Разработка рекомендаций по размещению муниципального заказа на лекарственные средства

Нарушения сроков обеспечения граждан отдельных категорий лекарственными средствами по рецептам, находящимся на отсроченном исполнении, выявлены в Челябинской области.

В марте 2009 г. по результатам рассмотрения судами исковых заявлений прокуроров Челябинской области области о признании незаконным бездействия аптечных учреждений по своевременному обеспечению лекарственными средствами по рецептам, находящимся на отсроченном исполнении, восстановлены права 5 граждан, в том числе двух детей-инвалидов.

Факты неведения журналов регистрации, неправильного выписывания рецептов, невнесения в журнал рецептов, поставленных на отсроченное обслуживание, возврата гражданам рецептов по причине истечения срока их действия в период нахождения на отсроченном обслуживании выявлены прокуратурой Челябинской области.

На 1 июня 2009 г. прокуроры выявили в Челябинской области свыше 70 нарушений порядка обеспечения отдельных категорий граждан льготными лекарственными препаратами. В целях их устранения внесено 34 представления, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 33 виновных должностных лица, оспорен один незаконный правовой акт, в суды направлено 11 заявлений, из которых 7 рассмотрено и удовлетворено, объявлено 5 предостережений, возбуждено 10 производств об административном правонарушении.

Анализ обращений показал, что, как правило, они касались вопросов задержки выдачи лекарств по льготным рецептам в аптечных учреждениях, взыскания денежных средств, потраченных гражданами отдельных категорий на лекарственные препараты.

Так, по обращению И., прокуратура Свердловской области установила, что во время нахождения на лечении в стационаре муниципального учреждения здравоохранения "Участковая больница поселка Козыревск" ему выписан рецепт на приобретение за счет собственных средств препаратов "Кавинтон" и "Мексидол". Вместе с тем указанные препараты включены в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, изделий медицинского назначения и расходных материалов, применяемых при реализации Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Камчатского края бесплатной медицинской помощи в 2008 г., обеспечение которыми при оказании стационарной медицинской помощи осуществляется бесплатно.

В связи с допущенным нарушением главе муниципального района внесено представление, по результатам рассмотрения которого допустивший нарушение врач привлечен к дисциплинарной ответственности. В суд направлено заявление о взыскании затраченных пациентом средств.

Учитывая высокую социальную значимость указанной проблемы, представляется необходимым на федеральном уровне:

- поручить Федеральному фонду обязательного медицинского страхования активизировать контроль за соблюдением как производителями лекарственных препаратов, так и предприятиями, их реализующими, требований законодательства с целью пресечения фактов установления монопольно высоких цен и нарушения тем самым интересов потребителей.

Многие проблемы обеспечения учреждений здравоохранения лекарственными средствами связаны с реализацией ФЗ № 94. Наиболее важная претензия критиков Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заключается в том, что в качестве единственного критерия эффективности рассматривается экономия бюджетных средств, достигаемая непосредственно в момент закупки без учета потенциальных потерь от некачественных поставок и сопутствующих издержек. В результате качество и экономическая эффективность закупок оказалось на втором плане, а на роль универсального критерия выбора поставщика была принята минимальная заявленная цена.

Еще один серьезный недостаток существующей системы регулирования госзакупок заключается в том, что на сегодняшний день не существует нормативных документов, в которых описывались бы методики определения стартовой цены контракта. В итоге в ходе размещения государственного заказа обусловливается именно применением ценовых параметров при оценке заявок, а вовсе не квалификационных требований, которые в международной практике формализованы и широко применяются.

Действующие нормы не препятствуют государственному заказчику устанавливать заведомо завышенные начальные цены. При этом заказчик может быть мотивирован необходимостью полностью вводить выделенные бюджетные средства либо желанием показать мнимую экономию средств в результате размещения заказа.

Распространена и обратная ситуация, когда государственный или муниципальный заказчик устанавливает неоправданно низкую максимальную цену контракта и финансирует по остаточному принципу закупки, «навязанные» ему действующим законодательством. Наиболее яркий пример - размещение заказов на проведение обязательного аудита в бюджетных учреждениях.

Таким образом, заведомо заниженные предельные цены контрактов превращают проведение обязательного аудита в фикцию. Если принять во внимание, что Закон №94-ФЗ и принятые подзаконные акты присваивают крайне незначительный вес квалификационным критериям оценки заявок и не предусматривают никаких антидемпинговых механизмов при проведении торгов, становится понятно, что участие в таких конкурсах привлекает в основном аудиторские компании с низкооплачиваемыми и неквалифицированными исполнителями, либо аффилированные компании, которые проводят фиктивные аудиторские проверки.

В Законе №94-ФЗ скрыт еще один парадокс. Предусмотренный порядок размещения заказа предполагает, что добросовестный заказчик обязан самостоятельно определить наиболее выгодное предложение на рынке и просчитать возможный экономический эффект закупки еще на стадии подготовки к проведению торгов. В то же время заказчик не имеет возможности прямо указать на выбранное им решение в конкурсной документации (исключение составляют ограниченные низкими ценовыми порогами закупки у единственного поставщика). Вместе с тем распространены ситуации, когда на торгах должны конкурировать поставщики одного и того же товара, а не разные виды товаров. Закон практически не учитывает то обстоятельство, что кроме рынка товаров существует еще и рынок поставщиков.

Закон исходит из того, что заказчик обязан самостоятельно провести качественную экспертизу рынка и определиться, что он хочет закупить. Практически невозможно придумать ситуацию, когда заказчик точно знает, что он хочет купить, чтоон не мог это купить по Закону №94-ФЗ. Другой вопрос, что у контролирующих органов в этом случае могут возникнуть претензии, на каком основании вы так ограничили конкуренцию. Причем, сама ФАС России будет руководствоваться субъективными критериями, поскольку никаких разработанных методик определения обоснованности или необоснованности такого рода закупок не существует.

Таким образом, с одной стороны, Закон исходит из того, что заказчик при размещении заказа должен самостоятельно провести качественный маркетинговый и экономический анализ, определить лучшее предложение на рынке и просчитать экономический эффект закупки. С другой стороны, предполагается, что все госзаказчики - потенциальные коррупционеры.

Коллизия с применением норм Закона №94-ФЗ возникает и в тех случаях, когда заказчик на стадии составления технического задания и формирования конкурсной документации по объективным причинам не может описать все характеристики предмета закупки. В то же время действующий Закон не разрешает заказчику напрямую обращаться за консультациями к потенциальным поставщикам на стадии подготовки конкурсной документации и не предусматривает процедур проведения таких консультаций (регламентированные переговоры, запрос предложений и т.п.). Единственное, что разрешает заказчику Закон №94-ФЗ - опубликовать сообщение о своей заинтересованности в получении предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг (ч. 5 ст. 20 Закона №94-ФЗ).

Кроме того, Закон №94-ФЗ запрещает изменять условия технического задания после завершения торгов, а также вносить изменения в уже заключенный контракт. По отношению к подавляющему большинству видов закупок подобный запрет вполне оправдан.

Тем не менее в ряде случаев запрет на обсуждение с потенциальными заказчиками условий технического задания и их последующее уточнение перед заключением контракта оборачиваются снижением эффективности закупок.

Одним из неоспоримых достижений Закона №94-ФЗ стало формирование единого экономического пространства государственных закупок. Закон ввел унифицированные правила проведения закупок для всех ветвей и всех уровней власти. В то же время Закон ввел унифицированные правила и процедуры для проведения закупок любых товаров, работ и услуг, причем эти процедуры и правила были прописаны в нем максимально жестко.

Важно также понимать, что значительная часть недостатков существующей системы государственных закупок вызвана причинами, не имеющими прямого отношения к Закону №94-ФЗ. В первую очередь - это неправильная мотивация государственного заказчика, а также неэффективность системы контроля и низкая эффективность государственных институтов.

Именно по этой причине реформу законодательного регулирования государственных закупок нельзя сводить к простому копированию мирового опыта, каким бы передовым он ни был. Нормы Всемирного банка и ЕС, на которые часто ссылаются критики Закона №94-ФЗ, предполагают совсем иной уровень доверия к государственному заказчику, нежели тот, что сложился в России. Зачастую эти нормы устанавливают рамочные требования к заказчику и поставщику, предоставляют заказчику значительную свободу в принятии решений о выборе процедур проведения торгов, критериев оценки предложений, соотношения весов этих критериев и т.п.

Задача специализации и усложнения законодательного регулирования системы государственного заказа не имеет простых решений. По сути возникает ситуация порочного круга либо закон вводит универсальные и жесткие правила для всех видов закупок, которые фактически лишают заказчика возможности принимать субъективные решения, либо мы неизбежно сталкиваемся с риском роста коррупции и злоупотреблений при проведении государственных закупок.

Вместе с тем важно также понимать, что с принятием Закона №94-ФЗ уровень коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок не снизился. Коррупция приняла другие формы. Жесткие, не всегда адекватные по отношению к специфике конкретных закупок правила и процедуры, устанавливаемые действующим Законом, вынуждают добросовестных государственных заказчиков, заинтересованных в качественном и своевременном исполнении контракта, искать пути обхода требований Закона №94-ФЗ. Они «выталкивают» взаимодействие поставщика и заказчика в сферу неформальных отношений (характерный пример - негласный «административный» квалификационный отбор). При этом по формальным признакам такие действия добросовестных заказчиков полностью идентичны коррупционной практике. Так что отделить одно от другого зачастую не представляется возможным.

Области закупок, которые Закон №94-ФЗ регулирует плохо, составляют крайне незначительную долю государственных закупок в целом. Нужно определить уровень, выше которого затраты на администрирование и косвенные потери от неэффективно проведенных закупок будут превышать возможные потери от коррупции. Но этот уровень должен быть разумным. Нужно договориться о разумной достаточности контроля. И тогда можно будет определить, какие виды закупок должны регулироваться также жестко, как это предусмотрено действующим Законом, а по каким видам закупок можно дать больше свободы заказчику. Создать идеальный универсальный закон, который эффективно регулировал бы все виды закупок и при этом жестко регламентировал каждый шаг заказчика, невозможно».

Возможным выходом могло бы стать наделение дополнительными полномочиями строго определенного круга заказчиков, причем только в исключительных случаях и только для проведения закупок строго определенных видов продукции, работ и услуг.

Вместе с тем смягчение норм регулирования для таких «суперзаказчиков» является половинчатым решением проблемы, поскольку закупки технически сложной продукции, а также сложных услуг и работ осуществляют не только «квалифицированные», но и «обычные» государственные заказчики. Кроме того, введение статуса «квалифицированного заказчика» потребует создания специальной системы контроля и принятия дополнительных мер обеспечения прозрачности проведения закупок такими заказчиками.

Поэтому адаптация норм регулирования к специфике конкретных сфер закупочной деятельности потребует создания для каждой «специальной» области закупок собственного перечня жестко прописанных правил и процедур, в том числе создание четкого и закрытого перечня критериев, которые могут применяться для квалификационного отбора поставщиков на данном рынке или в связи со спецификой области применения предмета закупки. Причем конкретный перечень таких специальных правил и процедур может быть сформулирован исключительно на основе детального и углубленного анализа существующей практики государственных закупок.

Еще одна существенная проблема, без решения которой реформа регулирования госзакупок теряет смысл, заключается в том, что специализация системы размещения госзаказа неизбежно потребует адаптации системы контроля к изменившимся и усложнившимся правилам игры.

Специализация норм регулирования, возвращение в практику госзакупок квалификационного отбора, введение антидемпинговых механизмов и тому подобных механизмов снижения рисков заказчика и обеспечения добросовестной конкуренции многократно усложнят задачи, возложенные на систему контроля за размещением государственного заказа. Существуют вполне обоснованные опасения, что в этом случае эффективность контроля снизится. Вопрос повышения эффективности системы контроля выходит далеко за рамки проблемы собственно законодательного регулирования госзакупок и не может рассматриваться в отрыве от проблемы эффективности государственных институтов в целом. Нет никаких гарантий, что ситуация в этой области в обозримом будущем серьезно улучшится и в нашей стране появится более эффективная и гибкая система контроля за проведением госзакупок. В этих условиях реформа Закона №94-ФЗ будет иметь смысл лишь при условии, что перечень видов закупок, для которых придется предусмотреть специальные правила регулирования, будет обозрим.

Для заказчиков таким критерием является эффективность размещения государственного заказа. Закон №94-ФЗ сегодня регламентирует лишь один этап закупочного процесса - проведение торгов и заключение контракта. При этом за рамками законодательного регулирования оказались такие важнейшие этапы, как планирование государственных закупок и мониторинг эффективности размещения государственного заказа. Эти вопросы, возможно, будут решены в результате создания федеральной контрактной системы, концепция которой обсуждается в настоящее время.

Также было бы целесообразно разработать порядок, оставляющий при проведении «сложных» видов закупок заказчику право выбора: воспользоваться стандартными процедурами и правилами, предусмотренными действующей редакцией Закона №94-ФЗ, или использовать более гибкие процедуры в обмен на более высокую степень контроля за корректностью проведения торгов и последующую независимую оценку эффективности проведенной закупки. Такой порядок, возможно, стал бы дополнительным инструментом селекции добросовестных и недобросовестных поставщиков. Первые с большей охотой согласятся на более жесткий контроль и независимую оценку эффективности результатов их работы.

Было бы целесообразно расширить полномочия главных распорядителей бюджета в регулировании закупок подведомственных организаций. В частности, можно было бы предусмотреть порядок, при котором главные распорядители бюджета при проведении закупок подведомственными организациями и ведомствами для проведения конкретных торгов могли бы согласовывать и разрешать использование квалификационных требований или использование расширенного поиска процедур, например, двухэтапных торгов. При этом такие распорядители принимали бы на себя ответственность за корректность проведения подобного рода торгов. С точки зрения повышения эффективности контроля такая мера имела бы смысл, поскольку контролировать действия федерального министерства значительно проще, чем одного из множества ФГУП или ФГУ.

Вместе с тем было бы целесообразно одновременно с усложнением системы госзаказа избавить контролера от избыточной рутинной работы, которой он перегружен сегодня. Установленные Законом №94-ФЗ низкие ценовые пороги, в рамках которых заказчик имеет право проводить закупки у единственного поставщика, привели к тому, что ФАС России вынужден осуществлять контроль за десятками тысяч мелких торгов, которые проводятся десятками тысяч мелких государственных и муниципальных заказчиков. Такие торги, по оценке Ирины Кузнецовой, составляют порядка 90% всего количества произведенных закупок. Именно такие закупки генерируют наибольшее количество нарушений.

Вместе с тем, принятие Закона №94-ФЗ стало настоящим прорывом в области обеспечения информационной прозрачности размещения государственного заказа. Закон определил перечень и порядок публикации сведений о предстоящих и проведенных торгах, причем не только в виде формализованных отчетов, но и первичной документации. Были также определены единые электронные и печатные площадки для публикации таких сведений. Вместе с тем приходится признать, что в нашей стране так и не появилось единой системы мониторинга госзакупок.

На сегодняшний день информация о результатах госзакупок публикуется на трех основных ресурсах:

- сайт www.zakupki.gov.ru (поддерживает Федеральное казначейство), на котором в соответствии с Законом №94-ФЗ госзаказчики обязаны публиковать извещения о проведении торгов и протоколов торгов;

- сайт www.reestrgk.roskazna.ru, где публикуются данные о заключенных госконтрактах;

- сайт Росстата, где публикуется статформа Торг-1 «Результаты проведения торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Основной проблемой указанных ресурсов, и прежде всего сайта www.zakupki.gov.ru является практически полное отсутствие аналитики и возможности создания запросов, которые могли бы создавать отчеты о проведенных и планирующихся госзакупках в разрезах, интересующих поставщиков, заказчиков, контролирующие органы и простых налогоплательщиков. Сайт www.zakupki.gov.ru является основным источником первичной информации о торгах, однако, поскольку этот ресурс не предоставляет никаких возможностей для анализа этой информации, он не только не повышает прозрачности госзакупок, но и значительно снижает ее. Фактически это типичный пример «белого шума».

Поскольку сайты www.zakupki.gov.ru и www.reestrgk.roskazna.ru не интегрированы и используют различные кодировки извещений о торгах и заключенных контрактов, проследить судьбу конкретной закупки от этапа объявления о торгах до этапа завершения госконтракта практически невозможно.

Возможности для анализа функционирования системы госзакупок предоставляет только статформа Торг-1. Однако и в ней анализ закупок приведен лишь в двух разрезах - главных исполнителей бюджета и форм закупки. Наконец, в форме Торг-1 имеется строка «Затраты заказчика на организацию размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг». Однако не существует никаких указаний на то, какие именно издержки должны при этом учитываться. В результате, как показывают интервью, проведенные ГУ-ВШЭ с представителями некоторых госзаказчиков, в этой строке, как правило, указываются «среднепотолочные» цифры, анализ которых не имеет смысла.

Очевидно, что полноценная система мониторинга государственных закупок должна предоставлять возможности для проведения полноценного анализа текущих и завершившихся торгов. В частности, для всех участников процесса, а также для налогоплательщиков была бы интересна информация об уровне цен заключенных контрактов по отдельным категориям предметов закупки, размер сегментов рынка госзаказа для отдельных видов товаров, работ и услуг, статистика использования тех или иных форм торгов при размещении заказов на отдельные предметы закупки.

Кроме того, для удобства поставщиков необходимо провести каталогизацию предметов закупок, которая позволит быстро находить объявления о торгах, интересующих данного поставщика, а также предоставить аналитику о сезонности размещения государственного заказа, вызванную неритмичностью спроса и поступления бюджетных средств.

Задача создания полноценной системы мониторинга госзакупок осложняется тем, что первичная информация, публикуемая заказчиками, отформатирована исключительно под нужды регулятора, а не поставщика или налогоплательщика. Публикация информации в таком виде в принципе не позволяет создавать на официальных интернет-ресурсах аналитические запросы.

Одним из наиболее существенных новшеств Закона №94-ФЗ стал отказ от применения квалификационного отбора и крайне ограниченное применение квалификационных критериев оценки предложений. По сути, в качестве основного критерия выбора предложения Законом устанавливается минимальная заявленная цена контракта. Для закупок «стандартизированного» товара такой порядок вполне подходит - в этих случаях обеспечение качества исполнения контракта действительно сводится к грамотному составлению конкурсной документации и спецификаций предмета закупки. Вместе с тем в ряде случаев квалификация и репутация поставщика являются единственной, пусть и не абсолютной, гарантией качественного и своевременного исполнения контракта. И для таких видов закупок пренебрежение квалификационными критериями и отказ от квалификационного отбора поставщиков многократно увеличивают риски неисполнения или некачественного исполнения контракта.

Риск неисполнения контракта удалось бы значительно снизить, если бы для отдельных видов закупок было бы изменено соотношение весов критериев выбора предложения в пользу качественных и квалификационных критериев. Вместе с тем практика размещения государственного заказа показывает, что имеет смысл вернуться к обсуждению целесообразности применения собственно квалификационного отбора, отделенного от процедур оценки предложений.

Действующий Закон не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения поставщика. В частности, заказчик не может затребовать подтверждения истинности предоставленных ему сведений, Закон отводит на проверку информации, представленной поставщиком, крайне ограниченный срок. Предусмотренные механизмы финансового обеспечения не могут компенсировать все прямые и косвенные финансовые, временные и социальные потери, связанные с неисполнением или некачественным исполнением контракта. Реестр недобросовестных поставщиков является эффективной мерой воздействия только на крупные компании, для фирм-однодневок внесение в него никаких проблем создать не может.

Еще одним серьезным последствием отказа от квалификационного отбора участников госзакупок и пренебрежения квалификационными и качественными критериями оценки предложений стало облегчение доступа к торгам на заключение государственных контрактов неквалифицированным и недобросовестным поставщикам. Такая ситуация не только не способствует повышению конкуренции при проведении государственных закупок, но и создает широкие возможности для применения инструментов недобросовестной конкурентной борьбы, прежде всего демпинга.

Решить проблему в корне могло бы создание прозрачных и объективных правил квалификационного отбора участников торгов. При их отсутствии значительно ограничить возможности для нечестной конкуренции могло бы применение несложных антидемпинговых механизмов (например, отсечение предложений, в которых заявленная цена существенно ниже средней цены поданных на торги предложений, расшифровка сметы и т.д.), которые использовались до принятия Закона №94-ФЗ и хорошо зарекомендовали себя на практике.

Один из существенных недостатков действующего Закона заключается в том, что он рассматривает эффективность размещения государственного заказа только с точки зрения экономии средств в момент заключения контракта и совершенно не учитывает совокупного экономического эффекта закупок.

Закон допускает возможность субъективного определения начальной цены контракта. Поэтому насущной задачей является разработка унифицированных методик определения начальных цен.

Для проведения закупок продукции, обладающей длительным жизненным циклом, также необходимо предусмотреть возможность учета не только стоимости покупки, но и стоимости владения (стоимости жизненного цикла). Целесообразно также в ряде случаев предусмотреть возможность проведения закупки конкретного товара у многих поставщиков, а также проведение консультаций заказчика с потенциальными поставщиками в тех случаях, когда характеристики предмета закупки по объективным причинам не могут быть исчерпывающе описаны уже на стадии подготовки ТЗ. Кроме того, необходимо разработать прозрачный порядок изменения и адаптации условий заключенных контрактов к изменению внешних обстоятельств, ситуации на рынке и т.д.

Закон №94-ФЗ создал единое экономическое пространство государственных и муниципальных закупок, введя унифицированные правила для всех субъектов и для всех видов закупок. В то же время, обладая явной антикоррупционной направленностью, Закон крайне жестко регламентировал все этапы проведения закупок и максимально упростил применяющиеся правила и процедуры. Эти неоспоримые достоинства Закона являются и его основными недостатками. Для значительной доли государственных закупок установленный порядок подходит идеально.

Вместе с тем существует целый ряд видов закупок, которые по тем или иным причинам не укладываются в прокрустово ложе Закона №94-ФЗ. Поэтому основной задачей реформы должен стать не коренной слом сложившейся после принятия Закона №94-ФЗ системы регулирования государственных и муниципальных закупок, а ее усложнение и специализация, адаптация процедур и правил проведения закупок к специфике конкретных рынков, поставщиков, предметов закупок и областей их применения. Однако решение этой задачи неизбежно сталкивается с рядом проблем, без решения которых такая реформа не имеет смысла.

Необходимо четко определить критерии для законодательного разграничения специальных областей закупок, для которых необходимо предусмотреть более гибкие правила и процедуры. Очевидно, что определить эти критерии возможно только опираясь на детальный и углубленный анализ существующей закупочной практики.

Важно сохранить антикоррупционный потенциал Закона №94-ФЗ. В условиях принципиальной немотивированности российских чиновников к эффективному использованию бюджетных ресурсов и относительной слабости и негибкости системы контроля за размещением государственного заказа специализация и усложнение законодательного регулирования госзакупок не должны привести к появлению в законодательстве требований и критериев, допускающих произвольное толкование со стороны заказчика и поставщика.

Необходимо учитывать ограниченные возможности существующей системы контроля для адаптации к усложнившимся правилам игры. В связи с этим не исключено, что на первых порах целесообразно использовать разрешительный порядок применения более гибких процедур и правил закупки для ограниченного круга государственных заказчиков или ограниченного круга видов закупок.

Глава 2. Разработка рекомендаций по размещению муниципального заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование на материалах МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района Челябинской области

2.1 Специфика работы отдела лекарственного обеспечения Министерства здравоохранения Челябинской области по размещению муниципального заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование

Одна из главных задач здравоохранения любой страны - оказание медицинской помощи населению надлежащего качества. Последнее в значительной степени зависит от наличия и доступности лекарственных средств, поэтому обеспечение населения эффективными и безопасными лекарствами - приоритетная задача каждой страны. По мнению экспертов Всемирной Организации Здравоохранения, ни одна страна в мире не имеет достаточных средств на здравоохранение. В этих условиях даже страны с высоким экономическим развитием вынуждены вырабатывать механизмы оптимизации использования бюджетов здравоохранения. Особенно остро эта проблема встала в нашей стране за последние два десятилетия.

Начиная с 2011 года Министерство здравоохранения Челябинской области организует приобретение лекарственного обеспечения для учреждений здравоохранения области.

В Министерстве здравоохранения Челябинской области ответственным за лекарственное обеспечение учреждений здравоохранения является отдел «Лекарственного обеспечения».

Организационная структура отдела лекарственного обеспечения представлена на рисунке 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. - Организационная структура отдела лекарственного обеспечения Официальный сайт Министерства здравоохранения Челябинской области: URL: http://www.zdrav74.ru/ (дата обращения 13.05.2012 г.).

Отдел лекарственного обеспечения включает шесть штатных единиц, анализ должностных инструкций сотрудников отдела свидетельствует о том, что функции отдела распределены неравномерно, так заместитель начальника отдела помимо того, что наравне с главными и ведущими специалистами осуществляет размещение заказа, он ведет сводный реестр закупок лекарственных средств, предоставляет сводную отчетность по проведенным закупкам в Главное Управление материальных ресурсов Челябинской области, а также сводный прогноз объемов продукции, в Министерство экономического развития Челябинской области. Также заместитель начальника предоставляет разъяснение по конкурсной документации и размещение на официальном сайте и участвует в работе конкурсных и аукционных комиссиях, составлении, размещении и опубликовании протоколов заседаний.

При этом в Отделе отсутствует четкое разграничение должностных обязанностей не только между одноименными должностями, но и собственно между главными специалистами и ведущими специалистами. Это приводит не только к тому, что они выполняют одинаковые функции, но и отсутствию ответственных за конкретную заявку и т.д.

По наблюдениям порядка 15% рабочего времени затрачивает каждый из сотрудников Отдела на работу по разъяснению по конкурсной документации и размещению на официальном сайте, при этом 5% из этого времени уходит специалистом на поиск необходимой информации по конкретной заявке. В связи с этим представляется целесообразном функцию по разъяснению возложить на одного специалиста - ведущего специалиста, который будет заниматься этим вопросом.

Кроме того, важно отметить, что никто из сотрудников Отдела, кроме начальника отдела за последние два года не проходил дополнительные курсы «по размещению государственного и муниципального заказа», и это при том количестве изменений в законодательстве которые произошли за последние два года.

В связи с этим представляется целесообразным направить сотрудников отдела на дополнительное обучение.

Чтобы оценить результаты работы отдела лекарственного обеспечения рассмотрим показатели деятельности отдела за последние три года.

Проанализируем, основные показатели работы отдела. Так сотрудниками Отдела ведётся систематическая работа:

-по разработке и утверждению конкурсных (аукционных) документаций - 96 пакетов;

-по разработке извещений о проведении торгов 96 документов;

-по утверждению изменений к конкурсным (аукционным) документациям 28 документов;

-по подготовке разъяснений положений конкурсных (аукционных) документаций в связи с запросами Участников размещения заказа 9 документов;

-по подготовке извещений об отказе о проведении торгов 8 документов.

При осуществлении работы в конкурсных (аукционных) комиссиях, рассмотрении заявок участников размещения заказов, подготовка, подписание, размещение и опубликование протоколов заседаний комиссий подготовлено 140 протоколов.

Ежеквартально формируется сводный реестр закупок, с представлением данных в прокуратуру Челябинской области. Количество сформированных сводных реестров составило 4 шт.

По проведенным закупкам лекарственных средств сформирована и предоставлена в Главное управление материальных ресурсов Челябинской области сводная отчетность в количестве 5 штук.

В соответствии с письмом Главного контрольного управления Челябинской области, по итогам 2011 года, подготовлена и предоставлена заместителю Губернатора Челябинской области по экономическому развитию информация о состоянии закупок лекарственных средств за первое полугодие 2011 года.

При участии представителя ОГКИ, уполномоченного на контроль, была рассмотрена жалоба участников размещения заказа, жалоба признана необоснованной.

В Управление по финансам Министерства ежемесячной предоставляется отчетность о результатах проведения торгов: количество предоставленных отчетов - 12 шт.

Таким образом, наблюдается повышение количества незаключенных контрактов по причине отсутствия заявок, либо неявки участников аукциона, а также количества контрактов, заключенных в результате несостоявшихся торгов у единственного поставщика. При этом необходимо отметить снижение количества контрактов заключенных на аукционах.

Из имеющейся на сайте Министерства здравоохранения Челябинской области статистики видно, что в большинстве случаев на аукционах по закупке лекарственных средств и медицинского оборудования заявляется лишь один поставщик. В 2011 году таких аукционов было 65 % от общей суммы Официальный сайт Министерства здравоохранения Челябинской области: URL: http://www.zdrav74.ru/ (дата обращения 13.05.2012 г.)..

Можно сделать вывод - главная проблема закупок лекарственных средств Министерством здравоохранения Челябинской области - отсутствие конкуренции.

2.2 Практика размещения муниципального заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование на материалах МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района Челябинской области

На сегодняшний день медицинские учреждения на территории Челябинской области получают финансирование преимущественно из двух источников: Челябинского областного ФОМС и муниципального бюджета той территории, где они расположены.

Из средств обязательного медицинского страхования оплачивается 5 статей расходов больниц, которые непосредственно связаны с лечебным процессом: заработная плата, начисления на неё, медикаменты, питание и мягкий инвентарь. Остальные статьи расходов оплачивает бюджет.

Однако в последние годы во многих регионах РФ стал внедряться одноканальный принцип финансирования здравоохранения через систему обязательного медицинского страхования. Такая система считается более совершенной, она упрощает финансовую отчётность для медицинских учреждений и даёт главным врачам больше свободы по перераспределению поступающих средств между статьями расходов.

В 2012 году 140 медицинских учреждений Челябинской области, осуществляющих свою деятельность в сфере ОМС, переходят на преимущественно одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования. Таким образом, кроме имеющихся расходов, ФОМС возьмёт на себя оплату услуг связи, транспортных расходов, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, аренды за пользование имуществом, программного обеспечения, социального обеспечения работников медицинских организаций, установленного законодательством Российской Федерации, а также расходы на приобретение оборудования стоимостью до 100 тыс. рублей за единицу.

За счёт средств ЧОФОМС не будут оплачиваться капитальный ремонт больниц и приобретение медицинского оборудования стоимостью более 100 тыс. руб.

Средства, которые ранее планировались на финансирование здравоохранения в муниципалитетах, в будущем году передаются в бюджет ЧОФОМС.

Тарифы на медицинские услуги в условиях одноканального финансирования будут вынесены для утверждения на рассмотрение сторон, подписывающих Тарифное соглашение в системе ОМС Челябинской области.

При этом необходимо отметить, что функция по распределению заработанных больницей средств закрепляется за руководителями медицинских организаций с целью соблюдения сроков выдачи заработной платы и недопущения образования кредиторской задолженности при ведении хозяйственной деятельности.

Это означает, что главные врачи теперь будут сами решать, сколько денег на какую статью расходов им лучше направить.

Больницы Челябинской области ежеквартально формируют заявки, в которых указывают наименования необходимых им лекарственных средств и изделий медицинского назначения с учетом специфики медицинского учреждения. Для того чтобы лечебные учреждения не переплачивали поставщикам за лекарства, Челябинское отделение ФОМС (ЧОФОМС) уже в течение нескольких лет своими силами проводит конкурсы и аукционы по централизованному закупу медикаментов для медицинских учреждений Челябинской области. При проведении торгов применяется Приказ Минэкономразвития РФ от 05.12.2008г. №427, предусматривающий определённые преференции отечественным производителям.

В ЧОФОМС централизовано проводятся торги, по итогам которых заключаются государственные контракты на поставку медикаментов и расходных материалов в лечебные учреждения.

Например, за второе полугодие 2011г. общая сумма, на которую были закуплены лекарства и изделия медицинского назначения для больниц Челябинской области, составила 498,6 млн. рублей. При этом сумма экономии составила 95,6 млн. рублей. Необходимо отметить, что сэкономленные деньги не остаются в фонде, а направляются в больницу для закупа все тех же лекарственных средств.

Рассмотрим технологию составления заявки на приобретение лекарственных средств МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района Челябинской области.

При организации размещения государственных заказов МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района Челябинской области подготавливает заявку на имя Министра здравоохранения Челябинской области.

К заявке МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района Челябинской области на организацию и проведение котировки цен как правило прилагается спецификация на товары, количество, объемы закупаемых товаров, основные условия контракта, состав котировочной комиссии, проект контракта, электронная версия заявки.

Возможные условия для проведения котировки цен по отбору поставщиков для нужд МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района рассмотрим на примере условий по отбору поставщиков имплантантов для остеосинтеза.

1. Государственный заказчик: Министерство здравоохранения Челябинской области.

2. Предмет государственного контракта: поставка имплантантов для остеосинтеза для нужд МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района, согласно техническому заданию в Приложении № 1 к котировочной заявке

4. Место поставки: франко-склад Государственного заказчика - г. Челябинск, ул. Блюхера, дом 42 а.

5. Срок поставки: В течение 30 дней с момента подписания государственного контракта.

6. Максимальная цена контракта: 250 000 рублей 00 копеек за счет средств бюджета Челябинской области.

7. Форма, сроки и порядок оплаты: Оплата производится по факту поставки товара путем перечисления денежных средств на расчетный счет Поставщика в пределах предельных объемов финансирования, выделенных на текущий период Государственному заказчику, поэтапно, не позднее 25 декабря 2012 года.

8. Порядок формирования цены контракта: Цена контракта устанавливается с учетом всех необходимых затрат, в том числе на перевозку, доставку, погрузочно-разгрузочные работы, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и других обязательных платежей. Общая стоимость контракта является фиксированной и не может изменяться в ходе его исполнения.

9. Остаточные сроки годности товаров- не менее 12 месяцев на момент поставки в ЛПУ.

10. Поставка товара осуществляется силами Поставщика и за его счет.

11. Поставщик должен предоставить на момент поставки заверенную им копию регистрационного удостоверения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, решения МЗ на применение в медицинской практике, копию сертификата соответствия Госстандарта, копию документа, подтверждающего качество товара.

12. Приемка товара по количеству и качеству должна производиться на складе Заказчика с составлением акта приема - передачи товара.

13. Дополнительные условия:

1. Количество и типоразмеры имплантатов по желанию заказчика могут быть заменены по согласованным ценам в пределах общей суммы договора. Заказчик оплачивает фактически установленную конструкцию.

2. Поставщик за счет своих средств осуществляет обучение сотрудников заказчика новым технологиям.

3. На операции, по требованию заказчика присутствуют представители фирмы Поставщика для технической ассистенции и при необходимости медицинский консультант.

4. Доставка инструментария в ЛПУ осуществляется силами Поставщика под каждую операцию.

5. Поскольку расходные материалы предназначены для нужд МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района, вся продукция должна соответствовать сертификатам качества стандарта 180.

Таким образом, представленный образец заявки МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района содержит все установленные федеральным и региональным законодательством требования к заявке. Анализ всех заявок МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района за 2011 год свидетельствует о том, что все 100% заявок составляются в соответствии с установленными к ним требованиями.

При формировании заказа потребность в закупке медикаментов определяется следующим образом. В больнице образована комиссия, задачей которой является создание формулярного перечня лекарственных средств (приказ Минздрава России от 16.03.2000 № 97 «Об организации работ по внедрению Федерального руководства для врачей по использованию лекарственных средств», приказ начальника управления здравоохранения городского округа от 25.10.2000 № 302 «Об образовании формулярной комиссии в лечебных учреждениях здравоохранения»). Формуляр лекарственных средств утверждается в лечебном учреждении с учетом профильности отделений, стандартов лечения отдельных нозологий.

Таблица 1 Количество и суммы проведенных котировок и аукционов для нужд МЛПУ "Городская больница №1" Еманжелинского муниципального района за 2011-2012 г Архив Министерства здравоохранения Челябинской области.

Проведено котировок в 2011 году	Проведено котировок в 2012 году (на 1 мая)
До 250 000,00	До 500 000,00	До 250 000,00	До 500 000,00
На сумму	На сумму	На сумму	На сумму
871 176,37	883085,12	45135,83	443914,80
Проведено аукционов в 2011 году	Проведено аукционов в 2012 году
2	2 609 118.80	1	3 393 255,26

Расчетная потребность учреждения в медикаментах определяется исходя из стандартов лечения на основании заявок заведующих отделениями. Расходы включают затраты на лекарственные средства, расходные материалы и изделия медицинского назначения.

ЧОФОМС ежеквартально направляет в лечебные учреждения приказы с шаблоном заявки для размещения заказа. Шаблон заявки включает в себя международное непатентованное название (МНН) лекарственного препарата, торговое наименование (ТН) препарата, а так же цену за единицу. В случаях необходимости приобретения препарата под определенным торговым наименованием или конкретного производителя в шаблоне международные непатентованные названия дополняются техническими характеристиками, позволяющими идентифицировать лекарственный препарат: действующее вещество, показания, способ применения препарата и т.д.

Финансирование в 2011 году осуществлялось на основании п. 4 Постановления Правительства от 19.02.2011г. № 102 «О порядке финансирования на 2011 год».

Расчеты за фактически отпущенные лекарственные средства осуществляются на основании предъявленных, на оплату счетов фармацевтической организацией ЗАО «СИА Интернейшнл».

Предоставление счетов за отпущенные лекарственные средства характеризуются отсутствием систематичности. Неритмичность предоставления к оплате комплекта документов создает дополнительные трудности в работе.

Медицинскими организациями, заключено контрактов и договоров на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения (за счет средств ОМС) за период с 01.01.2011г по 25.12.2011г. на сумму 1 280 348 523,88 рублей.

Рис. 2. - Структура закупок лекарственных средств и медицинского оборудования в Челябинской области в 2011 году Официальный сайт Министерства здравоохранения Челябинской области: URL: http://www.zdrav74.ru/ (дата обращения 13.05.2012 г.)..

Что качается Еманжелинской Городской больницы № 1, то ее показатели изображены на рисунке 3.



Рис. 3. Распределение расходов на медикаменты в муниципальном лечебно-профилактического учреждении "Городская больница №1" г. Еманжелинск Челябинской области Распределение расходов на медикаменты в муниципальных лечебно-профилактических учреждениях Челябинской области в 2011 году // документ не опубликован. Архив Министерства здравоохранения Челябинской области.

Из них по совместным торгам (централизованные закупки) заключено контрактов на сумму 666 534 605,59 рублей, что составляет 52,06 % от общей суммы заключенных контрактов. Самостоятельно (децентрализовано) медицинские организации заключили контрактов и договоров на сумму 613 757 820,18 рублей, что составляет 47,94 % от общей суммы заключенных контрактов.

Таблица 2 Анализ способов закупки лекарственных средств и медицинского оборудования в Челябинской области в 2011 году Отчет о закупке лекарственных средств и медицинского оборудования Министерством здравоохранения Челябинской области в 2011 году // документ не опубликован. Архив Министерства здравоохранения Челябинской области.

Способы закупки	Сумма заключенных контрактов, руб.
аукцион	275 089 823,93
конкурс	1 435 811,75
котировка	104 664 288,85
договоры с единственным поставщиком	232 567 895,65
Итого по закупкам, проведенным самостоятельно	613 757 820,18

Рис. 4. - Структура самостоятельного (децентрализованного) закупа лекарственного лекарственных средств и медицинского оборудования в Челябинской области в 2011 году Отчет о закупке лекарственных средств и медицинского оборудования Министерством здравоохранения Челябинской области в 2011 году // документ не опубликован. Архив Министерства здравоохранения Челябинской области.

В соответствии с протоколом аукциона 12А/А(ОЗ) на поставку ЛС и ИМН в 2011 года заключено контрактов на сумму 132 120 234,68 рублей, по данным мониторинга сумма заключенных контрактов 121 472 300,9 рублей (с учетом дополнительных соглашений и соглашений о расторжении контрактов), это 94,46 % от суммы протокола.

Поставка произведена на сумму 105 904 359,25 рублей (84,86% от суммы заключенных контрактов).

В соответствии с протоколом аукциона 38 А/А (ОЗ) должно быть заключено контрактов на сумму 560 272 626,22 рублей, по данным мониторинга сумма заключенных контрактов 541 734 156,37 рублей (с учетом дополнительных соглашений и соглашений о расторжении контрактов), это 96,69 % от суммы протокола. Показатели по заключенным контрактам лекарственных средств и медицинского оборудования в Челябинской области в 2011 году приведены в таблице № 3.

Таблица 3 Показатели по заключенным контрактам лекарственных средств и медицинского оборудования в Челябинской области в 2011 году Отчет о закупке лекарственных средств и медицинского оборудования Министерством здравоохранения Челябинской области в 2011 году // документ не опубликован. Архив Министерства здравоохранения Челябинской области.

Сумма заключенных контрактов, руб	Приход на ЦРС от поставщиков, руб.	Приход на ЦРС от поставщиков, %	Доставка от ЦРС в МО, руб.	Доставка от ЦРС в МО, %
557 458 171,48	478 645 956,98	85,86	464 465 833,58	83,32

Поставлено медикаментов на сумму 363 279 435,83, что составило 67,06 % от суммы заключенных контрактов по 38/А аукциону.

Поставка медикаментов по контрактам, заключенным в результате совместных торгов в форме открытого аукциона № 38/А производится через Центральный распределительный склад, период поставки.

Информация по данным Центрального распределительного склада (на 25.08.2011г) заключено контрактов в 2011 году между поставщиками и медицинскими организациями на сумму 557 458 171,48 рублей.

Поставщиками поставлено на ЦРС товара на сумму 478 645 956,98 рублей (85,86 % от суммы контрактов).

ЦРС осуществил доставку в медицинские организации на сумму 464 465 833,58 рублей, что составляет 83,32 % от суммы заключенных контрактов.

Информация о реализации в Челябинской области мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами в первой половине 2011 года .

На 31.12.2011 года в соответствии с Актом отделения ПФР по Челябинской области зарегистрировано 298 315 «федеральных» льготника. Из них право на бесплатное лекарственное обеспечение имеют 161 764 человека (54,2% от общего количества «федеральных» льготников).

На 31.12.2011 г. произошел прирост льготников имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение на 4,01 % по сравнению с количеством льготников на 01.07.2010 г.

Таблица 3 Показатели по льготникам имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в Челябинской области Официальный сайт Министерства здравоохранения Челябинской области: URL: http://www.zdrav74.ru/ (дата обращения 13.05.2012 г.).

Показатель	01.07.10	31.12.11	Прирост %
Количество льготников в регистре (чел.)	292 150	298 315	2,11
Количество льготников имеющих право на лекарственное обеспечение (чел.)	155 534	161 764	4,01
% к общему количеству льготников	53,23	54,23

Структура регистра представлена в таблице 4. Самая большая группа - это инвалиды, составляет 74,79 % от всех имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение.

Талица 4 Структура регистра

Категория	01.07.10	%	01.07.11	%
Инвалиды войны	10 009	6,44	9 209	5,69
Участники Великой Отечественной войны (ВОВ)	915	0,59	786	0,49
Ветераны боевых действий (ВБД)	11 350	7,3	11 707	7,24
Военнослужащие ….	713	0,46	582	0,36
Лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»	312	0,20	288	0,18
Члены семей погибших (умерших) инв. войны, участников ВОВ и ВБД	9 227	5,93	7 980	4,93
Лица, работавшие в период ВОВ …..	4	0,003	3	0,001
Инвалиды (все)	113 478	72,96	120 976	74,79
Дети - инвалиды	8 709	5,60	8 797	5,44
Граждане, пострадавшие от воздействия радиации (Маяк, Чернобыль, Семипалатинск, ПОР)	817	0,53	1 436	0,89
ИТОГО	155 534	100	161 764	100

Таким образом, Министерство осуществляет на территории Челябинской области государственную политику в сфере лекарственного обеспечения учреждений здравоохранения. Из приведенного анализа сделан вывод, что предоставление счетов за отпущенные лекарственные средства характеризуются отсутствием систематичности. Неритмичность предоставления к оплате комплекта документов создает трудности в работе. С 2012 года в Челябинской области вводится одноканальный принцип финансирования здравоохранения, это означает что кроме имеющихся расходов, ФОМС возьмёт на себя оплату услуг связи, транспортных расходов, коммунальных услуг, а также расходы на приобретение оборудования стоимостью до 100 тыс. рублей за единицу. За счёт средств ЧОФОМС не будут оплачиваться капитальный ремонт больниц и приобретение медицинского оборудования стоимостью более 100 тыс. руб.