Развитие государственно-частного партнерства в системе образования Свердловской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Развитие государственно-частного партнерства в системе образования Свердловской области

Зерчанинова Т.Е.,

Гумбатова И.В.

Предмет. Предметом статьи является развитие государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области.

Цель. Цель статьи - изучить опыт Свердловской области по развитию государственно-частного партнерства в сфере образования, выявить проблемы и пути их решения.

Методология и методы. Методология исследования основана на принципах деятельностного подхода к государственно-частному партнерству в сфере образования. Деятельностный подход позволяет выявить ключевые компоненты и направления деятельности органов государственной власти по развитию государственно-частного партнерства в сфере образования, выявить проблемы, причины и факторы их возникновения, чтобы предложить наиболее оптимальные способы их решения. В процессе исследования были использованы такие методы как описание, анализ, синтез, анализ официальных документов, экспертное интервью, анализ статистических данных.

Результаты. Изучена нормативно-правовая базагосударственно-частного партнерства в сфере образования; изучена практика развития государственно-частного партнерства в сфере образования Свердловской области; по результатам экспертного интервью выявлена экспертная оценка развития государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области; выявлены основные проблемы в развитии государственно-частного партнерства в сфере образования Свердловской области; предложены пути совершенствования государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области.

Область применения результатов. Результаты исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти субъектов РФ для совершенствования практики государственно-частного партнерства в сфере образования.

Научная новизна. Получены оценки практики государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области; изучены факты и условия осуществления проектов государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области, выявлены проблемы развития государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области; разработаны практические рекомендации по совершенствованию государственно-частного партнерства в сфере образования в Свердловской области.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), концессия, образовательные организации, органы государственной власти, система образования.

государственное партнерство высшее образование

Реализация задач, стоящих сегодня перед Российской Федерацией в условиях кризисного периода, действия международных санкций, требует создание условий для формирования эффективной модели взаимодействия бизнеса и государства в целях поиска новых способов развития экономики и социальной сферы.

В настоящее время во многих странах наблюдается смещение ориентира государственного управления от прямого администрирования к передаче некоторых государственных функций частному сектору. Проведенные в отечественной экономике реформы также характеризуются существенной корректировкой системы экономических отношений между государством и бизнесом. На смену административному государственному управлению приходит управление с учетом интересов.

Концептуальная основа государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), зародившаяся на Западе сначала в сфере промышленности, впоследствии продемонстрировала свою эффективность при применении её принципов и в социальном сегменте, в том числе в такой сфере как образование. Как показала зарубежная практика, одной из приоритетных задач развития образования должно быть создание базы для формирования эффективного инструмента сотрудничества между представителями бизнес-структур и образовательных учреждений при оказании экономической поддержки учреждениям, в управлении содержанием образовательного процесса, а также в научно-исследовательской деятельности. Актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения преимуществ и несовершенств государственно-частного партнерства в сфере образования.

Проблемы внедрения ГЧП в сфере образования рассматривают в своих работах такие российские исследователи как Макаров И.Н., Колесников В.В. [1], Молчанова О.П., Лившин А.Я. и др. [2], Ефремов Д.Н. [3], Мангутова И.В. и др. [4].

Однако в российской научной литературе недостаточно изучена реализация конкретных организационно-экономических форм государственно-частного партнерства в сфере образования.

Цель статьи - изучить опыт Свердловской области по развитию ГЧП в сфере образования, выявить проблемы и пути их решения.

Определяя понятие ГЧП, А.В. Белицкая пишет, что «государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение» [5, с. 191].

В данном исследовании за основу принят подходН.И. Макарова и В.В. Колесникова, которые рассматривают государственно-частное партнерство в сфере образования на основе объединения как финансовых, так и интеллектуальных ресурсов государства и частного сектора [1, с. 2].

Очевидно, что относительно сферы образования государственно-частное партнерство можно характеризовать определенными особенностями, заключающимися в специфике развития отношений бизнеса и образования. ГЧП сфере образования - это взаимовыгодная форма отношений государственной, муниципальной власти и (или) непосредственно образовательных организаций с частными инвесторами, в рамках которой субъекты этих отношений совместно выполняют социально значимые задачи, направленные на модернизацию инфраструктуры либо содержания образования.

Основной целью государственно-частного (и муниципально-частного партнерства) является «привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [6].

Министерство образования и науки РФ обозначило актуальность использования государственно-частного партнерства в сфере образования: «Чтобы сделать систему образования конкурентоспособной, необходимо внедрять в нее новые принципы управления, в частности, обеспечить ее развитие на принципах интеграции и кооперации ресурсов - информационных, кадровых, управленческих, финансовых» [7]. Характерными чертами ГЧП в образовании являются:

· долгосрочный характер отношений;

· объединение ресурсов под достижение конкретного результата;

· распределение ответственности и рисков между частным и государственным партнером [7].

Развитие государственно-частного партнерства в сфере образования в Российской Федерации находится на этапе становления, однако в некоторых регионах уже сложился интересный опыт в данной сфере. АСИ и Центр развития ГЧП провели исследование среди регионов России по выявлению наиболее успешных и востребованных моделей реализации проектов ГЧП в социальной сфере , в результате которого было установлено, что «на сегодняшний день в России на различных стадиях реализации находится 212 проектов ГЧП в социальной сфере, из которых 172 проекта прошли стадию коммерческого закрытия (проекты, где заключены соответствующие соглашения между публичной и частной сторонами)» [8, с. 9]. В качестве лучшего опыта ЧГП в сфере образования представлено строительство оснащение и эксплуатация образовательных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе [8, с. 22].

В законодательстве Свердловской области установлены две формы государственно-частного партнерства: «Свердловская область может участвовать в государственно-частном партнерстве в следующих формах:

1. в форме участия в соглашениях о государственно-частном партнерстве;

2. в форме участия в концессионных соглашениях» [9].

Что касается такой формы ГЧП как концессия, то стоит отметить её выраженный и типичный признак - объединение материальных ресурсов на взаимовыгодных условиях. Концессия является наиболее нормативно определенной формой государственно-частного партнерства [10], это основа развития государственно-частного партнерства в любых социальных сферах, в том числе и в образовании.

В Свердловской области примером использования концессии в сфере образования является реконструкция здания детского сада «Чудесный остров» в городе Каменск-Уральский [11],а также строительство дошкольных образовательных учреждений [12]. На практике отработаны механизмы внедрения данной формы, достигнуты основные цели сотрудничества - обеспечение доступности и качества услуг дошкольного образования.

Поскольку концессия в наибольшей степени нормативно урегулирована, практика её применения заметно расширяется в различных социальных сферах, хотя и не теми темпами, которыми хотелось бы потенциальным участникам государственно-частного партнерства. Заключая концессионные соглашения, стороны придерживаются типовой формы, рекомендованной Правительством Российской Федерации [13].

Как мы видим, концессия предоставляет бизнесу наибольшую самостоятельность в хозяйственной деятельности, поскольку именно частному сектору свойственен наиболее положительный опыт эффективного финансового управления. При этом государство не теряет своих прямых функций регулирования посредством государственного контроля и сохранением прав на имущество по истечению срока действия концессионного соглашения.

Возможно, что основной задачей концессионных соглашений является создание условий для привлечения инвестиций в сферу образования Свердловской области с целью эффективного использования, строительства или модернизации существующего государственного и муниципального имущества, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение. Бизнес и органы власти, наконец, применили четкую схему взаимодействия. Как можно судить по примерам, условия концессионных отношений могут варьироваться (срок реализации, размер инвестиций, процент гарантированных мест в дошкольном учреждении для детей, стоящих в муниципальной очереди), однако основные позиции остаются едиными. Интересы частного бизнеса состоят в получении прибыли от долгосрочного использования муниципального имущества на льготных условиях, а муниципалитета - в получении дополнительных частных инвестиций.

Концессию по праву можно назвать эффективной и перспективной формой государственно-частного (и муниципально-частного) партнерства в сфере образования, её распространение принесет явный положительный социальный эффект также на других уровнях образования.

Безусловно, ГЧП подразумевает взаимовыгодное сотрудничество, однако на практике выгода партнеров различна. ГЧП в сфере дошкольного образования имеет скорее меценатский характер, чем взаимовыгодный. Так, например, одно из градообразующих предприятий Полевского городского округа ОАО «Северский трубный завод» выступило в роли соинвестора при строительстве трех дошкольных учреждений на основе соглашения с Министерством общего и профессионального образования и органа местного самоуправления - Управления образованием Полевского городского округа. Внедрена в практику такая форма сотрудничества, при которой представители бизнеса участвуют в государственно-частном партнерстве путем подготовки предпроектной и проектной документации для строительства зданий детских садов.

На ступени общего образования, как и дошкольного, основной формой государственно-частного партнерства является соглашение о сотрудничестве, в ходе которого предприятия и учреждения бизнеса оказывают финансовую поддержку образовательным учреждениям на цели, закрепленные в соглашениях.

Развитие ГЧП на ступени среднего профессионального образования является достаточно перспективным. Важным событием в развитии ГЧП в системе профессионального образования в 2013 году в рамках выставки «ИННОПРОМ-2013» стало заключение трёхстороннего соглашения о сотрудничестве между Министерством общего и профессионального образования Свердловской области, Кушвинским заводом прокатных валков и Баранчинским электромеханическим техникумом. Согласно данному соглашению участники, объединяя финансовые и интеллектуальные ресурсы, поставили задачу по решению профессиональной подготовки профильных специалистов.

Таких примеров ГЧП в Свердловской области немало. «Установлены тесные контакты между ОАО «Первоуральский Новотрубный Завод» и Первоуральским металлургическим колледжем, между ОАО «Уралмашзавод» и образовательными организациями общего и профессионального образования г. Екатеринбурга, между Екатеринбургским политехникумом и Производственным объединением «Уральский оптико-механический завод», между производственной корпорацией «Уралвагонзавод» и Нижнетагильским техникумом металлообрабатывающих производств и сервиса, между корпорацией «ВСМПО-Ависма» и Верхнесалдинским металлургическим техникумом. Готовится к реализации совместный проект Верхотурского профессионального училища и ЗАО «Региональный центр листообработки». «Трубная металлургическая компания» приступает к совершенствованию материальной базы учреждений профессионального образования в Каменске-Уральском и Полевском» [14].

Результатами заключенных между предприятиями и образовательными учреждениями договоров и соглашений о сотрудничестве в период 2011-2014 гг. являются следующие показатели:

· «более одной тысячи четырехсот предприятий осуществляют трудоустройство выпускников учреждений профессионального образования;

· более одной тысячи семисот предприятий осуществляют предоставляют учащимся возможность прохождения производственной практики;

· более четырехсот шестидесяти предприятий обеспечивают условия для стажировки и повышении квалификации преподавателей и мастеров производственного обучения;

· более девятисот предприятий принимают участие в разработке содержания профессиональных образовательных программ, что очень актуально в рамках реализации федеральных государственных образовательных стандартов;

· более восьмисот работодателей принимают участие в процедуре итоговой государственной аттестации выпускников учреждений профессионального образования и в сертификации квалификаций выпускников по отдельным специальностям;

· более пятисот предприятий оказывают содействие в проведении конкурсов профессионального мастерства и иных мероприятий, направленных на повышение престижа рабочих профессий» [14].

Отдельным пунктом необходимо отметить международный опыт государственно-частного партнерства. Например, «Государственное бюджетное образовательное учреждение среднего профессионального образования Свердловской области «Социально-профессиональный техникум «Строитель» реализует проект «Реализация государственно-частного партнерства с ООО «Дёке Экстружн» и ООО «КНАУФ ГИПС» (реализуется с 2004 года)» [15, с. 13].

Екатеринбургский экономико-технологический колледж с сентября 2011 года реализует проект «Международный центр хлебопечения» совместно с финской компанией «Лейпуриен Тукку», основываясь на принципах государственно-частного партнерства. В рамках данного сотрудничества путем совместного равного софинансирования удалось привлечь 2 млн. рублей для оснащения современным технологическим оборудованием, компьютерной мультимедиа-техникой и др. помещение лаборатории колледжа. Наличие центра хлебопечения позволило колледжу расширить спектр программ профессионального обучения в рамках деятельности Многофункционального центра прикладных квалификаций работников отрасли хлебопекарной промышленности, торговых сетей, общественного питания и услуг, таких как «Пекарь», «Кондитер» и другие.

«В 2014 году между бизнесом и профессиональными образовательными организациями заключено 3109 договоров на сумму 61401727 рублей. Наибольшее количество договоров было заключено с акционерными обществами - 77,2 процента, далее - средний, малый бизнес - 11,7 процента, с государственными учреждениями - 11,1 процента. На территории Свердловской области реализуется совместно 51 проект» [16, с. 138].

Большая доля применяемых форм государственно-частного партнерства в Свердловской области приходится именно на систему профессионального образования. В образовательных организациях среднего профессионального образования взаимосвязи имеют более выраженный взаимовыгодный характер, так как данные образовательные организации выполняют определенный заказ бизнеса на профориентацию обучающихся в связи с современными тенденциями развития рынка труда.

В целях изучения проблем развития ГЧП в сфере образования в Свердловской области и способов их решения И.В. Гумбатовой было проведено экспертное интервью. В группу экспертов были включены компетентные специалисты по государственно-частному партнерству в сфере образования Свердловской области: руководители промышленных предприятий Свердловской области, руководители отделов Министерства общего и профессионального образования Свердловской области, преподаватели вузов. Всего было опрошено 27 экспертов.

Большинство экспертов определяют фазу развития сотрудничества бизнеса и государства в сфере образования как начальную, однако, они четко обозначают цели данного партнерства: «Основными ориентирами развития государственно-частного партнерства должны являться: объединение интеллектуальных и финансовых ресурсов для достижения взаимовыгодных целей; повышение качества подготовки выпускников; развитие образования как отрасли «апгрейдинг», переходящей на новую качественно иную ступень развития; обеспечение соответствия структуры и содержания подготовки специалистов потребностям рынка труда и экономики региона; интеграция материально-технического оснащения образовательных организаций профессионального образования и предприятий «потенциальных работодателей» .

По мнению экспертов из числа руководителей отделов Министерства общего и профессионального образования Свердловской области, к проблемам развития ГЧП, относятся:

· «недостаточность информации о развитии государственно-частного партнерства;

· слабая нормативная база;

· отсутствие государственной поддержки данной формы сотрудничества;

· невысокая открытость бизнеса и образования;

· отсутствие долгосрочных планов развития малого, среднего и крупного предпринимательства;

· снижение контроля сферы образования со стороны государства;

· недоверие граждан к иным формам образования;

· слабая правовая компетентность граждан и др.».

В то же время эти же эксперты отметили среди основных препятствий развития ГЧП в образовании «низкую активность и незаинтересованность бизнеса в участии в ГЧП» .

Руководители промышленных предприятий, выступающие в роли экспертов, указывают на «...высокие бюрократические барьеры, отсутствие быстрой и чистой выгоды, подчеркивая долгосрочность вложений, отсутствие четких механизмов сотрудничества...». Это значит, что у бизнеса пока не сформировалось четкое убеждение в необходимости данного партнерства.

Эксперты из числа преподавателей вузов подчеркивают: «На стадии реализации в сфере образования Российской Федерации нормативно урегулированной является только одна форма государственно-частного партнерства - это концессия. Государственно-частное партнерство представляет собой организационный взаимовыгодный альянс государственной власти и частного бизнеса, с целью которого, как основной принцип сотрудничества, должно являться реализации общественно значимых проектов в широком наборе сфер деятельности - от развития важных отраслей экономики до предоставления социальных услуг».

В ходи интервью эксперты указали проблемы развития ГЧП в сфере образования: неурегулированность отношений на федеральном уровне, отсутствие механизмов долгосрочного финансирования («...бизнес не имеет гарантий, действует «ручной» механизм...» ), но, в то же время, выразили уверенность в перспективности его развития. Они указывают на необходимость применения различных форм ГЧП, таких как комплексные инвестиционные проекты, концессионные соглашения, участие государства в уставных капиталах открытых акционерных обществ на условиях договоров и соглашений и др. Однако эксперты имеют различные мнения относительно причин низкого уровня распространения ГЧП в сфере образования.

Можно сделать вывод, что мотивы субъектов ГЧП различны. В ходе исследования выявлено противоречие интересов субъектов ГЧП, побуждающих их к участию в сотрудничестве. Следовательно, для развития государственно-частного партнерства в системе образования Свердловской области необходимо разрешить данное противоречие.

Развитию государственно-частного партнерстваи на федеральном, и на региональном уровнях препятствует ряд объективных и субъективных причин:

1. Политика по развитию ГЧП в сфере образования не имеет четко определенных нормативных и концептуальных основ.

2. Отсутствует система мониторинга проектов ГЧП, имеющая важное стратегическое значение для его развития.

3. Формы государственно-частного партнерства в Свердловской области ограничены участием в соглашениях о государственно-частном партнерстве и участием в концессионных соглашениях.

4. Низкая инвестиционная привлекательность сферы образования и др.

Приоритетными для сферы образования Свердловской области формами государственно-частного партнерства должны стать совместные инвестиционные проекты, партнерская научно-исследовательская и научно-практическая деятельность, эффективное совместное управление имуществом образовательной организации, образовательная и издательская деятельность, развитие механизмов общественного взаимодействия в сфере образования, передача в концессию объектов образования органами государственной власти или местного самоуправления, создание инвестиционных целевых фондов для государственных и муниципальных образовательных организаций, развитие государственно-частного партнерства на основе соглашений.

Исходя из результатов исследования, можно сформулировать практические рекомендации по развитию государственно-частного партнерства в сфере образования:

1. Разработка нормативных документов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства в сфере образования посредством принятия региональных подзаконных актов, определяющих особенности применения механизмов ГЧП в сфере образования Свердловской области и др.

2. Разработка и применение системы мониторинга проектов ГЧП с точки зрения количественных и качественных характеристик путем сбора информации профильными отделами Министерства общего и профессионального образования Свердловской области и анализа Институтом развития образования Свердловской области.

3. Изучение различных форм государственно-частного партнерства с учетом позитивного опыта других субъектов Российской Федерации, внедрение системы бенчмаркинга - поиска лучшей практики в управлении, ведущей к лучшим результатам.

4. Разработка методических рекомендаций для использования образовательными организациями с целью применения разнообразных форм сотрудничества с бизнес-структурами .

5. Разработка механизма упрощения процедур в рамках различных форм ГЧП, подготовка предложений в Правительство Свердловской области, направленных на стимулирование участия в соинвестировании проектов ГЧП в сфере образования.

6. Популяризация положительного опыта реализации совместных проектов образования и бизнеса (открытие дополнительной рубрики на сайте Министерства, создание цикла телепередач об успешных проектах ГЧП, публикация статей в Областной газете и т.п.).

7. Разработка системы общественной оценки проектов ГЧП (в рамках работы Общественного совета при Министерстве общего и профессионального образования Свердловской области).

8. Разработка критериев эффективности деятельности органов власти по развитию государственно-частного партнерства в сфере образования.

Свердловская область является одной из развитых промышленных территорий страны, инвестиционный потенциал бизнеса здесь достаточно высок, следовательно, достаточно широки возможности для развития государственно-частного партнерства. Объединение государственных и частных инвестиций различного рода в сфере образования, безусловно, положительно скажутся на развитии этой системы, предоставит возможности для совершенствования как материально-технической базы, так и содержания образования.

Литература

1.Макаров И.Н., Колесников В.В. Государственно-частное партнерство в образовании как база формирования конкурентоспособных трудовых ресурсов в условиях информационной экономики // Креативная экономика. 2011. № 9 (57). С. 22-27.

2.Государственно-частное партнерство в образовании: сборник / Под ред. О.П. Молчанова, А.Я. Лившин. М.: КДУ, 2009. 242 с.

3.Ефремов Д.Н. Типология форм государственно-частного партнерства в сфере образования // Экономический журнал. 2012. № 25. С. 120-128.

4.Частно-государственное партнерство в образовании. М.: АНО «Центр социальных исследований и инноваций», 2009. 87 с.

5.Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. 191 с.

6.О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (в ред. от 03 июля 2016 г.) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7.О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования: Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 04 февраля 2011 г. № 03-66. Документ опубликован не был. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8.Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере [электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/sites/default/files/pdf/pppcenter_a4_2016_v2_web.pdf (дата обращения 30.09.2016).

9.Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве: Закон Свердловской области от 21 декабря 2015 г. № 157-ОЗ // Областная газета. 2015. 23 декабря.

10.О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11.Концессионное соглашение на реконструкцию здания детского сада по ул. Механизаторов, д. 62 в г. Каменск-Уральский [электронный ресурс] URL: http://mir.midural.ru/node/426 (дата обращения 25.09.2016)

12.О реализации пилотного проекта по строительству дошкольных образовательных учреждений на территории муниципального образования «Город Каменск-Уральский» на основе государственно-частного партнерства: Постановление Правительства Свердловской области от 10 апреля 2013 г. № 481-ПП // Областная газета. 2013. 19 апреля.

13.Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов образования: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. № 671 (в ред. от 20 января 2015 г.) [электронный ресурс]. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14.В Свердловской области повысят качество профессионального образования [электронный ресурс]. URL: http://www.uraledu.ru/node/37430 (дата обращения 25.09.2016).

15.Итоговый отчет Министерства общего и профессионального образования Свердловской области о результатах анализа состояния и перспектив развития системы образования за 2013 год [электронный ресурс]. URL: http://www.minobraz.ru/sistema_obrazovanija/page1/ (дата обращения 29.09.2016).

16.О состоянии системы образования Свердловской области в 2014 году. Ежегодный доклад [электронный ресурс]. URL: http://www.minobraz.ru/sistema_obrazovanija/page1/ (дата обращения 29.09.2016).

Размещено на Allbest.ru