Документування роботи з резервом кадрів в органах місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИПВНЗ «ЄВРОПЕЙСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ ІНФОРМАЦІЙНИХ СИСТЕМ ТА ТЕХНОЛОГІЙ

КАФЕДРА ДОКУМЕНТОЗНАВСТВА ТА АНАЛІТИЧНО-ІНФОРМАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Курсова робота з дисципліни “Кадрове діловодство”

Документування роботи з резервом кадрів в органах місцевого самоврядування

6.020105 “Документознавство та інформаційна діяльність”

Нарижна О.О.

Науковий керівник

Палеха Юрій Іванович

Київ - 2018



ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. РОБОТА З КАДРОВИМ РЕЗЕРВОМ

1.1 Створення резерву кадрів

1.2 Вивчення професійних та особистих якостей кандидата в резерв

1.3 Підвищення кваліфікації та стажування працівників, зарахованих в резерв кадрів

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Поняття та система місцевого самоврядування в Україні

2.2 Повноваження, функції і гарантії місцевого самоврядування

2.3 Компетенія органів місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 3. РОБОТА З РЕЗЕРВОМ КАДРІВ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

3.1 Значення формування кадрового резерву

3.2 Порядок формування та підготовки кадрового резерву

3.3 Робота з особами, зарахованими до кадрового резерву

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ



ВСТУП

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори, які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретної громади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати ці розбіжності. резерв кадр самоврядування

Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.

У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно - з часу здобуття державної незалежності. Воно відбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами від демократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних і половинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів не тягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику. Можна спостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформи місцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.



РОЗДІЛ 1. РОБОТА З КАДРОВИМ РЕЗЕРВОМ

1.1 Створення резерву кадрів

Кожна організація, яка планує свій подальший розвиток, повинна мати необхідні людські ресурси для виконання завдань, що випливають із програм розвитку. Персонал, у свою чергу, як один із найважливіших ресурсів, сам потребує розвитку. Одним із суттєвих мотиваційних факторів його високоефективної роботи є можливість і перспектива для працівника обіймати посаду з більшими повноваженнями й відповідальністю.

Керівники державних підприємств, установ і організацій (далі -- державні підприємства) подають пропозиції стосовно кандидатур для зарахування до кадрового резерву за письмовою згодою кандидата. До списку кандидатур включаються:

-керівні працівники і спеціалісти підприємств різних форм власності та об'єднань підприємств;

-працівники центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

З особами, зарахованими до кадрового резерву, проводиться робота, що має сприяти підвищенню професійного рівня працівників та підготовці їх до виконання функцій на керівній посаді.

На кожну посаду керівника державного підприємства формується кадровий резерв у кількості не менш як дві особи.

Кандидати для зарахування до кадрового резерву мають бути професійно підготовленими працівниками з повною вищою освітою, які успішно справляються з виконанням службових обов'язків, виявляють ініціативу, мають організаторські здібності, стаж роботи не менше трьох років, а також працівники, котрі отримали відповідну рекомендацію за результатами проведеної на державному підприємстві атестації. Перевага надається чоловікам віком до 55 років та жінкам -- до 50 років.

Зарахування кандидатури до кадрового резерву провадиться керівником відповідного органу управління майном за пропозиціями його заступників та керівників структурних підрозділів, які займаються питаннями роботи з кадрами. Державне підприємство, що запропонувало кандидатуру до кадрового резерву, повідомляє про це, в разі потреби, керівництво за місцем роботи зарахованого працівника.

Списки осіб, зарахованих до кадрового резерву, складаються за встановленою формою, розглядаються галузевими або регіональними радами по роботі з кадрами та затверджуються керівником відповідного органу управління майном.

Підприємства, установи, організації можуть самостійно формувати резерв кадрів на посади керівників структурних підрозділів підприємства або його провідних фахівців за визначеним ними переліком.

Формування резерву не повинно обмежуватися тільки складанням списків. Ефективність цієї роботи та, відповідно, такий показник, як дієвість резерву кадрів, залежить від того, як організовано роботу щодо підготовки працівників до обіймання ними посад з більшим обсягом роботи. Форма такої діяльності може бути різною: перепідготовка за новою спеціальністю або перепідготовка для отримання більш високого освітньо-кваліфікаційного рівня, підвищення кваліфікації на курсах з відривом від виробництва, участь у семінарах, нарадах, стажування на посадах, за якими включено в резерв, підвищення кваліфікації з відривом від виробництва чи самостійно тощо.

Велике значення має підхід до визначення кандидатів для включення в резерв кадрів. Про суб'єктивний підхід до цього свідчить те, що увага здебільшого звертається на анкетні біографічні дані та на те, якої думки про кандидата керівники. Це може призводити до помилок під час формування резерву.

Якщо вибрати правильний підхід, можна підвищити об'єктивність вибору та організувати роботу з резервом для підвищення його дієвості. Враховуючи кадрову ситуацію та потреби розвитку, пропонуємо такі напрями цієї роботи.

Чинники, що впливають на включення кандидата до резерву:

-аналіз анкетних біографічних даних;

-аналіз результатів виробничої діяльності;

-думка керівників;

-результати психологічного тестування;

-результати професійного тестування;

-результати стажування;

-підвищення кваліфікації чи перепідготовки за програмою магістрів.

Робота за кожним напрямом визначається окремими положенням, що затверджується керівництвом підприємства, установи, організації.

Перші три чинники є обов'язковою процедурою добору, що спирається на формальні ознаки: вік, освітньо-кваліфікаційний рівень, спеціальність, досвід попередньої роботи тощо.

Психологічне тестування кандидатів чи резервістів дає змогу підвищити об'єктивність оцінки кандидата як лідера, здатного забезпечити ефективне управління виробництвом, колективом, визначити його особистісні риси, прогнозувати успішність його роботи в команді.

З допомогою професійного тестування можна визначити професійні знання за спеціальністю, знання інформаційних технологій, додаткових умінь та навичок, необхідних під час виконання службових обов'язків тощо. Результати тестування можуть використовуватися також для планування підвищення кваліфікації, складання навчальних програм чи планів індивідуального підвищення кваліфікації.

Два останніх чинники призначаються як для додаткового вивчення кандидатури, так і для підвищення його кваліфікації. Вони є також мотиваційними факторами для просування по службі.

Таким чином, зважаючи на чинники, що впливають на включення кандидата до резерву, визначаються основні складові роботи з резервом кадрів. Це впливає на дієвість резерву кадрів, яка визначається як результат ділення кількості працівників, які були призначені на посади із резерву, на загальну кількість посад, за якими формується резерв кадрів.

1.2 Вивчення професійних та особистих якостей кандидата в резерв

Керівники та працівники кадрових підрозділів при доборі кандидатів у резерв повинні вивчити його біографічні дані, рівень досягнень кандидата, думку працівників, які співпрацюють з кандидатом, щодо результатів його діяльності, взаємовідносин з людьми.

Кандидат для зарахування до резерву кадрів проходить, як правило, попереднє тестування для визначення його професійного рівня та психологічне тестування для визначення особистих якостей.

Тестування може бути проведене і після зарахування кандидата в резерв кадрів.

Тестування може проводитися працівником кадрового підрозділу, психологом служби кадрів, навчальних закладів та соціальних питань, психологом головного управління кадрової та соціальної політики Укрзалізниці в межах наданих їм прав, із використанням тільки затверджених методик професійного тестування та рекомендованих психологічних тестів.

Результати тестування надаються керівнику, який затверджує резерв, для прийняття остаточного рішення щодо зарахування кандидата в резерв кадрів або виключення з резерву.

Результати професійного тестування використовуються також для визначення програми підвищення кваліфікації працівника, зарахованого в резерв кадрів.

Розповсюдження результатів психологічного тестування, які є конфіденційною інформацією та ознайомлення з ними осіб, не причетних до формування резерву кадрів, категорично забороняється. Працівники, що допустили розголошення даних тестування стороннім особам, несуть відповідальність згідно із законодавством та чинними нормативними і розпорядчими актами.

1.3 Підвищення кваліфікації та стажування працівників, зарахованих у резерв кадрів

Підприємства, установи, організації, структурні підрозділи залізничного транспорту організують роботу щодо підвищення кваліфікації та рівня знань працівників, зарахованих у резерв кадрів.

Керівні працівники, фахівці та спеціалісти, зараховані в резерв кадрів, мають першочергове право на направлення для навчання від виробництва за програмою магістрів залізничного транспорту.

Навчання за програмою магістрів доцільно, як правило, проводити:

-з відривом від виробництва (для професіоналів та фахівців);

-без відриву від виробництва (для керівних працівників).

Підвищення кваліфікації працівників, зарахованих у резерв кадрів, здійснюється в порядку, передбаченому Положенням «Про підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів залізничного транспорту».

Під час роботи, спрямованої на підвищення кваліфікації працівників, зарахованих у резерв кадрів, обов'язково слід вживати найбільш ефективні методи, зокрема:

-участь резервістів у нарадах, семінарах, конференціях з відповідних питань діяльності вищого органу управління;

-участь у підготовці управлінських документів підприємства, установи, організації, структурного підрозділу;

-тимчасове виконання резервістами обов'язків керівника, відповідного підприємства, установи організації, структурного підрозділу;

-участь в опрацюванні встановлених форм статистичної та галузевої звітності щодо діяльності підприємства, установи, організації, структурного підрозділу;

-відрядження на провідні вітчизняні та зарубіжні підприємства для вивчення -досвіду їх роботи для подальшого використання на практиці;

-стажування за посадою, на яку зараховано у резерв.

Стажування працівників, зарахованих у резерв кадрів, здійснюється відповідно до Положення про стажування працівників залізничного транспорту.

Працівник, зарахований у резерв кадрів, повинен пройти підвищення кваліфікації до призначення на вищу посаду або протягом першого року роботи на вищій посаді.

Дані щодо підвищення кваліфікації резервіста, його стажування та результати тестування вносяться до особової справи фахівця, зарахованого в резерв, працівником кадрового підрозділу підприємства, установи, організації, структурного підрозділу залізничного транспорту.

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Поняття та система місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами про місцеве самоврядування, система яких ще перебуває в стадії свого становлення та які, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням [4; ст.24]. Частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську Хартію місцевого самоврядування, згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України (Закон України "Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування" від 15 липня 1997 р) [1; ст.9]..

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять місцеве управління" та "місцеве самоврядування". У юридичній науці досить часто ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем - місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні. За такого підходу під місцевим управлінням розуміли державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію. Під місцевим самоврядуванням розуміли місцеві представницькі органи .

Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з'ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як державні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина, що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і виконавчих органів, також територіальний колектив певної адміністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає місцевого управління.

Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі. Річ у тім, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX століття, тобто в період переходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяльності буржуазії завжди були міста, а однією з головних вимог міст було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної влади. Саме тому з середини XIX століття таке управління на місцях іменували місцевим самоврядуванням, що відповідало реаліям того часу. Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самоврядування, оскільки ці органи зазвичай здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які випливають з централізованого державного управління.

Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як "деконцентрація" і "децентралізація". Деконцентрація - це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а також дроблення влад певного рівня. Децентралізація полягає в передачі центром окремих власних повноважень місцевим органам .

Поряд із деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана деволюція, яка має регіональний характер і асоціюється з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні суверенітету центру. При цьому розрізняють законодавчу деволюцію (передача права видавати закони органом певного регіону) та адміністративну деволюцію (передача права здійснювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх щодо специфіки певного регіону).

У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття "муніципальне управління", в Японії - "місцева автономія",

у Франції - "територіальна децентралізація". Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування (далі - Хартія) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальної здатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад - в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.

Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України та в Законі, де, зокрема, зазначається, що місцеве самоврядування - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [1; ч.1; ст.140; 4; ст.2].

Таке визначення місцевого самоврядування не розкриває до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Тому місцеве самоврядування можна розглядати принаймні ще в двох таких аспектах:

-як принцип організації публічної влади на місцях;

-як територіальну самоорганізацію самого населення на місцях.

Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічної влади на місцях знайшло своє втілення де "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування". Згідно з цим принципом взаємовідносини центру і місць, центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткої централізації чи так званого "демократичного централізму", властивого колишній радянській системі, а на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади[13; ст.2; 1; ст.5].

Місцеве самоврядування як один з основоположних принципів конституційного ладу України, у свою чергу, має власну систему принципів, через призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів.

Правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом [4; ч.1; ст.16].

Повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування [13; ст.4;].

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їхні органи - не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування [4; ст.6].

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень[4; ст.20].

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів [13; ст.9].

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад [1, ч.1 ст.142]. Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради [4, ч.5; ст.16]. Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів [4, ч.6; ст.16].

Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава може надавати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати "за сумісництвом". Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед законом; при здійсненні делегованих повноважень - під контролем відповідних органів державної виконавчої влади [1, ч.3-4; ст.143]. Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, "у міру можливості... пристосовувати свою діяльність до місцевих умов" [1, ч.5; ст.16].. Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи , які умовно можна поділити на дві групи: 1) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав); 2) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів) [4; ст.4]..

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійі комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян.

Народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групиформ реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування. [1; ст.5].

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1.Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

-місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;

-місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;

-загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;

-місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;

Громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;

організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

участь населення у роботі органів місцевого самоврядуванн на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України "Про всеукраїнський і місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року.

Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Можна виділити декілька стадій референдного процесу: 1) призначення місцевого референдуму; 2) підготовка і проведення місцевого референдуму; 3) голосування і визначення підсумків референдуму; 4) опублікування і введення в дію рішень, ухвалених місцевим референдумом.

Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актом локальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чи органами місцевого самоврядування і є обов'язковим для виконання на відповідній території.

Однією із найважливіших складових частин системи місцевого самоврядування виступають загальні збори громадян. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" підкреслює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Але, оскільки такий закон ще не прийнято, то при реалізації цієї форми демократії керуються Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України №3748-ХІІ від 17 грудня 1993 року.

Збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рік за місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевого значення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійно проживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об'єднань громадян.

На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборів громадян:

1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній території і мають право брати участь у виборах (є правомочними при наявності більше громадян).

2. Збори або конференція представників громадян відповідних

територіальних утворень (є правомочними при наявності не менше 2/3 представників) - скликають у випадку, якщо скликання загальних зборів пов'язане з організаційними труднощами. Представники обираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізації населення.

Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органами самоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальної кількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об'єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надають допомогу в підготовці й проведенні зборів.

За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосів присутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами, виконавчими комітетами, органами самоорганізації громадян.

До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед яких найбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливіших питань місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесії місцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органами місцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, що торкаються інтересів громадян.

Громадські слухання відбуваються у формі зустрічей її членів з депутатами місцевої ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації, періодичність і терміни їх проведення не визначені законодавчо і повинні бути закріплені статутом громади.

В Україні закріплено систему суб'єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування. [4; ст.5].

Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації населення на місцях полягає в тому, що функціонально та організаційно воно є певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, - зазначається в Конституції України, - здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи".

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна [1; ст.140].

Тут слід зазначити, що при елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, які представляють в районах та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування.

Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування[4, ч.1; ст.10]. Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад [1, ч.3; ст.140], а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними [4, ч.1-2; ст.11]. Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою[1, ч.2; ст.141; 4; ст.12].

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів - представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками) - було б науково необгрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи[1, ч.2; ст.3]. Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана "працююча корпорація", яка сама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою [1, ч.3; ст.141].

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад - органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю - сільраду) в особі так званих органів самоорганізації населення - будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування [1, ч.5; ст.5]. Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слід віднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи [1, ч.2; ст.5].

Тут слід зазначити, що система місцевого самоврядування села, селища, міста не втрачає своєї цілісності за відсутності якогось із вищезазначених елементів. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно[4, ч35; ст.11].

Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради на практиці зазначені органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського, загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва [4, ч.1; ст.54].

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради [4, ч.2; ст.5].

Аналогічний характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) визначає його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади [4, ч.1; ст.12].

У зв'язку з цим у науці й практиці державного будівництва сучасної України триває дискусія з приводу того, хто має більші повноваження у системі місцевого самоврядування - рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою.

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, однак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повноважень делегувати місцевим органам виконавчої влади - районним та обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Залишається дуже актуальною проблема розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади.

Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все, відповідно до адміністративно-територіального поділу, що належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову систему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовою основою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління на місцях.

Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Основними принципами місцевого самоврядування є: народне волевиявлення; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законом; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами, їх органами та посадовими особами; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування [4; ст.4].

На території сіл, селищ, міст будується власна система місцевого самоврядування, яка включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою її виконавчого комітету.

Первинним об'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст.6 зазначеного Закону є територіальна громада села, селища, міста.

У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування і рішення якого є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Іншою формою участі громади у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Нарешті, члени територіальної громади мають право місцевої ініціативи, тобто право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Важливою ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є сільські, селищні, міські ради - представницькі органи місцевого самоврядування.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноваження, делеговані їм сільськими, селищними, міськими радами (ст.10 Закону).

Конституція України присвячує місцевому самоврядуванню розділ XI (статті 140-146).

Основним елементом місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада[1; ст.140].

"Місцеве самоврядування, як зазначено у частині першій цієї статті, є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо громадою, так і через органи самоврядування, тобто не самостійно колективом громади[4, ч.3; ст.40].

Оскільки Україна 17 липня 1997 року ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийняту Радою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільно проаналізувати, як це визначення погоджується з основними вихідними положеннями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідомити, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самоврядування в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самоврядування радянського періоду. Тому закріплення її як основного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.

Крім того, у ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст.140 Конституції України.

Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Україна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.

Принцип розподілу влад пов'язаний з принципом місцевого самоврядування, який забезпечує, поряд з централізацією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, що є недоліком ст.132 Конституції України).

Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень, визначених Конституцією (ст.140) і законами України. Водночас органи державної влади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.

Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави й суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.

А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багатьма правами та обов'язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рішення, обов'язкові для всіх, і вимагати їх виконання.

Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками "радянської" моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.

Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:

-передача значної частини повноважень органів державної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;

-вирішення основних повноважень місцевого самоврядування територіальною громадою, з нормативним закріпленням їх у статуті громад;

-прийняття низки законодавчих актів, які б зміцнювали матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, зокрема, "Про комунальну власність місцевого самоврядування", "Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування", "Про місцеві податки і збори" тощо;

-передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

-Розв'язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", на підставі положень якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.

2.2 Повноваження, функції і гарантії місцевого самоврядування

Повноваження місцевого самоврядування - це визначені і закріплені в Конституції, законах України та інших нормативно-правових актах права та обов'язки суб'єктів системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

Повноваження органів місцевого самоврядування закріплені в розділі 2 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", "кий включає повноваження:

-сільських, селищних та міських рад (статті 25 - 26);

-виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (статті 271-41);

-сільського, селищного, міського голови (ст.42);

-районних і обласних рад (статті 43-44).

Крім перелічених повноважень, у згаданому розділі, у главі 5 "Порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування", визначаються: порядок формування рад (ст.45); порядок підготовки і проведення сесій рад (ст.46); організація роботи постійних комісій (ст.47); тимчасових контрольних комісій рад (ст.48); депутатів (ст.49); секретаря сільської, селищної, міської ради (ст.50); виконавчого комітету ради, його повноваження та організація роботи (статті 51-54); організація роботи відділів, управлінь та інших виконавчих органів рад (ст.55); організація роботи голови відповідної ради (ст.55), першого заступника (ст.56) та їх виконавчих апаратів (ст.58), президії (колегії) районної, обласної ради (ст.57); форми і зміст актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.59 Закону).

Щодо змісту повноважень сільських, селищних, міських рад, то вони можуть бути загальної і виключної компетенції.

У межах загальної компетенції сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами до їхнього відання (ст.25 Закону).

Виключною компетенцією цих рад є питання, що розглядаються дише на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської рад (ст.26 Закону).

До кола цих питань, зокрема, належать: утворення і ліквідація постійних та інших комісій, виконавчого комітету, інших виконавчих органів рад; затвердження плану роботи ради; заслуховування звітів голови, постійних комісій, керівників виконавчих органів рад; розгляд запитів депутаті", прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, затвердження місцевого бюджету та звіту про виконання бюджету тощо.

Повноваження виконавчих органів сільських і селищних рад поділяються на власні та делеговані повноваження у таких сферах: соціально-економічного та культурного розвитку, планування та обліку (ст.27); в галузі бюджету, фінансів і цін (ст.28); в сфері управління комунальною власністю (ст.29); в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування (ст. ЗО); в галузі будівництва (ст.31); у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (ст.32); у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (ст.33); у сфері соціального захисту населення (ст.34); у галузі оборонної роботи (ст.36); щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою (ст.37); щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (ст.38); інші повноваження виконавчих органів рад.