Техническое законодательство как основа деятельности стандартизации, метрологии, подтверждение соответствия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Техническое законодательство как основа деятельности стандартизации, метрологии, подтверждение соответствия

Техническое законодательство -- совокупность правовых норм, регламентирующих обязательные требования к техническим объектам -- продукции, процессам ее жизненного цикла (проектирование, производство, испытание, реализация и пр.), работам и услугам. Техническое законодательство -- один из результатов деятельности по техническому регулированию.

Эффективно работающий мировой рынок -- это экономическое пространство, в котором свободно перемещаются через границы государств товары, капитал, трудовые ресурсы, информация туда, где для них складывается более выгодные условия. Создание такового рынка возможно, если государства будут принимать меры, направленные на устранение тарифных и технических (нетарифных) барьеров. Под техническим барьером понимаются различия в требованиях национальных и международных (зарубежных) стандартов, приводящие к дополнительным по сравнению с обычной коммерческой практикой затратам средств и /или/ времени для продвижения товаров на соответствующий рынок.

На практике очень много искусственно создаваемых барьеров для России, не являющейся членом ВТО, Очень часто они возникают из-за отсутствия соглашений о взаимном признании результатов оценки соответствия. Например, к нашей бытовой технике (автомобили, холодильники). Поступающей на европейский рынок, часто предъявляют по отдельным характеристикам более жесткие требования, чем к продукции других европейских стран, несмотря на наличие сертификатов соответствия, выданных международно признанными органами по сертификации и признаваемых в странах ЕС.

В связи с этим Россия должна разрабатывать программы по преодолению барьеров в торговле, тем более, что реализация данных программ дает огромный экономический эффект.

В основе программ по преодолению технических барьеров лежит деятельность государств в области технического регулирования. Под регулированием понимаются действия государства, организующие поведение на рынке хозяйствующих субъектов. Объектами технического регулирования являются продукция, процессы жизненного цикла продукции, работы и услуги.

В общем виде техническое регулирование -- это правовое регулирование отношений в области установления и применения требований (обязательных и рекомендуемых) к указанным техническим объектам и в области оценки соответствия установленным требованиям.

Безопасность -- главный приоритет системы технического регулирования и обязательное требование.

Согласно ФЗ «О техническом регулировании» техническое регулирование -- правовое регулирование в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Таким образом, в этом определении просматриваются главные элементы технического регулирования:

- установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции, процессам ЖЦП, работам и услугам;

- установление и применение на добровольной основе требований к продукции и процессам ЖЦП;

- правовое регулирование в области оценки соответствия.

Первый элемент реализуется через принятие и применения технических регламентов на продукцию и правила метрологии; второй -- через стандартизацию; третий -- через оценку соответствия (сертификацию и декларирование соответствия, государственный контроль и надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию).

Под «принятием требований» понимают их утверждение в установленных (Законом или документом по стандартизации) во всех объектах и случаях, для которых они приняты. Под «исполнением обязательных требований» следует понимать их обязательное соблюдение в соответствующих объектах регулирования.

Судя по определению термина «техническое регулирование», на работы и услуги обязательные требования устанавливаться не могут. Однако, как следует из работы / 37/ , такой вывод не следует делать в отношении всех работ и услуг. Речь должна идти о нематериальных услугах -- услугах связи, медицинских, ветеринарных, туристических и др.

Государственный стандарт РФ [19] определил «работy» как «материальную услугу» в отличие от социально-культурных услуг, которые представляют собственно услуги.

Согласно упомянутому ГОСТу материальная услуга (т.е. «работа» по гражданскому кодексу РФ) обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий и изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности, к «работе» могут быть отнесены работы, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, услуги общественного питания, розничной торговли, транспорта и др. В связи с этим необходимо отметить, что некоторые объекты регулирования, для которых устанавливаются обязательные требования (хранение, перевозка, реализация), представляют такие услyги, результат которых имеет материальную форму и связан с продукцией, в частности с отдельными стадиями жизненного цикла продукции (ЖЦП).

На услуги, которые не связаны с ЖЦП, обязательные требования устанавливаться не могут. Вместе с тем нельзя не отметить, что при оказании ряда социально-культурных услуг (медицинских, ветеринарных и пр.), безусловно, существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности. Такие нормы должны иметь обязательный характер. В связи с вышеизложенным следует разделить точку зрения [37] о том, что концепция Закона в части работ и услуг представляется ошибочной.

Технический регламент - это документ, который является носителем обязательных требований. До 2003 г. в нашей стране отсутствовали эти документы. По мере принятия технических регламентов на те или иные объекты государственные стандарты на эти объекты будут приобретать добровольный характер.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с рядом принципов:

1) применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

2) соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

3) независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

4) единой системы и правил аккредитации;

5) единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

6) единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

7) недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

8) недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

9) недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

10) недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Шесть из десяти принципов касаются деятельности субъектов технического регулирования - органов по сертификации, аккредитованных сертификационных испытательных лабораторий (которые почему-то не названы в ФЗ), органов по аккредитации, органов государственного контроля (надзора).

Под независимостью органов по аккредитации, органов по сертификации (см. принцип 3) от изготовителей продукции, продавцов, исполнителей работ и услуг, приобретателей продукции следует понимать отсутствие любой формы зависимости - организационной, административной, экономической, финансовой. Независимость указанных органов - необходимое условие их аккредитации.

Принцип недопустимости внебюджетного финансирования госконтроля (принцип 10) также направлен на обеспечение независимости этого органа.

Принцип недопустимости совмещения полномочий органа госконтроля (надзора) и органа по сертификации (принцип 7) вытекает из принципиальных различий в правовом статусе указанных органов: первые являются государственными органами, функции вторых осуществляют лица и организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью. То же объяснение относится к принципу 9, поскольку аккредитация - функция государственная.

Применение принципа 6 направлено на совместимость установления требований и форм их изложения в технических регламентах и документах в области стандартизации, тем более что ряд национальных стандартов будет служить «доказательной базой» ТР.

Принцип 5 следует учитывать не только в процедурах обязательной оценки соответствия, но и при проведении добровольной оценки.

Выполнение принципа 4 обеспечивается утверждением систем и правил аккредитации Правительством РФ.

Принцип 2 указывает на то, что уровень требований ТР и национальных стандартов, а также материально-техническая база сертификационных лабораторий должны отвечать мировому уровню, а организация работ по оценке соответствия должна быть идентична зарубежной практике.

Законодательство РФ о техническом регулировании состоит из Федерального закона от 27.12. 2002 № 184- ФЗ «О техническом регулировании» (см. приложение 1) и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти (Минздрав России, Минсельхоз России, МЧС России и пр.) вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера (за исключением технического регулирования в отношении оборонной продукции).

Понятие о технических регламентах. Главная цель технического регулирования - принятие технических регламентов (далее - «ТР»).

ТР принимаются в целях:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

-предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

ТР должен содержать:

- исчерпывающий переченъ продукции и процессов ЖЦП (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации), в отношении которых устанавливаются требования ТР;

- правила идентификации. объекта технического регулирования; - минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции и процессов ЖЦП.

В ТР в целях его принятия могут также содержаться:

а) правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска;

б) предельныe сроки, оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования;

в) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правила их нанесения.

Содержащиеся в ТР обязательные требования к продукции, процессам ЖЦП, правила и формы оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам (и правилам их нанесения) являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений в соответствующий ТР.

Перечисленные требования, не включенные в ТР, а регламентированные иными документами, не могут носить обязательный характер.

В ТР с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции и процессам ЖЦП, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (не совершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

По продукции, по которой (в силу отсутствия исчерпывающих научных данных) не представляется возможным определить степень допустимого риска, ТР может содержать требования, касающиеся приобретателя, о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

ТР устанавливают также минимально необходимые ветеринарно- санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.

Виды технических регламентов. Федеральным законом «О техническом регулировании» предусмотрено два вида ТР:

-- общие технические регламенты (далее - «ОТР»);

-- специальные технические регламенты (далее --«СТР»).

Требования ОТР обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процессов ЖЦП.

ОТР принимаются по вопросам:

- безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;

- пожарной безопасности;

- биологической безопасности;

- электромагнитной безопасности;

- экологической безопасности;

- ядерной и радиационной безопасности.

Требования СТР учитывают технологические и иные особенности отдельных видов продукции и особенности ЖЦП - процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

СТР устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции и процессам ЖЦП, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной ОТР.

Порядок разработки технического регламента. ТР принимается федеральным законом в установленном порядке, с учетом положений рассматриваемого закона. О разработке ТР должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. С момента опубликования данного уведомления проект ТР должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. В качестве основы для разработки ТР могут использоваться полностью или частично международные и (или) национальные стандарты.

С учетом полученных замечаний (в письменной форме) разработчик дорабатывает проект ТР, организует публичное обсуждение проекта ТР. Внесение субъектом права законодательной инициативы проекта федерального закона о ТР в Государственную Думу осуществляется при наличии ряда документов, установленных п. 7 ст. 9 Федерального закона «О техническом регулировании». На указанный проект Правительство РФ представляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.

В исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, Президент РФ вправе издать ТР без его публичного обсуждения.

ТР может быть принят международным договором, подлежащим ратификации в установленном порядке. Один из примеров возможного объекта договора - это условия ввоза на территорию РФ какой-либо группы продукции.

Из Закона следует, что между днем публикации об окончании публичного обсуждения проекта ТР и днем вступления в силу закона о ТР проходит значительный промежуток времени, необходимый для внесения проекта закона в Государственную Думу, его рассмотрения и принятия. В целях недопущения правового вакуума на этот период Правительству РФ вступления в силу ФЗ предоставлено право издать постановление о ТР. Закон указывает, что основной правовой формой принятия ТР является федеральный закон.

Автор разделяет мнение ряда специалистов о том, что возведение ТР в ранг федерального закона является необоснованным, имея в виду следующие обстоятельства: 1) затяжные процедуры рассмотрения и принятия законов Государственной Думой; 2) огромный парк ТР, подлежащих разработке (если к 2010 г российский фонд должен насчитывать около 2000 ТР [1], то ежегодно Государственная Дума должна рассматривать около 300 (!) законопроектов, не считая законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие ТР, а также законопроекты, связанные с их отменой).

Было бы целесообразнее, чтобы ТР вводились в действие Постановлениями Правительства РФ. Это значительно упростило бы процедуры разработки и принятия ТР, сократило сроки введения их в действие. Престиж ТР от этого не пострадает.

Применение технических регламентов. ТР применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции; вида осуществляемых процессов ЖЦП; видов и особенностей сделок; физических и юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

ТР, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для их проведения, необходимые для применения ТР, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенций в течение шести месяцев со дня официального опубликования ТР и утверждаются Правительством РФ.

В целях обеспечения соответствия ТР техническим интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам Правительством РФ утверждается Программа разработки ТР, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.

Правительство РФ организует постоянный учет и анализ всех случаев причинения (вследствие нарушения требований ТР) вреда жизни и здоровью граждан; имуществу юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу; окружающей среде; жизни или здоровью животных и растений. На основе собранных материалов приобретатели, изготовители и продавцы информируются о ситуации в области соблюдения требований ТР.

Государственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов. Государственный контроль и надзор (далее - ГКиН) осуществляется следующими субъектами: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; государственными учреждениями, уполномоченными на проведение ГКиН (в соответствии с законодательством).

ГКиН осуществляется в отношении продукции и процессов ЖЦП исключительно в части соблюдения требований соответствующих ТР и исключительно на стадии обращения.

Перенос центра тяжести контроля на рынок поставит в равные условия отечественного и зарубежного производителя, так как сейчас деятельность множества контролирующих организаций в основном замкнута на проверке отечественной продукции на стадии производства.

Органы ГКиН вправе:

- требовать от изготовителя (продавца) предъявления документов,

подтверждающих соответствие ТР (декларации о соответствии или сертификата о соответствии);

- выдавать предписания об устранении нарушений ТР в установленный срок;

- принимать решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов ЖЦП, если иными мерами невозможно устранить нарушения ТР;

- приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата о соответствии;

- привлекать изготовителя (продавца) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.

За нарушение требований ТР изготовитель (исполнитель, продавец)

несет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Поскольку главным приоритетом системы технического регулирования является безопасность, то ее обеспечение - главная цель ГКиН. Другой целью ГКиН является выявление фальсифицированной продукции, товаров с неправильной маркировкой с целью «предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей» (п. 1 гл. 10 ФЗ «О техническом регулировании»). На достижение этой цели ФЗ устанавливает специальную систему информирования о появлении на рынке продукции, не соответствующей требованиям ТР (гл. 7 ФЗ).

технический законодательство регламент

Размещено на Allbest.ru