Сущность и типология организационных структур управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Сущность и типология организационных структур управления

1.1 Понятие организационной структуры управления

1.2 Виды организационных структур управления

2. Современное состояние организационной структуры государственного управления в Российской Федерации

2.1 Построение организационной структуры государственного управления

2.2 Анализ современного состояния организационной структуры государственного управления в Российской Федерации

3. Совершенствование организационных структур управления в системе государственных и муниципальных органов

В условиях перехода современного хозяйства России на рыночные отношения и формирования принципиально нового качества государственного устройства актуальной проблемой становится задача создания эффективной организационной структуры в системе управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Сегодня на структуру новых систем управления автоматически переносятся основные элементы старых организационных структур, что не дает возможность устранить их недостатки в полной мере, учесть новую систему ценностей и ориентиров, адаптировать к изменению состояния внешних условий их функционирования. Необходимо обеспечить проектирование и внедрение структур управления на качественно новой научной основе.

В идеале, построенная на таких принципах, система государственного и муниципального управления является преобразователем информации, осуществляющим адекватное приспособление к постоянно меняющимся условиям жизнедеятельности и выработку целесообразного и рационального поведения.

Объектом исследования является государственная и муниципальная система управления. В качестве предмета исследования рассматривается организационная структура в системе государственного и муниципального управления.

Проблемы формирования и развития организационных структур управления являлись предметом научных исследований отечественных ученых, в частности, они рассматривались в трудах Бернвальда А.Р., Долбилина А.С, Ермакова В.Ф., Жигалова В.Т., Наговицыной Л.П., Семенова А.К., Теплова В.И., Чаянова А.В. и др.

Практическая значимость совершенствования организационных структур управления и недостаточное количество научных рекомендаций по данному вопросу предопределили выбор темы и основные направления исследования.

Целью курсовой работы является анализ современного состояния организационной структуры власти в РФ и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.

Цель исследования обусловила постановку и необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:

- изучить сущность организационной структуры управления и ее виды;

- описать построение организационной структуры государственного управления;

- проанализировать современное состояние организационной структуры государственного управления в Российской Федерации;

Объект исследования - организационная структура управления. Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с рассмотрением организационной структуры государственного управления.

Теоретическую базу исследования составили труды некоторых отечественных авторов в области истории государственного управления, а именно Андрианова В. Д., Барциц И. И., Василенко И. А., Омельченко Н.А., Кайль Я. Я., Моисеева В.В. и Холопова В. А.

Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Исследование осуществлялось на основе использования таких методов научного познания как: исторический, сравнительно-правовой и системный.

Работа состоит из введения, трехглав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Курсовая работа написана на основании изучения учебных пособий, анализа монографий и статей периодических изданий. Список литературных источников включает в себя 25 наименований.

1. Сущность и типология организационных структур управления

В современной специальной литературе можно встретить около трех десятков определений организационной структуры управления. Среди них имеются и специальные исследования, посвященные разработке понятийного аппарата данного явления. Анализ проведенных исследований позволяет выделить четыре сформировавшихся подхода к определению организационной структуры управления.

Сторонники первого подхода характеризуют организационную структуру управления как состав или единство некоторой совокупности органов управления. Концентрацией исходной позиции сторонников данной точки зрения можно считать определение, сформулированное в ГОСТ 24.525. 0-80 «Управление производственным объединением и промышленным предприятием. Основные положения», в соответствии с которым под организационной структурой управления производственным предприятием понимается упорядоченная совокупность органов, управляющих деятельностью производственного предприятия Государственное управление: основы теории и организации: учебник/ Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 3.е, с изм. и доп. М:«Статут», 2012. .

Сторонники второго подхода характеризуют организационную структуру не только как состав, но и как взаимосвязь структурных элементов. Примером подобного подхода может служить определение, сформулированное И.И. Корольковым, который рассматривает организационную структуру как отражение состава ее элементов в единстве с их расположением в системе и способом взаимосвязей и взаимодействий.

Сторонники третьего подхода акцентируют внимание исключительно на закрепляемых организационной структурой связях между элементами. Так, В. Г. Афанасьев указывает, что организационная структура - это специфический способ взаимосвязи и взаимодействия образующих ее компонентов.

Четвертую группу специалистов объединяет позиция, согласно которой наиболее важным при определении понятия организационной структуры считается отражение ее инвариантного аспекта. Необходимые предпосылки для такого понимания организационной структуры формулирует, в частности, Н. Ф. Овчинников, выделяя в этом понятии устойчивое единство элементов и их отношений в целостной системе Наумов С.Ю. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. М.: Дашков и К, 2012. .

Характерной особенностью имеющихся подходов к вопросу понятия организационной структуры управления является внутреннее разнообразие предлагаемых определений при сохранении принципиального положения об устойчивом единстве структурных элементов. Это разнообразие отражает либо функциональный, либо информационный, либо правовой подход к организационной структуре. Другими словами, в понятии организационной структуры закрепляется устойчивость распределения функций управления между звеньями управления либо распределения прав в системе управления.

Таким образом, исходя из вышеперечисленных подходов, к сторонникам первого подхода можно отнести Веснина В.Р., т.к. он характеризует организационную структуру как состав или единство некоторой совокупности органов управления.

Глухов В.В. дает определение управленческой структуре как совокупности органов управления (должностей, подразделений и служб), находящихся в определенной взаимной связи, соподчинении и объединенных коммуникационными каналами. При этом управленческие структуры он классифицирует по следующим основаниям Глухов В.В. Менеджмент: учебник. СПб.: СпецЛит. 2009. :

1. по степени сложности, которую характеризуют:

- число подразделений и мест расположения;

- среднее количество подчиненных у одного руководителя;

- количество уровней управления;

- важность принимаемых решений и др.

2. по принципам разбиения (функциональный, объектный и др.);

3. по степени централизации (централизованные или децентрализованные);

4. по целевому назначению (стратегические, оперативные, информационные и др.).

К сторонникам второго подхода можно отнести Исаеву Е.Д., Казанцеву С.М., а также Акбердина Р.З. и Кибанова А.Я., они характеризуют организационную структуру не только как состав, но и как взаимосвязь структурных элементов Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства. Том 2. Учебник Т.2. Науч. ред. А.н. Митин. Новосибирск: Наука, 2010. .

По мнению Акбердина Р.З. и Кибанова А.Я под структурой управления понимается упорядоченная совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого. Организационная структура управления (ОСУ) определяется также как форма разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой осуществляется процесс управления по соответствующим функциям, направленным на решение поставленных задач и достижение намеченных целей. С этих позиций структура управления представляется в виде системы оптимального распределения функциональных обязанностей, прав и ответственности, порядка и форм взаимодействия между входящими в ее состав органами управления и работающими в них людьми.

Ключевыми понятиями структур управления являются элементы, связи (отношения), уровни и полномочия. Элементами ОСУ могут быть как отдельные работники (руководители, специалисты, служащие), так и службы либо органы аппарата управления, в которых занято то или иное количество специалистов, выполняющих определенные функциональные обязанности.

Отношения между элементами структуры управления поддерживаются благодаря связям, которые принято подразделять на горизонтальные и вертикальные. Первые носят характер согласования и являются одноуровневыми. Вторые - это отношения подчинения. Необходимость в них возникает при иерархичности построения системы управления, то есть при наличии различных уровней управления, на каждом из которых преследуются свои цели.

В структуре управления организацией различаются линейные и функциональные связи. Первые суть отношения по поводу принятия и реализации управленческих решений и движения информации между так называемыми линейными руководителями, то есть лицами, полностью отвечающими за деятельность организации или ее структурных подразделений. Функциональные связи сопрягаются с теми или иными функциями менеджмента.

Соответственно используется такое понятие, как полномочия: линейного персонала, штабного персонала и функциональные. Полномочия линейных руководителей дают право решать все вопросы развития вверенных им организаций и подразделений, а также отдавать распоряжения, обязательные для выполнения другими членами организации (подразделений). Полномочия штабного персонала ограничиваются правом планировать, рекомендовать, советовать или помогать, но не приказывать другим членам организации выполнять их распоряжения. Если тому или иному работнику управленческого аппарата предоставляется право принимать решения и совершать действия, обычно выполняемые линейными менеджерами, он получает так называемые функциональные полномочия.

Между всеми названными выше составляющими ОСУ существуют сложные отношения взаимозависимости: изменения в каждой из них (скажем, числа элементов и уровней, количества и характера связей и полномочий работников) вызывают необходимость пересмотра всех остальных Дойль П. Менеджмент: стратегия и структура. СПб. 2008. .

Увеличение количества элементов и уровней в ОСУ неизбежно приводит к многократному росту числа и сложности связей, возникающих в процессе принятия управленческих решений; следствием этого нередко является замедление процесса управления, что в современных условиях тождественно ухудшению качества функционирования менеджмента организации.

Согласно Исаевой Е.Д., «организационная структура - это главный инструмент управления, регламентирующий состав, величину, размещение, профиль деятельности, ответственность, подчиненность производственных и обслуживающих подразделений, объединяемых общим аппаратом управления для выполнения всех целевых функций, зафиксированных в уставе компании».

На взгляд Казанцевой С.М., организационная структура - это внутреннее строение любой производственно-хозяйственной системы, то есть способ организации элементов в систему, совокупность устойчивых связей и отношений между ними. Организационная система управления является не только основой существования количественно определенной системы управления, но и формой, в рамках которой протекают изменения, зреют предпосылки для перехода системы в целом в новое качество Теплов В.И. Организационная структура: за и против / В.И. Теплов // Экономист. 2013. №8. С. 15.. Вместе с тем ОСУ является наиболее консервативным элементом системы управления. Этот консерватизм объясняется не только тем, что изменения ОСУ затрагивают интересы целых коллективов, но и объективными требованиями сохранения устойчивости системы. Вместе с тем история развития менеджмента в XX веке показывает, что консерватизм этот относителен. В XX веке ОСУ претерпели значительную эволюцию.

Организационная структура управления - это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (суббординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления. Влияние организационной структуры управления на результаты деятельности организации изучалось с давних пор.

Выбор оптимального построения организационных структур управления зависит от ряда факторов непосредственного и косвенного влияния. К первым относятся цели, задачи, функции и методы управления. К вторым - кадры, техника, технология управления, организация труда.

Все указанные факторы в совокупности определяют принципы как основания для построения (выбора) организационных структур управления, которые включают в себя следующие основные требования.

- Стремление к минимуму ступеней в иерархической структуре управления. Уже отмечалось, что чем больше таких ступеней, тем шире возможности возникновения промежуточных звеньев управления. Последние же, как правило, утрачивают непосредственный деловой контакт как с исполнителями, так и с руководителями вышестоящего органа. Кроме того, на промежуточных ступенях управления сосредоточиваются значительные трудовые ресурсы. При недостатке прав они, как отмечалось, часто выступают в роли лишь передаточной инстанции, удлиняя путь поступающей информации и существенно увеличивая ее объем. В настоящее время предпринимаются попытки перевода многих государственных организаций на двухзвенную систему управления Ермакова В.Ф. Организационная структура в государственных органах /В.Ф. Ермакова. М. 2006. .

- Организационная обеспеченность функции. Соблюдение этого принципа при формировании оргструктур предусматривает выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. Иначе возложенные на них функции не будут выполняться либо будут осуществляться лишь периодически (после указаний сверху) и некачественно, поскольку каждый вид работ требует необходимой подготовки, опыта, которых может и не быть у лиц, ответственных за них. Так, во многих государственных организациях функции прогнозирования, социального моделирования, мониторинга, коррекции управленческих решений в настоящее время еще остаются организационно не закрепленными.

- Организационная структура управления не должна быть сложной. Ретроспективный анализ показывает, что по мере развития социальных систем их организационные структуры усложняются, это результат расширения их функций, связей, возрастания потоков информации и т.д. Усложнение оргструктур имеет ряд негативных последствий. К ним относятся: увеличение численности управленческого персонала, удорожание систем, замедление прохождения информации, снижение оперативности реагирования. Порой это приводит к тому, что клиент (посетитель) не знает, в какую дверь ему стучаться для решения своего вопроса. Упрощение оргструктуры управления - актуальная задача.

- Обеспечение гибкости организационных структур управления. Оргструктуры, характеризующиеся детализированной регламентацией прав и обязанностей, их постоянством, стабильными связями и схемой подчинения, носят название жестких. Они используются для подразделений, где нужно ограничить варианты поведения работников, строго регламентировать методы служебной деятельности, исключить возможность неоправданных инициативных решений. Жесткие оргструктуры требуют меньшей квалификации работников, функции легко нормируются. Вместе с тем, жесткость структур усиливает ведомственные барьеры до размеров «вавилонской башни», затрудняет установление горизонтальных связей, тормозит внедрение рациональных форм и методов работы, подавляет всякую инициативу.

Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие оргструктуры. Гибкость достигается оперативными изменениями в правовом регулировании, внесением необходимых штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции руководителей по установлении прямых внутренних и внешних связей. Кроме того, гибкость может быть обеспечена применением оргструктуры программно-целевого типа.

- Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации. Сосредоточение основных функций управления на его верхнем уровне позволяет при чрезвычайных обстоятельствах эффективно маневрировать силами и средствами. Положительно зарекомендовала себя также централизация обеспечивающих функций управления - информационно-аналитической, кадровой и др. В обычных же условиях, если подразделения системы охватывают большую территорию, чрезмерная централизация управления не способствует повышению его эффективности.

Более того, при этом нередко снижаются оперативность в принятии решений, инициативность подчиненных звеньев и чувство их ответственности за достижение поставленных целей.

Следовательно, в каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой - местнические. Решение данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену - на вопросах оперативно-тактического характера.

- Исключение дублирования функций в оргструктурах управления. Такой принцип означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же функции. Иногда это неизбежно, но надо стремиться к тому, чтобы каждой функции соответствовала только одна организационная ячейка.

Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к таким негативным последствиям, как постоянное перераспределение штатов между службами, высокая текучесть кадров, хронический их недокомплект, напряженность взаимоотношений и т.д.

Обеспечение максимальной степени типизации. Общность принципов и методов управления, единая совокупность регламентирующих его правовых актов, сходство факторов, влияющих на деятельность различных систем, позволяют унифицировать многие структурные элементы, создать типовые структуры и штаты. Их использование обеспечивает единый подход к построению и закреплению рациональных оргструктур органов и подразделений, внедрению в их деятельность достижений науки и передового опыта. Однако типовые структуры не могут предусмотреть всего разнообразия местных особенностей и форм работы. Поэтому на практике они используются с некоторыми изменениями, не устраняющими, конечно, их универсальности.

Таким образом, при рассмотрении сущности организационной структуры управления, исходят из положения, согласно которому она представляет собой внутреннюю структуру организации: определяет состав, соподчиненность, взаимодействие и распределение функций по подразделениям и органам управления. В рамках структуры протекает управленческий процесс - движение информации и принятие управленческих решений. Определение организационной структуры включает систему целей и их распределение между различными подразделениями, отношения между структурными звеньями, распределение ответственности, полномочий и прав. Наконец, организационная структура - это поведенческая система, это люди и их группы, вступающие во взаимоотношения для решения поставленных целей.

1.2 Виды организационных структур управления

Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления.

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель - руководители - исполнители (рис. 1). Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ Санкт-Петербург, 2011..

Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем.

- При его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление.

- Строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления.

- Линейная структура допускает такое явление, как кривая познания - один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс.

- Линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержи или энтузиазма в отношении новшества.

- Разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип (рис. 2).

Рисунок 2 - Функциональная организационная структура управления

Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство опытных работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. .

Работа под руководством одного начальника позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов.

Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков.

- Узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации.

- К существенным недостаткам следует отнести потерю централизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве.

- Те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут мешать сотрудникам видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.

Линейно-функциональный тип организационной структуры управления является производным от линейного и функционального типов (рис. 3). Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них.

Рисунок 3 - Линейно-функциональная организационная структура управления

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы . Ершов В. Государственное и муниципальное управление : учебное пособи. М.: ГроссМедиа Ферлаг 2009. . организационный структура государственный объединительный

При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений (рис. 4). Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, следствием чему бывает отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация снизу, на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2009. . Именно затем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

Программно-целевой тип организационной структуры управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении (рис. 5).

Рисунок 5 - Матричная (программно-целевая) организационная структура управления

Программно-целевая структура управления - это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований, юбилея г. Москвы.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива).

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств Назаренко Н.Ю. Государственное и муниципальное управление. М.: Приор, 2011..

Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном - у линейного (вертикальная связь) и функциональном - у руководителя программы (горизонтальная связь).

Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов.

После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в свои функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.

Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы накладывается на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлые заслуги.

Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости.

В заключение сформулируем принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления.

1. Оптимальное соотношений целей, что предполагает приоритет базовых, общественно-значимых целей перед целями-заданиями госоргану и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение и регулирование интересов, ценностных ориентации, мотиваций труда персонала госорганов, отдельных его формальных и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций.

2. Подчиненность функций госорганов, его подразделений целям государственного управления. Этот принцип обязывает исключить:

-«пустые» функции, связанные с исчезающими организационными формами управления;

- несвойственные функции как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или даже организационными системами;

- вольную интерпретацию функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю».

3. Обусловленность структуры организации ее функциям с целью предупреждения структурной избыточности или структурной недостаточности. Этот принцип предусматривает определенную автономизацию отдельных функций, тенденцию к их самодостаточности. Вновь возникшая функция, обусловленная новыми потребностями, может быть выполнена и путем создания нового структурного подразделения или самостоятельного органа, а также путем более полной и интенсивной деятельности ранее существующих структур.

4. Наличие у каждого структурного подразделения своего специфического целевого предназначения и соответствующей этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение.

5. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением.

6. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель - имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости.

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов. Они в разных государствах имеют свою специфику, без учета которой трудно понять, почему существует такое большое многообразие организационных структур государственного управления.

Среди внешних условий и факторов, находящихся как бы вне государственного управления, особое значение принадлежит комплексу ранее названных объективных условий, в пределах и на основе которых функционирует данное государство. Как показывает опыт, попытки не замечать этих условий и «внедрять» откуда-либо взятую модель организационной структуры государственного управления, даже вроде бы удачную (в соответствующих условиях), мало что дают Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрайт, 2012.. Любое копирование без адаптации к собственным объективным условиям не обеспечивает должной эффективности организационной структуры государственного управления.

Сильное, во многом определяющее, влияние на организационную структуру государственного управления оказывают состояние и размещение управляемых объектов. Субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи общественной системы. Достаточно выделения актуальных управляемых объектов и обеспечения воздействия на их управляющие параметры. Но если это сделано и государство берет на себя функции управления теми или иными общественными процессами, то оно в организационной структуре своего управления обязано предусматривать необходимые взаимосвязи с данными процессами и прохождение по ним требуемой силы управляющих воздействий. Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного управления различают «блоки» органов управления Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М.: БЕК, 2009. :

а) экономическими процессами;

б) социально-культурными процессами;

в) административно-политическими процессами.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления. Разумеется, что в организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточено столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства - политической, социальной, экономической и международной. В серьезном организационном обеспечении нуждается также каждое из основных направлений государственной политики. И, конечно, на определенные организационные возможности должны опираться цели и функции государственного управления. В противном случае многое из того, что не просто провозглашено, а закреплено в политических документах и законах, остается благим пожеланием, лозунгом на потребу дня.

Однако в России никак не могут прийти к тому пониманию, что цели и функции управления являются первичными, образующими, формирующими по отношению к организационным элементам государственного управления, что последнее создается для реализации первых. Все пока делается наоборот: сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. А поскольку придумать часто не удается, то ограничиваются описанием в их статусах полномочий и форм деятельности. В результате оказывается, что структур много, а спросить не с кого.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это - человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности. Слабая подготовка и малая компетентность управленческих кадров обычно ведут из-за необходимости компенсации данных явлений к разбуханию и усложнению организационной структуры государственного управления. Это - информационное обеспечение государственного управления, связанное, с одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, а с другой с концентрацией и направлением управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то государственное управление функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами. Это - демократизм, государственного управления, позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством (его аппаратом) свои проблемы и запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий. Наконец, это - стиль государственного управления, в котором воплощается способность управленческих кадров осваивать современные научные методы и технические средства управления и использовать их в целях более рационального и эффективного управления общественными процессами Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. История и современность. М.: Wolters Kluwer, 2011. .

Для выбора модели построения организационной структуры государственного управления и отвечающих ей организационных оснований важное значение имеет понимание организации как свойства определенного общественного явления и одновременно как источника («генератора») его возможностей. Обобщая многочисленные исследования, когда-то было констатировано, что организация - это комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят, «во-первых, цель, задачу (или задачи): во вторых, разработку системы мероприятий для реализации цели и разделения задачи на отдельные виды работ, которые могут быть поручены определенным членам внутри организации; в-третьих, интеграцию отдельных работ в соответствующих подразделениях, которые могли бы их координировать различными средствами, включая сюда и формальную иерархическую структуру; в-четвертых, мотивацию, взаимодействие, поведение, взгляды членов организации, которые отчасти определяются мероприятиями, направленными на реализацию ее целей, а отчасти же носят личный, случайный характер; в-пятых, такие процессы, как принятие решений, коммуникации, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения выполнения целей организации; в-шестых, единую организационную систему, которая понимается не как особый дополнительный признак, а как внутренняя согласованность, которая должна быть достигнута между всеми вышеуказанными элементами организации».

Значит, когда делается выбор модели построения и идет процесс построения или модернизации организационной структуры государственного управления, то при этом учитывается много условий и факторов, а также элементов, включаемых в организацию, и вместе с тем преследуется много сугубо управленческих целей. От избранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления.

Признание государственного органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих (предопределяющих) его внутреннюю организацию.