Управление развитием муниципальной системы образования: историко-педагогический анализ

Историческое осмысление социокультурных трансформаций образования, в том числе отечественного, актуализирует важнейшую задачу - конструирование образовательного пространства, образовательных сред как условия продвижения педагогической практики в направлении развития «социальной педагогики». Обосновывается необходимость возвращения из «исторического забытья» методологической парадигмы субъекта, представляющую конкретную исследовательскую перспективу для исследования управленческой культуры в связи с возрастающей ролью партисипативности субъекта.

Благодаря системе глубоких и сущностных взаимосвязей образования с социокультурными реалиями бытия общества, процесс развития образования обусловлен сменой этапов истории конкретного общества в контексте его социо-культурной динамики. Реальные формы существования образовательного процесса предлагаем анализировать с помощью понятия «социокультурный тип образования». Динамика образования как формы воспроизводства социальности в соответствии с социогенетическим принципом исследования выявляется на основе анализа тенденций смены социокультурных типов образования.

Социокультурный тип образования - интегральная характеристика образования, присущего конкретному обществу в тот или иной исторический период. Мы определяем его как целостность основных элементов образовательного процесса, присущих конкретному типу общества. Целостность образовательного процесса, воплощенная в типе образования, обусловлена базовой ценностью культуры. Ценностно-целевой регулятив образовательного процесса проявляется через совокупность правил, определяющих отбор содержания и тип коммуникации, обеспечивающий его трансляцию и освоение в процессе образовательной деятельности. Это обеспечивает регуляцию общественных связей и позволяет формировать социально-значимые доминанты.

Основанием выделения типов образования является тип культуры. Способ деятельности педагогического сообщества, характерный для того или иного типа образования, характеризуется «парадигмой образования», которая представляет собой совокупность представлений об образовательном идеале, принципах, идеях и теоретических построений, определяющих способ реализации образовательной деятельности, характерный для конкретного общества. В мировом образовательном процессе в настоящее время действуют три основные парадигмальные модели образования (В.Я.Пилиповский): традиционалистская, рационалистическая, гуманистическая (феноменологическая).

Реализуясь в рамках одной парадигмы, образовательный процесс может быть исследован на эмпирическом уровне только в том или ином конкретном, единичном воплощении - конкретной образовательной модели. Модель образования - сформированный посредством знаковых систем мыслительный аналог (логический конструкт), схематично отображающий образовательную практику в целом или ее отдельные фрагменты. Модель закономерности смены одного типа образования другим мы объясняем посредством обращения к теории бифуркаций, предполагающей рождение нового качества в состоянии неустойчивости системы. Факторами бифуркации в сфере образования служат ситуации, когда общественная система кардинально меняет культурные коды, наступает рассогласование символов, воспроизводимых в образовательном процессе и ценностей общества.

Современный этап развития образования в рамках техногенной цивилизации рассматривается как период кризиса существующего образовательного типа, что вызывает к жизни модели реформирования системы образования, так как современные изменения в образовании должны затрагивать саму форму воспроизводства социальности.

В подобных социокультурных обстоятельствах новые базовые ценности культуры и цели образования XXI века мы определяем через две концептуальные линии: концепцию личностно-ориентированного образования и концепцию формирования «человека культуры». Интегрируя результаты западных и отечественных исследователей проблемы целеполагания в современном образовании, предлагаем систему целей образовательного процесса в новых условиях. Предлагаемая система целей интегрирует индивидный (интеллектуальный), социально-психологический (коммуникационный) и социальный (связанный с ответственностью) уровни.

Субъект интерпретирующий противостоит в новом, синергетическом, подходе к целям образования субъекту отражающему. Интерпретация, в отличие от отражения, предполагает участие субъекта в коммуникативном действии. В результате опоры на новый тип рациональности целью образования должна стать личность с мышлением, эффективным в нелинейном сложном мире - с умением управлять знаниями, понимаемыми как компетентность в решении проблем; личность с креативным и ценностно ориентированным мышлением, опирающимся на междисциплинарность, понимание и диалог.

Новый социокультурный тип образования требует поиска соответствующей методологии управления системой образования, которая объединила бы лучшее в теории и практике предшествующих эпох и сумела интерпретировать сложившийся комплекс знаний в условиях новой социокультурной реальности.

Мы рассматриваем становление и развитие управления как научной дисциплины, анализируя четыре важнейшие концепции, которые внесли существенный вклад в развитие современной теории и практики управления: 1) научного управления; 2) административного управления; 3) управления с позиций психологии и человеческих отношений; 4) управление с позиций науки о поведении. При этом рассматривам три научных подхода к управлению, которые получили значительное развитие в современных условиях: 1) подход к управлению как к процессу; 2) системный подход; 3) ситуационный подход. Системный, процессный, ситуационный подходы являются базовыми для современного анализа систем управления образованием.

В исследовании анализируется кибернетический подход к управлению образованием, сущность которого состоит в установке не на субстратный, а на функциональный подход. Социальные системы с точки зрения кибернетического подхода предстают как обладающие определенной программой и носящие информационный характер. Если категория «социальное управление» в рамках традиционного подхода определяется как форма воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей, то в кибернетике это информационное воздействие одной системы на другую и определяющую роль играют обратные информационные связи, создающие замкнутое информационное пространство.

Исследованиями отечественных педагогов установлено, что управление образованием подчиняется общим закономерностям социального управления (В.С. Лазарев, О.Е. Лебедев, В.А. Сластенин, Т.И. Шамова). Вместе с тем, оно имеет специфические особенности, обусловленные, прежде всего, характером объектов управления в системе образования.

Управление образованием подразделяется на две основные подсистемы: управляющую и управляемую, каждая из которых может рассматриваться как относительно самостоятельная, с присущими ей особенностями. Характеризуя субъект управления, мы предполагаем необходимость наличия внутри субъекта установки на управленческую деятельность. Установка может выражать себя в четких социальных позициях: интересах, ценностных ориентациях, убеждениях, которые приводят к формулированию целей, планов, программ деятельности. То есть в этих социальных позициях присутствуют основания первичной функции управления: планирование, целеполагание, программирование.

Основным элементом управления образованием является целеполагание как процесс обоснования и формирования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель нуждается в развертывании в содержательном отношении, что можно связать с планированием как построением концепции управленческой деятельности. Дальнейшая конкретизация осуществляется в форме программирования. В системе российского образования данная деятельность связана, в первую очередь, с управлением образованием на региональном и муниципальном уровнях. Здесь конкретизация осуществляется уже не на уровне задач, а на уровне определения количественных и качественных показателей (параметров) результата управленческой деятельности. На данном этапе начинают реально функционировать такие характеристики субъекта управления, как методы управления, стиль управления. Мы характеризуем три основных метода управления: директивный, «метод проб и ошибок», метод научно обоснованного управления.

Метод управления находит конкретизацию в принципах, в которых имплицитно, в свернутом виде содержатся способы деятельности субъекта управления. К основным принципам управления образованием (В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев, А.И. Мищенко, Е.Н. Шиянов) относятся следующие: систематичность и целостность в управлении, демократизация и гуманизация управленческой деятельности, рациональное сочетание централизации и децентрализации, единство единоначалия и коллегиальности, объективность и полнота информации в управлении педагогическими системами.

Учитывая характер воздействия субъекта управления на среду, мы рассматриваем два основных типа управления - прямое, которое осуществляется непосредственным воздействием на саму управляемую систему, и косвенное, предполагающее воздействие на внешние (для нее) условия, в которых она находится и функционирует. Изменяя в нужном направлении эту среду, эту обстановку, можно создать такие условия, при которых в том же направлении будут развиваться и сама управляемая система, и ее деятельность.

Мы рассматриваем управление образованием не только как систему, но и как процесс. Процесс управления - это совокупность всех операций, действий, приемов, способов, которые по отношению к субъекту управления являются функциями: планирование (программирование) как исходная функция управления, состоящая в выработке на основе Концепции программы деятельности субъекта и объекта управления; организация как функция управления, состоящая в деятельности по созданию той системы, которая должна реализовать программу; руководство - функция управления, состоящая в направлении деятельности объекта управления в русло принятой программы; контроль - функция осуществления обратной связи субъекта управления с объектом; регулирование - функция управления, выражающаяся во внесении корректив, изменений во все предыдущие функции субъекта управления.

Несмотря на утверждение ряда исследователей (Бестужев-Лада), такие функции как прогнозирование и моделирование, на наш взгляд, являются не функциями управления, так как направлены к субъекту деятельности, а гносеологическими функциями. Тем не менее, они призваны способствовать наибольшей эффективности управленческой деятельности, исследуя перспективы развития того или иного явления.

Процесс управления опирается на соответствующую запросам социума парадигму. Наука и практика управления долгое время формировались в рамках классической детерминистской парадигмы, базирующейся на представлении о мире как уравновешенной системе систем. На этой основе складывалась и практика жесткого социального управления, задачей которого было сохранение установившегося (установленного) порядка и его восстановление при нарушениях. В рамках неклассической парадигмы управления новая система познавательных идеалов и норм обеспечила значительное расширение поля управляемых объектов, открывая пути к освоению сложных саморегулирующихся систем. Основанный на неклассических представлениях кибернетический подход к управлению системами вывел парадигму управления за рамки механистической, однако пределы «сохраняющей» управленческой стратегии и тактики не были преодолены. Постнеклассическая наука, выводящая на первый план понятийный аппарат синергетики, определяет место субъекта управления в структуре общества. Непосредственно включенный в социальную жизнь, он организуется в процессе социальной самоорганизации и реализуется в деле организации среды, в которую он включен. Отсюда - полисубъектность социального управления, иерархически организованный и пронизывающий все общество управленческий процесс.

Управление образованием в условиях постиндустриального общества требует от субъекта управления, прежде всего, управления качеством образования. Управлять качеством образования - управлять развитием образования и общества. С точки зрения интересов общества качество образования есть сложная категория, имеющая цивилизационное, социально-системное, культурное, национально-эстетическое, образовательно-педагогическое, личностное измерения. Рассматривая качество образования как характеристику результата деятельности системы, мы определяем его как способность удовлетворять обусловленные и предполагаемые потребности общества. Оно подчинено сегодня действию механизмов закона опережающего развития качества человека и качества образовательных систем. В данном контексте управление качеством образования - это разработка и осуществление системы мер, позволяющих эффективно предоставлять образовательные услуги такого качества, которое обеспечивает соответствие результата образования требованиям потребителя.

К ведущим принципам управления качеством образования вслед за В.П. Панасюк, Н.А. Селезневой, А.И. Субетто, В.Г. Чумаком, В.В. Щипановым мы относим: принцип отражения качества процессов в качестве результатов; принцип дуальности управления качеством образования; принцип гуманизма или гуманистического управления; «принцип корпоративности» или принцип кооперации; принцип планирования; принцип «центрации на воспитание»; принцип системности; принцип жизненного цикла или «петли качества» («цикла качества»).

Управление качеством образования, сориентированное на некие стандарты и нормы, чаще всего является важнейшей составляющей целевого управления по результатам (В.А. Мокшеев, В.П. Симонов). Такое управление отличается высокой адаптивностью, анализ ситуации управления приобретает проблемно-ориентированный характер, именно в такой ситуации имеет место ориентация анализа на процесс. Управление качеством образования можно разделить на следующие этапы: проектирование, диагностика и мониторинг, анализ собранной информации, подготовка и принятие управленческого решения.

Социо-культурный подход к качеству образования фокусируется на построении модели качества человека. Модель качества человека в квалитологии представлена состоящей из сфер качества человека: внутренней сферы качества человека (ценностно-мировоззренческий, психолого-мотивационный, чувственно-эмоциональной, системно-социального качества, духовно-нравственный блоки); сферы качества знаний; сферы качества деятельности; сферы качества культуры. В системогенетическом контексте модель качества человека постоянно рефлексируется национальной культурой. Следовательно в каждой «цивилизации» формируется свой «идеал человека», переходящий в «модель качества человека» в национальной системе образования.

Проблема управления образованием в условиях глобализации инновационных процессов непосредственно связана с исследованиями в области педагогической и образовательной инноватики. Данная область современной педагогической науки формирует основную методологическую базу современной теории и практики управления образовательными системами.

Рассматривая этимологию термина «инновация», мы приходим к выводу о возможности понимания инновации, с одной стороны, как процесса реализации, внедрения новшеств, а, с другой, как деятельности по введению новации в определённую социальную практику.

В отечественной науке понятие «инновация» в трактуется неоднозначно. Ряд исследователей под инновацией понимают: то новое, оригинальное, что вводится непосредственно в учебно-воспитательный процесс (В.И. Андреев, А.Я. Найн); процесс освоения новшества (М.М. Поташник); акт переноса некой организованной деятельности из одной области в другую (П.Г. Щедровицкий); нечто, созданное или сделанное, появившееся или возникшее недавно (А.Ф. Балакирев) и т.п. Таким образом, инновация определяется и как новшество, и как процесс введения этого новшества в практику, и как комплексная деятельность по созданию, освоению, использованию и распространению новшеств (А.В. Лоренсов, О.Г. Хомерики, Н.Р. Юсуфбекова).

Мы отождествляем понятия «нововведение» и «инновация». Педагогическая инновация - это и есть педагогическое нововведение; целенаправленное изменение, вносящее в образовательную среду стабильные элементы (новшества). При этом, мы различаем понятия «новация» и «инновация», основанием такого различения служат конкретные формы, содержание и масштаб преобразовательной деятельности. На основе сопоставления и анализа основных понятий инноватики, мы приходим к выводу, что инновация - это целенаправленное изменение, вносящее в среду образования новые стабильные элементы, вызывающие переход системы из одного состояния в другое. В отличие от инновации, новация не является механизмом системного обновления образования. Новация способствует не трансформации, а всего лишь незначительному изменению качества функционирования системы, затрагивает ее отдельные структурные элементы. Применительно к педагогическому процессу инновация означает введение нового в цели, содержание, методы и формы обучения и воспитания, организацию совместной деятельности учителя и учащегося. В соответствии с сущностью определения термина «инновация», инновационным процессом в образовании можно называть комплексную деятельность по созданию, разработке, освоению, использованию и распространению новшеств в педагогической практике. Этот процесс направлен на качественное улучшение системы, в которую вносится новшество.

Управление инновациями в системе образования требует решения сложного комплекса задач: введение нового в цели образования; разработку нового содержания, новых методов и форм обучения и воспитания, внедрение и распространение уже существующих педагогических систем; разработку новых технологий управления школой, ее развитие; организация школы как экспериментальной площадки; создание ситуации, когда школа имеет принципиально новую образовательную ориентацию и осуществляет обновление образования и воспитания, которые имеют системный характер, затрагивающий цели, содержание, методы, формы и другие компоненты системы образования. Педагогическая инноватика и её методологический аппарат могут являться действенным средством анализа, обоснования и проектирования происходящей сегодня модернизации образования.

Основным критерием инновации выступает новизна, имеющая равное отношение к оценке как научных педагогических исследований, так и передового педагогического опыта. Инновационная деятельность в своей наиболее полной развёртке предполагает систему взаимосвязанных видов работ, совокупность которых обеспечивает появление действительных инноваций: научно-исследовательская деятельность; проектная деятельность; образовательная деятельность.

В качестве основной проблемы управления преобразованиями мы выделяем феномен сопротивления изменениям, который имеет как объективные, так и субъективные основания. Объективные представляем с точки зрения системологии, через понятие инновационной восприимчивости и типы инновационной восприимчивости: научно-техническую, экономическую, социальную, психологическую, организационную и педагогическую. Субъективные основания представлены в работе, прежде всего, с социально-психологических позиций (В.И. Андреев, Э. Роджерс).

Управление инновационным развитием системы образования представляет собой эффективный тип управления, призванный гарантировать качество образования, ориентируя его результаты на соответствие динамично изменяющимся социальным отношениям.

Вторая глава диссертационного исследования - «Эволюция теоретико-методологических основ управления образованием в России» - посвящена историческому анализу развития системы управления образованием на государственном и местном уровнях с точки зрения обновления педагогических концепций.

В рамках изучения состояния управления образованием в истории отечественного образования, основываясь на утверждении о том, что, отличие одного исторического типа организации образовательного процесса от другого в этом плане определяется различиями:

1) в роли образования в воспроизводстве социальности;

2) в характере этого воспроизводства в том или ином обществе или в одном и том же обществе на разных этапах его развития;

3) в способах управления системой образования;

а также, исходя из закономерностей этого процесса как отрасли научного знания, были выявлены следующие образовательные парадигмы, основанные на понимании управления образованием как системного процесса планирования, организации, мотивирования и контроля, позволяющего сформулировать и достичь целей функционирования:

- конфессиональная парадигма - первым этапом в истории развития управления отечественным образованием выделяется период православной школы Древней Руси. Образование развивалось в рамках религиозной парадигмы образовательной деятельности. Выделяется основная доминанта развития образования данного периода - ее религиозно-церковная направленность, обусловленная церковной направленностью образования, и соответственно, сформировавшая управление образованием исключительно конфессиональными органами;

- светская парадигма - следующим этапом в развитии системы управления образованием выделяется в исследовании период, характеризующийся тенденциями к формированию светской парадигмы, связанный в начале с реформаторской деятельностью Петра Первого, и продолжением его деятельности императрицами Елизаветой и Екатериной.

Доминантой данного периода является, прежде всего, личность государя, его интересы и направленность деятельности в рамках создания системы светского образования. В рамках светской парадигмы выделяются профессиональная и культурсообразная тенденции к ее формированию, представляющие собой поэтапное становление системы государственного управления образованием;

- общественно-государственная парадигма управления образованием, также обусловившая на раннем этапе становления, первоначально общественной тенденцией к ее формированию. Фактор государственного влияния, определяющий развитие образования в этот период, был продиктован не экономическими и социокультурными потребностями государства, как это отмечалось в предыдущих периодах, а основывался на задачах политических и идеологических.

Новый этап связан с периодом рубежа веков конца XIX - начала XX веков. Основной доминантой данного периода является усиление идейно общественной инициативы в деле народного образования, поэтому, можно утверждать, окончательно укрепляется общественно-государственная парадигма в управлении образованием, обусловленная тенденцией следующего этапа - переходом на регионально-муниципальную систему управления образованием силами земских структур.

Земские органы управления были лишены политических функций и явились принципиально новыми для российской традиции учреждениями: их ведению подлежали все местные культурно-хозяйственные вопросы на уровне губернии или уезда. Основными принципами организации и деятельности земств становятся всесословность, выборность гласных, представительный характер органов самоуправления, коллегиальность, гласность, самофинансирование.

Во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы местного самоуправления не обладали полной самостоятельностью и во многих случаях были подчинены жесткой административной опеке.

В тексте данного параграфа рассматривается и анализируется также направление деятельности земства, в том числе Нижегородского, в области развития иного, качественного нового уровня управления образованием

Исходя из анализа неопубликованных архивных источников, содержащихся в Государственном управлении Центральным архивом Нижегородской области (ГУ ЦАНО), можно констатировать, что динамика роста нижегородских земских школ и развития образовательной деятельности губернского земства хорошо видна при сравнении статистических показателей земской просветительской работы в различных российских регионах.

По имеющимся данным к 1916 г. в России насчитывалось 65 тыс. земских школ (общее количество начальных учебных заведений достигло 124 тыс.). Наиболее динамичное развитие земского школьного строительства было свойственно для Московской и Санкт-Петербургской губерний (немногим менее 2 тыс. школ). Средние показатели характеризовали земское дело в Курской губернии, где в указанное время число земских учебных заведений составляло 1611, в Уфимской - 1339, Нижегородской - 1150, Вятской - 1118, Казанской - 1076, Пензенской - 1060, Саратовской - 962 и т.д.

В целом, к 1917 г. культурно-просветительская деятельность земства осуществлялась в следующих основных направлениях: открытие начальных школ и профессиональных учебных заведений, их финансовое, методическое и кадровое обеспечение, организация мероприятий внешкольной образовательной помощи, в том числе среди взрослого населения.

Именно земства были решающим фактором, обусловившим жизнестойкость и результативность управления, они впервые стала реально функционирующим институтом управления образованием. В конечном счете, именно организация стабильной работы земских учебных заведений привела к постоянному росту количества грамотных людей, что являлось необходимым условием прогрессивного управления развитием образования страны. Поэтому можно утверждать, согласно логике исследования, что именно формирование земских структур в рассматриваемый период времени и позволил обеспечить эффективное управление образованием всей страны на качественно-новом - регионально-муниципальном уровне.

В советский период теория и практика управления были непосредственно связаны с доминированием в науке неклассической парадигмы, которая предопределяла взгляд на науку управления как на часть культурной и общественной жизни, активно взаимодействующей с другими формами культуры. «Коренная перестройка общества» предполагала реформирование всех сторон социальной жизни, в том числе, системы образования.

Период 1917 - 1920-х гг. рассматривается в исследовании как один из самых ярких инновационных периодов в истории отечественного образования. Инновационные процессы затронули две стороны организации новой системы образования: 1) реорганизацию управленческой подсистемы; 2) формирование и внедрение в практику новых образовательных принципов, опирающихся на достижения социально-педагогических наук рубежа XIX - XX веков.

В процессе преобразования аппарата управления системой просвещения была нарушена преемственность исторически сложившихся форм и методов коллегиального управления и постепенно начала выстраиваться модель централизованного управления образованием. Управление образованием на местах подчинялось новым законодательным и исполнительным органам местного самоуправления. В качестве положительной стороны образовательной политики данного периода можно назвать ее опору на принцип научного управления образованием, который требовал учета данных современных педагогических теорий и экспериментальных исследований.

В качестве первой образовательной концепции мы рассматриваем концепцию «социального воспитания», единой трудовой школы, разработанную под руководством А.В.Луначарского. Первая советская концепция образовательной политики носила демократичный характер (избираемость всех школьных работников, управление при помощи органов школьного самоуправления и т.п.). Принципы демократизации системы образования были позаимствованы разработчиками методологии управления из работ дореволюционных педагогов таких, как К.Д.Ушинский, П.Ф. Каптерев, К.Н.Вентцель и многих других. Гарантировать демократизацию образования был призван принцип единства, который предполагал преемственность всех ступеней образования, доступность образовательния для всех детей без различия их социального положения.

Модель предложенной в тот период системы управления образованием можно рассматривать как прообраз современной системы государственно-общественного управления. Можно отметить попытку реализации принципа субъектности в управлении школой данного периода, а в целом - индивидуализированного подхода к учащимся, расширяющего пространство личной свободы. Посредством развития педологии были разработаны психолого-педагогические обоснования индивидуализации, признанной в единой трудовой школе. Строго научный подход к проблеме естественного разнообразия врождённых способностей был главной причиной, побудившей реформаторов назвать новую школу трудовой. Идея трудовой школы впервые была реализована в рамках общегосударственной образовательной политики.

Наиболее сложной в 20-е годы была проблема обоснования социально-экономических и теоретико-методологических путей развития советских систем народного образования. В качестве наиболее принципиальной проблемы в исследовании рассматривается дискуссия по вопросу о характере советской школы: монотехническом или политехническом. В становлении концепций профессиональной педагогики важнейшую роль сыграли научно-исследовательские учреждения, в которых формировались прогрессивные теории управления образованием. Примером может быть оригинальная теория ЦИТа, предложенная А.К. Гастевым («педагогика тренировки», рефлексологическое направление в педагогике), которая станет частью как общей теории управления, так и концепцией организации профессионального образования. В рамках концепции была предложена идея программированного профессионального обучения, основанного на идеях «обратной связи» и алгоритмизации.

В период 1921-1928 годов изучение новых методов (активно-трудового, лабораторного, эвристического, экскурсионного) было поставлено на серьезную научную основу на государственном уровне. Технология проектного метода создавалась С.Т. Шацким в рамках модели «педагогизации среды». Иной вариант модели взаимодействия школы и среды в 20-е годы развивался в рамках концепции В.Н. Шульгина и М.В. Крупениной: взаимодействие школы и среды предполагает включение школы в жизнь среды и повышение воспитательного потенциала последней. Главной формой организации учебно-воспитательной работы в этой модели также являлся проект. В эти годы было доказано, что метод проектов реализует комплекс таких педагогических принципов, как самодеятельность, сотрудничество детей и взрослых, учет возрастных и индивидуальных особенностей детей, деятельностный подход, актуализация субъективной позиции ребенка в педагогическом процессе, взаимосвязь педагогического процесса с окружающей средой.

С середины 20-х годов начинается усиление централизации в управлении образованием. Фактом, подтверждающим данный вывод, может стать начало разработки комплексно-проектных программ. В результате руководству образованием в советском государстве удалось выстроить антипод дореволюционной системе классического образования, которое определялось программами российской гимназии и позволяло получать избыточные знания по отношению к будущей профессиональной деятельности обучающегося.

С 1925-1926 годов в условиях складывающейся государственной монополии на народное образование особая роль стала принадлежать аппарату управления, действующему без сдерживающих демократических институтов. С сентября 1931 года началось стремительное развитие новых тенденций отечественной педагогики, в результате чего уже к середине 30-х гг. парадигма «школы труда» заменена «школой учёбы» (советской гимназией), а демократическая направленность педагогики так и не получила своего логического завершения. Началось свертывание теоретических исследований в области профессиональной педагогики, была запрещена педология, целостная наука о детях, на научной основе которой могла строиться грамотная образовательная политика.

В начале 30-х гг. формировалась административно-командная система управления образованием, которая, по сути, не изменялась почти 50 лет. Её теоретической основой были принципы административного управления, носившие название «ленинских принципов». Управление образованием опиралось на метод проектирования, социального конструирования определенного типа советского человека. Вся система образования была сориентирована на формирование четко выработанных качеств личности, отвечающих требованиям системы. И, несмотря на антидемократический характер управления, на отказ образования от идеи гармоничного развития личности, социальное конструирование способствовало тому, что результат функционирования такой системы образования как нельзя лучше соответствовал социальному запросу общества.

Недооценка принципа развития в становлении личности в теории и на практике послужила одной из причин кризиса общественной системы, основанной на упрощенной трактовке принципа коллективизма, игнорировавшей личностное развитие. Часто упрощенная трактовка положения о сущности человека как совокупности общественных отношений становилась обоснованием социальной практики, в том числе педагогической, рассматривающей индивида лишь в качестве пассивного объекта управляющих воздействий, на деле отчуждающей от личности ее сущность, делегирующей внутренне присущие человеку функции безличным структурам, довлеющим над ним и подчиняющим его себе.

В послевоенный период управление образованием начинает привлекать методы вышедшей из-под запрета кибернетики, которая провозглашалась теоретическим фундаментом для построения «теории управления процессом обучения. Методологические принципы кибернетики позволяют анализировать процесс образования на основе принципов: математического описания поведения систем, принципа «черного ящика», принципа моделирования, принципа обратной связи и др. Но классическая кибернетическая трактовка «управляемости» является не только методологически жестким требованием ко всем компонентам педагогического процесса, но и практически абсурдным, игнорирующим стихийные, случайные воздействия в педагогическом процессе.

Ярким выражением новых тенденций в теории управления образованием стала деятельность Московского методологического кружка (Г.П. Щедровицкий). В «системно-мыследеятельности» был найден путь к внутреннему реформированию образования, построенного не на идеологических постулатах, а на строгих логических определениях и схемах. Последовательно стала проводиться мысль о возможности и необходимости перехода педагогических исследований к качественно новому, методологически осмысленному состоянию, к раскрытию сущности образования и конструированию принципиально новых образовательных систем.

Ломка административно-командной системы управления началась в 70-х годах ХХ в., когда начали внедряться децентрализованные формы организации, структуры и отношения в управлении. Вместе с тем для этого периода (80-х годов) характерно возникновение очагов передовой педагогической практики, в которых практическим путем решались вопросы реформирования школы.

Можно сделать вывод, что в советский период отечественной истории функционирование систем управления образованием было всецело ориентировано на реализацию партийно-государственных установок, а сами эти системы являлись составной частью идеологизированной системы управления в стране. Общие условия деятельности системы образования были относительно стабильными и предсказуемыми, не создавали в объектах управления высокой активности и внутренней мотивации, ориентированной на развитие и обновление. Но, нельзя не отметить, что эта система была достаточно эффективна.

После перестройки в сфере управления образованием произошли принципиальные изменения, связанные с началом делегирования функций управления из центра на места - в регионы и муниципальные образования. Новая тенденция привела к необходимости рассматривать наработанные отечественной теорией принципы управления образованием применительно к практике органов местного самоуправления.

Особенное значение анализа управления образованием на муниципальном уровне обусловлено тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества, так как именно на муниципальном уровне сосредоточены механизмы социального воспитания, обеспечения и организации образовательного процесса. Значение муниципальной системы образования связано также с тем, что именно ее структуры призваны решать задачи социализации подрастающего поколения. В рамках всех подходов присутствует вывод о том, что муниципальная образовательная система играет ведущую роль в решении проблем детства как структура, включающая в себя основные направления формирования личности.

Исходя из существующих в отечественной науке определений муниципальной системы образования, мы полагаем, что она может быть рассмотрена как совокупность: разноуровневых вариантов образовательных программ, составленных с учетом культурно-исторических традиций и национально-региональных особенностей; государственных и муниципальных образовательных стандартов; сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, обеспечивающей удовлетворение потребностей населения в разнообразных образовательных услугах; системы муниципальных и общественно-государственных органов управления, обеспечивающих функционирование и развитие образования с учетом реальных ресурсных возможностей муниципалитета.

Подсистема муниципального образования - муниципальное управление образованием - понимается нами, прежде всего, как целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, состоящий в неразрывности прямого и обратного взаимодействия со средой и направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей, ценностей национальной и местной культуры.

Муниципальная система образования не просто совокупность взаимосвязанных частей, а единое целое. Структура педагогической системы определяется способом взаимосвязей, взаимоотношений компонентов системы и обусловливает ее целостность, существование педагогической системы как целого. Изменения педагогической системы, ее перестройка и адаптация находятся в зависимости от того, на какой или на какие элементы в данный момент направлено воздействие общества. Таким образом, муниципальная образовательная система как объект управленческого воздействия есть, прежде всего, совокупность субъектных взаимодействий, обладающая потенциалом качественного изменения взаимосвязей между структурными составляющими.

Если в период относительно стабильного функционирования муниципальной системы образования в ней вполне обосновано преобладали линейные структуры управления, то при переходе на современном этапе в режим развития доминирующими должны стать линейно-функциональные и матричные. Именно на этой принципиальной основе осуществляется реформирование муниципальной системы образования г. Нижнего Новгорода.

По нашему мнению, развивающаяся муниципальная система образования характеризуется следующими сущностными признаками: это динамичная система, это целостная система, это инновационная система, это открытая система.

Под эффективностью управления развивающейся муниципальной системой образования мы предлагаем понимать успешность выполнения задач, связанных с обеспечением текущего функционирования и развития муниципальной системы образования: 1) формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения; 2) обеспечение системы непрерывного образования; 3) обоснованность и результативность структурных изменений муниципальной системы образования в направлении максимизации использования образовательного потенциала; 4) соответствие муниципальной системы образования принципам развивающей и саморазвивающейся системы, способной обеспечить всестороннее развитие личности. Об эффективности управления муниципальной системой образования можно судить по достижению цели, которая стоит перед социально-педагогической системой и которая предопределяет ее функционирование и развитие.

В большинстве муниципальных систем образования практическая реализация прав образовательных учреждений осуществляется в недостаточной степени. Поэтому сегодня необходимо ввести в действие эффективные экономико-правовые механизмы обеспечения законодательно продекларированной самостоятельности образовательных учреждений. Для этого необходимо решение следующих основных задач: 1. Предоставление образовательным учреждениям всех прав юридического лица (отдельный расчетный счет, договорные отношения с централизованными бухгалтериями и т.д.). 2. Внедрение нормативного финансирования образовательных учреждений с предоставлением руководителям образовательных учреждений права самостоятельного решения вопросов формирования и использования бюджета образовательного учреждения в пределах норматива. 3. Неукоснительное соблюдение прав образовательных учреждений и органов их самоуправления на самостоятельную организацию образовательного процесса и осуществление контроля за деятельностью этих учреждений по соответствию результатов установленным образовательным стандартом.

В целях повышения эффективности управленческих решений необходимо использовать программно-целевую форму управления муниципальной системой образования, позволяющей решать проблемы отрасли как объекта не узковедомственной, а общегосударственной социально-экономической и культурно-образовательной политики.

Подводя итог исследования муниципальной системы образования как объекта педагогического анализа, можно сделать вывод о том, что муниципальная система образования должна рассматриваться в качестве целостного образования, обладающего новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих ее компонентах; это такое образование, в котором внутренние связи компонентов между собой преобладают над внешними воздействиями на них. Управляя развитием такой системы, мы имеем дело со структурой, организацией системы, т.е. с системно-структурным аспектом системности и целостности.

На базе основополагающих исходных понятий и принципов теории управления образованием нами сформулированы следующие основные методологические положения управления развитием муниципальной системы образования:

1. Управление муниципальной системой образования должно базироваться на понимании обязательности обеспечения не только текущего функционирования системы, но и ее непрерывного развития.

2. Развитие муниципальной системы образования должно сопровождаться опережающей модернизацией структур управления с учетом стоящих перед системой целей.

3. Внедрение инновационных механизмов управления образованием основывается на модернизации организационных структур управления муниципальной системой образования, которая должна осуществляться с учетом развития процесса управления и технологии управления, а также развития практики педагогической технологии.

4. Структура органа управления муниципальной системой образования должна обеспечивать выполнение всех подпроцессов и функций управления, повышая эффективность процесса управления инновационным развитием в целом.

5. Управление муниципальной системой образования как целостной системой должно быть направлено на реализацию принципов непрерывности инновационного развития образования.

6. Модернизация структур управления целостной муниципальной системой образования должна реализовывать принцип общественно-государственного управления.

7. Для повышения эффективности всех звеньев управляющей и управляемой подсистем муниципальной системы образования необходимо развивать в субъектах управления саморегулирование, самоорганизацию и самоуправление.

8. Организационная модель управления муниципальной системой образования должна строиться на основе комплекса социально-педагогических условий, способствующих эффективному управлению муниципальной системой образования и ее переводу в режим нового качества развития: экономико-правовых; организационно-управленческих; психолого-педагогических.

9. Для повышения эффективности управленческих решений, обеспечивающих развитие муниципальной системы образования, необходимо использовать программно-целевую форму управления, позволяющую решать проблемы отрасли как объекта не узковедомственной, а общегосударственной образовательной политики инновационного развития образования.

В третьей главе диссертации - «Инновационные механизмы управления развитием муниципальной системы образования» представлены важнейшие инновационные механизмы управления муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях, разработанные в целях обеспечения ее устойчивого развития.

Прежде всего, следует отметить, что управление сложной динамической системой, каковой является муниципальная система образования района (города), предполагает единый координирующий и управляющий центр. Таким центром для района (города) должен стать департамент (управление) образования.

Формируя новую структуру департамента образования, мы опирались на матричный механизм проектирования, соединяющий линейно-функциональные, штабные структуры с элементами матричной, так как отношения субъектов управления характеризуются как субординационными связями (по вертикали), так и координационными (каждый субъект управления выполняет предусмотренные функциональные обязанности) и т.д.

Разработанная нами модель организационной структуры управляющей системы рассматривается с двух позиций - субъектной и объектной. Субъектная позиция выражена четырьмя уровнями: уровень директора департамента (стратегический уровень управления); уровень заместителей и начальников районных управлений образованием (тактический уровень управления); уровень руководителей отделов и служб сопровождения управления образованием (технологический); уровень специалистов (уровень оперативного управления). Объектная позиция представлена депутатской комиссией по образованию, советом руководителей образовательных учреждений, коллегией, координационным советом по патриотическому воспитанию, городским координационным советом по организации деятельности клубов по месту жительства, комиссией по вопросам здоровьесбережения детей и подростков, координационным советом по организации отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков, временными творческими коллективами.

Городской Совет руководителей образовательных учреждений является коллегиальным совещательным органом при департаменте образования и социально-правовой защиты детства администрации города Нижнего Новгорода, созданным для рассмотрения и выработки рекомендаций по развитию образования города, предложений по совершенствованию работы органов управления образованием, образовательных учреждений с целью повышения эффективности и результативности образовательной политики на муниципальном уровне.

Модернизация муниципальной системы управления проявляется в изменяющихся отношениях субъектов управления (субординация, координация, согласование); в создании гибких управленческих структур с участием общественности, во введении нового уровня управления - технологического (начальники отделов и служб); изменении функциональных обязанностей, обеспечивающих не только функционирование, но и развитие муниципальной системы образования.

Такая организационная структура не только обеспечивает текущее функционирование муниципальной системы образования службами обеспечения образовательных учреждений необходимыми условиями и ресурсами, но и стимулирует развитие муниципальной системы образования через штабные подразделения (коллегия, советы и др.). Участие в работе таких подразделений представителей широкой общественности позволяет обеспечить тесную связь муниципальной образовательной системы с жизнью населения города, придавая управлению общественно-государственный характер.

Единое информационное пространство муниципальной системы образования является основой для эффективного внедрения современных технологий в управление системой образования и непосредственно в образовательный процесс образовательных учреждений. При этом формирование единого информационного пространства обеспечивает переход управления муниципальной системой образования на качественно новый уровень развития.

На уровне муниципальной системы образования могут использоваться как моральные, так и экономические механизмы стимулирования педагогических инноваций в образовательных учреждениях. Однако важное, если не сказать решающее значение в современных сложных социально-экономических условиях имеют экономические механизмы. Это, прежде всего, выделение дополнительного финансирования муниципальным образовательным учреждениям, успешно осуществляющим инновационную деятельность. Здесь возможны различные варианты:

1. Установление повышенных нормативов финансирования для муниципальных образовательных учреждений, успешно осуществляющих инновационную деятельность.

2. Проведение конкурсов муниципальных образовательных учреждений и по его результатам выделение дополнительного финансирования (в т.ч. в форме муниципальных грантов) муниципальным образовательным учреждениям, успешно осуществляющим инновационную деятельность.

С вопросами нормативного финансирования тесно связаны проблемы оплаты труда учителей. Для обеспечения стимулирования качества работы необходимо не устанавливать прямую зависимость между числом учеников в классе и размером заработной платы учителя, а вводить дополнительные надбавки и доплаты, стимулирующие качественное выполнение учителем своей основной работы и многочисленных дополнительных обязанностей, в комплексе составляющих его участие в образовательном процессе. Для этого необходимо обеспечить школе и соответствующий надтарифный (стимулирующий) фонд оплаты труда.

Поэтому в городе Н. Новгороде были введены отраслевые условия оплаты труда работников образования - система доплат и надбавок стимулирующего характера за работу, не входящую в круг основных обязанностей работников. Эта система направлена на повышение мотивации работников и обеспечение высокого качества образования.

Другим важным экономическим механизмом является обеспечение стимулирования инновационной деятельности в рамках установления систем оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений.

Мы полагаем, что в рамках установления новых систем оплаты труда муниципальным органам управления образования необходимо предусматривать материальное стимулирование педагогических и руководящих работников муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих внедрение новых педагогических технологий. Такое материальное стимулирование может осуществляться двумя основными способами: