Управление земельными ресурсами муниципальных образований

Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, оценок этих изменений, прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов, а также систему информационного обеспечения ведения государственного земельного кадастра, землепользования, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и местного управления земельными ресурсами.

Земля проявляет различные функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с человеком. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека -- социальную; как территория государства, пространственный предел государственной власти -- политическую; как объект хозяйствования -- экономическую функцию.

Классификация функций и качеств земли представлена на рис. 1.Имея столь разнообразные и обширные функции, земля являлась предметом пристального внимания и изучения на всем протяжении человеческой истории, так как именно она является основой для существования человечества.

Исследования проводились в рамках различных научных дисциплин, включая географию, юриспруденцию, социологию и экономику. В каждой научной дисциплине земля изучается различными путями, поэтому существуют разнообразные определения самого понятия земли.

Поэтому формирование земельных отношений в городах должно строиться на понимании всех концепций, только это позволит создать основу и базовые знания для эффективного управления земельными ресурсами.

Географическая концепция земли во многом формирует основы знаний о земле, которые необходимы при исследовании данного вопроса. Землю можно использовать для множества целей -- сельское хозяйство, объекты торговли, промышленности, жилищного строительства, отдыха и т.д.

Конкретные решения о землепользовании определяются климатом, топографией и распределением природных ресурсов, наличием центров народонаселения и условиями развития региона, элементами технологии и культуры. Степень воздействия каждого элемента изменяется в зависимости от географического положения. И поэтому предмет географических исследований имеет важное значение для земельного регулирования.

Сущность юридической концепции земли как объекта недвижимости определена тем, что переход на современном этапе к ликвидации монополии государственной собственности на землю существенным образом изменил характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды земельные отношения приобрели имущественный характер. К недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.

Если физические характеристики и юридические ограничения в большей степени влияют на характер землепользования, то все большее количество социальных групп проявляет интерес к тому, как используется земля и каким образом распределены соответствующие права.

Многие люди хотят сохранить первозданную красоту земли и ставят во главу угла экологические аспекты землепользования -- социальная концепция, другие рассматривают землю, в первую очередь, как важный рыночный товар и стремятся интенсивно его использовать -- экономическая концепция земли.

Сочетание интересов данных групп и их регулирование определяется правительством и местными органами власти.

Существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом качеств.

Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском, лесных и садово-парковых хозяйствах главным средством производства, является плодородие. Плодородие в значительной степени определяет потребительскую стоимость земли, ее полезность и способность в соединении с трудом быть источником получения продукции.

В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном и рациональном использовании.

В то время, как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Выясняя, что же отделяет землю от других материальных предметов, то обнаружим, что основным свойством земли является ее площадь. Пространственная ограниченность земли, как объективное свойство, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой. Фиксированное значение земли ограничивает ее предложение, что порождает возникновение земельной ренты.

С пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Местоположение земельного участка, в свою очередь, определяет экономические, социальные, административные и физические факторы.

Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат.

Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и другие) находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом. Земельный участок может быть делимым и неделимым:

делимым признается земельный участок, который без изменения своего целевого назначения и использования может быть разделен на части, каждая из которых может образовать самостоятельный участок;

неделимый участок, который по своему целевому и хозяйственному назначению и разрешенному использованию не может быть разделен на самостоятельные земельные участки.

Земельным законодательством в соответствии с их целевым назначением все земли Российской Федерации подразделяются на семь категорий:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов (городов и других поселений);

- земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и т. п.;

- земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения);

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

В учебном пособии будут рассмотрены только вопросы, связанные с землепользованием в городах.

Городская земля -- это не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для существования и развития общества благоприятные условия. К городским землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты городских поселений, которая является для них внешней границей.

Черта городских поселений отделяет земли городов от иных земель. Установление и изменение черты поселений определяется, на основе утвержденной градостроительной и землеустроительной документации, законами субъектов Российской Федерации.

Городские земли образуют сложный состав, в который входят земельные участки:

жилой и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бытовыми, административными, культовыми и иными зданиями, строениями и сооружениями и предназначенные для этих целей; общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, парками, скверами, бульварами, пляжами и иными объектами и предназначенные для удовлетворения общественных нужд населения;

промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятые зданиями и сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного и других видов транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

особо охраняемых территорий и объектов природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, занятые памятниками природы, парками, садами, а так же памятники истории и культуры, музеи-заповедники, музеи-усадьбы;

водных объектов, занятые замкнутыми и поверхностными водоемами, акваториями, водоохранными зонами;

сельскохозяйственного использования, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства.

Значительная часть территории города занята жилыми домами, объектами культурного назначения, т. е. жилой и общественной застройкой. Жилищные органы муниципалитетов и частные владельцы обязаны содержать придомовые территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохранять зеленые насаждения. Если земли заняты ведомственными жилыми домами, то соответствующие функции в качестве субъектов землепользования выполняют предприятия и организации -- владельцы домов.

Пользователями участков городской застройки, предоставленных для промышленности, являются государственные, муниципальные, частные предприятия и общественные организации. Вокруг каждого предприятия устанавливается санитарно-защитная зона; ее ширина зависит от степени вредности производства. Земли этой зоны предприятиям не передаются, но благоустраиваются и озеленяются за счет предприятия.

Земли общего пользования, как правило, находятся в муниципальной собственности, которыми ведают земельные комитеты, комитеты культуры, коммунального хозяйства, администрации парков и т.д.

Земли, занятые городскими лесами, водоемами и объектами особо охраняемых территорий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучшают микроклимат, защищают экологическое благополучие города.

К землям сельскохозяйственного использования относят небольшие земельные участки в черте города, которые при необходимости расширить городскую застройку изымаются из оборота.

Городская земля как объект недвижимости, приносящий доход, обладает целым рядом особых характеристик:

1. Потенциальный рост цены земли. Изменения в системе землепользования, миграция населения, относительный дефицит участков, урбанизация территории, инфляционные процессы и другие факторы повышают цену городской земли.

2. Неравномерные денежные потоки. Инвестиции в недвижимость требуют неравных затрат, от отрицательных денежных потоков при приобретении земельного участка и сооружения объекта до положительных во время эксплуатации и продажи.

3. Риск и неопределенность. Поскольку земля является физически недвижимой, инвестиции в нее подвержены более широкому спектру рисков, чем другие вложения. Земля обладает низкой ликвидностью.

4. Гибкие условия финансирования и особая налоговая политика.

5. Стратифицированные рынки. Рынки недвижимости являются узкими, локальными, сегментированными и персонализированными.

По мере углубления рыночных отношений в современной России земля постепенно становится товаром -- объектом хозяйственного оборота, то есть практически любой участок земли рано или поздно может перейти к новому собственнику и у каждого участка есть своя стоимость и цена.

Стоимость -- это деньги или денежный эквивалент, который покупатель готов обменять на какой-либо предмет или объект, это мера того, сколько гипотетический покупатель будет готов заплатить за оцениваемый земельный участок. Существует много видов стоимости, они необходимы в силу различных потребностей и функций (заемная, страховая, инвестиционная, арендная и т. д.). Однако в общем стоимость может быть разделена на две широкие категории: рыночная и потребительская.

Рыночная стоимость представляет собой наиболее вероятную цену продажи объекта, которая будет преобладать на свободном, открытом и конкурентном рынке на основе спроса и предложения. Ее также иногда называют объективной стоимостью или стоимостью в обмене.

Потребительская (субъективная, инвестиционная) стоимость отражает цену объекта, предназначенного для конкретного пользователя.

Во многих странах мира земли несельскохозяйственного назначения оцениваются для целей налогообложения по их рыночной цене, а угодья сельскохозяйственные -- по потребительской. На базе рыночной цены земли формируется стоимостная шкала, используемая при налогообложении земельной собственности. Наиболее важными компонентами рыночной стоимости являются: полезность объекта; спрос и дефицитность; возможность передачи прав; степень ликвидности.

Стоимость земли не есть что-то данное, само по себе присущее, она зависит от совокупности факторов и социально-экономических явлений. Классические факторы, влияющие на стоимость земли и использующиеся при оценке земли, можно разделить на четыре категории: экономические, социальные; юридические, административные или политические; физические, связанные с местоположением (рис. 2).

Перечисленные факторы нельзя отделять друг от друга, они непосредственно взаимосвязаны и представляют основной исходный материал при проведении оценки земли и формировании стоимости.

Теоретическим фундаментом процесса оценки является единый набор оценочных принципов, которые могут быть объединены в следующие четыре группы:

1. Принципы, основанные на представлениях пользователя.

2. Принципы, связанные с землей, зданиями и сооружениями.

3. Принципы, связанные с рыночной средой.

4. Принцип наилучшего и наиболее эффективного использования.

Эти принципы взаимосвязаны и могут использоваться одновременно. Принципы, основанные на представлениях пользователя, включают следующие: полезность, замещение и ожидание.

Полезность -- это способность земли участка удовлетворять потребности пользователя в данном месте и в течение данного периода времени. Принцип замещения гласит, что максимальная стоимость земли определяется наименьшей ценой или стоимостью, по которой может быть приобретен другой участок земли с эквивалентной полезностью. Данный принцип лежит в основе трех традиционных подходов к цене, используемых в процессе оценки: доходного, затратного и сравнения продаж.

Ожидание -- это установление текущей стоимости доходов или других выгод, которые могут быть получены в будущем от владения землей. С этим принципом связаны два понятия: стоимость денег во времени и дисконтирование. Принципы, связанные с землей, зданиями и сооружениями, включают: остаточную продуктивность, вклад, возрастающие и уменьшающиеся доходы, сбалансированность, экономическую величину и экономическое разделение.

Остаточная продуктивность -- это чистый доход, отнесенный к земле, после того, как были оплачены затраты на труд, капитал.

Вклад -- это сумма, на которую увеличивается или уменьшается цена земельного участка или чистый доход от него вследствие наличия или отсутствия какого-либо дополнительного фактора производства.

Принцип возрастающих и уменьшающихся доходов гласит, что по мере добавления ресурсов к основным факторам производства чистые доходы будут увеличиваться растущими темпами вплоть до той точки, начиная с которой общие доходы, хотя и растут, однако уже замедляющимися темпами. Это замедление происходит до тех пор, пока прирост стоимости не становится меньше, чем затраты на добавляемые ресурсы.

Определение сбалансированности: любому типу землепользования соответствуют оптимальные суммы различных факторов производства, при сочетании которых достигается максимальная цена земли.

Экономический размер -- это количество земли, необходимое для достижения оптимального масштаба землепользования в соответствии с рыночными условиями в данном местоположении. Экономическое разделение имеет место, если права на недвижимую собственность могут быть разделены на два или более имущественных интереса, в результате чего возрастает общая цена объекта.

Принципы, связанные с рыночной средой, включают: зависимость, соответствие, предложение и спрос, конкуренцию и изменение.

Потоки доходов в большей степени зависят от того, как местоположение связано с рынком пользователя. Например, нарушение связей из-за строительства автострады или из-за конкурента, способного благодаря своему местоположению «перехватывать» потенциальных клиентов, может серьезно уменьшить доход. Таким образом, стоимость земельного участка подвержена влиянию и сама влияет на природу и величину стоимости других объектов в районе его расположения.

Принцип соответствия -- в какой степени архитектурный стиль и уровни удобств, предлагаемых застройкой земли, отвечают потребностям и ожиданиям рынка.

Принцип спроса и предложения является краеугольным камнем в теории оценки стоимости. Взаимодействие факторов спроса и предложения определяет рыночную стоимость собственности, которая, в свою очередь, отражается в рыночных ценах.

Особое значение имеют спрос и предложение при оценке земли, поскольку предложение ее, по существу, является величиной фиксированной. Это означает, что цены на земельные участки в городах будут определяться факторами спроса, например, плотностью населения и темпами экономического роста, уровнями занятости и дохода, местной транспортной системой и т. д.

Изменение уровня ставок арендной платы в сторону повышения приведет к превышению предложения земли над спросом. В таких условиях земля не будет пользоваться спросом и произойдет снижение арендной платы. Если же уровень ставок понизится, то спрос на землю превысит ее неизменное положение и произойдет повышение арендной платы.

Когда прибыль на рынке превышает уровень, необходимый для оплаты факторов производства, на рынке земли обостряется конкуренция. Разумная конкуренция стимулирует развитие бизнеса, но при ее избытке конкуренция уничтожает нормальную прибыль от бизнеса и происходит наращивание спекулятивной, незаработанной прибыли от уникального положения земли, которую необходимо использовать в рамках всего общества.

Принцип изменения, как и принцип ожидания, вскрывает необходимость определения рыночной стоимости для целей налогообложения на определенную дату, так как территории переживают четырехфазные периоды развития -- рост -- стабильность -- упадок -- обновление. Эти перемены происходят постоянно, и рыночная стоимость определяется динамикой экономических, политических и демографических факторов на этой территории. Поскольку предложение земли фиксированно, ее стоимость сильно зависит от колебания этих факторов рынка.

Анализируя основные подходы к оценке городских земель, следует отметить, что экономическая наука и практика выработала и использует три основных подхода:

сравнения продаж земельных участков;

затратный метод;

метод капитализации дохода.

Основным приемом оценки земли является метод сравнения продаж. Этот метод использует цены продаж земельных участков, аналогичных оцениваемому по существенным характеристикам как базовые для последующего анализа.

Предполагается, что цена, за которую земельный участок был продан, отражает равновесие спроса и предложения, и если условия на рынке недвижимости существенно не изменились, то аналогичный по своим характеристикам земельный участок может быть оценен на том же уровне. Метод основан на принципе замещения, рациональный покупатель не заплатит за земельный участок больше, чем ему обойдется аналогичный другой участок с подобными полезными свойствами. Процедура метода следующая:

выявление фактических продаж земельных на соответствующем рынке;

проверка информации о сделках, что сделки не являются вынужденными и все стороны действовали экономически рационально;

внесение поправок с учетом различий между оцениваемым и каждым сопоставимым участком (размер, местоположение, форма и глубина участка, рельеф и др.).

На практике используется несколько приемов оценки земли этим методом, это прием единицы сравнения и прием базового, стандартного участка. Когда анализируются участки на основе фактической стоимости единицы сравнения (гектар, кв. метр и др.) и реального или гипотетического базового участка. Среднее значение определяется путем расчета медианой или средней цены продажи за единицу сравнения. Высокие средние отклонения по зонам показывают, что, возможно, необходимы дальнейшие уточнения, основанные на рыночной информации и реальной действительности. Как только для каждой зоны определена стоимость единицы сравнения, производится уточнение на уровне отдельных земельных участков.

Оптимальным определением стоимости единицы сравнения является земельный участок квартала. Такой прием позволяет учесть большинство отклонений в пределах этой территории, а в показатели меньших земельных участков вносятся лишь незначительные поправки по размеру, но относительно похожи в отношении других параметров.

Когда не хватает информации для применения метода сравнения продаж, используют другие методы.

Одним из таких методов является метод абстрагирования, известного так же как метод оценки земли по остаточной стоимости. Стоимость освоения, взятая из затратной модели, вычитается из цены продажи освоенного участка, что дает оцененную стоимость земли по остаточному принципу. Этот метод дает более точные цифры для земельных участков с относительно новыми сооружениями, для которых легко определить затраты на возведение нового сооружения равной полезности и износ.

Многие риэлторские фирмы в России используют при оценке городской земли метод остатка для земли. Оценщики используют вместо общей стоимости застроенного участка доходность объекта недвижимости. Поэтому применение данного метода возможно, когда известна стоимость сооружения на участке, доходность, приносимая объектом, и срок эксплуатации сооружения. Метод применим для оценки свободных участков и участков с новыми объектами, приносящими доход. Остаточный доход для земли -- это сумма, оставшаяся после удовлетворения известных требований к доходу сооружения, которая затем капитализируется для оценки стоимости земельного участка. Данный метод нельзя использовать для оценки стоимости земли напрямую, а только как информацию для других методов.

Одним из основных методов оценки недвижимости является затратный метод.

Затратный метод иначе называют методом суммирования затрат, что больше соответствует его содержанию. Этот метод основан на принципе добавочной продуктивности. Затратный подход может дать оценку стоимости, приносящей доход собственности. Лучше всего этот метод подходит для определения обоснованности нового строительства, варианта наилучшего и наиболее эффективного использования земли, в реновационном анализе, при оценке страхования рисков, поимущественного налогообложения и других целей. При затратном подходе сначала оценивается стоимость воспроизводства, а затем из полученной суммы вычитается оцененный износ. Основными недостатками такого подхода при оценке объектов недвижимости являются, во-первых, невозможность отделения зданий и сооружений от земли; во-вторых, невозможность сооружения нового, уже изношенного здания. Метод следует применять с большой осторожностью и может использоваться лишь в исключительных случаях оценки земли неразрывно от произведенных на ней улучшений.

Современная практика оценки недвижимости применяет также метод капитализации дохода. Метод капитализации дохода подразумевает оценку дохода (земельной ренты), который приносит объект недвижимости, и капитализацию его в цену участка на момент оценки. Предполагается, что потенциальный владелец земельного участка рассчитывает на получение потока доходов от его эксплуатации, при этом обязательно учитываются альтернативные варианты вложения капитала.

В основе метода лежит простое соотношение: стоимость земельного участка равна отношению дохода, полученного от его эксплуатации, к ставке капитализации:

V = I / R, (1)

где V -- стоимость земельного участка; I -- доход от эксплуатации земельного участка (арендная плата); R -- ставка капитализации.

Ставка капитализации берется аналогично тем ставкам, которые инвесторы получают на помещение капитала с той же степенью риска. Поскольку данный метод предполагает оценку потока доходов за несколько лет (от 1 до n), необходимо провести дисконтирование этого потока денежных поступлений. Тогда стоимость земли будет определяться:

V = I1 / ( 1 + R) + I2 / ( 1 + R )2 + . . . + In / ( 1 + R )n . (2)

Используя данный метод, трудно определить на будущее истинную стоимость городских земельных участков, что соответственно отразится на земельной ренте при долгосрочной аренде. Однако вследствие роста населения и развития инфраструктуры цена участка повысится, поэтому земельная рента обычно несколько выше годовой стоимости участка в начале срока аренды и намного ниже ее к концу этого срока. Метод капитализации дохода наиболее перспективный для оценки городских земель.

Земельным законодательством РФ предусматривается следующий механизм оценки земельных участков:

1. Для проведения оценки земельных участков образуются оценочные комиссии, в состав которых входят государственные и независимые эксперты, имеющие соответствующие лицензии. Председатель и члены оценочной комиссии должны быть компетентными и обладать опытом оценки земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости.

2. Оценочная комиссия готовит заключение о цене застроенных и незастроенных земельных участков, а также о правах на земельный участок, если эти сведения запрашиваются собственниками, владельцами, пользователями земельных участков, компетентными органами, судами и другими лицами. Собственники, пользователи земли предоставляют оценочной комиссии необходимые документы и сведения для проведения оценки.

3. Основой определения цены конкретных земельных участков служат рыночные цены. Для установления цены используется сравнительная оценка по аналогии с известным земельным участком или оценка по доходности земельного участка.

4. Оценочная комиссия осуществляет ведение и сбор информации о ценах на земельные участки и связанные с ними объекты недвижимости на основе поступающих в органы государственной регистрации прав на земельный участок договоров купли-продажи.

Полученная информация накапливается в банке данных и наносится на карту. По этим данным ежегодно определяется среднетерриториальная цена земельных участков.

Комиссия составляет сборник среднетерриториальных цен земельных участков, который передается органам налоговой инспекции в целях контроля налогообложения и публикуется для информирования населения.

5. В случае продажи земельного участка по более высокой цене доход, полученный сверх среднетерриториальной цены земельного участка, поступает в соответствующий бюджет.

Проведенный анализ показал, что городская территория должна рассматриваться как взаимосвязанное, взаимообусловленное ресурсное и факторное пространство, а использование земель должно строиться на комплексной экономической оценке, которая позволит более эффективно использовать территориальные ресурсы.

2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ГОРОДСКУЮ ЗЕМЛЮ

Характеристика способов предоставления муниципальной земли