Застосування принципів державного управління: умови раціональності, конструктивності, ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КУРСОВА РОБОТА

на тему: Застосування принципів державного управління: умови раціональності, конструктивності, ефективності

з дисципліни: Державне та регіональне управління

Зміст

Вступ

1. Сучасні принципи державного управління,джерела їх виникнення

1.1 Поняття принципу державного управління

1.2 Систематизація та пояснення принципів державного управління

1.3 Принципи державно управління України

2. Цілі та функціональна структура державного управління

2.1 Цілі державного управління

2.2 Функціональна структура державного управління

3. Основні засади й принципи державного управління в ЄС

3.1 Основні засади та принципи адміністративного управління

3.2 Практика оцінювання державного управління в країнах ЄС

Висновок

Список літератури

Вступ

Державне управління - це складна система, яка створена для ефективного виконання різноманітних функцій держави. Основне призначення державного управління полягає в організації виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різнобічного владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини і процеси.

Принцип державного управління являє собою закономірність, відношення або взаємозв'язок суспільно-політичної природи та інших груп елементів державного управління, які виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого правом, і застосовуються в теоретичній або практичній діяльності людей по управлінню.

Актуальністю курсової роботи є потреба професійного управлінця як одного з найголовніших осіб в будь якому середовищі, адже якщо на чолі стоїть справжній лідер, той, хто не лише вміє вдало втілювати набуті управлінські знання, а й запроваджувати нові методи чи принципи, то вся організація під його керівництвом працює як злагоджений механізм, головне - знаходити підхід до кожного, саме це і є принципами, на яких базується державне управління, такими є принципи умов раціональності, конструктивності та ефективності.

Об'єктом роботи є принципи державного управління в Україні та інших країнах.

Предметом курсової роботи є застосування принципів державного управління, умови їх раціональності, конструктивності, ефективності.

Метою є аналіз застосування принципів державного, цілей та функцій державного управління.

Завданням є дослідити поняття принципів державного управління, їх систематизацію та пояснення, визначити конституційні принципи державного управління, визначити цілі та функції державного управління, дослідити основні засади й принципи державного управління в країнах ЄС.

1. Сучасні принципи державного управління,джерела їх виникнення

1.1 Поняття принципу державного управління

Термін «принципи» походить від латинського слова «principium», що означає основні, вихідні положення, засоби, правила, що визначають природу і соціальну сутність явища, його спрямованість і найсуттєвіші властивості[16].

Принципи державного управління -- це його позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах або є узагальненням діючих у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління -- це основоположні начала, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується [17].

Принципи державного управління - це керівні теоретичні ідеї, які покладені в основу формування і функціонування органів виконавчої влади[18].

Принципи державного управління важлива категорія управлінської науки, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не тільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, а й наше знання про них. Вони являють собою результат узагальнення людьми об'єктивно чинних законів і закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів і ознак, які стають загальним началом їх діяльності. Можна сказати, що принципи управління характеризуються двома ознаками:

1) Належність до пізнаних наукою і практикою позитивних закономірностей?

2) За фіксованість у суспільній свідомості.

Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід ураховувати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається ставленням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і могти застосувати їх в управлінський діяльності.

На практиці принципами управління керуються згідно з політичними, соціально-економічними та культурними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом так і суб'єктом управління, так і в середині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління. Принципи державного управління динамічні за змістом і формою, вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними чинниками, відображаючи ступінь творчого використання закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері діяльності формується свої конкретні принципи здійснення управлінських функцій.

В умовах пошуку оптимальної системи органів виконавчої влади, проблема визначення принципів державного управління є надзвичайно актуальною. Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища.

Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль(1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках XIX ст. Файоль визначив 14 принципів управління, які на його думку, придатні для всіх без винятку видів адміністративної діяльності:

· Поділ праці?

· Повноваження і відповідальність?

· Дисципліна?

· Єдиноначальність?

· Єдність керівництва?

· Підпорядкування особистих інтересів загальному?

· Винагорода?

· Централізація?

· Ієрархія?

· Порядок?

· Справедливість?

· Стабільність штату?

· Ініціатива?

· Корпоративний дух.

Сучасна система організації виконавчої влади і, відповідно, державне управління ґрунтуються на порівняно нових принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання адміністративної науки радянського періоду, бо цілком логічно, що такі принципи, як колегіальність та єдиноначальність, плановість, добір і розстановка кадрів, є актуальним для сучасного державного управління.

Принципи державного управління - це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління. Таким чином, принципи державного управління повинні:

· ґрунтуватися на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах і законах державного управління?

· відповідати цілям управління, відображати основні якості, зв'язки і відносини управління?

· враховувати часові та територіальні аспекти процесів державного управління?

· мати правове оформлення, тобто бути закріпленими в нормативних документах, оскільки кожен принцип управління є цілеспрямованим його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і соціально-економічних завдань [16].

1.2 Систематизація та пояснення принципів державного управління

Поряд з існуванням у науковій літературі великої кількості різноманітних принципів управління, є також багато підходів щодо їх класифікації.

Наприклад, Н. Нижник і О. Машков запропонували таку систематизацію принципів державного управління: суспільно-політичні принципи; структурні принципи; принципи державно-управлінської діяльності [19].

Ц. Ямпольська визначила такі групи принципів державного управління: організаційно-політичні, організаційно-технічні принципи побудови апарату управління, організаційно-технічні принципи діяльності апарату управління[19].

Г.Атаманчук, в свою чергу, запропонував таку систематизацію: суспільно-політичні; функціонально-структурні; організаційно-структурні; принципи державно-управлінської діяльності [7].

Не існує загально прийнятих правил такої систематизації. Далі наведено найбільш розповсюджені підходи з даної проблематики. Загальні - принципи системності, об'єктивності, саморегулювання, зворотного зв'язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократизму, гласності, змагальності, стимулювання?

Часткові - принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи суспільних сферах, і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інститутів?

Організаційно-технологічні - єдиноначальності, поєднання державного, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначальства, делегування повноважень, діапазону повноважень [16].

В даному прикладі наведено принципи державного управління, спираючись на роботи вітчизняних вчених, які їх поділяють на три групи:

1) Загальносистемні

- Принцип об'єктивності державного управління зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.

Він виражає залежність системи державного управління від:

· суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;

· характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, насамперед керованих об'єктів;

· наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в процесі управління;

· внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.

- Принцип демократизму передбачає формування такої системи

управління, яка б базувалася на демократичних засадах його здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкритості інформації, рівного доступу громадян до державної служби. Даний принцип передбачає використання таких загальнодемократичних начал та ідей, як поділ влади, широке місцеве самоврядування, верховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо.

- Принцип правової впорядкованості державного управління об'єктивно зумовлює необхідність законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає, що всі органи виконавчої влади та їх посадові особи повинні чітко дотримуватись норм права. Нормативно-правові акти, приймаються суб'єктами державного управління, мають відповідати положенням Конституції та законам України.

Право має домінувати над владою, зокрема над діяльністю органів виконавчої влади, унеможливлювати свавілля з боку чиновників, створювати умови для широкого громадського контролю за їх діяльністю, в т.ч. за здійсненням адміністративними органами функцій державного управління.

- Принцип поділу влади в державному управління служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі у законах, їх виконання, контролю за виконанням тощо розмежовані між гілками влади, а отже скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

- Принцип публічності державного управління передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за дотриманням у процесах державного управління конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

- Принцип поєднання централізації і децентралізації означає, що державне управління має бути побудоване на засадах оптимального співвідношення концентрації влади і децентралізації. Порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків: надмірна централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади; надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні та здійсненні державної політики, створює умови для дезорганізації та некерованості управлінської системи.

2) Структурні

- Структурно-цільові принципи: узгодженість цілей державного управління між собою; взаємодоповнюваність цілей (одна ціль сприяє іншій, підсилює її); підлеглість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління.

- Структурно-функціональні принципи: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій у межах компетентності одного органу, декількох органів, підсистеми і в цілому організаційної структури державного управління; концентрація, що зумовлює надання одному органу сукупності управлінських функцій і відповідних ресурсів для забезпечення потужної управлінської дії на керовані об'єкти; комбінування, що спрямовується на те, щоб певна сукупність управлінських функцій, які виходять з різних керуючих компонентів, у власній організації не допускала дублювання; достатня різноманітність, яка вимагає, щоб управлінські функції за кількістю та якістю відповідали розмаїтим управлінським потребам; відповідність управлінських дій реальним потребам керованих об'єктів.

-Структурно-організаційні принципи: єдність системи державної влади; територіально-галузевий, який зумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування; різноманітності організаційних зв'язків органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління; поєднання колегіальності й одноосібності в окремих органах влади та місцевого самоврядування; лінійно-функціональний принцип, який розкриває зміст і обсяг підлеглості та управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.

- Структурно-процесуальні: відповідності елементів (методів, форм і стадій) управлінської діяльності органів державного управління їх функціям і організації; конкретизації управлінської діяльності й особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності.

3) Спеціалізовані

Цю групу утворюють: принципи державної служби; принципи роботи з персоналом; принципи інформаційного забезпечення державного управління; принципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийняття управлінських рішень.

Важливо, щоб спеціалізовані принципи не суперечили загальносистемним та структурним принципам і сприяли цілісності державного управління.

Критерієм ефективності використання принципів державного управління є перш за все досягнення системності державного управління, а за її допомогою - гармонійності та комплексності суспільного життя в цілому та його окремих сфер [14].

1.3 Принципи державно управління України

Державне управління в Україні здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України. В сучасній юридичній літературі систему принципів державного управління, як правило, не розглядають. Проте слід зазначити, що будь-яка діяльність, а тим більш управлінська, має певну основу. Конституція України дозволяє віднести до принципів державного управління такі: відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою; верховенства права; законності; участі громадян та їх об'єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності.

Принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою випливає зі змісту статей 3,17,19 Конституції України тощо. Згідно зі ст. 3 Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність [2]. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, установлених законом. Рішення вищих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих і нижчих органів виконавчої влади здійснюються на основі субординації.

Принцип верховенства права в Україні закріплений у ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй [3].

Принцип законності безпосередньо пов'язаний з принципом верховенства права і з нього випливає, а також базується на положеннях Конституції України, згідно з якими Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою [1]. Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Законність повинна бути реальною. Закон став в Україні основним джерелом права, прийнятим відповідно до Конституції. Реальність законності гарантовано насамперед обов'язком державних органів та їх посадових осіб додержуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (у тому числі з боку Конституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціально створених органів виконавчої влади (інспекцій, адміністрацій, комісій, комітетів) і правом громадян на звернення в державні та громадські органи, в тому числі суд.

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування [5]. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть участь шляхом об'єднання в політичні партії та громадські організації. Через такі об'єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні).

Принцип гласності в державному управлінні пов'язано насамперед з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, окрім відомостей, які є державною таємницею або іншою захищеною законом таємницею. Кожному гарантовано право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Таку інформацію ніким не може бути засекречено [6].

Кожному гарантовано право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації [4, 8].

2. Цілі та функціональна структура державного управління

2.1 Цілі державного управління

Цілі державного управління формуються „знизу” - виходячи з потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і його проблеми є джерелом формування цілей державного управління.

Виділяють основні види цілей державного управління:

· суспільно-політичні, спрямовані на комплексний, цілісний і збалансований розвиток суспільства;

· соціальні, пов'язані з впливом на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

· економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

· духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в іншому - з залученням духовного потенціалу суспільства в процесі реалізації суспільно-політичних і соціальних цілей.

Перераховані цілі державного управління уточнюються і конкретизуються нижчими за рівнем цілями, які доповнюють основні. Це:

· діяльнісно-праксеологічні, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

· організаційні, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління - побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

· виробничі, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення вище наведених цілей і сприяють їх реалізації;

· інформаційні, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

· роз'яснюючі, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на стратегічні, тактичні та оперативні.

Стратегічні цілі пов'язані з розвитком суспільства, його збереженням і перетворенням. Вони розгортаються в тактичні цілі, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення стратегічних цілей і мають визначатися програмами діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, цільовими програмами; а тактичні - в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.

Існують у науковій літературі й інші класифікації цілей державного управління за:

– обсягом - загальні (для всієї системи державного управління) і часткові (для окремих підсистем, ланок, конкретних компонентів);

– результатами - кінцеві й проміжні;

– часом - віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе місце має побудова, так званого „дерева” цілей державного управління, тобто визначення стратегічної цілі та розподіл її на цілі нижчого порядку. При цьому визначені цілі мають відповідати таким вимогам:

· бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

· бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей відповідати їм і викликати цим самим розумінні, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

· бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

· бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

· бути забезпеченими з точки зору інтелектуального та матеріального ресурсів, базуватися на реальному, а не уявному потенціалі.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні мають оцінюватися з точки зору їх відповідності правовим вимогам, закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. У випадку неадекватності засобів поставленим цілям, останні втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації - лише таких умов зростає довіра суспільства до системи державного управління [14].

2.2 Функціональна структура державного управління

Стосовно функцій державного управління, в науковій літературі існують різні підходи щодо визначення цього поняття та класифікації функцій. Водночас необхідно відзначити, що всі функції державного управління:

– обумовлені цілями (завданнями) управління;

– мають об'єктивний характер;

– є складовими змісту державно-управлінської діяльності;

– є відносно самостійними та однорідними;

– безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади;

– реалізуються в процесі державно-управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта);

– спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

Враховуючи зазначене у науковій літературі наведено таке визначення поняття: функції державного управління - це складові змісту управлінської діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно-організуючого впливу суб'єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об'єкта управління [14]. За іншим визначенням функцію державного управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління [8].

Знову ж таки одним із перших дослідників, хто систематизував управлінські функції, був Анрі Файоль . Взявши за критерій класифікації процесуальний підхід, він виділяє п'ять основних функцій управління, які називає адмініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль. Вчений вказує, що ці функції характерні не тільки для виробничого сектору, а й для політичних, військових та інших організаційних структур. Запропонований А. Файолем підхід є основою сучасної класифікації управлінських функцій.

Виходячи з адміністративних принципів А. Файоля, американський дослідник Лютер Гулик (1892-1978) визначив основні елементи адміністративної діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності адміністратора значно ширшою і складнішою, порівняно з уявленнями А. Файоля, Л. Гулик доповнив його схему. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як:

1) planning - планування - функція управління, сутність якої полягає у визначенні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення;

2) organizing - організація - форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об'єкта і суб'єкта управління, їх підрозділів і зв'язків між ними;

3) staffing - укомплектування штату (робота з кадрами) - полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.

4) directing - керівництво (директивність) - полягає у завданні прийняття рішень та їх відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій;

5) coordinating - координація - забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем;

6) reporting - звітність - інформування щодо стану справ, наявність необхідної інформації для успішної управлінської діяльності;

7) budgeting - складання бюджету - включає все, що пов'язане з бюджетним процесом у вигляді фінансових планів і фінансового контролю.

Така система функцій стала основою багатьох досліджень, хоча науковці внесли до неї чимало доповнень, уточнень і змін.

Функції державного управління класифікують на:

а) основні - це функції, що породжуються основними завданнями державного управління. Основні функції спрямовані на зміцнення конституційно встановлених суспільних відносин, державного устрою, визначають базові принципи функціонування державного механізму, забезпечують захист прав і свобод громадян та стабільність міжнародного становища держави. Основні функції державного управління - це ті, що покликані служити колективним (загальним) інтересам суспільства для вирішення завдань політико-адміністративного, економічного та соціокультурного характеру;

б) загальні функції виходять із загальних завдань управління і є типовими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління, характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управління, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до місця в управлінській ієрархії. Ці функції є об'єктивно невід'ємними складовими будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійсненим, а їх зміст детермінований загальними закономірностями управління як соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління;

в) допоміжні або забезпечуючі функції виходять із допоміжних завдань управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність об'єкта управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і загальних функцій державного управління, а також життєздатність самого органу виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й полягає їх забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою допоміжних функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них діяльність останніх є неможливою (рис. 2) [14].



Рис. 2. Схема функцій державного управління

Політико-адміністративні функції:

– оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у міжнародних миротворчих операціях;

– національна безпека;

– охорона кордонів та митниця;

– зовнішня політика: зовнішні зносини, представництво країни за кордоном, захист прав співвітчизників за межами країни, зовнішня економічна політика;

– забезпечення правопорядку: охорона прав і свобод громадян, боротьба зі злочинністю, охорона власності та фізичних осіб, попередження правопорушень;

– політика в інформаційній сфері.

Політико-адміністративні функції поділяють на внутрішньо- та зовнішньополітичні. Перші спрямовані на зміцнення відповідних суспільних відносин, державного устрою, визначають основні принципи функціонування державного механізму та є основним політичним засобом утримання та зміцнення державної влади, другі забезпечують стабільність міжнародного становища держави, захист інтересів громадян, збереження територіальної цілісності України.

Економічні функції державного управління:

– забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню ринкової економіки;

– загальна координація економічної політики;

– захист та заохочення конкуренції;

– регулювання грошового обігу та діяльності комерційних банків;

– контроль за оплатою праці;

– контроль за рівнем інфляції та зайнятості.

Держава покликана виконувати функції поєднання приватних і суспільних інтересів окремих індивідів, господарств, соціальних груп, зокрема, забезпечення ефективності функціонування ринкової економіки, справедливого розподілу доходів та сприяти макроекономічному зростанню і стабільності економіки.

Соціальні функції.

Головним завданням на сучасному етапі державного розвитку є реальне втілення в життя конституційних принципів соціальної держави: вдосконалення ринку праці, створення адресної системи матеріальної допомоги, реформування медичного обслуговування.

Вирішення гострих соціальних проблем можна досягти лише спільними зусиллями через активне партнерство між урядом і громадянським суспільством.

До соціальних функцій належить гарантування найважливіших прав особистості: захист трудових прав громадян, захист прав споживачів, соціальний захист безробітних, охорона праці та безпечної життєдіяльності тощо. Для реалізації цих функцій держава має здійснювати адекватну до соціально-економічних реалій активну соціальну політику.

Гуманітарні функції.

Важливою складовою основних функцій державного управління є належне функціонування та розвиток освіти, науки і культури, завдяки яким реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання певного рівня освіти і залучення до культурних надбань.

Гуманітарні функції, метою яких є підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на:

– розвиток культури і мистецтва, театру і кінематографії, музейної справи, образотворчого мистецтва, книговидання;

– збереження культурної спадщини України;

– упорядкування та якісний розвиток мережі культурно-освітніх закладів;

– впровадження новітніх технологій у сфері освіти;

– розширення та вдосконалення форм отримання освіти;

– розвиток інформаційного простору;

– активізацію пропаганди здорового способу життя, створення умов для належного фізичного виховання людини та її відпочинку.

Стратегічне планування.

Стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого органи виконавчої влади прогнозують і планують свою діяльність на майбутнє.

Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкретні програми дій та відповідні рішення. Тому в межах функції планування виділяються такі підфункції: 1) дослідження інформації; 2) прогнозування; 3) програмування.

Виділяють такі етапи стратегічного планування:

1) Розробка місії організації (головної мети).

2) Визначення цілей організації.

3) Аналіз зовнішнього середовища.

4) Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.

5) Аналіз стратегічних альтернатив.

6) Вибір стратегії.

7) Обґрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і правила).

8) Управління реалізацією стратегії (управління за цілями та бюджети).

9) Оцінка стратегії та оцінка структури.

Функція прийняття управлінських рішень.

Функція прийняття рішень безпосередньо пов'язана з цілеспрямованою діяльністю людини, адже управління соціальними системами здійснюється шляхом прийняття рішень. Саме через них проявляється цілеспрямованість державного управління.

Управлінське рішення - це вольовий акт особи, що його приймає, оформлений у вигляді документа (нормативно-правового акту).

У системі державного управління управлінські рішення виконують цілий ряд функцій:

– спрямовуючу, тобто вказують цілі та завдання функціонування системи управління;

– забезпечувальну, тобто визначають шляхи, способи, засоби, які гарантують виконання даного рішення і дозволяють функціонувати системі управління у накресленому напрямі і заданому режимі;

– координаційну, встановлюють порядок узгодження діяльності системоутворюючих структурних елементів (підрозділів, організацій тощо) при виконанні даного рішення і визначають нормативно-правовий режим цієї діяльності;

– стимулюючу, тобто визначають такі умови, за яких повністю розкриваються і розвиваються здібності працівників при виконанні конкретних службових завдань.

Таким чином, управлінське рішення являє собою соціальний акт, підготовлений на основі варіантного аналізу і прийнятої у встановленому порядку оцінки, що має директивне значення, який містить постановку цілей і обґрунтування засобів їх реалізації та організовує практичну діяльність суб'єктів і об'єктів управління, спрямовану на досягнення вказаних цілей.

Функція організації діяльності. Її сутність полягає у створенні такої мережі організаційних відносин, яка б забезпечила цілісність управлінської системи, ефективні взаємовідносини її компонентів, доцільні відносини координації і субординації між ними.

На практичному рівні вона передбачає формування управлінської структури, добір персоналу, організацію його праці тощо.

Функція мотивації.

Мотивація - це рушійна сила, що ґрунтується на задоволенні певних потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення особистих чи організаційних цілей.

При реалізації і формуванні мотивів слід враховувати три ключових складових мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби.

Процес мотивації поділяють на чотири основних етапи:

1. Виникнення потреб.

2. Розробка стратегії та пошук шляхів задоволення потреб.

3. Визначення тактики діяльності та поетапне здійснення дій.

4. Задоволення потреб і отримання матеріальної чи духовної винагороди.

Контрольна функція управління.

Контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, що складається із встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

З точки зору управління суспільними процесами виділяють дві загальні форми соціального контролю:

– формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

– неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).

За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно не підпорядкованих їм об'єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється в таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Спільними для цих видів контролю є мета та об'єкт - діяльність органів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.

Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об'єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів виконавчої влади, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється всіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами. Внутрішній контроль ще називають адміністративним контролем. Його завданням є попередження випадків порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, невиконання управлінських рішень, бюрократизму, корупції тощо.

Управління персоналом (людськими ресурсами) - це здійснення всіх функцій менеджменту, пов'язаних з плануванням, набором, відбором, розвитком, використанням, винагородою, збільшенням потенціалу людських ресурсів.

Найважливіші складові функції управління людськими ресурсами: кадрове планування, добір персоналу, кадровий розвиток, утворення та діяльність служб, які спеціалізуються на роботі з персоналом.

Кадрова політика - це визначення стратегії і тактики, політичного курсу роботи з кадрами, яка встановлює завдання, пов'язані зі ставленням організації до зовнішніх факторів (ринку праці, демографічної структури населення, політичного тиску, змін в організації установи), а також завдання, пов'язані зі ставленням до персоналу власної організації (система винагород, вирішення соціальних питань, удосконалення системи професійного навчання).

Концепцію довгострокової, орієнтованої на майбутнє кадрової політики можна реалізувати з допомогою кадрового планування. Процес планування складається з трьох етапів:

1. Оцінка наявних ресурсів, яка передбачає перевірку відповідності персоналу організації її меті та цінностям.

2. Розрахунок потреби в різних категоріях працюючих на перспективу.

3. Вироблення програми забезпечення потреби в персоналі.

Основними складовими кадрового розвитку відповідно до конкретних цілей та стратегії організації є такі:

– кількісне та якісне визначення потреб у працівниках;

– розвиток та прозорість систем оцінок;

– планування кар'єри;

– організація системи навчання та підвищення кваліфікації працівників організації відповідно до сучасних та майбутніх завдань;

– визначення здібностей та потенціалу працівників і створення можливостей для їх розвитку.

Важливою складовою функції управління людськими ресурсами є управління кар'єрою державного службовця.

Кар'єра - це суб'єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє трудове майбутнє, очікувані шляхи самовираження та задоволення працею. Тобто, кар'єра - це поступове просування працівника по службових сходинах, зміна кваліфікаційних можливостей, навиків, здібностей і розмірів винагород, пов'язаних з його діяльністю.

Формування інституту державних службовців зумовило створення спеціальних підрозділів - кадрових служб, які займаються виключно кадровими питаннями у сфері державної служби. Кадрові служби розробляють і контролюють річні та перспективні плани роботи з персоналом, змістом яких є конкретні заходи, що передбачають добір, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації, переміщення, стимулювання праці, персональний облік і контроль за професійною діяльністю державних службовців.

Бюджетна функція притаманна всім, без винятку, органам виконавчої влади. Її основою є бюджетний процес - регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему.

До завдань бюджетного процесу відносять:

– визначення доходів з кожного джерела;

– визначення величини видатків;

– контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ за виконанням ними бюджетних коштів;

– створення державних матеріальних і грошових резервів для постійного фінансування передбачених заходів.

Юридично-судова функція:

· Юридична функція. Її суть полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів виконавчої влади чинному законодавству, правовим нормам.

· Судово-позовна функція об'єднує в собі всі види діяльності з розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих процесів.

Діловодство і документування.

Діловодство - це сукупність процесів, що забезпечують документування управлінської інформації і організацію роботи зі службовими документами.

Документування - це регламентований процес запису інформації на різноманітних носіях за встановленими правилами, що забезпечує її юридичну силу та спрямований на збереження всієї документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органу державної влади та прийняття рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить цінність.

Під системою документації розуміють сукупність документів, взаємопов'язаних за ознаками походження, призначення, виду, сфери дії, єдиних вимог до їх оформлення. Управлінські документи, які є частиною офіційних документів, забезпечують керованість об'єктів управління.

Виділяють такі види документації:

– організаційно-правова;

– планова;

– розпорядча;

– інформаційно-довідкова і довідково-аналітична;

– звітна;

– договірна;

– документація із забезпечення кадрами (з особового складу);

– документація із забезпечення фінансами (бухгалтерський облік і звітність);

– документація із матеріально-технічного забезпечення тощо.

Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку документування і роботи з документами на основі використання сучасної обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами та скорочення кількості документів.

Номенклатура справ - це обов'язковий для кожної юридичної особи систематизований перелік назв справ, що формуються в її діловодстві, розміщених у певній послідовності, із зазначенням строків зберігання справ.

Зв'язки з громадськістю - це одна із функцій управління, яка сприяє встановленню та підтримці спілкування, взаєморозуміння і налагодження співробітництва між організацією та громадськістю. Вона включає в себе вирішення різних проблем: забезпечення керівництва інформацією про громадську думку та надання допомоги у розробці відповідних заходів; забезпечення їх діяльності в інтересах громадськості; підтримання управлінців у стані готовності до різних змін шляхом своєчасного передбачення тенденцій; використання досліджень та відкритого спілкування як основних засобів діяльності.

Функція зв'язків з громадськістю є надзвичайно важливою і відповідальною сферою діяльності органів публічної влади, яка передбачає різноманітні технології та шляхи реалізації інформаційної взаємодії.

Для того, щоб досягти взаєморозуміння, доброзичливих відносин та співпраці між органом державної влади і громадськістю, слід дотримуватися таких вимог:

– забезпечити широке, адекватне інформування як усієї громадськості, так і окремих соціальних груп;

– організувати ефективний „зворотній зв'язок” із громадськістю;

– залучити громадськість до участі в процесі обговорення та прийняття рішень [14].

3. Оснівні засади й принципи державного управління в ЄС

3.1 Основні засади та принципи адміністративного управління

Під принципами державного управління у вузькому значенні розуміють сукупність принципів європейського адміністративного права та Європейського адміністративного простору, які виникли у процесі зближення регулювання суспільних відносин у країнах Європейського Співтовариства з єдиних позицій [20].

Європейські принципи адміністративного права, в яких фактично встановлені стандарти для державного управління мають на меті:

- по-перше, запропонувати стандарти, за якими можна буде оцінювати прогресивний розвиток управлінського процесу;

- по-друге, визначати та забезпечувати дотримання критеріїв, за якими держави-кандидати могли 6 здійснювати реформи в галузі державного управління;

- по-третє, допомогти державам-кандидатам у досягненні стандартів в галузі державного управління, які встановлені під час зустрічей у Копенгагені та Маастрихті, та які є обов'язковою вимогою вступу до ЄС [12].

До основних принципів державного управління належать: надійність та передбачуваність, відкритість та прозорість, звітність, ефективність та результативність [21].

Принцип надійності та передбачуваності містить низку інших похідних принципів: верховенства права, субсидіарності та пропорційності, децентралізації та деконцентрації, процедурної справедливості.

Принцип верховенства права передбачає, що органи державного управління повинні виконувати свої функції та повноваження відповідно до законодавства, і ці функції, а також процедури прийняття управлінських рішень визначаються законодавчими актами. У ст. 2 Консолідованої версії Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору верховенство права визначається однією із цінностей ЄС [22].

Важливими принципами також є принципи субсидіарності та пропорційності. Суть принципу пропорційності полягає у тому, що заходи адміністративних органів повинні бути адекватними досягненню мети цих заходів. Окрім того, недоцільно застосування - законодавства, якщо наслідки такого застосування не передбачені законом і суперечать загальним принципам.

Принцип субсидіарності є дуже важливим для ЄС, оскільки дозволяє приймати виважені рішення, зважаючи на інтереси держав-члені в ЄС. Ст. 5 Консолідованої версії Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору, що «Згідно з принципом субсидіарності у сферах, що не належать до його виключної компетенції, Союз діє лише тоді й у такому обсязі, коли держави-члени не можуть належним чином досягти мети запланованого заходу ... , натомість це краще здійснити на рівні Союзу з огляду на масштаби чи результати запропонованих заходів»[22].

Належне розуміння та використання принципів субсидіарності та пропорційності дозволяє ЄС у межах своїх повноважень розширити свої дії, коли це є необхідно, або навпаки, обмежити або припинити їх, якщо їх здійснення не є виправданим.

Принцип субсидіарості є провідною ідеєю функціонування ЄС і пов'язаний з принципом децентралізації та деконцентрації. Процес децентралізації сприймається як необхідна умова демократичного розвитку держав, а вдосконалення її інституційної будови є складовою частиною адміністративної реформи у країнах Західної Європи.

Принцип децентралізації на підставі європейської державно-правової доктрини ґрунтується на тому, що децентралізовані органи не повинні підкорятися ні один одному, ні центральній владі. Вони діють від свого імені, самі відповідають за свої дії та діють в межах визначених законом. Центральні органи влади контролюють децентралізовані органи тільки стосовно способів та механізмів, якими ці органи здійснюють свою діяльність.

Принцип деконцентрації владних повноважень полягає у передачі частини повноважень підпорядкованим структурам, залишаючи за собою всю повноту відповідальності. Отже, деконцентрація забезпечує спеціалізацію і являє собою технічний механізм управління для підвищення ефективності.