Сущность и типология организационных структур управления

В научной литературе отмечается, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства. Том 1. Учебник Т.1 /Науч. ред. А.н. Митин. Новосибирск: Наука, 2010. :

- полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели (подцели) либо функции управления;

- сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;

- комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций
управления, относящихся к реализации каждой поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали взаимодействия;

- наиболее рациональные разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций управления, минимизацию их дублирования, а также обоснованное взаимодействие линейно-функционального и программно-целевого типов структур;

- концентрацию прав (полномочий) и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;

- полное соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и прав (полномочий) принятия решений по каждой управленческой задаче.

При создании (преобразовании) государственного органа необходимо, далее, видеть его положение в организационной структуре государственного управления и, следовательно, руководствоваться существующими классификациями государственных органов, особенно тех, которые реализуют функции исполнительной власти. Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет, ибо в каждой стране и в каждый исторический момент она своеобразна и призвана отвечать запросам дня. Но существуют критерии, на основе которых она может проводиться:

- территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного само управления;

- соподчиненностъ органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;

- порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

- характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

- порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служит известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления Конин Н.М. Российское административное право: курс лекций. Саратов, 2011. . Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время представляют собой отправные ориентиры для организационного построения конкретного государственного органа. Тем самым в государстве организационный процесс приобретает определенную Упорядоченность и экономичность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистему органов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего, определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами:

- в состав подсистемы входят государственные органы, компетенция которых сформулирована по какому-либо одному ведущему
признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория);

- между органами, входящими в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

- каждая подсистема государственных органов внутренне организована (имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром - высшим органом в данной подсистеме;

- органы и взаимосвязи определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого;

- подсистема государственных органов (и входящие в ее состав компоненты) имеют особые, только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта Федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. В качестве существенных выделяются следующие взаимосвязи:

- построения, через которые происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, а также внутренней организации и состава;

- функциональные, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность и динамичность организационной структуры и ее составных частей;

- типа «обратная связь», позволяющие постоянно контролировать активность и целесообразность движения и структуры различных звеньев и отдельных органов, проверять их соответствие объективным запросам;

- информационные, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми объектами.

Управление Российской Федерацией основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в России, а следовательно, на федеральных принципах.

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основе системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положены два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распределяющие органы публичной власти по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной власти по структурным единицам действующей системы управления (табл. 1) Габричидзе Б.Н. Российское административное право: учебник для вузов. М.: 2013. .

Разумеется, табличная форма представления структуры государственного управления не может отобразить всего многообразия и полноты в составе органов власти, хотя повышает наглядность и вносит упорядоченность во взаимоотношения центральных государственных институтов. В структуре органов государственного управления России имеются институты, которые не могут быть рассмотрены через призму разделения властей. К примеру, ни Центральная избирательная комиссия, ни Счетная палата, ни Центральный банк по своим законодательным полномочиям не должны контролироваться ни одной из ветвей власти, подчиняя свое поведение нормам специальных нормативных актов.

Организационная структура управления Российской Федерации представлена в Приложении А.

Система государственного управления в России имеет некоторые особенности, существенно отличающие ее от других государств. По форме правления Россия является президентской республикой. Президент РФ является главой государства, выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

К основным функциям Президента РФ ст. 83 Конституции РФ относит следующие Моисеев В.В. История государственного управления России: учебное пособие. М.: КноРус, 2010.:

- назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

- право председательства на заседаниях Правительства РФ;

- принятие решения об отставке Правительства РФ;

- представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности;

- назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя, федеральных министров;

- представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ;

- внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее некоторые особенности в конституционном статусе президента страны все же существуют Барциц И.Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. М.: РАГС, 2009.. Во-первых, в отличие от своего американского коллеги, Президент России не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя роль координатора в их отношениях. Во-вторых, в отличие от своего французского коллеги, Президент России куда меньше зависим от соотношения политических сил в парламенте, а также наделен более значительным влиянием на процедуру избрания Председателя Правительства. В-третьих, в отличие от целого ряда своих европейских коллег, Президент России не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, опираясь прежде всего на свой аппарат, подбираемый преимущественно на профессиональной основе. Особая роль в разработке президентской политики отводится Администрации Президента, отвечающей за подготовку и реализацию практически всех президентских решений.

Структура и функции Администрации главы Российского государства регулируются специальным положением об Администрации Президента РФ. В состав Администрации входят руководитель, его заместители, помощник, пресс-секретарь, советники, руководитель протокола, полномочные представители Президента в федеральных округах, полномочные представители в Совете Федерации и Государственной Думе, Конституционном Суде и пр. Ее усилия сосредоточены главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными партнерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизводителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом.

Самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ и пр. Наряду с управлениями в состав президентской Администрации входят департаменты. С мая 2000 г. значительно возросла роль представителей Президента РФ в регионах, после того как были созданы семь федеральных округов, возглавляемых непосредственными представителями главы государства в регионах. К началу 2011 г. число федеральных округов в России возросло до девяти. В связи с этим значительно усложнилась схема взаимодействия между представителями Президента и региональной элитой, в определенной мере почувствовавшей некоторое снижение своего влияния в регионе.

Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на федеральном уровне, является Совет Безопасности, возглавляемый секретарем Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета Безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр.

Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием, состоящим из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. Совет Федерации включает в себя по два представителя от субъекта Федерации, делегируемые от исполнительной и законодательной власти Андриченко Л.В. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2013. №2. С.. До 2001 г. в Совет Федерации входили президенты республик (губернаторы) и председатели законодательных собраний регионов. В настоящее время в этот орган власти входят представители территорий, осуществляющие свою деятельность на постоянной основе. Представитель от законодательного органа власти субъекта Федерации избирается законодательным органом власти субъекта Федерации на весь период полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий. С недавних пор законодательством предусмотрено обязательное избрание представителя в Совете Федерации в представительный орган государственной или муниципальной власти в регионе. Изменения вызваны необходимостью активизации деятельности представителей регионов в верхней палате парламента и усилением ответственности российских сенаторов перед избирателями.

К ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

- выдача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Законодательные органы власти в субъектах Федерации представляют, как правило, однопалатный парламент, осуществляющий законотворческую деятельность в соответствии со своими полномочиями, определенными законом. Значительную часть своих полномочий представительные органы власти субъектов Федерации осуществляют в режиме совместного ведения с государством. В то же время, как гласит ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это положение Конституции по сути делегирует субъектам Федерации значительные полномочия в сфере законотворчества при условии, что издаваемые субъектами РФ правовые акты не будут противоречить федеральному законодательству.

Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура Правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: 2009. . Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Если кандидатура Председателя Правительства, представленная Президентом, трижды будет отклонена нижней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы. В сферу полномочий Правительства РФ входит разработка и представление Государственной Думе бюджета страны; проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики; управление федеральной собственностью; принятие мер по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и пр.

В состав Правительства РФ до 2004 г. входили федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры. В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. систему федеральных органов исполнительной власти» составляют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Главными функциями федерального министерства являются выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование отдельных, установленных актами Президента РФ сфер деятельности. Федеральным службам переданы полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства специализируются на осуществлении государственных услуг по управлению госимуществом и правоприменительных функций, за исключением функций по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также их полномочия устанавливаются в специальных положениях об указанных органах исполнительной власти. В настоящее время в соответствии с Указом Президента от 21 мая 2012 г. № 636 все органы исполнительной власти можно разделить на три группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Руководители федеральных служб и агентств за исключением тех, кто напрямую подчиняется Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от нее Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб и агентств. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. 2012. № 2..

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, т.е. посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Тем не менее носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдумы и свободные выборы.

3. Совершенствование организационных структур управления в системе государственных и муниципальных органов

Анализ сложившихся в системе государственных и муниципальных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним.

- Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

Организационная структура управления должна способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, т. е. минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

Прежде всего необходимо, чтобы оргструктура развивалась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности.

- Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений.

- Определенность. Оргструктура должна помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

- Управляемость. Оргструктура должна облегчать процесс принятия решения. В плохой оргструктуре решения принимаются «сверху-вниз» в хорошей - «снизу-вверх».

- Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров.

- Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в последнее время и характерно для открытых социальных систем.

Организационная структура управления, даже самая большая и сложная, не должна быть «застывшей», раз и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию) быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним. Разумеется, это не означает, что любое незначительное изменение должно приводить к пересмотру всей структуры. В этом далеко не всегда есть необходимость.

- Производным от устойчивости и гибкости является такой показатель организационных структур управления, как гомеостатичность, т. е. способность системы вырабатывать автоматические реакции по поддержанию внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за различного рода «разовых» возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же время структура должна учитывать динамические условия своего развития и совершенствоваться «по большому счету», т. е. видоизменяться при существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.

- Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:

а) передача полномочий. Начальник управления, например, отвечает за деятельность всего управления. Однако он вынужден передавать часть функций заместителям начальника, начальникам отделов. Те, в свою очередь, перепоручают решение частных задач группам подчиненных или конкретным специалистам, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач;

б) координация. Чем большее число специалистов участвует в выполнении поставленной задачи, тем более согласованными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали;

в) компетентность. Круг ответственности каждого сотрудника должен быть строго определен. Компетентность руководителя проявляется в том, как он может организовывать работу своего подразделения. Руководитель должен быть уверен в компетентности своих сотрудников;

г) централизация. Чем больше функций и непосредственно подчиненных специалистов находятся «в руках» начальника управления (подразделения), тем больше степень централизации его управленческой деятельности. Каждый руководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры управления должен определить для себя, какой объем полномочий остается за ним, а какой передается нижестоящим звеньям.

Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры. Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная структура - это только «часть айсберга», которая видна; 9/10 этого «айсберга» составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они невидимы, «находятся под водой» и являются неофициальной структурой организации.

Таким образом, руководители любого уровня должны уметь «строить» двойную структуру своей организации: материальную (организационные структуры управления) и психологическую (превращение различных звеньев организационной структуры в коллективы, обеспечение высокой мотивации сотрудников, предупреждение и регулирование конфликтных состояний и т.п.).

Заключение