Технология управления конфликтами персонала государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

«Вся общественная жизнь является конфликтом, поскольку она изменчива. В человеческих обществах не существует постоянства, поскольку нет в них ничего устойчивого. Поэтому именно в конфликте находится творческое ядро всяких сообществ и возможность свободы, а также вызов рациональному овладению и контролю над социальными проблемами».

В актуальности выбранной темы нет сомнений, так как проблема конфликта стара как мир. Однако до конца XVIII в. мыслители сводили его к проблеме господства и подчинения, разрешаемой благодаря регулирующей деятельности государства.

Конфликт как социальное явление впервые был сформулирован в работе Адама Смита «Исследования о природе и причинах богатства народов» (1776 г.). В ней была высказана мысль, что в основе конфликта лежит деление общества на классы и экономическое соперничество. Это деление и является движущей силой развития общества, выполняющей полезные функции.

В связи с происходящими в России политическими и социально-экономическими изменениями, в условиях интеграции в русло мировых демократических процессов все больше внимания уделяется дальнейшему реформированию государственного управления, формированию государственной службы как целостного государственно-правового института.

Государственная служба представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, определяющих и регулирующих особый круг общественных отношений, которые возникают в процессе реализации властных функций государства и носят комплексный, многоаспектный, специфичный характер. В качестве ведущего признака государственной службы выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности

За последние годы мы привыкли читать статьи и книги о системе управления персоналом в коммерческих компаниях.

У нас в стране словосочетания «Служба управления персоналом» и «программа работы с персоналом» твердо ассоциируются с бизнес - организациями, где есть частные хозяева. В таких компаниях владельцы и топ - менеджеры, слава богу, уже поняли, что важнейший ресурс, который у них есть - это их работники.

Сейчас почти во всех успешно развивающихся средних и крупных компаниях есть если не Служба управления персоналом, то либо директор, либо менеджер по персоналу, главной задачей которых является не кадровое делопроизводство, а создание систем мотивирования сотрудников на достижение целей, которые стоят перед компанией. Говоря простым языком, указанные специалисты должны создать такой климат в организации, чтобы работники могли и хотели решать те задачи, которые стоят перед ними.

Наряду с широким распространением, которое приобрело обсуждение проблем, связанных с управлением персоналом в коммерческих организациях, вопросы, касающиеся управления кадрами в системе государственной службы, являются достоянием ведомственных совещаний и специализированных лекционных курсов, и на систематической основе не освящаются на страницах открытой прессы.

Между тем, эта проблема значительно важнее, чем может показаться на первый взгляд, так как она касается всех нас и выходит за рамки отдельно взятой государственной структуры.

Во-первых, мы встречаемся с госслужащими повсеместно, порой сами того не подозревая, потому что на 1000 человек занятого населения в России приходится более 6 госслужащих (для сравнения - в Великобритании и США эта цифра составляет соответственно около 11 и 8 человек).

Во-вторых, госслужащие выполняют от имени государства его важнейшие функции по государственному управлению и регулированию во всех сферах национальной экономики и общественно - политических отношений. От них зависит, какие законы и подзаконные акты будут регулировать нашу с вами жизнь, и как эти правовые акты будут исполняться.

В третьих - именно государственная служба является сейчас сосредоточием громадного количества проблем, в том числе и социальных, от решения которых зависит, как будет развиваться государство.

В четвертых - госслужащие являются мощным кадровым резервом высококвалифицированной рабочей силы негосударственного сектора экономики.

Неумение разрешить конфликтную ситуацию, понять ошибки и просчеты может стать причиной постоянной напряженности среди работников органа государственной власти. Естественно, следует помнить - конфликт нужно понимать и уметь им управлять до того, как он станет настолько сильным, что приобретет деструктивные свойства. Основная причина конфликта в том, что люди зависят друг от друга, каждому из нас нужны сочувствие и понимание, расположение и поддержка другого, нужно, чтобы кто-то разделял наши убеждения. Конфликт - это сигнал того, что что-то произошло неладное в коммуникациях между людьми, либо появились какие-то существенные разногласия.

Как правило, решение всех вышеизложенных проблем помимо прочих ложится на плечи руководителей структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов). И соответственно решаются от случая к случаю в меру способностей самого руководителя. В настоящее время именно на плечи начальников структур госслужбы ложатся не только вопросы управления основной профессиональной деятельностью и оперативное управление подчиненными, но и организация специальных мероприятий, которые во всем мире являются прерогативой подразделений, специализирующихся на работе с персоналом.

Кроме того, надо сказать, что, если забота о материальном обеспечении сотрудников ложится на организацию, то задача сделать работу интересней и сформировать коллектив ложится целиком на плечи руководителя службы.

У многих руководителей органов государственной власти - министерств, ведомств, а также структурных подразделений этих органов - департаментов, управлений, отделов нет специальных способностей управления конфликтом, но так как мы сталкиваемся с ними в той или иной степени каждый день, у нас у всех есть кое-какие навыки. Руководители такого класса способны управлять конфликтами хорошо, но им нужны руководство и практика, они должны развивать, совершенствовать навыки поведения в конфликтной ситуации и управления конфликтом.

Объектом, является конфликт на государственной службе.

Предметом, в свою очередь, являются факторы конфликтности в государственных органах как средство государственного управления.

Целью работы является комплексный анализ процесса управления конфликтом в органах государственной власти и управления.

Задачи работы:

- рассмотреть теоретические аспекты конфликта в государственном управлении;

- проанализировать проблемы управления конфликтом интересов как основного конфликта, возникающего на государственной службе;

- определить основные методы и способы управления конфликтами в рамках государственной службы.

1. Теоретические аспекты конфликта в государственном управлении

В государственно-какой любой другой социальной - сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт - это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М. Вебера, К. Маркса, Л. Козера, Р. Дарендорфа и их последователей. Тем не менее и сегодня некоторые ученые, рассуждающие в духе теории «человеческих отношений», оценивают конфликт как явление сугубо негативное, характерное лишь для «нездоровых организаций».

Согласится с такой позицией сложно. Разумеется, конфликт представляет собой тот механизм урегулирования человеческих проблем, который «порождает новые проблемы» и способствует нарастанию напряженности. Но такова уж природа человека) который не всегда может (или стремится) найти наиболее безболезненный способ взаимодействия с партнерами и, реагируя на тот или иной дисбаланс сил, нередко действует в ущерб собственным интересам. Еще Э. Дюркгейм говорил, что источники конфликтов по существу восходят к ориентациям и установкам человеческого сознания (весьма парадоксального и несовершенного!). Аналогичным образом трактуют конфликты и многие современные ученые, например, Д. Прюитт и Дж. Рубин, видя в них противоречия «воспринимаемых интересов», непосредственно обусловленные ценностями и установками субъектов.

Иными словами, было бы неверным рассматривать конфликты как показатель «болезни» организации или института, в т.ч. органов государственного управления. Иерархичность структур государственно - системы, дифференциация управленческих ролей, опосредующая различия статусов и интересов служащих, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения последних) неизбежно провоцируют конфликты, превращая их в органическую, а в известных случаях и определяющую форму человеческого поведения. Конечно, при отсутствии соответствующих навыков урегулирования разногласий подобные конфликты способны повлечь за собой разрушительные последствия. Однако, будучи взяты под контроль, они имеют и несомненные положительные стороны. Придавая управленческим процессам определенную динамику, они сигнализируют обществу о возникших диспропорциях, помогая, таким образом, предотвращать нежелательное развитие событий и - в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений. Кроме того, конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их параллельное сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на структуризацию и рационализацию таких отношений.

Безусловно, в отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно полезнее для оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями. Таким образом, к конфликтам в системе управления государством следует относиться скорее как к позитивному, нежели как к деструктивному явлению (не забывая при этом, что позитивный характер конфликтов целиком и полностью определяется возможностями их выявления и урегулирования, сознательного недопущения людьми разрушительных последствий). Более того, можно согласиться с точкой зрения М. Фоллет, выдвинувшей идею «конструктивного конфликта» как некой социальной ценности, обогащающей участвующих в нем людей.

Как конкурирующее взаимодействие конфликт - по крайней мере для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, «объединенных противостоянием». В то же время выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, их готовность пойти на уступки или, напротив, предпринять наступательные действия, определение ими сроков вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанное определение субъектом нужного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Поэтому развертывание конфликта неизбежно влияет на эволюцию ценностных структур сознания субъекта (в т.ч. связанных с оценкой собственных возможностей и намерений), будучи одновременно связано с особенностями социальной среды.

Понимание природы и характера взаимодействия этих двух основных составляющих конкурентного поведения людей позволяет детальнее представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере, в частности, специфику их участников и конфликтного поля (т.е. причин конкурен - ции, типа противоречий и т.д.), а также динамику развертывания и технологии - урегулирования. В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в данной сфере, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. Государственной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

1.2 Конфликтный потенциал государственной службы

По мнению А.Г. Здравомыслова, «интерес - это внутреннее отношение действующего субъекта к действию, которое он производит; это переход субъективности, сложнейшей внутренней мотивации в некоторый результат, который фиксируется как нечто объективное, уже совершенное, сделанное. Такое толкование интереса включает в себя и динамику сознания субъекта действия, распространяет сферу заинтересованности не только на непосредственные выгоды меркантильного характера, но и на нравственные аспекты сознания. Вместе с тем оно позволяет по-иному взглянуть и на известную дилемму взаимоотношений интереса и долга, ответственности, нравственных оснований социального действия»

Общеизвестно, что интересы работодателя и работника не совпадают. Как указывает А.В. Соловьев, «социальные конфликты межличностного и межгруппового характера, присущие системе государственной гражданской службы и вытекающие из административно-служебных отношений, имеют различные причины. Конфликты интересов (экономические) возникают на почве того, что любой государственный служащий заинтересован в получении максимального заработка, в получении равной заработной платы за труд равной ценности, в том, чтобы его условия труда были не только комфортными, но и позволяли выполнять возложенные на него обязанности с минимальными затратами труда. Конфликты права (юридические) возникают по поводу мнимого или действительного нарушения прав государственного служащего»

2. Проблемы и способы разрешения конфликтных ситуаций на государственной службе

2.1 Проблема конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации

государственный конфликт служба управление

Проблема конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного гражданского служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной гражданской службы.

В социологическом контексте интерес - это «активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо». Известно, что общество - это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом. «Одно из самых серьезных препятствий для нашего энергичного продвижения вперед, последовательного проведения принципа справедливости как раз и состоит в том, - пишет В.Е. Давидович, - что в практической политике в повседневных делах подчас не принималось во внимание то, что интересы разных социальных образований не только совпадают, но и различаются. При упрощенном, поверхностно-лакировочном взгляде может представиться, что совпадение целей и интересов может быть достигнуто само собой, автоматически, только лишь в силу природы общественных отношений».

Долгое время в отечественной науке известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых - общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Это приводило к тому, что приоритетными становились интересы государства, патерналистски обеспечивавшего соблюдение и определенный паритет интересов личности и общества в процессах достижения «светлого будущего». Между тем не только ущемление «личного» ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций «общественной» пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.

Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях нормальных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. Но никакая теория или концепция не должны преследовать цель заставить человека абсолютно все свои интересы подчинить обществу. В этом проявляется диалектика отношений личного и общественного: каждый человек преследует свой личный интерес, реализует свои собственные возможности для удовлетворения личных потребностей, но при этом каждый включен в общую систему социальных отношений, которая основана на интересах и личности, и общества, и государства, а ее функцией является удовлетворение потребностей всех включенных в нее субъектов.

Государственный служащий по роду своей деятельности, профессиональному положению в системе государственных властных отношений и своей принадлежности к социально-субъектной среде гражданского общества занимает особое место среди разнообразных носителей личных интересов. Прежде всего объектом его интереса выступает должность, которая, с одной стороны, дает возможности проявления личностных и профессиональных качеств человека, приобретения общественного положения, социального статуса, а с другой - накладывает на него определенные обязанности и ответственность.

Но должность государственной гражданской службы является объектом интереса не только государственного служащего, но и государства, которое делегирует в пределы должностной компетенции часть своих управленческих функций, и общества, которое испытывает потребность в эффективном регулировании различного рода социальных взаимодействий и отношений во всех сферах жизнедеятельности, и отдельных граждан, их групп, ассоциаций и т.п., интересы и потребности которых разнообразны и носят частный характер и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

Таким образом, должность государственной гслужбы формирует вокруг себя такие основные субъекты интересов, как:

- государство в лице его институтов, органов власти и управления, отдельных уполномоченных организаций и т.д.; интерес государства проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственных функций по всем направлениям государственной власти и управления;

- общество в лице различных институтов гражданского общества, взаимодействующих с институтами государства, в первую очередь с государственной гражданской службой как институтом государства, находящимся в непосредственном взаимодействии с общественными институтами и отдельными гражданами; интерес общества проявляется в непротиворечии государственного управления, деятельности государственных служащих общественным целям и потребностям;

- граждане, в том числе объединенные совместными экономическими, политическими, социальными и другими интересами в заинтересованные группы; это уровень частных интересов, которые могут как совпадать с общественными и государственными интересами, так и идти с ними вразрез, создавая условия конфликтов, социальных угроз, нарушения законодательных и моральных норм;

- государственные гражданские служащие, которые по своему должностному положению обязаны соблюдать государственные и общественные интересы, и любое отклонение от этой нормы может расцениваться как должностной проступок или преступление; но в то же время государственная гражданская должность находится в структуре личностных интересов государственного служащего, в основе его социальных мотиваций, поступков.

Поэтому, в отличие от сферы хозяйственной деятельности, где интерес хозяйствующего субъекта заключается прежде всего в получении экономической выгоды и все действия работников должны отвечать этому принципу, в системе государственной службы интересы государственного служащего определяются конституционными принципами правового социального государства. Это можно отнести к институциональным признакам должности государственной гражданской службы, которые создают правовое, политическое, социальное, культурное и моральное пространство должностного поведения государственного служащего. Проявления личностных интересов государственного служащего в обязательном порядке необходимо согласовывать с государственными интересами, соблюдение которых отнесено к компетенции должности государственной службы, замещаемой конкретным должностным лицом.

Личностная мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

Результаты проведенного в 2003 г. репрезентативного социологического исследования показывает, что, по мнению российских граждан, в основе профессиональной мотивации государственных служащих прежде всего лежит стремление занять престижное место в обществе (53,6% опрошенных), получить гарантии стабильного положения и постоянной работы (38,2%) и открыть для себя возможности служебного роста (36,0%). Эти, в основном социально-статусные, стимулы достаточно органичны и лежат в основе многих видов профессиональной мотивации.

Вторую по значимости (в оценках респондентов) группу стимулов профессиональной мотивации государственных служащих, имеющую более специфическую ориентацию, составляют: повышение материального благополучия посредством поступления на работу в государственные органы власти и управления (51,7%), возможность приобретения необходимых в жизни полезных связей (33,7%), а также возможность заработать высокую пенсию (28,1%).

Такие основания мотивации кандидатов на государственные должности, как стремление полнее реализовать свои профессиональные качества и желание принести пользу обществу и государству назвали лишь 7,4% и 7,2% респондентов соответственно. Отметим также, что слабая профессиональная ориентация (вариант ответа «отсутствие другого выбора») рассматривается участниками опроса в качестве основания для поступления на государственную службу в наименьшей степени (5,2%).

Из этого следует, что конфликт интересов в системе государственной службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект - должность государственной гражданской службы.

Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

Следствием такой институциональной недостаточности являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

Такой вид незаконной реализации личных интересов государственных служащих, как коррупционные связи и действия с использованием служебного положения и должностных полномочий имеет, по оценкам участников социологического исследования, проведенного в 2003 г. среди государственных служащих, широкое распространение в органах государственной власти и управления. В совокупности более двух третей опрошенных (78,8%) отметили распространенность коррупции в среде государственных служащих, при этом 49,4% оценили степень распространенности как сильную, а 29,4% как частичную. Всего 1,7% респондентов отрицают факт распространенности коррупции в государственных органах, и примерно пятая часть (19,5%) затруднились в своих оценках.

В то же время в российском обществе сложилось весьма терпимое отношение к нарушениям государственными служащими должностной этики, что также является следствием институциональной недостаточности, но уже в вопросах развития гражданского общества. Нет определенности в целях и задачах общественного развития, не определено значение общественной выгоды как основы общественного интереса, не показано место в нем интересов личности, того блага, которое получает частный человек от результатов общественного развития. В этих условиях даже неправомерное получение личной выгоды от использования служебного положения получает если не общественное одобрение, то, по крайней мере, понимание. Это приводит к тому, что конституционный принцип приоритета прав и свобод человека искажается и превращается в основание для проявлений вседозволенности, в псевдоэтическую базу ее оправдания и в массовом сознании, и в должностном поведении государственных служащих.

Социологическое исследование 2003 г. выявило слабую гражданскую позицию населения, в частности его готовность непосредственно участвовать в антикоррупционных действиях. Менее половины опрошенных готовы в той или иной мере оказывать помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией: определенно готовы 18,5% респондентов, в некоторых ситуациях - 23,3%. Полную неготовность подтвердили 37,9% участников опроса, а 20,3% затруднились с ответом, что говорит о значительной степени общественной апатии, возможно, даже подавленности общественного сознания фактами коррупционных проявлений.

Отдельно следует выделить проблему институциональной обеспеченности государственной службы. Социологические исследования последнего десятилетия по вопросам функционирования и развития российской государственной службы постоянно показывали наличие серьезных проблем в законодательном закреплении основных ее принципов, согласующихся с нормами демократии, гражданственности, общественной морали, социальной ответственности и т.п. Очень много ожиданий связывалось с принятием и введением в действие новых федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Проблема институциональной достаточности закона 79-ФЗ сегодня стоит достаточно остро. Например, в ст. 4 этого закона «Принципы гражданской службы» обозначен отход в сторону от субъектной принадлежности гражданской службы российскому государству и российской государственности. Многие ученые и руководители организаций государственной гражданской службы считают, что необходимо включить в данную статью в качестве исходного принципа служение государственного гражданского служащего интересам российского общества и государства. Отсутствует в этой статье и принцип патриотизма в деятельности государственного гражданского служащего. Для российской традиции более характерно соединение демократических основ государственной службы и гражданственности, патриотизма и профессионализма государственных служащих. Соблюдение этих принципов создаст благоприятную среду для предупреждения конфликтов интересов в системе государственной гражданской службы России.

Относительно собственно проблемы разрешения конфликтов интересов закон 79-ФЗ также не дает весомых оснований для оптимизма. Используемый в ст. 19 закона «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» термин «конфликт интересов» значительно снижает уровень и глубину моральной и профессиональной оценки такого опасного социального явления, как должностные злоупотребления, лежащие в основе множества коррупционных противозаконных действий государственных служащих. Статья должна содержать строгое определение приоритета общественных и государственных интересов над личными интересами государственного служащего (в силу специфики его гражданского и должностного положения) как обязательное условие прохождения государственной гражданской службы. Успешное разрешение конфликтов интересов на государственной гражданской службе будет возможно только после принятия антикоррупционного законодательства и закона о лоббизме в органах государственной власти, которые могут определить ту границу, за которой начинается конфликт интересов в системе государственной гражданской службы.

Пока же, как оценили участники экспертного опроса, посвященного проблемам действенности Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закон 79-ФЗ механизмы разрешения конфликтов интересов отражает в недостаточной мере (так считают 59,3% экспертов) или не отражает вовсе (6,7%). Достаточность закона в этом отношении отметили 20,0% экспертов, но это, скорее всего, отражение субъективного взгляда «сверху» на практику разрешения конфликтов интересов на гражданской службе.

Достаточность закона 79-ФЗ в части содействия борьбе с коррупцией и предотвращения аморальных явлений в среде государственных служащих оценивается участниками опроса тоже не очень высоко: в полной достаточности положений закона уверены всего 13,3% экспертов, о неполной достаточности закона высказались 56,7% и 30,0% - отмечают совершенную недостаточность принятого нормативного акта. Таким образом, нет оснований считать, что вступление закона 79-ФЗ в силу кардинальным образом изменит положение в сфере борьбы с негативными явлениями в системе государственной гражданской службы и обеспечении предотвращения и разрешения конфликтов интересов.

Институциональная слабость государства и общества дает возможность активно действовать с применением любых, в том числе и недозволенных, методов для достижения своих частных целей различным заинтересованным группам и отдельным лицам. Объектом их интересов становятся конкретные должностные лица, замещающие должности государственной гражданской службы. В данном случае источником конфликта личных интересов государственного гражданского служащего и интересов должности государственной гражданской службы (т.е. собственно государственных интересов) выступает третье лицо, как правило - представитель заинтересованных групп, но ответственность возлагается в первую очередь на государственного служащего, поскольку именно он совершает должностной проступок или преступление.

Все это говорит о том, что конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо прежде всего обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессиональной личности государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которой будут находиться принципы служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.

2.2 Технологии урегулирования конфликтов в государственном управлении

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в государственной - сфере особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей - с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в государственной сфере. Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет, И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня государственно - сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению спорной ситуации регионам); урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений; разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий; и подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом.

В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от «кризиса к насилию». Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта - проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Благодаря своему доминирующему положению руководство государственных учреждений выполняет роль своеобразного центра организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов (например, инициирует формирование различного рода комиссий, в т.ч. контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов, служб психологической помощи персоналу и т.д.). В этом смысле нередко говорят об использовании руководством госучреждений стратегий «минимальной», «средней» и «максимальной» эффективности, предусматривающих соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Во внешней для конкретного госучреждения среде подобное купирование конфликтов, если не хватает сугубо административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии сколь-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам «конструирования общественного мнения», обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

Тем не менее постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы, подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

Что касается тех типов противоречий в государственной сфере, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех или иных технологий прямо зависит от различий в понимании самой процедуры сознательного регулирования подобных отношений. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются инженерный, гуманитарный и собственно управленческий подходы. Согласно постулатам «инженерного» подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов и / или в области их мышления. Со своей стороны, приверженцы «гуманитарной» парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники «управленческого» подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственные цели.

Но какой бы подход ни использовался, все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования; выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не сдетонировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия.

На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом. При выделении такого рода этапов некоторые специалисты считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий: институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон); легитимизация (узаконение - в т.ч. и государственное - норм взаимодействия субъектов); структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон-участников конфликта) и редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни).

По мнению других, этапы в управлении конфликтом должны определяться прежде всего фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта. Подобный подход, как представляется, более обоснован ибо позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: «статуса и соотношения (баланса) сил» участников спора. Рассмотрим его поподробнее.

Согласно представлениям сторонников ориентации на естественное развитие противоречий, на стадии возникновения конфликта прежде всего требуется установить подлинные причины разногласий, отделив их от непосредственного повода; дать оценку характера конфликта; структурировать групповые позиции; определить правила и нормы взаимодействия сторон; создать благоприятные внешние условия для протекания конфликта, а также решить целый ряд специальных технических проблем (обеспечить надлежащие материальные ресурсы для управления ситуацией, установить соответствующие коммуникации, подготовить кадры и т.д.). Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых по мере развертывания конфликта постоянно возрастает. Расширяя информационное поле контроля, здесь необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий); постараться проникнуть в подлинные замыслы контрагентов и раскрыть их возможную тактику; определить рамки допустимого вмешательства; оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов. Подобное расширение информационного поля позволит выявить новые обстоятельства, влияющие на «фоновые» (ценностные) и ситуативные представления противоборствующих сторон и их взаимоотношения с союзниками; скорректировать динамику так наз. приписывающего искажения, заставляющего стороны объяснять любые поступки контрагента злым умыслом, решить новые «технические» проблемы коммуникации. При этом главной задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу. Одновременно требуется совершенствовать организационную структуру управляющей системы. изменять способы коммуникационного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т.д.

На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит прежде всего от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация. (В последнем случае целесообразно повторить все описанные выше действия еще раз, учитывая изменение внешних и внутренних параметров развития конфликта.) Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо полном или частичном его урегулировании. Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы (предполагающие и соответствующие процедуры) примирения: достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций; взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон; сближение позиций благодаря обретенному в ходе спора взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга. Принудительное же примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство, или изоляцию, а то и полное «уничтожение» одного из соперников (например, увольнение человека или упразднение какого-либо ведомства).