Вступ. У ХХІ сторіччі глобалізація змінює ландшафт вищої освіти і науки. Посилення інтернаціоналізації справляє трансформу - ючий вплив на економічні умови діяльності вищих навчальних закладів. Виклики розвитку транскордонної освіти знаходять прояв у європейському, американському, азійському ринках освітніх послуг, посилюючи конкуренцію між університетами за залучення іноземних студентів. Як наслідок - змінюються підходи до управління освітніми системами на рівні держав і організаційні стратегії внутрішнього управління університетами. Відтак, цілком закономірним є підвищений інтерес фахівців до проблем управління вищою освітою.

Науковий простір у галузі управління вищою освітою у XXI столітті збагачують порівняльні студії з тенденцій розвитку державного управління вищою освітою в економічно розвинутих країнах світу (М. Болдуєв, 2012), у країнах-членах ОЕСР (В. Вахштайн, 2007, 2014); розвитку європейських систем вищої освіти в контексті євроінтеграції (М. Білозерова, 2013); формування та розвитку нормативної бази управління вищою освітою в Європі (О. Шеломовська, 2011), вищою (Н. Мак - симчук, 2009) і професійною освітою у зарубіжних країнах (Л. Петренко, 2009), зокрема у США (Д. Дзвінчук, 2006, В. Лунячек, 2011), Туреччині (С. Сапожников, 2008; О. Карпенко, 2012), Франції (В. Лащихіна, 2010), Японії (В. Вахштайн, 2007), Нідерландах (А. Ржевська, 2009) тощо.

Метою статті є характеристика функціональних моделей і типів управління у вищій освіті на основі визначення загальних і специфічних змін державно - громадського впливу на діяльність вищої школи.

Вибір країн обумовлений декількома факторами: по-перше, вони були обрані на основі їх економічної, політичної, соціокультурної різноманітності та репрезентативності щодо різних регіонів світу (Європа, Америка, Азія); по-друге, із врахуванням світових і загальноєвропейських (як загальних) тенденцій щодо розбудови інститутів управління, поширення їх впливу на національні та субнаціональні (регіональні й місцеві) системи управління; по-третє необхідністю розгляду специфічних особливостей взаємодії рівнів управління вищою освітою (інституційного, національного і наднаціонального), що забезпечує узгодженість централізаційних і децентралізаційних тенденцій у різних освітніх системах.

Враховуючи напрацювання в галузі освітнього менеджменту, рефлектуючи підходи до визначення об'єктів для аналізу освітніх систем, ми виділили основні параметри аналізу управління вищою освітою у зарубіжних країнах: "політика і стратегія держави і громадянського суспільства", "розподіл повноважень між суб'єктами управління", "фактори розвитку і чинники структурних змін", які й будемо розглядати під кутом зору загальних, специфічних і особливих змін.

Управління вищою освітою: загальне. Розгляд загальних особливостей управління вищою освітою розпочнемо з країн, що входять до міжнародної Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD).

Аналітичні огляди ОЕСР (Changing patterns, 2003) показують: щораз виразнішою домінантою є концепція нового державного управління вищою освітою (new public management) базується на визнанні цінності автономії як здатності і права освітніх інституцій визначати векторальні напрями діяльності без надмірного втручання держави. Поширення набувають також концепції"стратегічного менеджменту", "дерегуляції" і "підзвітності університетів". На практиці це означає ринкове регулювання через встановлення стандартів і моніторингу результатів у системах вищої освіти, посилення уваги урядів на реформаторських аспектах управління (тобто визначення стратегії і пріоритетів), упровадження різних форм контролю за якістю освіти і механізмів конкурсного (грантового) фінансування як інституцій вищої освіти, так і окремих видів діяльності (передусім, науково-дослідної).

вища освіта державне управління

У цілому, університети в країнах-членах ОЕСР відрізняються значною свободою у визначенні власної політики і пріоритетів. У більшості країн - членів ОЕСР ВНЗ відповідальні за створення академічних структур і зміст навчальних курсів, а також за роботу персоналу (Changing patterns, 2003).

Університети в Австралії та Великобританії, а також в Нідерландах, Польщі та Мексиці володіють високим ступенем автономії майже у всіх сферах своєї діяльності. В Австрії та північних країнах - Данії, Фінляндії, Норвегії та Швеції - наявні обмеження автономії університетів і самостійності, особливо у фінансовій діяльності (наприклад, запозичення коштів та встановлення платні за навчання). Найменший ступінь автономії у національних (державних) університетах Кореї, Японії, Туреччини.

Варто зауважити, що ступінь університетської автономії не впливають на загальносвітову стратегію державного контролю за якістю вищої освіти. Уряди зазвичай вимагали від університетів прийняття деякої форми внутрішньої оцінки якості як найважливішої умови для зменшення прямого контролю держави (Brennan and Shah, 2000).

У формуванні нової культури якості вищої освіти, що має і зовнішні виміри, беруть участь національні служби з оцінювання якості були створені урядами (наприклад, Інститут з оцінювання у Данії, EVA; Центр з акредитації та забезпечення якості в університетах Швейцарії, OAQ; Служба з оцінювання якості освіти в Норвегії, NOKUT, Національний інститут академічних ступенів, NIAD в Японії); або незалежні організації (наприклад, Національний оціночний комітет, CNE, у Франції або Служба по забезпеченню якості у Великобританії) (INQAAHE, 2010).

У світовій практиці застосовуються такі основні підходи до оцінювання якості освіти: репутаційний (на основі експертних оцінок), результативний (за об'єктивними показниками), загальний, традиційний (престижність ВНЗ), науковий (відповідність стандартам), менеджерський (задоволення клієнта), споживчий (сам споживач визначає якість), демократичний (користь вищого закладу для суспільства) (Соколова І., 2012). Процеси, критерії та процедури, котрі застосовуються національними агенціями, також різняться. Вони можуть приділяти більше уваги інститутам (наприклад, в Австралії), програмам або факультетам (наприклад, в Нідерландах), або їх комбінації (як у більшості країн). На кожному з цих рівнів вони можуть оцінювати якість викладання, дослідження або менеджменту (INQAAHE, 2010).

У період 2000-2009 років у 27 країнах - членах Європейського Союзу контингент студентів у системі вищої освіти збільшилася приблизно на 22% (2,7% середньорічний темп зростання). За статистичними даними Eurydice у 2011 році у близько 4000 установах вищої освіти навчалося трохи менше 20 мільйонів студентів і аспірантів, здобувачів магістерських і докторських ступенів (Tertiary education statistics - 2011). По 2 млн. студентів (найвищий показник) навчається у Німеччині, Великобританії, Франції і Польщі (Key Data on Education in Europe 2012, P.67).

Фактично в усіх країнах нормою є центральне управління університетами з боку держави (в особі міністерства освіти). У 10% країн регіональні влади поділяють відповідальність із центральним урядом (федеральними органами управління). Майже у 25% країн засновано незалежний орган для фінансування вищих навчальних закладів. У більшості країн створені національні агенції із забезпечення якості, хоча 40% країн не вважають їх незалежними (Меняя правила, 2010, С.23-24). У більш, ніж однієї третини країн міністерства створили національні консультативні органи з питань освіти; у більшості країн існують національні конференції ректорів як дорадчі органи.

Управління вищою освітою: специфічне. Широка палітра країн Європейського Союзу (Німеччина, Франція, Литва), Америки (США, Канада), Азії (Китай, Туреччина, Японія), обраних для аналізу, на наш погляд, забезпечує цілісність сприйняття специфічних змін в управлінні вищою освітою й їх адекватне сприйняття у форматі континентальної, атлантичної, східно-азійської моделей вищої освіти.

В основу континентальної моделі управління у вищій освіті покладені французька та німецька системи, які ґрунтуються на державному впливі на вищу освіту.

Для кращого розуміння сфери дії Федерального уряду Німеччини і взаємодії з федеральними землями звернемося до регламенту його роботи (Дітер Шиманке, 2008, с.9). До завдань Федеральних міністерств належить стратегічна організація та координація діяльності у сфері державної політики, реалізація основних напрямків діяльності та програм, міжнародне співробітництво, участь у законодавчому процесі, а також здійснення функцій керування та контролю у відносинах з підвідомчими установами. Федеральні міністерства мають брати на себе виконавчі функції лише у винятковому порядку в питаннях особливої політичної ваги.

На верхніх щаблях управління вищою освітою знаходиться Федеральне Міністерство освіти, науки і технології, Комітет з питань освіти, досліджень та оцінки наслідків технологічного прогресу у Бундестазі та Конференція ректорів і президентів вищих навчальних закладів. Головне завдання центрального органу управління освітою полягає у регулюванні фінансової підтримки студентів, сприянні науковим та педагогічним дослідженням, правовому захисті учасників, встановленні законодавства щодо вищої освіти (ДідківськаЛ., 2006, с.109).

Найвищою інстанцією на рівні земель є міністерства культів і освіти земель на чолі з міністрами або сенаторами та місцеві Конференції ректорів і президентів вищих навчальних закладів.

Вищі навчальні заклади у Німеччині є юридично незалежними установами з правом на самоуправління і визначення власної структури, методів і змісту навчання, організації наукових досліджень. Університети фінансуються землями на 94%, центром - на 6%. Доля приватного сектора економіки у фінансуванні університетської науки складає близько 7,8%.

У 90-х роках ХХ ст. у Міністерстві освіти Франції було створено нову структуру - Спеціалізоване управління планування і розвитку університетів з метою координації діяльності державної влади й університетів. Закони "Про орієнтацію вищої освіти", "Про вищу школу" послідовно збільшують ступінь автономії французьких університетів, роблять систему управління гнучкішою та менш централізованою, хоча все одно важелі стратегічного управління вищої освіти залишаються за Міністерством освіти. Система освіти централізована щодо розробки стандартів вищої освіти, навчального плану, змісту освіти, документів про освіту, педагогічного персоналу (відбір за конкурсом професорсько-викладацького складу), але децентралізована щодо деяких аспектів управління, насамперед матеріально-фінансового забезпечення діяльності закладів вищої освіти.

Характерною рисою управління вищою освітою у Франції є діяльність впливових суспільних органів і асоціацій консультаційного характеру. Головними з них є Національна рада і Районні ради з вищої освіти і досліджень (CNESER), а також Конференція президентів університетів, які активно співпрацюють з Міністерством освіти.

Литовська Республіка має давні традиції у сфері адміністративного управління, культури та освіти. Варто сказати, що у 1773 році в країні була створена освітня інституція Литовсько-Польської держави - Едукаційна комісія - перше міністерство освіти в Європі (Шеломовська О., 2012).

У Литві державну політику в сфері науки та освіти формує Сейм. Управління вищою освітою і наукою у межах своїх компетенцій відповідно до Закону Литовської республіки "Про науку і вищу освіту" (2009 р.) здійснює Уряд, Міністерство освіти і науки та інші міністерства, Наукова рада

Литви, Державний фонд освіти, Центр оцінки якості освіти, а також інші інституції. Консульта - тивно-дорадчим органом Міністерства освіти і науки із стратегічних питань розвитку вищої освіти є Рада з вищої освіти, яка формується Урядом.

Основними функціями Ради з наукових досліджень Литви як державної бюджетної установи є дорадча (Сейму і Уряду) з питань науки і підготовки вчених; організаційна (конкурсне фінансування наукових досліджень); аналітична (оцінювання результативності наукової діяльності). Державний фонд освіти здійснює адміністрування державних позик і надає спонсорську підтримку позикам студентам. Основними задачами Центру оцінки якості освіти, яка є державною установою у підпорядкуванні Міністерства освіти і науки, є: заохочення якості діяльності ВНЗ за допомогою зовнішньої оцінки, а також акредитації установ і освітніх програм; створення сприятливих умов для вільного переміщення осіб шляхом організації і проведення оцінки і (або) визнання в Литві кваліфікацій, пов'язаних з вищою освітою, одержаних в іноземних установах вищої освіти тощо.

Найвищим органом академічного самоврядування державного університету є сенат, до складу якого входять учені, відомі діячі культури і мистецтва, а також представники студентства. Органом громадського нагляду і опіки державних університетів є рада університету.

Отже специфічними особливостями "континентальної моделі" управління вищою освітою (Німеччина, Франція, Литва) вважаємо такі: централізацію управління (тобто концентрацію більшості функцій, відповідних прав і повноважень у центральних владних структурах, наявність переважно вертикальних зв'язків, підпорядкованість або субординацію суб'єктів управління); відсутність безпосередніх зв'язків "університет - бізнес"; патерналізм держави по відношенню до університетів, що виявляється у жорстко стратифікованій системі фінансування університетів і водночас у підтримці академічної свободи університетів.

Атлантична модель вищої освіти: специфічні особливості управління. Управління вищою освітою у США базується на принципах: демократії, соціальної детермінації, гуманізації, правової пріоритетності, науковості та компетентності, інформаційної достатності та зворотного зв'язку. Однією з основних рис вищої освіти у США є децентралізація управління, за якої керівництво вищою освітою законодавчо й фактично здійснюється на рівні штатів (Вахштейн В., 2005). Структура управління державною вищою освітою в США є пірамідальною, тобто включає горизонтальний і вертикальний поділи. Горизонтальний поділ пов'язаний з участю в управлінні державних, громадських органів та органів самоврядування. Управління держаним сектором вищої освіти здійснюється на чотирьох адміністративних рівнях: федеральному (Департамент освіти США, Американська рада з освіти); штатному (рада регентів, регулюючо-координаційна рада, консультативно-координуюча рада, департамент з вищої освіти або підрозділ з вищої освіти департаменту освіти штату); колегіального округу (рада округу, виконавчий апарат ради округу); навчального закладу (рада опікунів, адміністрація закладу) (Лунячек В., 2011).

Основна місія Департаменту освіти США полягає у загальностратегічному плануванні розвитку вищої освіти. До основних засобів, що використовуються Департаментом і його підрозділом - Службою з післясередньої освіти, належать: участь у формуванні національної освітньої політики та визначенні її законодавчих засад, розподіл федеральних фондів, контроль за діяльністю акредитаційних агенцій.

Тип внутрішнього управління державними ВНЗ залежить від того, яким є управління на рівні штату централізованим чи децентралізованим. У першому випадку вищі навчальні заклади управляються безпосередньо штатною радою регентів, у другому мають власний орган управління - раду опікунів. Структура внутрішнього управління, починаючи з рівня президента, є подібною для обох випадків і включає виконавчі органи (адміністративна рада), органи самоврядування (академічний сенат, рада професорсько-викладацького складу) та консультативні ради.

Характер управління державою вищою освітою в США в цілому та на кожному з рівнів безпосередньо визначається як громадсько-державний, оскільки управління здійснюється громадськими організаціями, вплив яких на розвиток вищої освіти є значним. Так, Американська рада державних коледжів і університетів (ААSCU), що представляє інтереси 400 державних коледжів і університетів з усіх частин США, опікується проблемами розширенням доступу до вищої освіти. Американська рада з питань освіти (American Council on Education) впливає на державну політику щодо розвитку вищої освіти, зокрема фінансування наукових досліджень.

Громадсько-державний характер управління вищою освітою у США детермінується також механізмом забезпечення якості вищої освіти в США - акредитаційного процесу, який є громадсько-державним щодо форми здійснення та державно-громадським щодо форми контролю над ним. Процедуру акредитація здійснюється невеликою кількістю недержавних організацій, зокрема радою з акредитації, безперервної освіти і підготовки кадрів (ACCET), яка офіційно визнана урядом і 1978 року і є сертифікованою як система управління якістю ISO 91001: 2000 відповідно до міжнародних норм (Дзвінчук Д., 2006, с.104-111).

Варто також зазначити основні тенденції щодо управління освітою в США: використання для керівництва спеціалістів з управління освітою, а не фахівців з наукових сфер; розвиток системи підготовки адміністраторів освітньої галузі; в управлінні освітніми закладами все ширше використовують стратегії бізнесу.

Управління вищою освітою в Канаді є децентралізованим і підлягає, згідно з Конституцією, сфері виняткової юрисдикції провінцій. Загальнонаціональних стандартів освіти не існує, немає федерального міністерства освіти. Кожна провінція самостійно визначає політику у цій сфері і виділяє бюджет на освітні потреби.

Федеральний уряд надає адміністраціям провінцій кошти на розвиток освіти, у складі яких є Міністерства або департаменти. Координуючим й узгоджувальним органом виступають канадські об'єднання та асоціації. Усі університети входять до однієї із найстаріших недержавних організацій країни - Асоціації університетів і коледжів Канади (АиСС), що виступає з'єднувальною ланкою між університетами і урядом, розвиває міжнародні зв'язки і реалізує спільні освітні проекти.

Отже, специфічними рисами "атлантичної моделі" (США, Канада) є: децентралізація управління вищою освітою; державно-громадський характер управління тісний зв'язок з бізнес - спільнотою; розвинуте самоврядування, діалогічний принцип діяльності колегіальних рад, широкі зв'язки з громадськістю.

Серед країн, які останніми роками пов'язують з системою освіти свої разючі успіхи у соціальному, економічному, політичному житті - Японія і Китай, які представляють східно-азійський тип освіти. Хоча ці країни зазнали сильного американського впливу, їх освітні сфери зберегли азійську своєрідність.

Управління системою освіти в Японії здійснює Міністерство освіти, культури, спорту, науки і технології, яке контролює складання стандартних програм навчання та написання підручників. Його схвалення необхідне при утворені нових префекту - ральних, муніципальних, приватних університетів і коледжів. Державні вищі навчальні заклади підпорядковані йому безпосередньо (Вахштайн В., 2007, с.247).

У 2000 р. в Японії був створений Національний інститут моніторингу діяльності університетів з метою підвищення ефективності розподілу коштів на освітню та дослідницьку роботу. Цього ж року Уряд розпочинає реформування вищої освіти, основні напрями якого викладено у документі "Політика в області структурної реформи системи університетів Японії" (Japan national study, 2003). У липні 2003 р. уведено в дію "Закон про Національні університетські корпорації" (Меняющиеся модели, 2003, с.5).

Зазначимо стратегічні напрями реформ у вищій освіті Японії: реорганізація системи управління університетів; перетворення університетів у національні університетські корпорації; розвиток системи вищої освіти, що відповідає найвищим міжнародним стандартам за допомогою впровадження принципів конкуренції та системи зовнішньої оцінки діяльності університету та професорсько-викладацького складу; поліпшення дослідницьких програм в кожному університеті, визначення 30 провідних університетів у кожному пріоритетному напрямку (Japan national study, 2003).

Реформою вищої освіти опікується і великий бізнес, сподівання і очікування якого викладено в аналітичних доповідях: "Рекомендації щодо покращення науково-дослідної роботи в університетах", "Людські ресурси, необхідні японським компаніям, і підходи до освіти в майбутньому", "Університетська освіта, що відповідає на виклик нової епохи, і точка зору по цього питання ділового світу".

У цьому контексті варто також зазначити позитивні наслідки реформ в управлінні вищою освітою: розвиток автономії національних університетів у вирішенні питань бюджету, організаційної структури і кадрів; зростання їх конкурентоспроможності у дослідженнях та освіті. Дослідники та аналітики вказують також на ефективний стратегічний і функціональний менеджмент університетів: на рівні вищих навчальних закладів діють адміністративні ради, які складаються з зовнішніх експертів з питань менеджменту у сфері освіти й представників від адміністрації університетів і розглядають переважно питання, пов'язані з управлінням вузом, наприклад, фінансування, а також призначення управлінського персоналу тощо.

Незважаючи на проведені реформації, нові корпорації університетів залишаються "національними" у тому сенсі, що держава продовжує нести відповідальність за їх діяльність, надаючи університетам основну частину фондів, у яких вони потребують, у вигляді блок-грантів (а не кошторисного фінансування, як раніше). Гранти кожен університет використовує на свій розсуд; їх можна переносити на наступні роки. Окремо, для зручності національних університетів, виділяються "основні фонди розвитку" (Вахштайн В., 2003, с.263).

Міністерство освіти КНР в складі Держради Китаю регулює всі аспекти системи вищої освіти: проводить процедури акредитації ВНЗ, займається сертифікацією вчителів, викладачів, затверджує навчальні програми, підручники і навчальні посібники, розробляє стандарти освіти, проводить моніторинг з метою модернізації системи освіти Китаю. Об'єктами контролю є також присвоєння наукових ступенів, проведення державних іспитів, видання дипломів про освіту.

Жорстка конкуренція університетів і перегляд у зв'язку з цим політики просування закладів вищої професійної освіти на світовому освітньому ринку детермінували зміни в адміністративному законодавстві КНР, норми якого при централізованій моделі управління вищою освітою зазнали істотних змін. Міністерство освіти з початку політики реформ і відкритості почало реалізовувати довгострокові проекти з розвитку системи освіти в КНР. Так, для поліпшення якості вищої освіти, наукової складової діяльності академічних установ, а також покращення їх матеріально-технічної бази розпочато програми "Проект 985" і "Проект 211". Основна мета цих проектів полягає у формуванні нової концепції вищої освіти для просування 10-топ університетів Китаю на ринку освітніх послуг.

У результаті реформ установам вищої освіти надана широка автономія у всіх сферах їх діяльності, і, перш за все, у педагогічній та дослідницькій. У країні перейшли на диверсифіковану систему фінансування діяльності закладів вищої освіти при збереженні провідної ролі державного бюджету як основного джерела фінансування. Створення спільних з іноземними навчальними закладами університетів та навчальних програм сприяло залученню іноземних викладачів і фахівців для роботи в Китаї, підвищило привабливість національної вищої освіти.

Система державного управління закладами освіти Туреччини є також централізованою і здійснюється Міністерством національної освіти, до складу якого входять центральне представництво - Міністерський офіс (апарат управління), Рада з вищої освіти (РВО), Головні службові відділи, Консультативні та контрольні відділи, а також допоміжні підрозділи та інституції, які утворено при сприянні безпосередньо міністра, наприклад - Центр професійних і технічних освітніх досліджень та розвитку або Рада з координації проектів. Як зазначають дослідники (Сапожников С., 2008; Карпенко О., 2012), різні регіональні та місцеві представництва державного управління освітою діють у 81 провінції та 922 районах Туреччини. Окрім того, існує й зарубіжне представництво - у 39 країнах світу, а також інституції-філії (Адміністративна колегія, Національна освітня академія тощо). РВО є автономним органом, що координує та вирішує проблеми університетських бюджетів. Для університетів основним джерелом доходу є державні субсидії, що призначаються кожного фінансового року Великими національними зборами Турецької Республіки (парламентом).

Відтак, визначимо специфічні особливості управління вищою освітою у східно-азійській моделі: значна централізація управління освітою, сильний вплив держави на всі аспекти освітнього життя, незважаючи на достатньо розвинутий приватний освітній сектор вищої освіти (в Японії, наприклад 75% університетів - приватні); поступова лібералізація централізованого управління; визнання вищої освіти пріоритетною галуззю, сприяння просуванню кращих університетів на ринку освітніх послуг; інтернаціоналізація вищої освіти.

У кожній моделі можна виділити типи управління вищою освітою - як загальну рису, що виявляється у специфічній представленості у тієї чи іншої моделі.

Унітарний тип управління ("сильний центр - незначна роль регіональних властей") (наприклад, Франція, Великобританія, Іспанія) спрямований на нівелювання територіальних відмінностей і вирівнювання освітнього і наукового ландшафту країни. Федеративний тип ("сильний центр - значуща роль регіонів") характеризується досягненням свого роду балансу повноважень між центральними і регіональними властями стосовно системи вищої освіти (США, Німеччина). Конфедеративний тип управління у вищій освіті передбачає відносини, за яких "незначною є роль центру - провідною є регіонів" (Канада, Швейцарія) (Вахштайн В., 2014, с.59).

Висновки