Стратегической целью государственной политики в области образования является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества, отдельной личности и международным образовательным трендам.

За годы независимости система высшего образования Казахстана претерпела серьезные модернизационные процессы, в том числе значительные изменения институционального и финансово-экономического характера. На первом этапе развития системы высшего образования (1991-1998 гг.) основными приоритетами в деятельности Министерства образования и науки РК были формирование нормативно-правовой базы высшего образования, условий для создания конкурентной среды и подготовка кадров для формируемой рыночной экономики. В принятых документах - Законе РК "О высшем образовании" (1993 г.), Концепции государственной политики в области образования (1995 г.), Государственном стандарте высшего образования РК (1995 г.), Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования и др. заложены нормативно-правовые основы реформирования высшей школы: внедрение многоуровневой структуры высшего образования (бакалавриат - магистратура - докторантура), формирование условий для создания и развития негосударственных вузов. Негативное влияние на инфраструктуру высшей школы Казахстана в этот период оказал социально-экономический кризис 90-х годов, вызвавший резкое сокращение финансирования системы образования, в том числе высшего, со всеми вытекающими негативными последствиями.

На втором этапе (1999-2007 гг.) были запущены процессы децентрализации управления и финансирования образования, внедрялась новая модель формирования студенческого контингента высших учебных заведений путем предоставления абитуриентам на конкурсной основе государственных образовательных грантов и государственных образовательных кредитов, формировался рынок образовательных услуг в сфере высшего образования. Важным шагом в качественном развитии высшего образования стал переход на трехуровневую подготовку кадров (бакалавриат - магистратура - докторантура PhD), внедрение кредитной технологии обучения, расширение академической свободы, присоединение к Болонскому процессу, создание национальной модели аккредитации вузов, внедрение ранжирования вузов. Вместе с тем в сфере высшего образования четко обозначилась такая негативная тенденция, как снижение качества образования. Созданные за этот период правовые основы и необходимые условия для развития широкой сети частных вузов, осуществление коммерческой деятельности государственными вузами привели к тому, что многие вузы между качеством обучения и коммерческим интересом нередко приоритет отдавали последнему.

На третьем этапе развития высшего образования (2008 - 2013 гг.) введена новая классификация вузов (национальные исследовательские университеты, национальные высшие учебные заведения, исследовательские университеты, университеты, академии и институты), которая устанавливает взаимосвязь между реализуемыми образовательными программами, исследовательской деятельностью и видом вуза. Это придало системе высшего образования Казахстана более четкую структуру, способствовало формированию конкурентной среды и повышению качества научно-образовательной деятельности высших учебных заведений. В систему высшего образования Республики Казахстан входил 171 гражданский вуз, в том числе 34 государственных, 12 акционерных обществ, 3 международных, 122 частных вуза и 24 филиала, а также 12 негражданских высших учебных заведений.

Важнейшим направлением в развитии высшего образования явилась реализация параметров европейского пространства высшего образования. В этот период были введены такие принципиальные изменения, как создание нормативно-правовой базы для реализации основных принципов Болонского и Туринского процессов, законодательно обеспечена академическая мобильность обучающихся и профессорско-преподавательского состава вузов. С момента вступления в Болонский процесс, за сравнительно небольшой период, принята Стратегия академической мобильности Казахстана до 2020 года, значительно расширена академическая свобода вузов, разработана казахстанская модель перезачета кредитов по типу ECTS.57 вузов из 126 гражданских вузов внедрили казахстанскую модель перезачета кредитов по типу европейской системы перевода кредитов.

Вместе с тем сохранялась тенденция снижения качества обучения в высших учебных заведениях. Расширение образовательных услуг, оказываемых государственными и частными вузами, не подкрепленных качеством обучения, неконкурентоспособность многих из них обостряли уже существующее противоречие между качеством обучения и коммерческими интересами высших учебных заведений.

Узким местом в системе высшего образования стал слабый профессиональный менеджмент, отсутствие взвешенности принимаемых управленческих решений не только в целом ряде казахстанских университетов, но и на уровне отраслевого министерства. Осложняла ситуацию и частая смена министров образования. Так, за годы независимости в Казахстане сменилось уже 11 министров образования.

Таким образом, система высшего образования развивалась до 2010 г. экстенсивным путем: количество вузов и студентов заметно росло, увеличивалось финансирование. Хотя МОН РК предпринимались попытки сокращения числа вузов главным образом за счет слияния частных вузов, однако они оставались безуспешными. При этом качество обучения снижалось (то есть система высшего образования в этот период развивалась неэффективно). Вместе с тем в этот период шло накопление определенных позитивных качеств: расширение академической свободы, обновление содержания образовательных программ, развитие современных технологий обучения, расширение международного сотрудничества и знакомство с лучшими мировыми практиками в сфере высшего образования, распространение лучшего отечественного и зарубежного опыта. Противоречием данного периода развития явилась ситуация, при которой, с одной стороны, деятельность вузов, оставаясь сферой стратегических интересов государства, продолжала им регламентироваться и контролироваться, а с другой - образовательные услуги вузов развивались как область свободной конкуренции. Таким образом, коммерческие интересы вузов нередко вступали в противоречие со стратегическими интересами всей системы высшего образования Казахстана. Поэтому важно выяснить, насколько регулирующая политика МОН РК согласовывалась с экономическими интересами вузов, регионов и страны, а главное, массового потребителя образовательных услуг - студентов и работодателей.

Министерство образования и науки РК, проанализировав ситуацию на рынке образовательных услуг, обозначило наиболее серьезные проблемы в сфере высшего образования: резкое снижение качества образования; неэффективность финансовых вложений; недостаточное вовлечение работодателей в систему обеспечения качества и оценки и др.

Анализ слабых и узких мест в системе образования, необходимость повышения качества образования потребовало от Министерства образования и науки РК обратиться к разработке управленческих решений стратегического характера. К числу документов стратегического характера относится Государственная программа развития образования РК на 2011-2020 годы, которая предусматривает развитие отрасли по десяти направлениям. Всего в Программе предусмотрены 23 индикатора и 53 показателя. В соответствии с нормативными документами по разработке стратегических и программных документов предусмотрены промежуточные прогнозируемые целевые индикаторы за год.

образование качественное доступность государственная политика

С заметными изменениями в подходах к управлению и обеспечению качества образования связан четвертый этап (с 2012 г. и по настоящее время). В деятельности МОН РК, как отраслевого министерства, стал расширяться аналитический компонент, появились попытки системного анализа хода и результатов реформ. Так, по итогам года МОН проводит мониторинг реализации Государственной программы развития образования РК на 2011-2020 годы, в результате которого представлен обстоятельный отчет. Проведен также анализ внешнего воздействия, возможных угроз и рисков. Так, на 2012 год запланировано достижение 16 целевых индикаторов (в том числе один, по которому не предусмотрены плановые значения оценки) и 47 показателей. МОН, проведя мониторинг, пришел к заключению, что все индикаторы и показатели фактически достигли годового значения [2].

В министерстве стало более четким понимание необходимости поэтапного внедрения системы планирования, мониторинга и оценки результатов работы системы высшего образования, и отдельных вузов. В этих целях были проведены, например, обучающие семинары руководителей университетов.

Законодательно закреплено внедрение корпоративной системы управления в вузах через создание наблюдательных и попечительских советов. Для регламентации деятельности попечительских советов еще в 2007 г. был издан приказ Министра образования и науки РК "Об утверждении Типовых правил деятельности попечительского совета и порядок его избрания" и в 2012 г. - "О проведении апробации функционирования попечительских советов в некоторых организациях". В 2013 г. в 64 организациях высшего образования из 126 (50%) функционировали попечительские советы и только 4 вуза (3%) имели наблюдательные советы. В рамках развития самостоятельности и автономии высших учебных заведений усиливается роль попечительских и наблюдательных советов в организации деятельности вуза, в том числе в организациях с различным уровнем управления, финансирования (АО, ГУ, РГП, РГКП). В настоящее время полномочия попечительских и наблюдательных советов пересматриваются в сторону расширения.

В условиях государственного реформирования системы высшей школы деятельность вузов стала приобретать все более разносторонний характер. К примеру, как хозяйствующие субъекты, высшие учебные заведения стали располагать все большей финансово-экономической самостоятельностью, расширяющейся академической свободой и возможностями международного сотрудничества и др. Образовательная политика вузов нацелена на осуществление деятельности с учетом ведущих мировых тенденций через взаимодействие науки, образования и производства, соответствующих потребностям индустриально-инновационного развития страны, интеграции в европейскую зону высшего образования, обеспечивающих создание условий для коммерциализации интеллектуальной собственности и технологий, подготовку высококвалифицированных научных и научно-педагогических кадров. Часть казахстанских вузов (в первую очередь, национальные университеты) продемонстрировали определенные результаты, возросшие возможности для широкого сотрудничества с ведущими университетами и научными центрами мира. Эти вузы характеризует особое внимание к перспективным направлениям научно-образовательной деятельности, планированию инноваций, разработке концепции собственного развития с учетом лучших отечественных и зарубежных практик. Важным приоритетом в развитии системы высшего образования стало приглашение зарубежных ученых. На эти цели в 2012 году из республиканского бюджета было выделено 2 089 млн. тенге и привлечено 1349 зарубежных ученых и преподавателей из США, России, Республики Беларусь, Украины, стран Европы, Юго-Восточной Азии и др. В сотрудничестве с зарубежными преподавателями осуществлялась разработка учебно-методических пособий и монографий, научных проектов и научных статей для публикации в международных изданиях. Были заключены договоры о сотрудничестве и оказании образовательных услуг в рамках международной академической мобильности. Все вузы обеспечены доступом к широкополосному Интернету. Продолжена работа по обеспечению доступа студентов к лучшим образовательным ресурсам ведущих зарубежных университетов. Так, по данным НЦНТИ 72 вуза и 162 НИИ имеют доступ к базам данных Thomson Reuters, Springer и Elsevier.

Реформирована система переподготовки и повышения квалификации педагогов. Созданы новые структуры - Центр педагогического мастерства при АОО "Назарбаев Интеллектуальные школы", Национальный центр повышения квалификации педагогов "?рлеу", а также на базе Назарбаев Университета созданы курсы повышения квалификации, факультет Образования. Важным направлением в реформировании высшего образования, обеспечения качества образовательной деятельности вузов явилось повышение квалификации, переподготовка и стажировка преподавателей. В рамках многосторонней кооперации вузов с ведущими промышленными предприятиями, НИИ и зарубежными вузами за 2012 - 2016 годы прошли курсы повышения квалификации, переподготовки и стажировку свыше 10 тысяч преподавателей. Для качественной организации курсов были разработаны новые учебные планы и программы по 9 направлениям, соответствующим задачам Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития (ГПФИИР) по приоритетным секторам экономики, широко использовались инновационные технологии и интерактивные методы обучения.

Министерством проводится целенаправленная работа по созданию вузами инновационной инфраструктуры с привлечением бизнес-структур, а также совместных структурных подразделений научных и проектно-конструкторских организаций с современным оборудованием. В целях генерации новых знаний и новых технологий по опыту Назарбаев Университета стали действовать 10 вузов инновационной направленности. Этим вузам оказывается целевая государственная поддержка для развития науки и инноваций. При ведущих вузах действуют 20 лабораторий коллективного пользования, которые используются для научных и учебных целей. При 7 вузах и 2 НИИ функционируют 9 пилотных офисов коммерциализации. Реализуется проект "Коммерциализация технологий" совместно с Всемирным банком.

Увеличен госзаказ на подготовку магистров и PhD - докторантов [3]. Однако увеличение государственного заказа и другие вышеназванные меры не решали проблемы качества высшего образования в стране.

По поручению Главы государства Н.А. Назарбаева было принято решение о проведении оптимизации сети казахстанских вузов. При этом акцент был сделан на слиянии вузов для укрепления их научного, технического и ресурсного потенциала, преобразовании части из них в колледжи, а главное, на повышении требований к качеству образования. В результате число высших учебных заведений было сокращено со 149 (629,2 тыс. студентов) в 2010 г. до 136 в 2012 году (597,8 тыс. человек), что позволило в определенной степени укрепить материальную базу, кадровый потенциал и ресурсы объединившихся вузов. Если в развитых странах на 1 млн. населения приходится от 1 до 6 вузов, то в Казахстане этот показатель составляет 9 вузов. В результате дальнейшей оптимизации вузов предполагается сократить количество вузов в Казахстане до 100, то есть на миллион жителей будут приходиться шесть университетов. Планируется, что среди оставшихся вузов будет 40 государственных, 45 частных (которыми владеют либо акционеры, либо частные лица) и 13 негражданских. В результате этой реформы в подавляющем большинстве областей страны будут функционировать один крупный государственный вуз и один крупный частный вуз. При этом процесс оптимизации вузов планируется дальше проводить в трех направлениях - слияние учебных заведений, переход вузов на уровень колледжей и лишение лицензии на образовательную деятельность по решению суда. Эта оптимизация станет третьей в истории страны с момента обретения независимости. Аналогичная оптимизация прошла в 2008 и 2012 годах. До 2008 года в стране насчитывалось более 300 университетов. Предыдущее сокращение числа университетов затронуло в основном слабые университеты, которые не смогли продемонстрировать свою способность осуществлять научно-образовательную деятельность в соответствии с требованиями и нормами казахстанского законодательства. Для выполнения всех задач по оптимизации вузов в мае 2013 г. был создан Республиканский общественный совет по оптимизации. Совет был подотчетен Министерству образования и науки РК, в его состав входили депутаты парламента, представители партий, СМИ, ректоры вузов. Главная задача Совета - вынести на обсуждение общественности процесс оптимизации и выработать предложения, а цель - обеспечение качества подготовки специалистов для инновационной экономики. По мнению Рахмана Алшанова, президента Ассоциации вузов Казахстана, члена Республиканского общественного совета по оптимизации вузов, при оптимизации важно учитывать фактор здоровой конкуренции и не заниматься просто закрытием тех или иных вузов без оснований.

За этот период Казахстан предпринял серьезные шаги по повышению уровня конкурентоспособности высших учебных заведений. В эти годы рейтинг конкурентоспособности стран мира был следующий: из 127 стран Казахстан в 2012 - 2013 гг. занимал 51 место, тогда как в 2011-2012 гг. - 72 место. В 2012 году в академическом рейтинге мировых агентств приняли участие 20 высших учебных заведений Казахстана. Если в 2011 г. в престижный рейтинг "QS" вошли 5 казахстанских вузов, то в 2012-2013 гг. в этом рейтинге были представлены уже 8 казахстанских вузов, в том числе 2 университета вошли в топ 450. Это - Евразийский национальный университет им.Л.Н. Гумилева (369) и Казахский национальный университет им. аль-Фараби (390).

Особое место в политике по повышению конкурентоспособности казахстанских университетов стал занимать институт аккредитации вузов. В 2009-2011 гг. 34 вуза прошли национальную институциональную аккредитацию в Национальном аккредитационном центре и Независимом казахстанском агентстве обеспечения качества образования (которые не были тогда независимыми). В сентябре 2012 года Казахстан стал членом европейского реестра обеспечения качества образования. Членами Европейской ассоциации университетов стали еще 6 казахстанских вузов.

В 2012 г. в соответствии с Госпрограммой развития образования создан Национальный реестр аккредитационных органов, в который вошли 6 аккредитационных агентств, в том числе 2 из Казахстана и 4 зарубежных (2 - из Германии, 1 - из Австрии, 1 - из США). Таким образом, изменена система аккредитации учебных заведений, которая была передана в конкурентную среду и встраивалась в международную модель. По новой модели если к 1 июня 2013 г. 3,6% высших учебных заведений прошли институциональную аккредитацию, то к 1 января 2017 года - практически все вузы.

Казахстан, как страна-подписант Болонской декларации, вошел в число стран, принявших Национальные рамки квалификаций. Принятая рамка квалификаций совместима с Европейской рамкой квалификаций и является основой разрабатываемой Национальной системы квалификаций и профессиональных стандартов.

Во всем мире важным показателем качества и востребованности образовательных услуг университета является количество иностранных студентов, приезжающих для обучения в университет. В этом смысле казахстанские вузы пока еще, к сожалению, не имеют заметной популярности среди молодежи зарубежных стран. Так, численность иностранных студентов в казахстанских вузах составляет 2,3 % от общего количества студентов очной формы обучения (363551). Большая часть из них - это молодежь из развивающихся государств: Монголия, Китай, Пакистан, Индия, Афганистан и др.

Что касается управления, то динамично развивающиеся университеты стали отдавать предпочтение стратегическому управлению и улучшению системы управления, и при разработке своих решений эти вузы стали оперативнее реагировать на новые вызовы в системе высшего образования (интеграция образования и науки, вхождение в Болонский процесс, интернационализация образования, совершенствование управления развитием вуза и др.). В Государственной программе развития образования достаточно четко сформулированы долгосрочные стратегические цели, сопоставимые с мировыми трендами. Однако озвученные перед системой высшего образования цели были слабо сориентированы на результат. Не сформулированы качественные критерии оценки, в том числе в силу отсутствия системного сбора и анализа базы данных. Важнейшие решения по вопросам развития высшего образования не всегда связаны с поставленными целями. Не сложилась в этот период также адекватная финансовая политика, необходимая для поддержки и развития образовательной системы и обеспечения ее конкурентоспособности в мировом масштабе. Низкий уровень заработной платы ППС, централизованный контроль бюджета вузов со стороны МОН РК в определенной степени противоречили задачам расширения автономии университетов. Сложившаяся система финансирования высшей школы, во-первых, не обеспечивала вузы стимулами для эффективного использования ресурсов и получения запланированных результатов; во-вторых, не позволяла обеспечить их конкурентоспособность на международном рынке образовательных услуг (оставалась слабой материально-техническая, лабораторная база многих вузов).

Важнейшей задачей в области высшего образования является формирование качественно иной системы управления на институциональном и национальном уровнях. Сегодня нет четкого представления по перспективам и существующим возможностям развития системы высшего образования, необходимых Казахстану. Несмотря на провозглашение ценностей академической свободы, ее расширения и демократизации управления, сохраняются значительные за отраслевым министерством контрольные функции и позиции над образовательной деятельностью вузов (в том числе по вопросам учебного планирования, академической нагрузки преподавателей и др.). Слабо взаимосвязаны и слабо скоординированы различные сферы и уровни системы образования (среднего, ТИПО, высшего). Сохраняется достаточно заметный уровень коррупции в системе высшего образования. Опыт деятельности созданных попечительских советов свидетельствует о недостаточном опыте управления и пока низкой эффективности их деятельности.

Поэтому одним из приоритетных направлений развития системы высшего образования является модернизация существующей отраслевой модели управления этой системой. В современных условиях управление образованием - это, прежде всего, управление процессом его развития. В настоящее время в Казахстане реформы в области высшего образования осуществляются на фоне серьезных изменений социального контекста. Действуют новые стратегические факторы, во многом создающие новый контекст для управленческой деятельности, в том числе в образовании. В реальной управленческой деятельности важно учитывать такие факторы, как нестабильность, неоднородность, ограниченность ресурсов.

Специфика и сложность управления системой высшего образования определяется также необходимостью осуществлять две противоречивые функции. Во-первых, это обеспечение функционирования системы, создание условий, которые обеспечивают реализацию образовательной функции. Следовательно, управленческая деятельность направляется на устранение отклонений от принятой программы, на устранение возмущающих воздействий. Основой для осуществления указанной управленческой функции являются различного рода стандарты, нормы, программы. Общая задача управления в этом случае заключается в устранении отклонений от установленных норм или в предупреждении возможных отклонений. Вторая функция - обеспечение развития системы. Но всякое развитие предполагает изменение, в том числе сложившейся структуры, сформировавшихся связей, установленных норм деятельности, поэтому задача обеспечения развития системы в определенном смысле противоречит задаче обеспечения ее функционирования.

В реальной практике такое противоречие нередко проявляется в управленческой деятельности. Исключительный акцент на задаче развития в сочетании с ослаблением функционирования может вызвать опасность разрушения системы, привести к возникновению критических ситуаций. В свою очередь, преимущественная ориентация на функционирование может стать причиной стагнации, привести к обострению имеющихся противоречий и даже к кризису. Опыт развития высшего образования различных государств в последнем десятилетии показывает, что существует возможность использовать оптимальный способ сочетания задач обеспечения функционирования и развития образовательной системы. Задача управленцев и не только - понять и осмыслить этот опыт, примеряя его к казахстанской действительности. Однако на общем фоне стремительной модернизации сферы высшего образования Казахстана наблюдается заметная дисфункциональность осуществляемых реформ.

Необходимо помнить, что при реализации модернизационных программ в сфере образования эффект будет носить отложенный характер и даст определенные результаты только через несколько лет, а также то, что к тому времени, когда эффект от реформ должен будет проявиться, на него уже может оказать влияние совокупность внешних факторов.

Как показывает мировая практика, при осуществлении модернизации системы высшего образования показатели ее развития, как правило, в краткосрочной перспективе ухудшаются. Важно помнить также, что при осуществлении модернизационных программ возникают определенные риски. Важно учесть, что на современном этапе реформирования системы высшего профессионального образования студенты и преподаватели напрямую испытывают на себе влияние реформ, их сильные и слабые стороны.

Управленческие цели в системе высшего образования - формирование социального заказа, развитие и реализация потенциала образовательной системы - осуществляются, как и в любой другой сфере управленческой деятельности, через принятие и выполнение управленческих решений. На что направлены управленческие решения в сфере высшего образования в нашей стране? Динамичность и нестабильность перемен поставили перед управлением две крупные, не встречавшиеся ранее в управленческой практике задачи: во-первых, это ускорение эволюции управленческих систем до уровня, когда они могут успешно функционировать на основе быстрых и гибких решений; во-вторых, повышение адаптационных возможностей участников системы с целью принятия ими новых обстоятельств, которые возникают вне и внутри системы высшего образования.

Список литературы