будь-яких прибутках або в інших доходах, котрі вони отримують. З цієї причини вони нерідко звільняються від оподаткування» [10]. Подібне трактування НКО наведено й у КІСЕ, а саме: «НКО можуть створюватися приватними особами, корпораціями або органами державного управління для досягнення соціальних цілей; для надання культурних, освітніх, наукових та управлінських послуг приватним особам або корпораціям; для охорони здоров'я громадян, розвитку фізкультури та спорту; для задоволення духовних та інших потреб громадян; для захисту їхніх прав і законних інтересів, надання юридичної допомоги, а також для інших суспільно корисних цілей. ...Керівництво НКО, як правило, здійснює спеціальний орган (група посадових осіб, виконавчий комітет тощо), обраний членами НКО. Цей орган виконує такі самі функції, як і рада директорів корпорації, частково призначає управлінський персонал НКО» [12, с. 10].

Також у КІСЕ зазначено: «НКО різноманітні за своїми характеристиками: деякі з них подібні корпораціям [якими, на нашу думку, можуть бути ЗВО], деякі практично є частиною органів державного управління, а інші здійснюють діяльність, аналогічну діяльності органів державного управління, але функціонують незалежно від них. ...Основна відмінність між корпораціями [якими, на нашу думку, можуть бути й ЗВО] і органами державного управління пов'язана з відмінностями в цілях, для досягнення яких здійснюється виробництво. Корпорації виробляють продукти для ринку і прагнуть продати їх за економічно значущими (ринковими) цінами, тобто за цінами, що чинять істотний вплив на кількість продукції, яку виробники готові реалізувати, і на кількість товарів, яку покупці хотіли придбати. Ці ціни зазвичай формуються виробником з метою отримання прибутку в тривалій перспективі (або як мінімум відшкодування витрат), а в споживачів є свобода вибору на основі пропонованих цін. Корпорації поділяються на фінансові, які головним чином надають фінансові послуги, і нефінансові [зокрема, ЗВО, що можуть бути нефінансовими корпораціями], які переважно виробляють товари та надають інші (нефінансові) послуги. НКО є інституційними одиницями, створеними з метою випуску товарів або надання послуг, без мети отримання будь-якого доходу або прибутку для одиниць, які їх контролюють або фінансують. Якщо НКО надають товари та послуги споживачам за економічно значущими (ринковими) цінами, то в СНР 2008 вони розглядаються як корпорації; якщо НКО контролюються і фінансуються органами державного управління, то вони розглядаються як органи державного управління» [12, с. 14].

Оскільки діюча практика класифікації інституційних секторів економіки України відносить державні й комунальні ЗВО до сектору загального державного управління який включає: «усі одиниці центральних, регіональних, місцевих органів управління; усі НКО, які контролюються і в основному фінансуються органами управління» [12, с. 26].

«НКО, які контролюються і в основному фінансуються державними установами, - це юридичні особи, які з правової точки зору не є органами управління, але вважається, що вони проводять державну політику й фактично є частиною органів загального державного управління.

Визначення контролю над НКО з боку державних органів управління визначається за п'ятьма показниками контролю:

- призначення керівників;

- положення та інші статутні й регламентні документи НКО;

- контрактні документи та угоди;

- ступінь фінансування з державного бюджету;

- можливість зазнавати ризиків» [12, с. 26].

Оскільки НКО відрізняються за своїми засновниками та функціями, вони можуть належати до різних інституційних секторів. Потрібно лише провести межу між ринковими й неринковими НКО. До ринкових належать НКО, котрі надають товари та послуги за економічно значущими (ринковими) цінами, тобто такими, що дають змогу вплинути на рівень попиту. Разом із тим статус НКО дає їм можливість мати додаткові кошти у вигляді добровільних пожертв від приватних осіб, корпорацій або органів державного управління, за рахунок яких вони можуть одержати активи, що приносять чималі доходи від власності.

СНР 2008 і КІСЕ чітко показують, що вітчизняні ЗВО як резидентська інституційна одиниця за рішенням юридичного власника можуть бути віднесені «до одного і тільки одного ... інституційного сектору: сектор нефінансових корпорацій; ... сектор державного управління; сектор некомерційних організацій, які обслуговують домашні господарства» [10, гл. 4, п. 4.1]. Натомість практика регулювання організаційно-правових статусів ЗВО України не узгоджується з наведеними вище положеннями міжнародних та національних інститутів.

Так, у ст. 27 Закону України «Про вищу освіту» щодо правового статусу зазначено: «Заклад вищої освіти як суб'єкт господарювання може діяти в одному із таких статусів: бюджетна установа; неприбутковий заклад вищої освіти; прибутковий заклад вищої освіти» [15]. Той самий підхід, повторимось, простежується й у Законі України «Про освіту», ст. 22 якого встановлено: «Заклад освіти як суб'єкт господарювання може діяти в одному з таких статусів: бюджетна установа; неприбутковий заклад освіти; прибутковий заклад освіти» [14]. При цьому згідно з п. 3 вказаної статті заклад освіти залежно від засновника «може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний» [14].

Визначення термінів згаданих організаційно-правових статусів вітчизняних ЗВО у вказаних законах відсутні. Водночас трактування терміна «бюджетна установа» наведено в Бюджетному кодексі України (ст. 2, п. 12): «бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими» [16].

На нашу думку, у цьому визначенні основною ознакою бюджетної установи виступають слова «повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету», проте практика державних і комунальних ЗВО України свідчить, що в їх переважній більшості власні надходження ЗВО як плата за надання послуг, виконання робіт і цільових заходів, грантів та благодійних внесків, а також надходження від реалізації в установленому порядку продукції чи майна й іншої діяльності посідають важливе місце в загальному обсязі фінансування, тож перебування їх у статусі бюджетних установ не відповідає дійсності.

Однак згідно зі ст. 14 Податкового кодексу України «неприбуткові підприємства, установи та організації - неприбуткові підприємства, установи та організації, які не є платниками податку на прибуток підприємства відповідно до п. 133.4 ст. 133 цього Кодексу» [19]. У ПКУ також закріплено (ст. 133, п. 133.4): «до неприбуткових організацій, що відповідають вимогам цього пункту і не є платниками податку, зокрема, можуть бути віднесені: бюджетні установи.» [19].

Виконаний аналіз чинних положень НПА щодо організаційно-правових статусів ЗВО України дає достатньо підстав для висновку, що їх головною метою є не створення механізмів та інструментів для ефективної діяльності ЗВО, а виведення останньої із системи оподаткування. Проте перебування ЗВО в організаційно-правовому статусі «бюджетна установа», яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету [16, ст. 2], на наше переконання, апріорі унеможливлює впровадження такої бажаної для вітчизняних ЗВО фінансової автономії з метою підвищення ефективності їхньої діяльності.

Підсумовуючи викладене, доходимо таких висновків.

1. У сучасній ринковій економіці ЗВО є інституціональними одиницями країни, чия діяльність регулюється багатьма положеннями міжнародних і національних інститутів (нормативно-правових актів), що розглядаються регуляторами освітньої діяльності ЗВО.

2. Під політикою забезпечення ефективності освітньої діяльності ЗВО в контексті євроінтеграції ми розуміємо комплекс цілей та заходів інституційних одиниць нашої держави (Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади у сфері вищої освіти - Міністерства освіти і науки України, інших міністерств і відомств, котрі мають у своєму підпорядкуванні ЗВО, недержавні, у т. ч. приватні, ЗВО, що забезпечують виконання стратегічних і короткострокових завдань із забезпечення ефективності освітньої діяльності вітчизняних ЗВО відповідно до політики Європейського простору вищої освіти.

3. Чинні організаційно-правові статуси ЗВО України не відповідають положенням міжнародних та національних інститутів, які визначають місце інституційних одиниць у конкретних секторах (підсекторах) сучасної економіки. Така невідповідність є серйозною перешкодою на шляху підвищення ефективності діяльності ЗВО України.

Список використаних джерел

1. Human Development Report 2020. United Nations Development Programme. URL: http://hdr.undp.org/en/2020-report.

2. Ефективне фінансування освіти - запорука її розвитку / Ю. М. Вітренко, В. О. Ворона та ін. Національна доповідь про стан і перспективи розвитку освіти в Україні: монографія/зазаг. редВ. Г. Кременя. Київ : КОНВІ ПРІНТ, 2021. С. 157-163. URL: https:// lib.iitta.gov.ua/726223/1/nac%20dopovid%202021%20color%201%20%281%29.pdf.

3. Державний класифікатор продукції та послуг ДК 016:2010. URL: https://zakon. rada.gov.ua/rada/show/v457a609-10#Text.

4. Економічні відносини у системі вищої освіти: модернізація в умовах інноваційної економіки : монографія / Ю. Вітренко, В. Ворона, Д. Кірієнко та ін. ; за ред. Ю. Вітренка. Київ : Ін-т вищої освіти НАПН України, 2017. 179 с. URL: https://ihed.org.ua/ wp-content/uploads/2018/09/mon_Ek_vidnosyny_VQ-Ukrainy_Modernizac_IVQ-2017- 179p_avtors-kolektiv.pdf.

5. Механізми розширення фінансової автономії закладів вищої освіти України : кол. монографія / Ю. Вітренко, І. Власова, В. Ворона та ін. ; за заг. ред. Ю. Вітренка. Київ : Ін-т вищої освіти НАПН України, 2020. 240 c. https://ihed.org.ua/wp-content/ uploads/2021/04/Mekhanizmy-fin-avtonomii-zVO-Ua_mon_IVO-2020-240p_avtors- kollektiv.pdf.

6. Вітренко Ю. М. Освіта як вид економічної діяльності. Економіка України. 2011. № 10. С. 4-15.

7. Вітренко Ю. М. Освіта України в Системі національних рахунків. Вища освіта України. 2013. № 3 (50). С. 9-22. URL: https://wou.npu.edu.ua/images/arhiv/2013/ WOU_3_2013.pdf.

8. Ворона В. О. Визначення організаційно-правового статусу ВНЗ відповідно до СНР 2008. Освіта і наука в умовах глобальних трансформацій : зб. матеріалів Всеукраїнської наукової конференції. Дніпро : СПД «Охотнік», 2017. С. 17-21. URL: http:// www.twirpx.com/file/2386795/.

9. Вітренко Ю. М. Вимірювання результатів економічної діяльності державних і комунальних закладів вищої освіти України як суб'єктів сучасної ринкової економіки. Освітня аналітика України. 2019. Вип. 1 (5). С. 31-44. URL: https://science.iea.gov.ua/ wp-content/uploads/2019/09/1_2019.pdf.

10. System of National Accounts 2008. URL: https://unstats.un.org/unsd/nationalaccount/ docs/SNA2008.pdf.

11. Methodology of national education accounts. UNESCO. 2016. URL: http://uis.unesco. org/sites/default/files/documents/methodology-of-national-education-accounts-2016-en.pdf.

12. Класифікація інституційних секторів економіки (КІСЕ) : наказ Державної служби статистики України від 03.12.2014 № 378. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/klasf/ st_kls/op_kise_2016.htm.

13. Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР (у редакції від 01.01.2020). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80#Text.

14. Про освіту : Закон України від 05.09.2017 № 2145-VIII (у редакції від 08.08.2021). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2145-19.

15. Про вищу освіту : Закон України від 01.07.2014 № 1556-VII (у редакції від 16.07.2021). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1556-18ttText.

16. Бюджетний кодекс України : Закон України від 08.07.2010 № 2456-VI (у редакції від 20.09.2015). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20150920ttText.

17. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження се- редньострокового бюджетного планування : Закон України від 06.12.2018 № 2646-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2646-19.

18. Результати моделювання формули розподілу видатків за статтею «Підготовка кадрів ЗВО та забезпечення діяльності їх баз практики» на 2021 рік. URL: https://mon. gov.ua/ua/osvita/visha-osvita/rozpodil-koshtiv-z-derzhavnogo-byudzhetu-mizh-zakladami- vishoyi-osviti-u-2020.

19. Податковий кодекс України : Закон України від 02.12.2010 № 2755-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17ttText.

References

1. United Nations Development Programme. (n. d.). Human Development Report 2020. Retrieved from http://hdr.undp.org/en/2020-report.

2. Vitrenko, Yu. M., & Vorona, V. O. (2021). Effective financing of education is the key to its development. In V. H. Kremen (Ed.). National report on the state and prospects of education in Ukraine (pp. 157-163). Kyiv: KONVI PRINT. Retrieved from https://lib.iitta.gov. ua/726223/1/nac%20dopovid%202021%20color%201%20%281%29.pdf [in Ukrainian].

3. State Committee of Ukraine for Technical Regulation and Consumer Policy. (2010). State Classification of Products and Services DK 016:2010 (Qrder No. 457, October 11). Retrieved from https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v457a609-10#Text [in Ukrainian].

4. Vitrenko, Yu., Vorona, V., Kiriienko, D., Kovtunets, V., Melnyk, S., & Musiienko, O. (2017). Economic relations in the system of higher education: modernization in an innovative economy. Kyiv: Institute of Higher Education of the National Academy of Pedagogical Sciences of Ukraine. Retrieved from https://ihed.org.ua/wp-content/uploads/2018/09/mon_Ek_ vidnosyny_VO-Ukrainy_Modernizac_IVO-2017-179p_avtors-kolektiv.pdf [in Ukrainian].

5. Vitrenko, Yu., Vlasova, I., Vorona, V., Zhyliaiev, I., Melnyk, S., Kovtunets, V., & Bazeliuk, O. (2020). Mechanisms for expanding the financial autonomy of higher education institutions in Ukraine. Kyiv: Institute of Higher Education of the National Academy of Pedagogical Sciences of Ukraine. https://ihed.org.ua/wp-content/uploads/2021/04/Mekhanizmy-fin- avtonomii-zVO-Ua_mon_IVO-2020-240p_avtors-kollektiv.pdf [in Ukrainian].

6. Vitrenko, Yu. M. (2011). Education as a type of economic activity. Ukraine economy, 10, 4-15 [in Ukrainian].

7. Vitrenko, Yu. M. (2013). Education of Ukraine in the System of National Accounts. Higher education in Ukraine, 3, 9-22. Retrieved from https://wou.npu.edu.ua/images/ arhiv/2013/WOU_3_2013.pdf [in Ukrainian].

8. Vorona, V. Q. (2017). Determining the organizational and legal status of universities in accordance with the SNA 2008. Education and science in the context of global transformations (pp. 17-21). Retrieved from http://www.twirpx.com/file/2386795/ [in Ukrainian].

9. Vitrenko, Yu. M. (2019). Measuring the results of economic activity of state and municipal higher education institutions of Ukraine as entities of modern market economy. Educational Analytics of Ukraine, 1, 31-44. Retrieved from https://science.iea.gov.ua/wp- content/uploads/2019/09/1_2019.pdf [in Ukrainian].

10. European Communities, International Monetary Fund, Organization for Economic Co-operation and Development, United Nations and World Bank. (2009). System of National Accounts 2008. Retrieved from https://unstats.un.org/unsd/nationalaccount/docs/ SNA2008.pdf.

11. UNESCO. (2016). Methodology of national education accounts. Retrieved from http:// uis.unesco.org/sites/default/files/documents/methodology-of-national-education- accounts-2016-en.pdf.

12. State Statistics Service of Ukraine. (2014). Classification of institutional sectors of the economy (Order No. 378, December 3). Retrieved from http://www.ukrstat.gov.ua/klasf/ st_kls/op_kise_2016.htm [in Ukrainian].

13. Verkhovna Rada of Ukraine. (1996). Constitution of Ukraine (Act No. 254k/96-VR, June 28). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0% B2%D1%80#Text [in Ukrainian].

14. Verkhovna Rada of Ukraine. (2017). About education (Act No. 2145-VIII, September 5). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2145-19#Text [in Ukrainian].

15. Verkhovna Rada of Ukraine. (2014). On Higher Education (Act No. 1556-VII, July 1). Retrieved from http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/page [in Ukrainian].

16. Verkhovna Rada of Ukraine. (2010). Budget Code of Ukraine (Act No. 2456-VI, July 8). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20150920#Text [in Ukrainian].

17. Verkhovna Rada of Ukraine. (2018). On amendments to the Budget Code of Ukraine regarding the introduction of medium-term budget planning (Act No. 2646-VIII, December 6). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2646-19 [in Ukrainian].

18. Ministry of Education and Science of Ukraine. (n. d.). The results of modeling the formula for the distribution of expenditures under the article "Training of freelancers and ensuring the operation of their bases of practice" for 2021. Retrieved from https://mon.gov. ua/ua/osvita/visha-osvita/rozpodil-koshtiv-z-derzhavnogo-byudzhetu-mizh-zakladami- vishoyi-osviti-u-2020 [in Ukrainian].

19. Verkhovna Rada of Ukraine. (2010). Tax Code of Ukraine (Act No. 2755-VI, December 2). Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17#Text [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru