Организационные системы управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Под греческим словом «система» (systema) понимается нечто целостное, составленное из каких-либо частей. Понятие «система», в том смысле, как его сейчас понимают, связывается наукой управления с развитием философии и возникновением кибернетики - «науки о наиболее общих закономерностях управления системами любой природы и сложности», и, в частности, с одной из отраслей прикладной кибернетики -- теории исследования систем и операций[1].

В настоящее время, в наиболее общем виде под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность и единство, создающее новые интегративные свойства, не сводимые к сумме свойств отдельных ее элементов[2]. Таким образом, под системой подразумевается совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов относительно самостоятельных в организационном и структурном отношении в совокупности образующих целостное единство, свойство которого не сводится к сумме свойств отдельно взятых элементов (с новыми интегративными свойствами).

Существенным аспектом раскрытия содержания понятия системы является выделение различных типов систем. В наиболее общей классификации системы подразделяются на две большие группы: материальные -- представляющие собой совокупность материальных объектов, и абстрактные, -- являющиеся продуктом человеческого мышления. Особым классом материальных, живых систем являются социальные системы, представляющие собой сложноорганизованное упорядоченное целое, включающее отдельных индивидов и социальные общности, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями, специфически социальными по своей природе[3]. Разновидностью социальных систем является государство, его различные подсистемы, органы власти и управления и, в частности, такая специфическая система как система Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Каждая социальная система, как и любая система этого класса, характеризуется рядом универсальных системообразующих признаков, которые являются присущими для любых системных образований. Во-первых, систему следует всегда рассматривать как целостное сложное структурное образование, а не как суммарное сложение каких-либо элементов, компонентов, частей и подсистем, причем даже расположение этих элементов является существенным, так как является определяющим для существующих между ними взаимосвязей. То есть в данном случае система, с формальной точки зрения, представляет собой совокупность функциональных компонентов, взаимодействующих между собой во имя достижения определенной цели. Как целостное образование она приобретает новые качественные интегративные характеристики, не содержащиеся в отдельных, образующих ее, элементах. Эти свойства каждой системы не сводятся к простой сумме свойств, составляющих ее элементов и не выводимости из последних - свойств целого. Примером проявления эффекта целостности и возникновения новых интегративных свойств может служить кооперация деятельности служб и подразделений органов внутренних дел в процессе раскрытия и расследования преступлений. Во-вторых, любое системное образование и составляющие его структурные элементы взаимозависимы как между собой, так и окружающей их внешней средой функционирования, и поэтому рассмотрение их возможно только в этих взаимосвязях, то есть каждая система образует свое специфическое единство с внешней средой своего функционирования. Однако здесь следует обратить внимание и на такой момент, что, взаимодействуя со средой, система выступает как нечто единое, сохраняющее свою определенность. Объясняется это тем, что связи компонентов системы устойчивее и прочнее, чем связи этой системы или ее компонентов с любыми другими системными образованиями внешней среды. Наличие этого комплекса свойств придает системе интегрированность, определяет ее структурное построение, внутреннюю иерархию и, таким образом, обеспечивает ее функционирование и достижение поставленных перед ней целей. Суть третьего признака -- это иерархичность построения систем, которая означает, что каждая из систем есть, как правило, часть системы более высокого уровня, а каждый компонент системы в свою очередь может рассматриваться как система более высокого уровня. И, наконец, последнимпризнаком является то, что всем системным образованиям присущ динамизм, то есть изменяемость, связанная как внешними воздействиями, так и с объективно присущими любой системе внутренними противоречиями.

Кроме этого, социальным системам помимо этих универсальных системообразующих признаков присуще наличие также некоторых специфических признаков. Одним из таких наиболее существенных признаков является целенаправленность социальных систем, то есть их стремление к достижению какой-то определенной цели путем выполнения определенного набора задач и функций. Вторым таким признаком является стремление любой социальной системы к самоорганизации и самосохранению путем адаптации как к внутренним, так и внешним воздействиям. Следующим существенным признаком этой группы является то, что происходящие в них процессы управления осуществляются путем беспрерывной циркуляции информации как между структурными элементами системы, так и между системой и окружающей ее средой функционирования, а также вышестоящими и нижестоящими системными образованиями. И последний признак, на котором следует остановиться, -- это открытость социальных систем, которая связана, во-первых, с тем, что существует большинство из них, для выполнения функций так называемого внешнего управления (или внешнего воздействия), а, во-вторых, функционирование их немыслимо без постоянного обмена информацией между системой и внешней средой, оказывающей активное влияние на деятельность системы.

Представление об органах внутренних дел, как о специфических системных образованиях, имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение. Оно позволяет:

--выявить, каким требованиям организации должны отвечать органы внутренних дел, чтобы ими можно было управлять;

-определить, каким должно быть само управление, чтобы оно гарантировало эффективное достижение целей, поставленных перед системой органов внутренних дел.

Исходя из этого, орган внутренних дел любого уровня управления будет нами рассматриваться в виде системы, подверженной управляющим воздействиям со стороны вышестоящих системных образований и в то же время сам оказывающий в рамках своей компетентности управляющие воздействия на иерархически подчиненные ему объекты внутриорганизационного управления и объекты внешней среды.

Выше мы определяли, что система представляет собой совокупность элементов (или подсистем), определенным образом упорядоченных, взаимосвязанных и вследствие этого составляющих целостное образование, обладающих специфическими интегративными свойствами, не сводимыми к сумме свойств отдельных ее элементов. Определяющим же фактором существования тех или иных социальных систем является наличие конкретных специфических целей, которые определяют общие признаки (или системообразующие факторы) любой социальной системы. К ним, в частности относится: наличие общей конкретной цели всей совокупности элементов, составляющих систему; подчинение задач каждого элемента общей цели системы и выполнение ими своих функций, вытекающих из поставленных перед системой целей и задач; конкретные отношения между элементами системы, а также обязательное наличие органа управления и обратной связи от объекта к субъекту управления.

Таким образом, в каждой системе различают элементы системы, порядок их взаимосвязи и, наконец, системные признаки, являющиеся следствием взаимосвязанности элементов. Данные системные признаки указывают на принадлежность конкретной системы к определенной категории системных образований и на ее специфические свойства. Кроме того, наличие этих вышеперечисленных признаков является обязательным для всех системных образований объективного мира (механических, биологических и социальных), в то же содержательный аспект специфических «системных признаков» является тем основополагающим распознавательным признаком, отличающим друг от друга те или иные системные образования и делающие их в известной степени неповторимыми. Определяющими эти «системные признаки» являются цели, стоящие перед той или иной системой, которые в значительной степени определяют само предназначение этих систем. Так, в частности, таким отличительным «системным признаком» для органов внутренних дел являются цели, поставленные перед МВД России, как специфическим системным образованием, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка и обеспечение общественной безопасности, и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Органы внутренних дел, являясь составной частью государственных органов представляют собой:

а) часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства;

б) организационную ячейку людей, объединенных общей целью, непосредственно осуществляющую государственную власть в обществе;

в) коллектив людей, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке (имеется своя структура и определенный нормативными актами порядок образования);

г) организацию, решающую определенными методами задачи и функции Российского государства;

д) организацию, проводящую свою работу в пределах государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством на данной территории (или в данной сфере) и обладающую определенной, закрепленной за ней компетенцией, соответствующей ее целям и задачам системы.

Таким образом, с позиций административного права орган государственного управления и орган внутренних дел, в частности, представляет собой такую организацию, которая являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный или отраслевой масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, использует определенные методы работы, наделена полномочиями выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнить определенные функции в определенной сфере социальной жизни.

Рассмотрение органов внутренних дел как системы управления предполагает также обнаружение в них тех признаков, каким они должны отвечать как система управления. Это такие признаки как детерминированность элементов систем, ее динамичность, наличия в ней управляющего параметра, усилительных свойств и обратных связей. Все эти качества присущи органам внутренних дел:

-- детерминированность элементов системы органов внутренних дел заключается в том, что все входящие в них отраслевые, функциональные штабные подразделения находятся в тесной взаимосвязи и деятельность их взаимообусловлена;

-- динамичность -- состоит в том, что органы внутренних дел, испытывая возмущающие воздействия внешней среды, видоизменяют свою структуру, иерархию задач и функций, методы управления и пр.:

-- наличие управляющего параметра - заключается в том, что в любом подразделении органа внутренних дел имеется аппарат управления (руководитель, штаб), наделенный соответствующими полномочиями, который вырабатывает или принимает команды управления и организует их исполнение;

-- наличие усилительных свойств -- заключается в том, что органы внутренних дел получая от вышестоящих системных образований общие команды управления детализируют, конкретизируют и непосредственно организуют их непосредственно исполнение (т.н. производные решения, принимаемые во исполнение и в развитие решений вышестоящих органов или решения, принимаемые в порядке т.н. «правового автоматизма»).

-- наличие обратных связей -- состоит в том, что ввиду жесткой соподчиненности элементов в системе органов внутренних дел объекты управления обязательно докладывают субъекту о выполнении полученных команд и своем состоянии.

Переходя непосредственно к рассмотрению целей, задач и функций органов внутренних дел необходимо коротко остановиться на некоторых основных общетеоретических понятиях.

Как уже указывалось, цель детерминирует содержание управления. Поэтому исходным пунктом всей управленческой деятельности и необходимой предпосылкой эффективного функционирования системы управления является определение целей, как основного системообразующего признака любой организации, в этом смысле управление есть процесс целеполагания и целереализации.

Какое же содержание вкладывается в понятие «проблема», «цель», «задача», «функция», «функциональные обязанности» и «критерии достижения цели».

Под проблемой в науке управления принято понимать обнаруженное различие между действительным и желаемым состоянием системы. Сформулированные проблемы находят свое отражение в конкретных целях. Цель же -- это будущее желаемое состояние объекта управления или его отдельных параметров, которое в процессе управления позволяет разрешить поставленную проблему. Цель в данном случае выступает как единство мотивов, средств и результатов. Необходимо различать цели системы (то, ради чего создана система) и цели управления (организационная устойчивость и развитие систем и процессов управления)

Задача -- есть конкретизация цели, посредством решения которой она достигается. Под функциями в данном случае понимается регулярно выполняемая в какой-либо сфере работа по одному из направлений, возникших в результате разделения труда, для решения поставленных перед системой задач, направленных на достижение целей системы.

«Функциональные обязанности» - это персонифицированные, то есть лежащие на конкретном лице обязанности осуществлять определенную работу по решению поставленных задач и достижению целей.

«Критерий достижения целей» -- это основа оценки эффективности управления. Осуществляется она с помощью заранее разработанных критериев и соответствующих показателей, позволяющих определить степень достижения цели.

Одной из специфических внутренних функций государства является его охранительная функция, направленная на обеспечение охраны правопорядка. Она образуется из общественных потребностей в обеспечении правопорядка и исходит из существующего законодательства.

Делегируя выполнение значительной части этой функции Министерству внутренних дел, государство возлагает на него осуществление, в пределах своих полномочий, государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка, обеспечение общественной безопасности и непосредственную реализацию основных направлений деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России.

Это является целями функционирования системы Министерства внутренних дел в сфере его внешнего управления.

Задачи системы являются производными от целей и раскрывают основные направления ее деятельности. Это:

-- разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

-- организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию и расследованию преступлений;

-- руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

-- совершенствование нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;

-- совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства: развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.

Как видно из этого перечня, задачи системы связаны не только с управляющим воздействием на объекты внешней среды, но и присутствием задач внутреннего управления, связанных с упорядочением системы и организацией ее функционирования.

Функции системы органов внутренних дел отражают непосредственное содержание их деятельности в сфере как внешнего, так и внутреннего управления, направленные на решение поставленных перед ними целей и задач. управление организационный функциональный

Подавляющее количество функций МВД России направлено на решение задач внутриорганизационного управления системой органов внутренних дел России и обеспечение ее функционирования. По общей классификации функций систем управления -- это так называемые штабные и обеспечивающие функции. К ним относятся такие конкретные функции МВД России как:

-- определение основных направлений деятельности системы;

-- осуществление анализа состояния правопорядка и разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной обстановки в стране;

-- обобщение практики применения законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и внесение в орган законодательной и исполнительной власти предложений по его совершенствованию;

-- участие в разработке федеральных и региональных программ в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и борьбы с преступностью;

-- организация деятельности органов внутренних дел по основным направлениям их функционирования (оперативно- розыскной, криминалистической, производству дознания и предварительного следствия, предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, розыску лиц совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, идентификацию неопознанных трупов, обеспечению безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности, охраны различных форм собственности, лицензированию, обеспечению безопасности дорожного движения и пр.)

Эти функции выполняются Министерством, как штабом отрасли, на стратегическом уровне, обеспечивающем организацию функционирования и совершенствования деятельности системы.

Кроме этого, значительное место в перечне функций Министерства занимают функции, связанные с обеспечением деятельности системы органов внутренних дел. Это:

- организация и осуществление работ по созданию органов внутренних дел и учреждений системы;

- разработка нормативов штатной численности и расходов на содержание подразделений органов внутренних дел, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- руководство образовательными и научно -- исследовательскими учреждениями системы;

- организация материально-технического, военного и финансового обеспечения деятельности системы и т.д.

Незначительный объем в общем перечне функций Министерства отводится функциям, связанным с непосредственным осуществлением оперативно-розыскной, экспертно-криминалистической деятельности, производства следствия, а также розыска лиц и идентификации неопознанных трупов. Выполняются эти функции подразделениями криминальной милиции и следствия по наиболее значительным преступлениям, носящим зачастую межрегиональный или международный характер. К этой же группе могут быть, отнесены функции, связанные с осуществлением мер по борьбе с организованной преступностью, борьбе с терроризмом, контрабандой, участием в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения и пр. Специфической функцией этого класса является «формирование, ведение и использование федеральных учетов и банков данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статической и иной информации».

Кроме этого, в разделе III Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, определяющем права и полномочия руководства Министерства, четко закреплены права Министра, как основного субъекта управления в системе как в сфере внутриорганизационного, так и внешнего управления.

Министерства внутренних дел, управления (главные управления) внутренних дел субъектов Российской Федерации, (МВД, УВД), входя в систему органов внутренних дел России, являются органами исполнительной власти соответствующих регионов и поэтому этот оперативный уровень управления системой характеризуется осуществлением повседневного управляющего воздействия на подчиненные органы и службы региона по всем основным направлениям деятельности системы. Осуществляется это управление с учетом географических, политических, социально-экономических, демографических и криминологических особенностей обслуживаемых регионов.

Так как основной целью функционирования данного уровня управления является осуществление в пределах своих полномочий и на определенной территории целей и задач, поставленных перед системой органов внутренних дел, то задачи и функции этого уровня более конкретны.

Так, основными задачами данного уровня являются:

- обеспечение личной безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан;

осуществление мер по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений и административных правонарушений, расследованию уголовных дел, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

--организация охраны государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности;

--обеспечение охраны общественного порядка, общественной, дорожной безопасности;

--оказание помощи в пределах, установленных действующим законодательством Российской Федерации, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов;

--обеспечение исполнения административных взысканий, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

--руководство подведомственными органами внутренних дел по выполнению возложенных на них задач, организация и совершенствование их деятельности;

--принятие мер по обеспечению законности в деятельности подведомственных органов внутренних дел;

--организация работы по отбору, обучению, расстановке и воспитанию кадров органов, подразделений и учреждений внутренних дел, укрепление их материально-технической базы.

Основными функциями данного уровня управления является организация и обеспечение деятельности органов внутренних дел региона по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений, устранению условий и обстоятельств, способствующих их совершению, охране общественного порядка, работе противопожарной службы, обеспечению безопасности дорожного движения, охране собственности и пр. Кроме этого МВД-УВД разрабатывают и реализуют в масштабах своего региона комплексные программы по укреплению правопорядка и борьбе с преступностью, а также совершенствованию деятельности ОВД.

В числе обеспечивающих функций аппараты МВД-УВД проводят в масштабах региона работу по подбору, расстановке, воспитанию и первоначальной профессиональной подготовке сотрудников, осуществлению финансирования и материально-технического обеспечения деятельности подведомственных органов и подразделений.

Кроме этого, в незначительном объеме аппарат МВД-УВД осуществляет также функции, связанные с непосредственным выявлением, раскрытием и расследованием преступлений, носящих организованный и межрайонный (межрегиональный) характер, а также силами своих сотрудников оказывает помощь подведомственным органам внутренних дел (ГРОВД) в выявлении и раскрытии преступлений, расследовании уголовных дел.

Таким образом, этот уровень управления является как бы промежуточным между первым (стратегическим) уровнем системы и третьим (тактическим) уровнем. Однако преобладающими на данном уровне все же являются функции, связанные с осуществлением так называемого внугриорганизационного управления. Кроме этого, руководитель МВД-УВД является старшим оперативным начальником для всех расположенных на территории региона органов, подразделений, учреждений, предприятий и организаций внутренних дел, входящих в систему ОВД Российской Федерации и воинских подразделений внутренних войск МВД России. Однако, в отличие от Министра внутренних дел РФ, руководителям данного уровня не предоставлено права издания нормативно-правовых актов так называемого «надведомственного характера».

Цели, задачи и функции горрайорганов внутренних дел являются производными от целей, задач и функций, поставленных перед системой Министерства внутренних дел.

В связи с тем, что горрайорганы внутренних дел являются основным звеном системы, непосредственно решающими задачи по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, в их задачах и функциях преобладающее место занимают задачи и функции, направленные в сферу внешнего управления.

В настоящее время, в целях наиболее эффективного выполнения ими вышеуказанных основных задач и функций системы, им значительно расширены права в сфере внугриорганизационного управления (внесение изменений в штаты, создание временных подразделений, образование пунктов милиции, определение направлений расходов, прием и увольнение рядового и младшего начальствующего состава и пр.).

Кроме этого, для повышения уровня внугриорганизационного управления во всех горрайлинорганах созданы штабные подразделения, на которые возложены задачи организационного обеспечения управленческих решений начальников, информационно-аналитическая и учетно-регистрационная работа, планирование, контроль, организация работы дежурных частей и др.

Однако основные задачи горрайорганов этого тактического уровня системы связаны с непосредственным осуществлением основных функций системы. Это:

-- обеспечение личной безопасности граждан;

-- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

-- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

-- раскрытие и расследование преступлений, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством;

-- исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы и административных взысканий, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

-- оказание в пределах компетенции органов внутренних дел помощи гражданам, должностным лицам, организациям в осуществлении их законных прав и интересов.

Основная масса функций горрайлинорганов отражает непосредственное содержание их деятельности по выполнению вышеуказанных основных задач системы.

Это такие функции, как прием и регистрация заявлений и сообщений о преступлениях, обеспечение правопорядка на обслуживаемой территории, предотвращение и пресечение правонарушений, осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях предупреждения и раскрытия преступлений, осуществление дознания и предварительного следствия, производство по делам об административных правонарушениях, охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу, обеспечение безопасности дорожного движения, обеспечение паспортно-визового обслуживания населения, выдача лицензий, различных разрешений и пр.

Подытоживая детальное рассмотрение целей, задач и функций системы органов внутренних дел следует еще раз отметить, что на стратегическом уровне системы управления (МВД России) - во исполнение решений вышестоящих системных образований разрабатываются и принимаются главным образом решения, направленные на организацию функционирования всей системы органов внутренних дел в целом.

На оперативном же уровне (МВД, УВД, субъектов Российской Федерации) решаются главным образом задачи, связанные с непосредственным управлением подчиненными органами внутренних дел в масштабах региона (наряду с выполнением некоторого количества задач, связанных с осуществлением основных функций системы).

Тактический же уровень (ГРОВД) предполагает главным образом непосредственное осуществление основных функций, возложенных на систему органов внутренних дел в сфере внешнего управления (защите прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка и обеспечение общественной безопасности, раскрытие и расследование преступлений и пр.).

В заключение следует сказать, что постоянное развитие общества предопределяет и постоянное видоизменение задач и функций, стоящих перед системой органов внутренних дел.

Так, за последнее время в деятельности органов внутренних дел четко выделились функции по борьбе с организационной преступностью, терроризмом и коррупцией, повысилась значимость функций по борьбе с хищениями собственности, правонарушениями, связанными с политическим экстремизмом и пр. Все эти видоизменения задач и функций повлекли соответственно и структурные изменения системы.

Кроме этого, некоторые видоизменения претерпевают функции органов внутренних дел в зависимости от изменения факторов политического, социально-экономического и демографического характера.

Все социальные системы имеют свою структуру, которая представляет собой взаиморасположение и связь элементов, входящих в данное системное образование, внутреннее ее строение. Применительно к организации и деятельности органов внутренних дел эти признаки системы проявляются весьма отчетливо. Основными факторами, предопределяющими то или иное структурное построение системы управления, являются:

-- характер выполняемых системой функций внешнего и внутреннего управления;

- территориально-отраслевой принцип построения органов государственного управления нашей страны, отражающий федеративное устройство нашего государства.

Вся совокупность служб и подразделений, входящих в систему органов внутренних дел страны, выполняющих охранительные функции государства с системных позиций может быть рассмотрена в двух аспектах. Первый, представляющий как бы горизонтальный срез системы, отражает ее функциональную структуру, и определяет, таким образом, содержание системы управления, второй же -- вертикальный срез системы, раскрывает ее организационную структуру и иерархию, то есть ее форму.

Горизонтальный срез системы органов внутренних дел, раскрывающий ее функциональную структуру, представляется тремя группами подразделений.

-- отраслевыми подразделениями - выполняющими основные функции системы органов внутренних дел в сфере внешнего управления (охрана общественного порядка, пресечение и раскрытие преступлений, расследование преступлений и др.). Это подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности территориальных органов внутренних дел, следствия, вневедомственной охраны и т.д.;

-- функциональными подразделениями - обеспечивающих каждое по своей линии деятельности отраслевые и другие функциональные службы кадрами, финансами, материально-техническим и военным снабжением и др. Это подразделения кадров, аппараты тылового, материально-технического и военного снабжения и пр. штабными (оргинспекторскими) подразделениями и руководством органа - обеспечивающими непрерывное слежение и реагирование на изменения оперативной обстановки, комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки на обслуживаемой территории, организацию взаимодействия и координацию усилий служб и подразделений в осуществлении общесистемных, межотраслевых и региональных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, планирование служебной деятельности, служебно-боевую и мобилизационную готовность ОВД к выполнению задач в мирное и военное время, в чрезвычайных ситуациях, а также организационно-штатное и правовое обеспечение деятельности ОВД и пр.

Таким образом, можно сделать вывод, что функциональную структуру органов внутренних дел определяют возложенные на них и выполняемые ими функции системы управления. Известное влияние на структуру оказывают специфические условия среды функционирования (географические, политические, социально-экономические и демографические характеристики обслуживаемой территории, состояние правопорядка и прочие факторы).

Вертикальный срез системы органов внутренних дел раскрывает ее организационную структуру построения и иерархию. Она включает в себя центральный аппарат МВД Российской Федерации; министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел (краев, областей, городов федерального значения), УВД на транспорте и режимных объектах; управления и отделы внутренних дел окружных, городских и районных территориальных образований, линейные органы внутренних дел на транспорте, и др. В нее входят также и органы, имеющие обособленный характер и подчиняющиеся непосредственно МВД Российской Федерации (подразделения милиции на режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного значения, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, внутренние войска, учебные заведения и пр.) Все эти органы в зависимости от их подчиненности и функциональной направленности распределяются по различным уровням управления. Рассматривая территориальные органы внутренних дел как систему, обычно в самом общем виде выделяют следующие уровни управления:

-- МВД Российской Федерации;

-- ГУВД МВД России по федеральным округам;

-- МВД, УВД (ГУВД) субъектов Российской Федерации;

-- городские и районные отделы (управления) внутренних дел (горрайорганы внутренних дел -- ГРОВД);

- входящие в ГРОВД территориальные отделы милиции.

Конечно, такая схема является весьма общей и не отражает полностью все тонкости административно-территориального деления Российской Федерации (особенно г. Москвы), в соответствии с которыми образуются территориальные органы внутренних дел. Так, при наличии в субъекте федерации УВД городов, которым подчиняются составляющие их ГРОВД, система будет более многоуровневая.

В заключение следует отметить, что все выше рассмотренные уровни управления (МВД РФ; МВД, УВД (ГУВД) являются органами исполнительной власти соответствующего субъекта управления (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, либо местной администрации) и все, в своей совокупности составляют систему органов внутренних дел Российской Федерации,

В связи с этим, в отношении всех уровней управления, кроме первого, можно говорить об их двойном подчинении (двойном ведении) -- е одной стороны они подчиняются исполнительной власти соответствующего административно-территориального образования, с другой стороны, входя в систему органов внутренних дел, они подчиняются вышестоящему для них аппарату управления (МВД РФ, МВД, ГУВД (УВД) субъекта федерации). Это обеспечивает осуществление одновременно и отраслевого и регионального управления системой органов внутренних дел. Аппарат МВД России, как отраслевая организационная структура и отраслевой аппарат федерального управления, руководит органами внутренних дел России, а региональные и местные органы исполнительной власти осуществляют региональное управление МВД, ГУВД (УВД) и горрайорганами внутренних дел. Таким образом, такое двойное подчинение органов внутренних дел второго и третьего уровней управления, позволяет осуществлять отраслевое управление системой с учетом специфики обеспечения социального обслуживания того или иного конкретного региона.

Прежде чем перейти к более подробному рассмотрению элементов структуры по каждому из вышеперечисленных уровней управления, необходимо остановиться на общем распределении задач и функций внешнего и внутреннего управления по этим основным уровням иерархии:

а) Министерство внутренних дел Российской Федерации (его центральный аппарат) является по сути дела штабом отрасли. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации на основе законов, подзаконных актов и решений высших органов законодательной и исполнительной власти разрабатывается политика всей системы органов внутренних дел России по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. Этим уровнем организуется и осуществляется руководство деятельностью всей системы по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, а также осуществляется нормативно-правовое, кадровое, финансовое, материально-техническое и военное обеспечение деятельности системы органов внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, на данном уровне управления вырабатывается стратегия функционирования всей системы органов внутренних дел Российской Федерации. В развитие этой стратегии центральный аппарат МВД Российской Федерации разрабатывает установочные решения, направленные на организацию деятельности возглавляемой им системы, организует их исполнение и контроль. Во внешнюю же сферу направлены лишь нормативные правовые акты, стандарты, нормы и правила, издаваемые Министерством внутренних дел в порядке надведомственности (в пределах предоставленных ему полномочий, определяемом действующим законодательством) такие как: обеспечение безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, лицензионно-разрешительной системы и пр. Они обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями не зависимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

б) ГУВД МВД России по федеральным округам, МВД республик, УВД (ГУВД) субъектов РФ -- проводят в жизнь общегосударственную политику в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности путем организационного руководства и непосредственного управления подчиненными подразделениями и нижестоящими территориальными органами внутренних дел. Разрабатываемые и принимаемые ими решения либо интерпретируют решения вышестоящих системных образований с учетом местных географических, политических, социально-экономических, демографических и национальных особенностей обслуживаемой территории, либо направлены на выполнение региональных программ и задач, определяемых соответствующими органами исполнительной власти или вытекающих из комплексной оценки складывающейся оперативной обстановки в регионе обслуживания. В этой части их задачи и функции во многом аналогичны задачам и функциям МВД России.

Кроме этого их задачей является организация в масштабах региона взаимодействия органов внутренних дел с государственными органами и общественными организациями. В необходимых случаях сотрудники данного уровня участвуют в раскрытии и расследовании наиболее сложных преступлений, носящих организованный и межрегиональный характер, проведении наиболее крупных и важных мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка и обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения.

Однако основной задачей управленческой деятельности данного уровня является предметное, прямое руководство городскими и районными органами внутренних дел, непосредственно осуществляющими все основные функции системы в сфере внешнего управления. Таким образом, на данном уровне осуществляется конкретное управление деятельностью по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью.

в) Горрайорганы внутренних дел, являются основным звеном системы МВД, осуществляют в полном объеме все ее основные функции и в значительно меньшем объеме функции внутриорганизационного управления.

Это:

-- обеспечение личной безопасности граждан;

-- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

-- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

-- раскрытие и расследование преступлений, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц, в случаях, предусмотренных законодательством;

-- исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы и административных взысканий, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

-- оказание в пределах компетенции органов внутренних дел помощи гражданам, должностным лицам, организациям, предприятиям, учреждениям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.

Деятельность горрайорганов внутренних дел основывается на общегосударственных решениях, решениях исполнительной власти субъекта Федерации, местной администрации, а также на решениях МВД России и соответствующих решениях вышестоящих аппаратов МВД, ГУВД (УВД). Роль и место горрайорганов в системе органов внутренних дел определяется тремя основными факторами: по фактическому воплощению ими в реальность основного объема функций охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; по общему количеству их аппаратов (около 3,5 тыс.); по численности людских ресурсов и техники, сосредоточенных в них (свыше 70%).

В заключение следует сказать, что не будет преувеличением считать, что основой всей системы органов внутренних дел является та часть ее, которая представлена сочетанием второго и третьего уровней управления. Именно в этой части системы реально осуществляются все ее основные функции и обеспечивается непосредственное конкретное управление деятельностью по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью.

Рассмотрим теперь конкретно, какими же элементами структуры представлены отраслевые, функциональные и штабные подразделения системы органов внутренних дел по основным уровням управления.

а) Элементами структуры центрального аппарата МВД России являются департаменты, Главное командование внутренних войск, управления и отделы, которые осуществляют все функции системы: основные, обеспечивающие и штабные (общего руководства).

Это департаменты: административный, государственной защиты имущества, кадрового обеспечения, обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах, обеспечение правопорядка на транспорте, охраны общественного порядка, по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, собственной безопасности, тыла, уголовного розыска; экономической безопасности, организационно-инспекторский, правовой, финансово-экономический и главное командование внутренних войск.

Все вышеперечисленные подразделения центрального аппарата связаны с организацией выполнения системой ее основных функций, то есть являются отраслевыми подразделениями.

Функциональными подразделениями в структуре центрального аппарата МВД России являются: ДКО, ПД, ДТ, ФЭД, ДСБ, главный информационно-аналитический центр; экспертно-криминалистический центр.

Подразделениями общего руководства на данном уровне управления является само руководство аппарата министерства и Организационно-инспекторский Департамент, с подчиненными ему Центром проведения ревизий и проверок деятельности органов внутренних дел МВД РФ и Центром оперативного управления МВД РФ.

Руководит Министерство внутренних дел подчиненной ему отраслью государственного управления через Министерства внутренних дел республик и УВД (ГУВД) субъектов Федерации.

Однако некоторые структурные подразделения МВД РФ непосредственно управляют подчиненными органами, учреждениями и подразделениями, не входящими в территориальные образования. Это Главное командование внутренних войск - осуществляющее прямое управление соединениями, дивизиями и отдельными полками внутренних войск; департаменты обеспечения правопорядка на транспорте и на закрытых территориях и режимных объектах, на которые непосредственно замыкаются УВДТ и УВД режимных объектов; Департамент тыла, ДКО, одним из подразделений которого осуществляется руководство образовательными и научными учреждениями системы, а так же Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, непосредственно управляющий соответствующими территориальными управлениями.

б) Элементы структуры территориальных внутренних дел второго уровня управления в основном соответствуют элементам структуры первого уровня. Однако при этом учитываются особенности управления в данном регионе, а представлены они уже не главными управлениями, а управлениями, отделами и отделениями. Отличительной особенностью данного уровня управления является то, что здесь четко определены подразделения, входящие в состав криминальной милиции (КМ) и милиции общественной безопасности (МОБ).

Так, в ГУВД г. Москвы в блок криминальной милиции входят управления: уголовного розыска; по экономическим преступлениям; оперативно-поисковое; информационно-аналитический отдел КМ, оперативно-розыскной отдел и филиал НЦБ Интерпола.

В блок милиции общественной безопасности входят управления: обеспечения общественного порядка; по организации работы участковых инспекторов и предупреждении преступности несовершеннолетних; ГИБДД, по лицензионно-разрешительной работе и контролю за частной детективной и охранной деятельностью.

Кроме этого, сюда входят управления по предотвращению экологических преступлений, вневедомственной охраны и пр.

В блок, составляющий службу тыла, входят управления: материально-технического и хозяйственного обеспечения; финансово-экономическое; медицинское и капитального строительства.

В кадровый блок входят управления: кадров; подготовки кадров; физической подготовки и спорта; отдел воспитательной работы.

В состав организационно-инспекторского аппарата ГУВД входят оперативное управление, осуществляющее контроль за работой дежурных частей ОВД города, оперативное планирование и обеспечение деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях, а также функцию дежурной части в масштабах города; управление связи, спецтехники и автоматизации; инспекция, осуществляющая отраслевой и зональный контроль и слежение за оперативной обстановкой, а также отделы - информационно-аналитический -организационно-плановый; организационно-штатный, правового обеспечения, а также военно-мобилизационной работы и гражданской обороны.

В оперативном подчинении организационно-инспекторского аппарата находится Зональный информационный центр.

Как отмечалось выше, ГУВД министерства и управления внутренних дел, являясь органами управления, руководят порученной им отраслью государственного регулирования в основном через горрайорганы соответствующего административно-территориального образования. Непосредственное управление они осуществляют отрядами милиции специального назначения, отрядами милиции особого назначения, милицейскими полками патрульно-постовой службы, ДПС, изоляторами временного содержания, учебными центрами и пр.

в) структурное построение горрайорганов внутренних дел -- третьего уровня управления, четко подчинено выполнению системой основного объема функций внешнего управления. В зависимости от объема выполняемых работ, количества обслуживаемого населения, численности личного состава и пр. -- структурные подразделения ГРОВД представлены отделами, отделениями или группами. Здесь четко выделена криминальная милиция, в которую входят два подразделения -- уголовный розыск и по борьбе с экономическими преступлениями. В милицию общественной безопасности входят следующие подразделения:

--по обеспечению общественного порядка;

--по организации работы участковых уполномоченных милиции;

--дознание;

--по предупреждению правонарушений несовершеннолетних;

--ГИБДД;

--по лицензионно-разрешительной работе и контролю за частной детективной и охранной деятельностью;

по исполнению административного законодательства.

Зачастую к этой службе относят и паспортно-визовую службу и др. Самостоятельными подразделениями в структуре ГРОВД являются организационно-инспекторские аппараты, экспертно - криминалистические отделы (отделения), кадры.

Служба тылового обеспечения представлена финансовой частью, техническим отделением и группой обеспечения и обслуживания.

Отделы (отделения) вневедомственной охраны в структуру ГРОВД не входят - они являются структурным подразделением охраны МВД, УВД и находятся лишь в оперативном подчинении начальника органа.

В зависимости от условий оперативной обстановки и объема выполняемых работ в составе ГРОВД могут также создаваться строевые подразделения патрульно-постовой службы, ДПС, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу, спецприемники для арестованных в административном порядке и пр.

Таким образом, мы в общих чертах рассмотрели основные параметры функциональной и организационной структуры системы территориальных органов внутренних дел Российской Федерации. Теперь перейдем к рассмотрению субординационных связей элементов организационной структуры управления, которые в настоящее время существуют в органах внутренних дел.

Тип организационной структуры в системе органов внутренних дел выражает собой принятый порядок отношений субъектов и объектов управления и их взаимосвязи, который определяется используемым видом субординационных связей и способом их осуществления.

В настоящее время в системе органов внутренних дел существует в основном три типа организационных структур управления -- линейный, функциональный и смешанный (линейно-функциональный). Рассмотрим их сущность и сферы применения.

Линейный тип организационной структуры управления характеризуется построением структурных подразделений и должностей по принципу прямого подчинения, то есть полной централизацией управления.

При таком управлении руководитель органа или его структурного подразделения непосредственно руководит подчиненными объектами управления по всем видам выполняемых ими работ, концентрируя у себя всю информацию, и принимает решения. В связи с этим, этот тип управления требует от субъекта разносторонних знаний, больших способностей и возможностей для решения достаточно разнообразных задач и осуществления эффективного и оптимального управления. Недостатком этого типа управления является то, что при многообразии выполняемых функций и большом количестве исполнителей невозможно квалифицированное и оперативное руководство ими. Поэтому применяется этот тип управления в относительно небольших органах внутренних дел либо при управлении строевыми подразделениями.

Функциональный тип организационной системы управления характеризуется передачей прав линейного руководства нескольким нижестоящим субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций, то есть объекты управления в данном случае получают несколько функциональных руководителей.

Хотя такой тип организационной структуры управления и позволяет осуществлять более эффективное и детальное руководство подчиненными объектами управления, однако использование его ведет к потере централизации в руководстве и появлении у объектов нескольких непосредственных руководителей, что осложняет координацию их деятельности, а зачастую и снижает предметную ответственность субъектов за принимаемые решения. В связи с этим данный тип организационной структуры управления в системе органов внутренних дел практически не применяется.