Антикризисные меры или структурные реформы: экономическая политика России в 2015 году

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Антикризисные меры или структурные реформы: экономическая политика России в 2015 году

May В.А.

д. э. н., проф.

1. Глобальные тренды: общее и особенное

Истекший 2015 год стал временем поиска нового глобального равновесия, которое должно сложиться после глобального структурного (или системного) кризиса, начавшегося в 2008 г. Формируется новая макроэкономическая (включая характер денежной политики и потенциал экономического роста) и институциональная модель роста, меняется роль отдельных отраслей экономики, возникает новая модель глобализации и международной торговли, подвергается переосмыслению роль неравенства в экономическом и социальном развитии ведущих стран1. Ситуация остается неустойчивой, хотя постепенно глобальный кризис подходит к завершению, исчерпывая свой инновационный потенциал.

Впрочем, окончание глобального кризиса не будет означать непременное улучшение ситуации во всех охваченных им странах и регионах мира. Положение в них будет зависеть от способности властей и элиты отдельных стран «воспользоваться кризисом», то есть найти институциональные решения, которые помогут адаптироваться к новым реалиям -- технологическим, экономическим, социальным и даже идеологическим. Одни страны могут стать после кризиса обновленными, более конкурентоспособными, другие будут продолжать попытки преодолевать негативные тенденции, но это уже будет не глобальный кризис, а кризис конкретных национальных моделей2.

Можно выделить ряд особенностей текущей ситуации в развитии глобального кризиса, которые были характерны для минувшего года и которые сохранят свое значение и в 2016 г.

Первое -- стадиальность и географическая асинхронность глобального кризиса. Хотя кризис затронул практически все развитые и ведущие развивающиеся экономики, его протекание не синхронизировано по странам и регионам мира. В первое время казалось, что кризис может охватить большинство ведущих стран, поэтому в 2008 г. были сформированы институты глобальной экономической координации -- создана «большая двадцатка» (G20) и расширен мандат Совета по финансовой стабильности (Financial Stability Board, FSB).

Затем возникла гипотеза о расхождении (decoupling), то есть об обретении ведущими развивающимися странами некоторой независимости от динамики развитых стран. На этом основана идея, согласно которой именно развивающиеся экономики выведут мир из кризиса. Особые надежды возлагались здесь на страны БРИ КС. Однако вскоре кризис начал набирать обороты в Бразилии и России, а затем -- и в других крупных развивающихся странах. В 2015 г. стало ясно, что и Китай уязвим для кризиса -- впервые за 35 лет (с 1981 г.) его темпы роста оказались ниже 7%. И хотя на фоне большинства других стран КНР демонстрирует высокие темпы роста, которые вносят гораздо более существенный вклад в глобальный ВВП, чем в начале 1980-х годов, их замедление будет иметь глобальные последствия. Отметим и беспрецедентные колебания китайского фондового рынка, сокращение международных резервов на 513 млрд долл., а также агрессивное (по китайским масштабам) изменение валютного курса юаня. Падает экономика Бразилии. И только Индии удалось удержать рост на уровне примерно 7,3%.

Страны БРИКС в минувшем году проявляли больше политического единства и все меньше становились источником экономического позитива. Объединение оказалось в большей степени политическим, чем экономическим, каким оно представлялось 15 лет назад, когда было «изобретено» главным экономистом Goldman Sachs Дж. О'Нилом.

Второе -- начало выхода развитых экономик из кризиса. Углубление кризиса в развивающихся странах происходит на фоне оздоровления развитых. Прежде всего это касается США, макроэкономические условия в которых (темп роста и низкая безработица) позволили ФРС впервые за девять лет повысить процентные ставки. Осторожность действий ФРС была связана с внутренней ситуацией (динамикой ВВП и безработицы), а не с оценкой влияния этого фактора на другие страны, что вполне укладывается в известный тезис, высказанный министром финансов США Дж. Коннелли в 1971 г. при демонтаже Бреттон-Вудской системы: «Доллар -- это наша валюта и ваша проблема». Поворот в денежной политике США закрепляет тенденцию «бегства в качество» (отток капитала с развивающихся рынков) и, по-видимому, дает начало длительному периоду дорогого доллара. Последнее станет фактором смягчения одного из глобальных дисбалансов, сложившихся к началу глобального кризиса.

Постепенно улучшается ситуация в ЕС, что, правда, связано не столько с общими макроэкономическими успехами, сколько с продемонстрированной способностью решать острые проблемы единой валютной системы. В основном разрешен кризис единой европейской валюты, связанный с ситуацией в Греции. Евро устоял, причем на условиях и в парадигме традиционной макроэкономики (подход Германии), основанной на фискальной сдержанности (austerity), а не на экзотике безудержного бюджетного стимулирования, на чем настаивали левое греческое правительство и правительства некоторых стран Южной Европы. Вместе с тем Европейский центральный банк (ЕЦБ) продолжает политику мощного денежного стимулирования (quantitative easing), причем теперь она оказывается диаметрально противоположной курсу, взятому ФРС в 2015 г. Соответственно евро будет слабеть по отношению к доллару, что может стать дополнительным фактором стимулирования европейской экономики (разумеется, если удастся избежать инфляционной ловушки).

Важным, хотя и менее заметным, событием стал успех Ирландии, где за три квартала 2015 г. экономический рост составил почти 7%, что стало лучшим показателем для стран еврозоны. Это тем более важно, что в 2008-2009 гг. Ирландия пережила очень глубокий кризис, поставивший ее на грань экономической катастрофы. Ее опыт прошедших семи лет свидетельствует о том, что ответственная политика позволяет решать трудные проблемы даже в условиях валютного союза и отсутствия у национального правительства инструментов денежной политики.

Результатом 2015 г. стало фактическое спасение евро, что продемонстрировало устойчивость валютных союзов в современном мире и в известном смысле обеспечило посткризисный мир как минимум второй резервной валютой. Вероятно, этот опыт еще сыграет свою роль при формировании новых интеграционных объединений, значимость которых будет возрастать.

Вместе с тем было бы ошибкой переоценивать тенденции оздоровления в зоне евро. Еще предстоит создать ряд необходимых для ее устойчивого функционирования институтов, включая банковское регулирование и координацию бюджетных систем. Существенное влияние может оказать и подготовка к референдуму в Великобритании об ее участии в ЕС. И по экономическим, и по политическим причинам нельзя считать, что европейский кризис полностью преодолен.

Остается открытым вопрос о среднесрочных перспективах беспрецедентного денежного экспансионизма последних лет. Хотя основной угрозой для развитых стран до сих пор остается дефляция, риски нарастания инфляционных процессов нельзя игнорировать.

С этим тесно связаны перспективы преодоления миграционного кризиса в Европе. Наплыв мигрантов в ЕС порождает серьезные краткосрочные проблемы. Но он же может открыть дополнительные возможности для нейтрализации негативных демографических тенденций, повышения производительности труда.

Третье -- поиск и формирование новых моделей экономического роста. Речь должна идти именно о новых моделях, а не об одной универсальной. Даже при некотором сближении развитых и ведущих развивающихся стран на протяжении докризисного (или, точнее, межкризисного) периода проблемы, стоящие перед ними в настоящее время, существенно различаются. Особенностью этого структурного кризиса (в отличие от кризисов 1930-х и 1970-х годов) можно считать разнонаправленность макроэкономических и институциональных реформ, которые необходимо провести, чтобы выйти на траекторию устойчивого роста.

Для одних стран речь должна идти о большей ориентации экономики на внутренний спрос (причем это касается таких разных стран, как Германия и Китай). Для других -- об усилении роли внешнего спроса и его диверсификации (это касается и России). В ряде стран необходимы серьезные институциональные реформы. Для одних стран достижение целевого показателя по инфляции требует обеспечить рост цен, а для других критично ее подавить. Но во всех случаях речь должна идти о мерах, обеспечивающих повышение потенциала экономического роста в условиях новой технологической базы. Практически во всех искомых моделях роста одним из ключевых приоритетов выступает развитие человеческого капитала.

Четвертое -- перспективы глобализации. Минувший год продемонстрировал явное усиление политических сил, выступающих в защиту национальных ценностей и идентичности в противовес универсализму и глобализации. Исключительно важный, хотя пока и не вполне ясный, вопрос: что станет политическим мейнстримом? Может быть, маргинальный за последние десятилетия (после окончания Второй мировой войны в Европе) тренд национализма окажется главным на следующие четверть века? Во всяком случае, если говорить о политической жизни.

В экономическом отношении глобализация является одним из ключевых феноменов и, видимо, сохранится таковым и в посткризисном мире. Однако обозначившаяся ранее тенденция к корректировке модели глобализации становится все более очевидной. Речь идет о переносе центра тяжести с «глобальной глобализации», символом и квинтэссенцией чего выступает ВТО, на «глобализацию по интересам» или регионам. «Регионализация глобализации» получила в последнее время новый импульс.

По-видимому, расширение многосторонней (всеобщей) интеграционной повестки в мире будет переживать долгосрочный застой: ВТО сможет обеспечивать лишь определенный уровень либерализации мировой торговли и задаст границы допустимого протекционизма, за которые мировая экономика уже не будет выходить. В основном архитектура торгово-экономических отношений будет определяться региональными и межрегиональными блоками, такими как Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство, Транстихоокеанское партнерство (ТТП), Экономический пояс Шелкового пути (ЭПШП), ЕАЭС и другие варианты соглашений о свободной торговле.

Это проявляется в развитии действующих и появлении новых торгово-экономических группировок, усилении интереса к межстрановым зонам свободной торговли. В 2015 г. новый импульс получило движение по формированию ЭПШП, углублялись экономические и политические связи в рамках ШОС и БРИКС. В октябре завершились переговоры о формировании ТТП между США, Японией, Канадой, Мексикой, Австралией, Новой Зеландией, Сингапуром, Брунеем, Чили, Перу, Малайзией и Вьетнамом.

В этом же контексте следует рассматривать и расширение ЕАЭС за счет присоединения к нему Армении и Кыргызстана. Надо признать, что произошедшая примерно пять лет назад активизация процессов постсоветской интеграции и движение к единому экономическому пространству оказались исключительно своевременными. Причем ход дальнейших событий показал ошибочность интерпретации этой политики как «взгляд назад», то есть как попытку восстановить Советский Союз. Даже признавая наличие у определенной части российской элиты ностальгии по СССР, отметим, что создание ЕАЭС отвечает не на вопросы прошлого, а на вызовы будущего, отражая новый тренд на «регионализацию глобализации».

Пятое -- становление валютных конфигураций будущего. Ожидания скорого краха доллара, одно время популярные в российской околоэкономической публицистике, не оправдались, и доллар, очевидно, продолжит играть роль мировой резервной валюты. Итоги европейского кризиса 2015 г. свидетельствуют, что евро скорее всего также сохранит статус международной валюты. В пользу этого говорит преодоление кризиса в Греции. Однако странам еврозоны предстоит принять ряд непростых институциональных решений в бюджетной и финансовой сферах, позволяющих евро стать полноценной международной валютой.

Несмотря на девальвацию 2015 г., а может быть, и благодаря ей, юань двигается в направлении получения статуса резервной валюты. Этому способствует и его включение в «корзину валют» МВФ. Более слабая валюта дает конкурентные преимущества экономике, что важно для устойчивости экономического развития страны, в значительной мере ориентированной на экспорт.

Невзирая на исключительно высокую волатильность, рубль в принципе мог бы рассматриваться как вариант региональной резервной валюты. Стабилизируя рубль и не используя элементы валютного контроля, российские денежные власти создают основу для усиления в будущем его международных позиций. Важно сохранить эту задачу в качестве одной из важнейших, хотя ее практическая реализация откладывается на будущее и также неотделима от серьезных структурных и институциональных реформ в стране.

Шестое -- падение цен на сырьевые товары, особенно на продукцию топливно-энергетического сектора. Цена на нефть в среднегодовом исчислении снизилась по сравнению с 2014 г. вдвое. Падение такого масштаба за один год почти не имеет прецедентов в новейшей истории -- за последние 50 лет такое происходило только в 1986 и 2009 гг. (рис. 1-2). В первом случае это было предвестником начала длинного периода низких цен на нефть, хотя в краткосрочном периоде они несколько возросли. Не исключено, что ситуация 2008-2009 гг. также свидетельствовала о будущем изменении тренда, что стало более явным уже в 2014-2015 гг. Впрочем, однозначные выводы делать невозможно: история цикла нефтяных цен очень короткая и на основании двух волн нельзя строить ответственные прогнозы.

Более того, мы не знаем пока, волнообразны ли в принципе колебания нефтяной конъюнктуры. Потребность в нефти как в товаре формируется под воздействием технологического прогресса, и совершенно не очевидно, что нефть как топливо всегда будет востребована на фазе экономического подъема. Возможно, что «нефтяной суперцикл», о котором пишут в последние годы, выступает феноменом лишь определенной фазы технологического прогресса второй половины XX -- начала XXI в. (зрелого индустриального общества и его перерастания в постиндустриальное). Именно эта востребованность нефти сделала ее цену показателем не только экономического, но и политического благополучия многих стран -- как ее производителей, так и потребителей, когда от динамики цен на нефть зависела судьба политических режимов и даже общественной системы. При смене технологической модели не исключено возвращение нефти к роли обычного биржевого товара, нужного для энергетики и химии, но более не имеющего того политического значения, какое мы привыкли придавать нефти в последние 40 лет.

Низкие цены на сырье могут стать результатом мощных технологических сдвигов, которые снижают потребности (удельный вес) в металлах и топливе для производства современных изделий. Спрос на новые продукты (новые металлы, новые виды топлива) возникает под воздействием новых технологий. Если это предположение окажется справедливым, то очередного циклического подъема цен на традиционные сырьевые товары может не произойти.

Пока это только предположения. Практический вывод состоит в следующем: экономическая политика не может основываться ни на ожидании восстановления высоких цен на нефть, ни на предположении об их стабильно низком уровне. Единственное, что мы можем предположить: цены на нефть колеблются, причем с различной амплитудой, зависящей от взаимодействия множества труднопрогнозируемых параметров. И чем меньше экономика страны зависит от конъюнктурных колебаний, не контролируемых национальным правительством, тем лучше для устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе. Наиболее очевидный пример такой политики -- Норвегия, где нефтяная рента концентрируется в суверенном фонде. Противоположный пример дает Венесуэла, которая активно расходовала доходы от нефтяной ренты: ее ВВП упал в 2015 г. на 10%. Вообще итоги 2015 г. наглядно показывают, что динамика цен на сырьевые товары не выступает доминирующим фактором роста даже в странах со значительной долей сырьевых отраслей -- гораздо важнее качество институтов.

Низкие цены на сырьевые товары будут способствовать углублению дивергенции ведущих стран -- как развитых, так и развивающихся. Для импортеров сырья это станет фактором экономического роста, для экспортеров -- источником кризиса, на который надо будет отвечать структурными реформами, часть из них будут болезненными в социальном и политическом отношениях. Вполне вероятно, что их будут откладывать, но цена более позднего начала реформ может оказаться очень высокой с точки зрения политической и экономической стабильности, что наглядно показал опыт СССР.

Седьмое -- перспективы социальной структуры развитых стран и проблема неравенства. Исследования показывают наличие социальных подвижек, ведущих к поляризации общества и вымыванию среднего класса. О среднем классе в условиях трансформационного кризиса в России написано немало, а в минувшем году уже началась дискуссия о влиянии на него спада 2014-2015 гг. Однако в более широком плане эта проблема связана с глубокими структурными трансформациями, которые несет с собой глобальный кризис. Если в ведущих развивающихся странах формируется мощный средний слой, то в развитых странах обращают внимание на его размывание и увеличение доли более богатых слоев, с одной стороны, и более бедных -- с другой. В значительной мере это связано с глубоким изменением технологической структуры, с поляризацией профессий на более передовые и финансово привлекательные (финансы, ИКТ, биотехнологии) и традиционные, доходы в которых не увеличиваются.

В начале XXI в. и особенно в первые годы глобального кризиса исследователи стремились выделить верхний 1% населения, концентрирующий в своих руках богатство3. В последнее время все больше говорят о формировании достаточно широких слоев более богатых и более бедных при размывании середины. Дж. Фурман, руководитель группы экономических советников Б. Обамы, отметил в 2015 г.: «Мы наблюдаем вымывание середины доходного распределения, но объяснить данную тенденцию одной причиной или дать один ответ нельзя. Это большая проблема, которая накапливалась в течение десятилетий, и она потребует много различных решений»4. Такой сдвиг отчасти подтверждается и структурой рынка труда: в современных США гораздо проще найти низкооплачиваемую работу человеку с невысоким уровнем образования или высокооплачиваемую работу выпускникам лучших университетов, чем работу среднего уровня, более всего отвечающую понятию среднего класса5.

Социальное расслоение, неравенство и его влияние на перспективы экономического роста в развитых странах станут, по-видимому, одними из ключевых тем экономико-политической дискуссии в предстоящие годы. Эти вопросы важны с точки зрения не только формирования современной модели экономического роста, но и выяснения более общих перспектив сохранения общественно-экономической системы, называемой в настоящее время капиталистической. Некоторые ведущие современные социологи рассматривают вымывание среднего класса как отложенную реализацию прогноза К. Маркса о вымывании работников из трудового процесса, лежащую в основе его вывода об обреченности системы общественных отношений, основанной на товарном производстве (см.: Коллинз, 2015. С. 61-62).

Восьмое, но отнюдь не менее важное обстоятельство 2015 г. -- существенное нарастание международной напряженности, особенно повышение роли военных действий в разрешении конфликтов. В некотором смысле это стало политическим продолжением глобального кризиса. Пока трудно в полной мере оценить реальные перспективы вооруженных столкновений как неотъемлемого фактора социально-экономической и политической жизни.

Подводя итоги сказанного, сделаем два вывода о развитии глобальной ситуации. С чисто экономической точки зрения она развивается позитивно. Глобальный кризис подходит к завершению, темпы роста мировой экономики и большинства ведущих регионов мира восстанавливаются, правда, достаточно медленно и неравномерно по странам и регионам. Если не будет серьезных потрясений в Китае (такие риски связаны как с экономической, так и с политической сферами), то постепенно произойдет возврат к обычной, некризисной экономико-политической повестке. Проблемы отдельных стран (например, России, Бразилии или Венесуэлы), где будут происходить процессы опаздывающей структурной модернизации, не станут существенно препятствовать выходу мира из структурного кризиса.

Однако на эти вполне мирные перспективы наслаивается дестабилизирующий военно-политический фактор. Правительства ведущих стран стали все активнее прибегать к силовым (военным) методам решения стоящих перед ними задач. Это, в свою очередь, резко повышает риски, причем не только экономические. Иными словами, риски неконтролируемого развития событий возрастают, что еще больше усиливает роль внеэкономических факторов в реализации и эффективности экономической политики. На практике она не имеет преимущества перед решением военных, а иногда и внешнеполитических, задач.

2. Экономическая ситуация в России: отложенный кризис в условиях рентной модели

В 2015 г. экономическая ситуация в России определялась двумя группами факторов. С одной стороны, продолжалось действие внешних шоков, к которым относятся санкции (особенно в финансовой сфере) и падение цен на основные продукты российского экспорта. С другой стороны, налицо серьезные структурные проблемы, вызвавшие с середины прошлого десятилетия снижение потенциала роста, а затем и торможение российской экономики.

Обе группы факторов обусловили отрицательную динамику, зафиксированную уже в 2014 г. и проявившуюся в снижении ВВП в 2015 г. (табл. 2). Практически все эксперты признают, что при всей важности внешних шоков ключевым стал структурный кризис. Действительно, ослабление инвестиционной активности наблюдается с 2012 г., с этого времени стали снижаться темпы роста, -- эти негативные процессы начались до введения санкций и падения цен на нефть. Причиной этого торможения выступило снижение потенциала экономического роста, фиксируемое со второй половины 2000-х годов (Синельников-Мурылев и др., 2014; Орлова, Егиев, 2015).

Структурный кризис российской экономики -- отчасти элемент глобального кризиса, который подталкивает все развитые страны к переосмыслению модели роста. Но в значительной мере он порожден внутренними проблемами России, и прежде всего исчерпанием модели экстенсивного роста, основанной на вовлечении свободных ресурсов (мощностей и рабочей силы), быстрорастущего внешнего и внутреннего спроса (благодаря доходам от сырьевого экспорта). Вопрос о новой модели экономического роста был поставлен еще в «Стратегии-2020», разработанной в 2011 г. (см.: May, Кузьминов, 2013).

Исторические аналогии в какой-то мере помогают понять характер проблем, хотя и не дают однозначных рецептов относительно антикризисной повестки -- как позитивной (что надо делать), так и негативной (чего делать нельзя). Если говорить не о глобальном кризисе вообще, а конкретно об экономическом кризисе в современной России, то прежде всего следует обратить внимание на проблемы, с которыми столкнулась российская экономика во второй половине 1980-х годов6. Здесь можно увидеть немало общего с макроэкономической, институциональной и геополитической точек зрения:

· аналогичный масштаб падения цен на нефть;

· двойной бюджетный шок (от падения доходов от экспорта и акцизов в результате антиалкогольной кампании 1985 г.);

· замедление темпов роста, особенно по сравнению с развитыми странами Запада и ускоряющимся Китаем, и активный поиск элитой новой модели экономического роста, которая позволила бы ускорить его темпы;

· наличие геополитического противостояния, включая внешние военные действия и санкции.

В обоих случаях речь идет об отложенном структурном кризисе, начавшемся десятилетием ранее в наиболее развитых странах и задавшем новые ориентиры экономической модели. Масштабный приток средств от экспорта углеводородов в обоих случаях позволил избежать кризиса (или смягчить его влияние) на более раннем этапе, когда период турбулентности переживали наиболее развитые страны. Но тем сложнее оказывается борьба с ним впоследствии, когда другие страны завершат институциональную и структурную адаптацию к новым вызовам.

Применительно к России суть преодоления этого структурного кризиса состоит в необходимости уйти от рентной экономики, то есть от модели, основанной на масштабном перераспределении доходов, поступление и рост которых не связаны с повышением производительности. Здесь надо особо подчеркнуть, что сказанное не означает отказ от заметной роли сырьевых отраслей: сырьевая экономика не тождественна рентной. В отличие от ситуации, характерной для XIX и XX вв., в современном мире размывается разделение отраслей на передовые и отсталые. На смену ему приходит разделение на передовые и отсталые технологии, причем и те и другие могут быть в любых отраслях.

История последних 50 лет свидетельствует, что страна может быть высокоразвитой в технологическом, институциональном и экономическом отношениях при существенной доле в структуре ее экономики сырья и углеводородов в частности (Норвегия, Канада, Австралия). Иными словами, проблема не в сырье как таковом, а в неэффективности технологий и институтов. Решение этой задачи требует сложного комплекса мер, в основном находящихся в институциональной сфере и не сводящихся к выводу рентных доходов (если они будут) из текущего бюджета. Здесь возникает вопрос о способности национальной элиты обеспечить адекватный бизнес-климат, качество человеческого капитала (в том числе за счет миграции квалифицированных работников), а тем самым -- эффективность, конкурентоспособность страны и ее отдельных институтов. Причем опыт последних 50 лет показывает, что управлять развитием сырьевой экономики очень сложно, то есть наличие ренты не облегчает, а усложняет задачи, стоящие перед национальным правительством7.

Разумеется, при всей схожести современная ситуация существенно отличается от второй половины 1980-х годов. Российская экономическая и политическая система в настоящее время гораздо более гибкая и устойчивая, чем советская. Здесь действуют «автоматические стабилизаторы» (рыночные цены, гибкий валютный курс), сохраняются значительные золотовалютные резервы, более гибкий рынок труда, отсутствует бремя глобальной сверхдержавы. Накоплен немалый опыт функционирования экономики в условиях как высокой, так и низкой внешнеэкономической конъюнктуры.

Однако есть и дополнительные сложности стратегического характера, которые нельзя игнорировать. В настоящее время невозможно ответственно утверждать, будут ли цены на углеводороды в будущем сопоставимы с их пиком в 2008 или даже в 2012 гг. Как отмечалось выше, циклический характер колебания этих цен -- лишь одна из гипотез. По-видимому, формируется «новая нефтяная реальность». Поэтому было бы ошибочным строить экономическую политику на ожидании восстановления высокой конъюнктуры. Обсуждение нового «бюджетного правила» и более ответственной политики расходов в случае роста доходов от экспорта углеводородов выступает только одним из возможных направлений дискуссии.

Однако не менее важен и другой вопрос: каков механизм развития страны при наличии богатых запасов сырья в условиях, когда задача аккумулирования ренты не будет актуальной? Как отмечалось выше, ключевая проблема -- не ограничение роли сырья, а качественное изменение технологической базы этих отраслей, прежде всего стимулирование развития более высоких переделов, переход от производства и экспорта топлива к органической химии и сопряженным с ней производствам (удобрения, полимеры, пластики и др.). Для этого в России существуют и материальные, и интеллектуальные условия.

Вместе с тем при выработке этой политики важно не сделать фатальных ошибок, имеющих долгосрочный характер. В условиях кризиса всегда возникает искушение найти решения столь же простые, сколь и опасные. Мы имеем в виду разного рода экзотические или популистские экономические и политические решения, которые ведут к макроэкономической дестабилизации под лозунгом «на этот раз все будет иначе».

3. Антикризисная экономическая политика

Воздействие внешних шоков на экономику России отличается тем, что с макроэкономической точки зрения в нашей стране кризис принял форму стагфляции. Это, правда, не классическая стагфляция, которой присуще наложение роста цен и безработицы. У российской стагфляции две особенности. С одной стороны, занятость пока остается малочувствительной к кризису -- она лишь незначительно колебалась в 2014-2015 гг. С другой стороны, причиной инфляции были не денежный и бюджетный экспансионизм, не попытка противодействовать спаду кейнсианскими методами (как на Западе в 1970-е годы), а вызванная резким изменением внешнеэкономической конъюнктуры и геополитики девальвация рубля и вытекающий из нее «эффект переноса». Тем самым возможности повлиять на ситуацию с точки зрения воздействия как на инфляцию, так и на динамику производства были весьма ограниченными.

Опыт свидетельствует о том, что реакцией на внешние шоки должна быть денежная и бюджетная консолидация. Денежные вливания в такой ситуации приводят к росту инфляции и подрывают, а не стимулируют, инвестиционную активность. Расширять бюджетное финансирование на здоровой основе также очень трудно из-за резкого падения доходов бюджета при одновременном усилении потребности в финансировании оборонных статей.

В декабре 2014 г. ситуация казалась близкой к катастрофической. Курс рубля быстро падал вслед за принятием внешних санкций и падением нефтяных котировок, а денежные власти приняли решение сохранить резервы и не расходовать их на поддержание национальной валюты. Бюджет, только что одобренный парламентом, на глазах становился нереалистичным.

В начале 2015 г. правительство РФ приняло пакет антикризисных мер, включая пересмотр бюджета с сокращением расходов в среднем на 10%. Активно заработала Правительственная комиссия по экономической политике и интеграции (фактически -- антикризисная комиссия), которая рассматривала конкретные вопросы функционирования отдельных секторов, чувствительные для экономической и социальной стабильности. Реализация комплекса намеченных мероприятий позволила стабилизировать ситуацию, хотя переломить негативные тренды полностью не удалось. Впоследствии правительство критиковали за неполное осуществление антикризисной программы (точнее, за неполное расходование заложенных в ней средств), однако это должно было свидетельствовать скорее об эффективности принятых мер.

Итоги 2015 г. в России выглядят несколько лучше, чем ожидалось в конце 2014 г. Тогда был риск серьезной дестабилизации, выхода макроэкономической ситуации из-под контроля правительства и денежных властей. Худшие сценарии не реализовались. Своевременный переход к плавающему валютному курсу (названный переходом к «таргетированию инфляции»), консолидация бюджетных расходов и реализация антикризисного плана правительства позволили не до пустить неконтролируемого развития событий, обеспечили сохранение международных резервов и существенное торможение спада ВВП.

Ниже мы рассмотрим основные экономико-политические проблемы и решения 2015 г. и их влияние на перспективы социально-экономического развития страны.

Экономическая динамика. ВВП в 2015 г. снизился на 3,7%, и это второй эпизод спада за период с 1999 г. (тогда на волне глобального кризиса российская экономика сократилась на 7,8%) (рис. 3). Однако если в 2009 г. спад происходил в большинстве развитых стран, то в настоящее время рост в них ускоряется. На протяжении всего года политики и эксперты вели дискуссию о «прохождении дна» спада, то есть о точке, в которой он должен остановиться (табл. 3).

Два важных фактора определяли характер и продолжительность спада в 2015 г. и делали его трудно прогнозируемым: отраслевая структура и динамика валютного курса. Изменение условий торговли и, как следствие, девальвация национальной валюты8 неодинаково влияли на отдельные отрасли, которые демонстрировали разную динамику на протяжении минувшего года. Отрасли, ориентированные на экспорт, росли; связанные преимущественно с внутренним потреблением сжимались. Но сильнее всего пострадали те, которые в прошлом больше всего выигрывали от притока рентных доходов, -- услуги, торговля, строительство. Действительно, анализ проблем, связанных с «голландской болезнью», показал, что мощный приток рентных доходов подрывает конкурентоспособность большинства отраслей, производящих торгуемые товары, но содействует развитию секторов, в которых нет импорта (торговли, строительства, финансовых и нефинансовых услуг), соответственно в них не может быть импортозамещения. Эти секторы особенно бурно росли в прошлом, но по той же причине именно они оказываются наиболее чувствительными к спаду спроса в результате девальвации. Безусловно, на динамику каждого конкретного сектора сильно влияли доля входящих импортных товаров и закредитованность сектора в иностранной валюте9.

Совокупность этих факторов определила динамику ВВП. Когда к середине 2015 г. девальвационные процессы приостановились, промышленность начала демонстрировать признаки оживления. Однако новый виток падения цен на нефть и последовавшее за этим дальнейшее ослабление рубля привели к возобновлению спада.

Аналогично развивалась ситуация с инвестициями, которые к началу осени как будто стабилизировались. Но неопределенность валютного курса и, следовательно, эффективности условий ведения бизнеса обусловила продолжение инвестиционного спада.

Можно предположить, что при отсутствии политических шоков процесс достижения нового равновесия займет несколько месяцев.

С точки зрения макроэкономических факторов для восстановления роста России сейчас важны не высокие или низкие цены на нефть, а их стабильность, что позволило бы сформировать понятные условия для принятия решений бизнесом.

Структурная политика и импортозамещение. При всех проблемах девальвации ее наступление связывали с возможностями им-портозамещения и диверсификации экономики, особенно экспорта. Впрочем, с самого начала было понятно, что эффект 1999 г. повторить не удастся по ряду причин: из-за глобальной ситуации (политической и экономической); из-за отсутствия значительных свободных мощностей и рабочей силы; из-за гораздо более глубокой вовлеченности российской экономики в глобальные цепочки добавленной стоимости, то есть зависимости внутреннего производства от поставок импортного оборудования или комплектующих; из-за того, что девальвация стала распространенным элементом политики развивающихся стран, конкурирующих с Россией.

В прошлом, и это касается не только России, эффект девальвации имел отдаленные последствия, но основной результат был виден уже в первый год. Похоже, что в условиях современных многосторонних девальваций и глобального сжатия спроса эффект от них станет неравномерным по странам и в лучшем случае будет иметь отложенный характер -- если удастся дополнить девальвацию соответствующими структурными реформами. Об этом свидетельствует опыт многих стран, наиболее яркий пример -- Япония, которая не смогла запустить таким образом механизм роста.

Эффект импортозамещения важен и возможен, но он не действует прямолинейно и автоматически. Можно выделить следующие причины, модифицирующие влияние девальвации на экономический рост в настоящее время:

· структурные последствия длительного периода «голландской болезни», в результате физически деградируют производства (и задействованные на них трудовые ресурсы), которые могли бы стать источником импортозамещения, они просто перестают существовать и не могут автоматически восстановиться. Поэтому в первую очередь оживляются экспортные секторы, которые имеют возможность расширить производство без значимых инвестиций;

· в отсутствие свободных мощностей импортозамещение требует инвестиций, а тем самым -- хорошего инвестиционного климата. Девальвация может в известной мере компенсировать плохой предпринимательский климат, снижая соотношение риск--прибыль. Однако при принятии инвестиционных, то есть долгосрочных, решений девальвация не служит самым важным аргументом;

· девальвация делает страну привлекательной для иностранных инвестиций. Однако в настоящее время применительно к России ситуация усугубляется санкционными ограничениями;

· вовлеченность страны в международную торговлю (в глобальные цепочки добавленной стоимости) также ограничивает возможности воспользоваться девальвацией, поскольку часть компонентов себестоимости продукта в результате дорожает. Тем самым влияние девальвации на импортозамещение можно обсуждать только при корректном анализе конкретных секторов и продуктов.

В результате в 2015 г. только в отдельных секторах наметилась возможность воспользоваться девальвацией. Главным образом они связаны с экспортом. В то же время девальвация помогла выявить слабые точки, показала местами чрезмерную зависимость от импорта как ряда производств, так и потребительского рынка. Начали рушиться бизнес-модели, основанные на валютных кредитах и связанных с ними закупках импортного оборудования.

Вследствие девальвации российские производители получили некоторые дополнительные конкурентные преимущества на внешних рынках. Несырьевой экспорт вырос в физическом выражении за три квартала 2015 г. на 5,6%. Именно он становится новым локомотивом расширения экспорта. Ситуация 2015 г. показала: наиболее устойчивые позиции в российской экономике занимают компании, которые осуществляют поставки на экспорт, причем несырьевых товаров.

В 2015 г. были созданы правительственная комиссия по поддержке импортозамещения, а также Российский экспортный центр для поддержки несырьевого экспорта. Постепенно формировалось понимание характера и механизмов этой поддержки. Принципиальным стало то, что и В. В. Путин, и Д.А. Медведев (2015. С. 19) однозначно высказались в пользу увязки поддержки импортозамещения со способностью производить конкурентоспособную на внешних рынках продукцию. Это означает, что власть осознает риски известной из опыта ряда стран (особенно латиноамериканских) ситуации, когда импортозамещение сводилось к закрытию рынка от иностранных товаров и навязыванию отечественному потребителю более дорогих и менее качественных товаров, произведенных внутри страны.

На протяжении 2015 г. предпринимались попытки ограничить экспорт товаров, выигравших от девальвации (зерно, металлы, химия). Это аргументировалось опасением физической нехватки товаров для внутреннего потребления, а также тем, что вывоз товаров будет вести к росту цен внутри страны. (По сути, это один и тот же аргумент, но только в первом случае он выступает как «фантомная боль» советского дефицита, а во втором -- вписан в риторику рыночной экономики.) Впрочем, никаких серьезных действий в этом направлении не было предпринято. Был только продлен запрет на экспорт кожевенного сырья, а в декабре ввели запрет на экспорт макулатуры.

Бюджетная политика. В условиях внешних шоков правительство проводило осторожную бюджетную политику, хотя ее нельзя назвать в полной мере консервативной. Дефицит федерального бюджета составил 2,6% ВВП против 0,5% в 2014 г. при сохранении государственного долга на уровне 14,3% -- очень низкое значение по всем международным стандартам, причем внешний долг даже несколько снижается (разумеется, в результате санкций, а не сознательного бюджетного консерватизма).

В связи со снижением экспортных доходов российское правительство должно было уже в феврале-марте 2015 г. скорректировать федеральный бюджет в сторону сокращения расходов. В качестве инструмента был выбран секвестр примерно на 10%. Это было технически наиболее простое решение, не исключающее возможность использовать его и в будущем. Однако оно может иметь негативные среднесрочные последствия.

Проблема в том, что в последние семь--восемь лет ухудшается структура расходов бюджета: сокращается доля производительных расходов и растет доля непроизводительных10. Для решения долгосрочных задач социально-экономического развития страны необходимы инвестиции в человеческий капитал и транспортную инфраструктуру -- эти государственные расходы обеспечивают повышение потенциального роста. Между тем именно эти секторы больше всего теряют в результате секвестра.

Дальнейший секвестр расходов без проведения структурных реформ (в том числе структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств) создает серьезные риски для экономической и социально-политической стабильности страны уже в ближайшие годы (в 2017-2020 гг.). Без структурных реформ бюджетная политика лишится возможности маневра, который может понадобиться в 2017-2018 гг., а положительный макроэкономический эффект от девальвации будет нивелирован.

В настоящих условиях структура бюджетных расходов становится не менее важной проблемой, чем сбалансированность бюджета (низкий дефицит). Обеспечение сбалансированности за счет производительных отраслей чревато попаданием в замкнутый круг: сокращение расходов на производительные отрасли будет подрывать экономическое развитие, тем самым ведя к сжатию доходной базы бюджета. Из этого следует, что ключевой задачей сейчас выступает оптимизация структуры расходов, то есть поиск более сложных способов экономии бюджетных средств на основе структурных и институциональных решений, а не путем простого секвестра.

В 2016 г. правительство должно будет пойти на увеличение дефицита федерального бюджета в связи с резко ухудшающейся конъюнктурой цен на углеводороды. Ключевой вопрос -- каким будет этот дефицит. В послании Президента РФ в декабре 2015 г. поставлена задача ограничить его величину 3% ВВП. Однако высока вероятность превысить заданный уровень. Это будет сложный поиск компромисса -- как обеспечить социально-политическую устойчивость и одновременно избежать макроэкономической деградации.

Нередко обращают внимание на то, что низкий долг создает дополнительные макроэкономические проблемы, в частности лишая денежную систему адекватных залоговых инструментов. Появились даже предложения о необходимости ограничить госдолг не сверху, а снизу (не «не более», а «не менее» определенного уровня)11. Это вряд ли возможно и целесообразно. С одной стороны, в России нет значительного объема частных сбережений, которые государство могло бы заимствовать без ущерба для частных инвестиций, если не говорить о переходе к прямому финансированию дефицита бюджета за счет эмиссии ЦБ. С другой стороны, с учетом непростой «кредитной истории» России существенный рост заимствований приведет к их серьезному удорожанию. По нашему мнению, проведение ответственной макроэкономической политики обрекает Россию на достаточно длительный период жизни с низким долгом.

антикризисный экономический кризис россия

Непростой остается бюджетная ситуация в субъектах Российской Федерации. Хотя фактически налоговые поступления в реальном выражении упали, но положение с долгом существенным образом не ухудшилось (рис. 4). Номинальный рост доходов позволяет не допускать неуправляемого развития событий. Замедлился рост расходов консолидированных бюджетов, которые увеличились только на 1,5% (при этом план по расходам исполнен лишь на 93%).

Важным трендом стало замедление роста долга консолидированных региональных бюджетов по сравнению с 2013 и 2014 гг. -- рост составил порядка 5% (за 11 месяцев)12. В 2015 г. коммерческий долг замещался долгом перед Министерством финансов, причем при росте бюджетного долга объем коммерческого сокращался даже номинально. Доля коммерческого долга снизилась за 11 месяцев 2015 г. с 64 до 58%, а доля бюджетных кредитов, напротив, увеличилась с 31 до 37%. Это позволило несколько улучшить структуру долга с точки зрения стоимости его обслуживания. Впрочем, среднесрочные перспективы обслуживания долга достаточно проблематичны, и периодически обсуждается вопрос о целесообразности списания части бюджетной задолженности регионов.

Дальнейшее ухудшение ситуации с доходами с высокой вероятностью сделает необходимым повышение налогов. Пока официальной остается позиция о недопустимости этого в условиях кризиса и сохранении моратория на решения в данной области до 2018 г. Однако в определенной ситуации повышение некоторых налогов может быть более адекватным решением, чем секвестр или рост внутреннего долга.

Денежная политика. Переход к плавающему курсу рубля позволил сохранить валютные резервы, что само по себе важно для долгосрочного экономического развития. Повышение ключевой ставки также стало серьезным и ответственным решением, несмотря на жесткую критику со стороны значительной части политической и деловой элиты. Не менее важно, что о своей поддержке политики Центрального банка РФ неоднократно говорил В. В. Путин. Денежные власти продолжают декларировать цель довести инфляцию до 4% к 2018 г., что создало бы качественно новые условия для предпринимательской активности.

Помимо сохранения резервов, политика Банка России способствовала сокращению оттока капитала, причем значительная часть оттока была результатом выплаты иностранных долгов российскими заемщиками (табл. 5). Так, в 2015 г. чистый отток капитала составил 57 млрд долл. (153 млрд долл. в 2014 г.). Основным каналом оттока капитала стало чистое погашение обязательств перед нерезидентами, которые сократились на 64 млрд долл. против 37 млрд в 2014 г. Впрочем, можно предположить, что на динамику оттока повлиял и геополитический фактор, поскольку опасение возможного расширения санкций могло сделать зарубежные инвестиции менее привлекательными. Это, в частности, подтверждается падением притока прямых иностранных инвестиций с 18 млрд долл. в 2014 г. до 7 млрд в 2015 г.

Снизилась склонность к долларизации сбережений -- рублевые активы населения росли существенно быстрее, чем валютные. Если в 2014 г. российские банки, компании и население (в части наличной инвалюты) активно наращивали вложения в иностранные активы, то в 2015 г. иностранные активы российских резидентов несколько сократились на фоне интенсивного погашения внешней задолженности. В 2014 г. основным каналом оттока капитала выступал рост иностранных активов (на 116 млрд долл., включая 30 млрд вложений в наличную валюту), а в 2015 г. они сократились на 7 млрд долл. Это сокращение практически полностью объясняется уменьшением вложений в наличную иностранную валюту.

Острая критика политики Центрального банка РФ, который часто обвиняют во всех проблемах российской экономики, представляется несправедливой. Парадоксально, но именно те, кто особенно резко критикует «монетаристов», на практике оказываются настоящими монетаристами, преувеличивая возможности денежных властей нейтрализовать негативные последствия внешней конъюнктуры или геополитических кризисов.

Банковский сектор остается объектом постоянного внимания властей. С одной стороны, был продолжен курс на его очищение. У 93 кредитных организаций отозвали лицензию (у 86 годом ранее). В отношении 15 банков в 2015 г. была начата процедура финансового оздоровления (санации). Суммарный объем активов банков, лишившихся в 2015 г. права продолжать свою деятельность, был невелик, на них пришлось около 1% совокупных активов банковского сектора.

С другой стороны, ряд крупнейших банков получили мощную финансовую поддержку со стороны государства, поскольку кризис в банковском секторе привел бы к тяжелым последствиям -- не только экономическим, но и социально-политическим. При этом большая часть господдержки досталась госбанкам. Капитал шести крупнейших банков, аффилированных с госорганами или госкомпаниями (Сбербанк, банки группы ВТБ, Газпромбанк и Россельхозбанк), с начала 2015 г. вырос почти на 900 млрд руб., а всех остальных банков -- менее чем на 100 млрд. Следствием такого акцента в господдержке можно считать укрепление позиций госбанков на основных сегментах рынка банковских услуг, прежде всего в розничном кредитовании и привлечении средств населения.

Кредитование фирм замедлилось, но показало положительную динамику -- рост на 5%, тогда как задолженность физических лиц снизилась на 7% -- реакция гораздо более мягкая, чем в 2009 г. Опасения вызывает качество банковских кредитов. Просроченная задолженность юридических лиц по рублевым кредитам уже достигла максимального уровня 2009 г., а задолженность физических лиц установила новые рекорды. Причем на всех сегментах рынка качество кредитов продолжает ухудшаться.

Главной проблемой остаются низкий финансовый результат банковского сектора и убыточность большого числа банков. В 2015 г. убыточными оказались почти 30% действующих банков, а в 2009 г. -- лишь 11%. В отличие от ситуации шестилетней давности, сейчас снижение рентабельности банков было вызвано не только ухудшением качества активов и необходимостью резко увеличить расходы на формирование резервов, но и снижением доходности основных банковских операций. Последнее было связано с политикой высоких процентных ставок. Стоимость банковских пассивов оказалась более чувствительной к повышению ключевой ставки, чем доходность кредитного портфеля, что привело к значительному снижению чистых процентных доходов банков.

Социальная ситуация и рынок труда. Как и в предыдущие постсоветские кризисы, в 2015 г. сокращались доходы населения при относительной стабильности на рынке труда. Безработица колебалась около отметки 5,5%, что превышает американский показатель, но заметно ниже европейских. В условиях напряженной демографической ситуации и снижения численности населения в трудоспособном возрасте бизнес не решается серьезно уменьшать занятость, а сокращает вместо этого рабочее время и соответственно выплаты.

За год существенно снизился уровень благосостояния: реальные располагаемые доходы населения уменьшились на 4%, а реальная зарплата -- на 9,5%. Это вписывается в «российскую модель рынка труда» -- снижение зарплат, а не занятости.

Одновременно растут сбережения в банках, причем преимущественно в рублевой форме. Это означает переход от потребительской модели поведения к сберегательной, что в краткосрочном периоде становится дополнительным фактором торможения экономики: спрос еще более ограничивается, а кризисная неопределенность не способствует трансформации сбережений в инвестиции. Соответственно на 10% снизился оборот розничной торговли.

В результате стала быстро расти численность бедного населения. Доля россиян, относящихся к категории бедных, вернулась на уровень середины 2000-х годов (20,3% с доходами ниже прожиточного минимума). Это новый для последних лет феномен. В 2008-2009 гг., несмотря на падение ВВП на 7,5%, этот показатель составлял 19%, а потом существенно снизился (см. табл. 2). Тогда государство обладало значительными бюджетными накоплениями (Резервный фонд), которые были направлены на поддержание уровня жизни. За это пришлось, правда, заплатить бюджетным дефицитом 6% ВВП в 2009 г., причем ненефтяной дефицит достиг рекордных 14%. В настоящее время таких ресурсов в бюджете уже нет.