История стандартизации в России и других странах

До вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» в России наряду с государственными стандартами действовали документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам ее проектирования, производства и т.д.: строительные нормы и правила (СниП), санитарные правила и нормы (СанПиН) и др. С введением Закона место этих документов в системе технического регулирования оказалось не определено. Можно полагать, что одна часть требований, содержащихся в указанных документах, будет включена в технические регламенты и станет обязательной для исполнения. Другая часть требований может быть не включена в регламенты из-за того, что они не могут рассматриваться как обязательные для исполнения, однако эти требования все равно относятся к сфере технического регулирования. Перевод этих требований в национальные стандарты представляется весьма затратным, учитывая необходимость финансирования переработки множества указанных документов из средств федерального бюджета.

Для этого случая могут использоваться документы типа сводов правил. На основе полного или частичного использования нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных действующим законодательством при наличии в них технических правил и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, применение которых на добровольной основе позволяет обеспечить соблюдение обязательных требований к продукции.

Своды правил целесообразно включить в систему технического регулирования в качестве документов, добровольных для применения, закрепив их статус и порядок разработки, в том числе чтобы избежать «ведомственного нормотворчества».

Выводы

Результатами деятельности по стандартизации являются повышение степени соответствия продукции, процессов и услуг их функциональному назначению и необходимому уровню безопасности, повышение конкурентоспособности, устранение барьеров в торговле, содействие научно-техническому сотрудничеству.

Стандартизация выступает как инструмент технического регулирования на международном, региональном, национальном, административно-территориальном уровнях и на уровне организаций.

Стандартизация в России осуществляется исходя из принципов добровольного применения стандартов; максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц; применения международных стандартов как основы разработки национальных стандартов; недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ, оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо; недопустимости таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам; обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

¹ Стандартизация предполагает наличие адекватных методов, применяемых для достижения поставленных перед ней целей: классификацию и симплификацию, а также методологический принцип -- динамичность.

Законодательную и нормативную базу Национальной системы стандартизации составляют нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и основополагающие стандарты.

Участниками Национальной системы стандартизации являются: Национальный орган по стандартизации, технические комитеты по стандартизации, разработчики стандартов.

Установлены следующие виды документов в области стандартизации, используемые на территории России: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, применяемые в установленном порядке; стандарты организации; своды правил.

В зависимости от специфики объекта стандартизации и содержания устанавливаемых к нему требований разрабатывают стандарты следующих видов: основополагающие; на продукцию, услуги; на работы (процессы); на методы контроля.

стандартизация регламент национальный

2. Взаимосвязь технических регламентов и стандартов

Производственно-хозяйственная деятельность хозяйствующих субъектов в современных условиях в значительной степени строится на применении национальных стандартов, сводов правил и стандартов организаций.

Применение стандартов предполагает:

непосредственное выполнение их требований в процессах научно-исследовательской, опытно-конструкторской, проектной, испытательной, производственной, управленческой и коммерческой деятельности, а также при оценке соответствия;

опосредованное их применение путем разработки технической документации (конструкторской, технологической, проектной) на продукцию, производственные процессы, работы и услуги.

Применительно к рассматриваемому в данной главе вопросу ключевым является рассмотрение механизма ссылок на стандарты в законодательной, технической, коммерческой и управленческой документации. Этот метод широко применяется в международной и зарубежной практике и служит своеобразным «мостом», соединяющим добровольные требования национальных стандартов с обязательными требованиями технических регламентов.

В Федеральном законе «О техническом регулировании» установлено, что применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения национальных стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основе подтверждения соответствия национальным стандартам и (или) сводам правил. Неприменение национальных стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия.

Важность применения именно этого метода (метода ссылок на стандарты) предопределяется ролью национальных стандартов в современной экономике. Как уже отмечалось, авторитет национальных стандартов, особенно гармонизированных с международными, в мире очень высок. Соответствие продукции требованиям национального стандарта значительно повышает ее конкурентоспособность, и в целях обеспечения такого соответствия заставляет субъекта хозяйственной деятельности проводить комплекс мероприятий по повышению организационно-технического уровня производства. Обеспечение выполнения всего комплекса требований национальных стандартов, в том числе требований безопасности, опирается, таким образом, на соответствующий этим требованиям общий необходимый уровень производства, на современные системы менеджмента, включающие их организационно-методическую основу -- стандарты организации (в том числе и на продукцию). Поэтому преимущественное использование метода ссылок на национальные стандарты в технических регламентах способствует не только непосредственному выполнению требований технических регламентов, но также более широкому внедрению национальных стандартов, что, в свою очередь, дает возможность повысить как уровень производства, так и конкурентоспособность отечественной продукции.

Как уже было сказано, технические регламенты по классификационному признаку «способ установления требований» подразделяются на предписывающие и основополагающие.

Специалисты в сфере технического регулирования указывают на проблему, связанную с применением основополагающих технических регламентов, в которых требования задаются в виде общих требований, выраженных преимущественно качественными характеристиками. Так, в частности, возникает проблема установления соответствия параметров конкретной продукции общим требованиям технических регламентов. Доказательство соответствия заявленных изготовителем параметров изделий общим требованиям технического регламента может обеспечиваться путем их сопоставления с показателями безопасности, содержащимися в национальных стандартах или стандартах организации.

Рассмотрим два подхода к оценке соответствия продукции общим требованиям.

1. Проверка выполнения требований гармонизированных с техническими регламентами национальных стандартов, которые являются доказательной базой выполнения требований технических регламентов.

2. В случае отсутствия гармонизированных национальных стандартов изготовитель выпускает продукцию на основе иных документов (например, стандартов организации), при этом возникает проблема доказательства возможности обеспечить выполнение требований технических регламентов путем соблюдения норм этих документов. К этому примыкает и другой случай, когда изготовитель по каким-то причинам не применяет гармонизированный национальный стандарт.

Первый подход обеспечивает реализацию одного из важнейших принципов технического регулирования -- принципа презумпции соответствия. Этот принцип заключается в том, что общие требования технического регламента считаются выполненными, если изготовитель выпускает продукцию соответствующую конкретным требованиям национальных стандартов, гармонизированных с этим техническим регламентом. Этим самым обеспечивается гибкость соответствующих технических регламентов, с одной стороны, и возможность реализации конкретных апробированных решений субъектами хозяйственной деятельности, с другой.

Принцип презумпции соответствия является важной правовой нормой, связывающей обязательные для исполнения технические регламенты со стандартами, которые являются добровольными. Таким образом, формируется двухуровневая модель технического регулирования, представленная на рис. 6.1.

Второй подход предполагает, что орган по оценке соответствия (орган по сертификации) проводит анализ документов, использованных заявителем. По результатам анализа принимается решение о соответствии этих документов требованиям технического регламента. Заключительным шагом являются испытания продукции в целях проверки в соответствии требованиям документов, используемых заявителем.

За рубежом, в частности в Европейском союзе, принцип презумпции соответствия стал широко использоваться при разработке документов Нового подхода. Например, в Директиве 2001/95/ЕС «Об общей безопасности продукции», в которой выдвигается требование установления общей безопасности Для любой продукции, поставляемой на рынок ЕС, указано, что продукция считается безопасной, если она соответствует доб

* стандарты периодически пересматриваются и, следовательно, отражают самые последние требования в сфере своего действия. Так, стандарты, разрабатываемые CEN, CENELEC и ETSI, пересматриваются каждые пять лет, аналогичная ситуация имеет место и для ряда международных стандартов, разрабатываемых, например, ИСО или МЭК.

В настоящее время используются два вида ссылок на стандарты: прямые и косвенные (рис. 1).

Рис. 1. Виды ссылок на стандарты в технических регламентах

Рассмотрим оба вида ссылок.

Прямая ссылка (обязательная, согласно Руководству ИСО/МЭК 2:2004) может быть датированной и недатированной.

Прямая датированная ссылка означает, что в регламенте приводится номер стандарта, дата его принятия и иногда название (обязательная жесткая ссылка, согласно Руководству ИСО/МЭК 2:2004). Достоинство этого подхода состоит в том, что законодатель однозначно определил техническое решение, которое должно быть реализовано субъектом законодательства.

Однако этот подход имеет множество недостатков. Главный из них связан с тем, что каждая корректировка стандарта требует специального анализа регламента и проверки того, по-прежнему ли требование стандарта должно выполняться. Более того, пересмотр стандарта, влекущий за собой изменение даты его принятия, уже требует пересмотра регламента, что является сложной процедурой, требующей значительных затрат времени.

Для упрощения процедуры внесения изменений в регламенты с прямой датированной ссылкой на стандарты в ЕС разработан специальный механизм, позволяющий избежать «пуска» сложного механизма внесения изменений в законодательный акт, которым является директива. Следует, однако, отметить, что этот упрощенный механизм не решает всех юридических проблем.

Прямая недатированная ссылка (обязательная плавающая ссылка, согласно Руководству ИСО/МЭК 2:2004) означает, что в регламенте приводится только номер стандарта без указания даты его принятия. По сравнению с датированной ссылкой этот способ обладает некоторым преимуществом, так как дает возможность не анализировать положения регламента при изменении даты. Однако остальные недостатки датированной ссылки остаются: необходимость внесения изменений в текст регламента при изменении номера стандарта или при внесении изменений в его требования, что может затронуть юридические аспекты регламента.

Анализ достоинств и недостатков прямых ссылок представлен на рис. 2.

Рис. 6.3. Достоинства и недостатки прямых ссылок на стандарты в технических регламентах

Косвенная ссылка (справочная, согласно Руководству ИСО/МЭК 2:2004).

Косвенная ссылка означает отсутствие ссылки в тексте регламента и наличие ее в специальном издании, связанном с регламентом. Законодатель исходит из того, что стандарты являются добровольными для применения; они конкретизируют требования регламента, предлагая конкретные решения (технические требования). Такие стандарты называют гармонизированными с техническим регламентом. Перечень гармонизированных стандартов формируется определенным образом. В Евросоюзе, например, этот перечень публикуется в Официальном журнале ЕС. Такая публикация и означает косвенную ссылку. Этот подход закреплен принципами Нового подхода.

Иными словами, законодатель доверяет национальной (международной) системе стандартизации формирование требований к продукции путем использования уже упоминавшегося принципа презумпции соответствия: если изготовитель выпускает на рынок продукцию, соответствующую требованиям гармонизированного стандарта, он тем самым обеспечивает соответствие продукции требованиям регламента. Фактически таким способом законодатель определяет для изготовителя одно из возможных технических решений, установленных в стандарте, изготовитель же волен в выборе технического решения.

Преимущества косвенных ссылок очевидны: нет необходимости пересматривать регламенты всякий раз, когда в гармонизированные стандарты вносятся соответствующие изменения и дополнения, и законодатель сохраняет контроль за выполнением требований к продукции, так как установление перечня гармонизированных стандартов определяет именно он. Основной же недостаток этого подхода связан с уровнем доверия законодателя к органам по стандартизации, ответственным за разработку гармонизированных стандартов.

Частным случаем косвенной ссылки служит ссылка на «состояние дел». Это означает, что в техническом регламенте требования задаются в виде ссылки на современное состояние науки и техники. При этом подразумевается, что добровольный стандарт, в котором установлены конкретные характеристики, отвечает современному уровню развития науки и техники. Пересмотр стандарта отражает прогресс в этой сфере.

При таком подходе требования технических регламентов остаются инвариантными по отношению к стандартам. Пример косвенной ссылки на «состояние дел» можно найти в Директиве 98/37/ЕС по безопасности машин и оборудования, где в _п. 1.5.8 приложения 1 требования по шуму установлены следующим образом: «Машины и механизмы должны быть сконструированы и произведены таким образом, чтобы риски от генерирования акустического шума сокращались до минимального уровня, принимая во внимание технический прогресс...».

Преимущества этого подхода очевидны. Принципиальный же недостаток состоит в том, что законодатель как бы исключается из процесса установления требований. В свою очередь, изготовители (особенно предприятия малого бизнеса) не всегда четко ориентируются в том, какая редакция стандарта является последней, т.е. отвечающей «состоянию дел». Анализ достоинств и недостатков косвенных ссылок представлен на рис. 6.4.

Следует отметить, что согласно европейскому законодательству любая ссылка в техническом регламенте на стандарт (прямая или косвенная) не означает, что этот стандарт изменяет свой статус: он по-прежнему остается добровольным для применения.

Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) в своем отчете за 2003 г., «усиливая влияние директив Нового подхода», отмечает высокую значимость механизма косвенной ссылки на стандарты как способа снятия нетарифных барьеров и обеспечения свободного движения товара на рынках разных стран. Это же положение закреплено в документе ЕЭК ООН «Международная модель технической гармонизации, основанной на надлежащей практике регулирующих органов при разработке, адаптации и внедрении технических регламентов путем применения международных стандартов».

При формировании перечня гармонизированных стандартов следует иметь в виду, что стандарты, разработанные как национальными, так и международными организациями по стандартизации, не обязательно разрабатываются с целью их возможного принятия для приведения ссылок на них в регламентах. Дело в том, что стандартизация «обслуживает» все общество, тогда как технические регламенты -- органы власти. В связи с этим добровольные стандарты могут включать аспекты ты, не имеющие значения для достижения целей регламентов, в которых на них делаются ссылки. Соответственно, в регламентах должны приводиться ссылки только на те части стандарта, которые минимально необходимы для выполнения целей регулирования.

Для обеспечения пригодности национальных стандартов для использования в механизме ссылок в качестве доказательной базы соответствия техническим регламентам они должны удовлетворять определенным требованиям. К ним относятся следующие:

1) стандарты должны быть составлены таким образом, чтобы они могли быть использованы в качестве ссылок в законодательных актах и других нормативных документах;

стандарты должны содержать все необходимые аспекты безопасности;

стандарты должны быть пригодны для оценки соответствия.

Далее рассмотрим эти требования более подробно.

Стандарты должны быть составлены таким образом, чтобы они могли быть использованы в качестве ссылок в законодательных актах и других нормативных документах. В 1973-1974 гг. Советом ИСО и Советом МЭК было подготовлено Руководство ИСО/МЭК 15:1977 «Правила, касающиеся ссылок на стандарты», в котором определены принципы взаимосвязи стандартов и технических регламентов. В этом документе указывались преимущества ссылок на стандарты при разработке законодательных актов и других нормативных документов, которые сводятся к следующему:

упрощается и ускоряется законодательная деятельность;

облегчается устранение барьеров в торговле;

учитываются результаты работ международных организаций по стандартизации;

упрощается внесение изменений в техническую документацию с учетом технологических достижений;

обеспечивается большая доступность технических требований, поскольку производственный персонал привык использовать в своей повседневной деятельности стандарты, а не законы;

при согласованном применении метода ссылок на стандарты все требования могут быть собраны в одном систематизированном блоке;

облегчается выполнение национальных нормативных документов, а разногласия между национальными стандартами разных стран исключаются, если все заинтересованные стороны принимают участие в разработке стандартов.

В Рекомендациях ЕЭК ООН относительно политики в области стандартизации установлено, что правительствам стран -- членов ЕЭК следует, по возможности, в законодательных документах ссылаться на национальные и региональные или, что предпочтительно, на международные стандарты, если таковые существуют, и поощрять применение метода ссылок на стандарты, используя принципы, изложенные в Руководстве

ИСО/МЭК 15:1977. Это же положение закреплено в Руководстве ИСО/МЭК 7:1994.

Стандарты должны содержать все необходимые аспекты безопасности. Руководство ИСО/МЭК 51:1999 «Аспекты безопасности. Руководящие указания по включению их в стандарты» содержит указания для разработчиков по включению в стандарты аспектов безопасности, относящихся к людям, имуществу или окружающей среде, к одной из этих сторон или их комбинации (только люди, люди и имущество, имущество и окружающая среда и т.д.).

Основным подходом данного руководства является снижение риска, возникающего при использовании продукции, процессов и услуг на всех стадиях жизненного цикла, включая как предназначенное использование, так и возможное предсказуемое неправильное использование.

Предлагается применять четыре типа стандартов на безопасность, образующих иерархическую структуру, в которой каждый специализированный стандарт ограничивается определенными аспектами и в нем делаются ссылки на стандарты более высокого уровня. Эту иерархическую структуру образуют следующие типы стандартов.

Первый уровень -- основополагающие стандарты, которые содержат фундаментальные концепции, принципы и требования, относящиеся к основным аспектам безопасности, и применяются для широкого диапазона видов продукции.

Следующий уровень -- это групповые стандарты на безопасность, содержащие аспекты безопасности, применимые к нескольким видам или к семейству близких видов продукции. В этих стандартах по возможности делаются ссылки на основополагающие стандарты.

Третий уровень -- стандарты на безопасность продукции, содержащие аспекты безопасности определенного вида или семейства продукции В этих стандартах по возможности делаются ссылки на стандарты двух верхних уровней.

И, наконец, четвертый уровень -- это стандарты на продукцию, содержащие аспекты безопасности и другие требования к продукции, а также ссылки на вышестоящие стандарты.

В стандартах должны быть отражены следующие аспекты безопасности:

предназначенное использование и возможное предсказуемое неправильное использование;

способность выполнения при ожидаемых условиях использования;

совместимость с окружающей средой;

эргономические факторы;

регламентирующие требования;

существующие стандарты;

удобство обслуживания, включая сервисное обслуживание;

долговечность;

возможность утилизации;

специальные потребности пользователей (детей, пожилых людей, инвалидов и т.д.);

характеристики отказов.

В соответствии с Руководством ИСО/МЭК 51:1999, стандарт должен содержать требования, которые важны для устранения опасностей во всех случаях, когда это возможно, или в других случаях -- для уменьшения риска. Эти требования следует выражать в терминах защитных мер, которые должны быть проверяемыми.

Стандарты должны быть пригодны для оценки соответствия. Руководство ИСО/МЭК 7:1994 «Руководящие указания по разработке стандартов, используемых при оценке соответствия» устанавливает, что именно должны включать в себя стандарты для обеспечения их пригодности к использованию для оценки соответствия изготовителем или поставщиком (первой стороной), пользователем или покупателем (второй стороной), независимым органом (третьей стороной). В формулировку области распространения стандарта должно входить четко сформулированное сообщение о пригодности стандарта для целей оценки соответствия.

Требования в стандарте должны устанавливаться таким образом, чтобы способствовать развитию технического прогресса. Это реализуется посредством установления требований к рабочим характеристикам продукции, а не к ее конструктивным особенностям. Требования устанавливаются с учетом необходимых предельных значений и допусков, а также методов испытаний для проверки заданных характеристик.

Поскольку стандарт может распространяться на несколько типов, марок и модификаций изделий, важно, чтобы все возможные варианты его использования были четко определены для проведения идентификации объектов, подвергаемых оценке соответствия.

В Руководстве ИСО/МЭК 7:1994 значительное внимание уделено организации проведения испытаний для целей оценки соответствия, которое должно быть отражено в стандарте. В частности, необходимо оговорить последовательность проведения испытаний, если она оказывает влияние на результаты, и число образцов, подвергающихся испытаниям.

Методы испытаний должны быть четко идентифицированы и согласованы с целью стандарта. Они также должны быть объективными, полными и точными, а также давать однозначные, повторяемые и воспроизводимые результаты с тем, чтобы результаты испытаний, проводимых в определенных условиях, были сопоставимы. В описание методов целесообразно включать информацию об их точности, воспроизводимости и повторяемости. Предпочтение должно отдаваться неразрушающим испытаниям там, где они могут заменить разрушающие испытания в пределах одного и того же доверительного уровня.

При описании методов испытаний следует давать ссылки на другие относящиеся к данному вопросу стандарты, а не дублировать описание в каждом стандарте. Если оборудование, необходимое для проведения испытаний, отсутствует в продаже и поэтому должно быть изготовлено индивидуально, в стандарт должны быть включены технические требования к оборудованию, которое обеспечивает проведение сравнительных испытаний всеми заинтересованными сторонами.

Иными словами, для обеспечения проверяемости положений национальных стандартов для выполнения целей регулирования необходимо, чтобы:

их формулировки были четкими и понятными для всех участников оценки соответствия;

установленные в них методы испытаний обеспечивали проверку показателей (последовательное проведение испытаний);

отсутствовала субъективность формулировок показателей (например, «достаточно прочный», или «обладающий соответствующей прочностью);

были четко и понятно установлены требования к отбору образцов для всех участников оценки соответствия.

Анализ действующих в настоящее время в Российской Федерации национальных стандартов по всему вышеуказанному комплексу требований показывает, что многие из них не пригодны для целей оценки соответствия в полном объеме. К сожалению, отечественного специализированного документа, комплексно раскрывающего рассматриваемые здесь проблемы, нет. Эти вопросы отражены разрозненно, фрагментарно, недостаточно системно.

Применение национальных стандартов как основы доказательной базы соответствия техническим регламентам -- основное направление деятельности по оценке соответствия для достижения целей технического регулирования, широко принятое во всем мире.

В заключение необходимо отметить, что при разработке как международных, так и национальных стандартов не всегда в качестве основной цели ставится их использование только для приведения на них ссылок в технических регламентах. Поэтому добровольные стандарты включают иные требования, которые не имеют значения для целей технических регламентов. Однако их использование в качестве доказательной базы для технических регламентов имеет большие преимущества, только что подробно рассмотренные. Поэтому в международной и зарубежной практике стандартизации указанные выше требования, как правило, выполняются международными и национальными органами по стандартизации. Для обеспечения выполнения этих требований широко применяется экспертиза проектов стандартов.

Федеральным законом «О техническом регулировании» установлено, что Национальный орган по стандартизации до дня вступления в силу технического регламента утверждает, опубликовывает в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещает в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

Размещено на Allbest.ru