Менеджмент в государственной службе

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Владивостокский государственный университет экономики и сервиса

факультет заочного обучения

кафедра менеджмента и экономики

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Теория управления»

Менеджмент в государственной службе

Находка 2011

Содержание

Введение

1. Государственное управление вчера и сегодня

1.1 Понятие, функции и организационная структура государственного управления

1.2 Современные ориентации государственного управления в России

2. Особенности менеджмента в государственной службе

2.1 Из истории государственной службы

2.2 Понятие, содержание и особенности государственной службы

2.3 Менеджмент в государственной службе и в коммерческой фирме

2.4 Изменяющиеся условия функционирования государственных организаций

2.5 Государственная служба - реципиент новых технологий современного

менеджмента

3. Сравнительный анализ менеджмента государственной службы Англии, США, Германии

Заключение

Список использованных источников

Введение

Третье тысячелетие бросает вызов государственному управлению - его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности. Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. Это заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Объектом исследования в данном случае выступает государственная служба.

Предметом исследования выступает менеджмент государственной службы.

Цель работы состоит в рассмотрении природы менеджмента государственной службы и определении современных тенденций общей тактики менеджмента в государственном управлении. Проблема совершенствования организационных структур и деятельности органов государственного управления, улучшения качества государственных услуг и механизма их распределения является очень актуальной, так как из-за неспособности чиновничества оперативно и эффективно реагировать на вызовы сегодняшнего и тем более завтрашнего дня, происходит отчуждение власти от гражданского общества и усиление недоверия различных социальных слоев.

Задачи работы: изучить функции и структуру органов государственного управления и государственной службы в Российской Федерации; определить современные ориентации государственного управления в России, исходя из запросов и ожиданий гражданского общества, обращенных к государству; определить принципы и специфику реализации государственного менеджмента; рассмотреть тенденции государственного менеджмента на современном этапе; провести сравнительный анализ менеджмента государственной службы зарубежных органов управления.

1. Государственное управление: вчера и сегодня

1.1 Понятие, функции и организационная структура государственного управления

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

В связи с этим особенно актуальным становится вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

- выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

- подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

- создание организационных структур власти;

- принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

- осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий. [9 с.336]

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правового регулирования экономической и социально-культурной деятельностью.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты - Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

1.2 Современные ориентации государственного управления в России

Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность - насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления - управляющих воздействий - потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно, да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.

Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управлением и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу.

Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно - историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.

Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей - с другой.

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов:

- во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны;

- во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов;

- в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит, все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно- управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

В заключение анализа государственного управления хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и России ускорить этот процесс.

2. Особенности менеджмента в государственной службе

менеджмент управление государственная служба

2.1 Из истории государственной службы

Государственная служба - это служба в государственных учреждениях. Понятие государственной службы стало складываться, в отличие от службы государю, в эпоху просвещенного абсолютизма (XVIII в.). В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, т.е. служащие «по определению правительства», но и лица, занимавшие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. До 1906г. правом на поступление на государственную службу без ограничений обладали только дворяне. Лишь низшие и отчасти средние должности замещались разночинцами. Женщины стали поступать на государственную службу только с XX в. и только в единичных случаях. [7 c.478]

В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введенная еще Петром I «Табель о рангах» (1922г.), где все должности, как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов, или чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок получения чина, равно и порядок прохождения по лестнице чинов. Февральская революция 1917г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил:

«Всякие... наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование- гражданин Российской Республики».

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им. Тот же подход имеет место в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. [9 c.346]

Государственная служба является формой реализации конституционного права граждан на труд. Она осуществляется определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате за вознаграждение составляет основную профессию. Государственная служба может рассматриваться наряду с «материальной» трудовой деятельностью соответствующих лиц как правовой институт. Последний составляют юридические нормы, определяющие правовой статус государственных служащих: условия и порядок поступления и прохождения службы, должностные обязанности и права, виды поощрений и ответственности и т.д. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения.

Советская концепция государственной службы исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих (что в конечном счете должно вытекать из различия между административным - публичным - и частным правом). В итоге специального закона о государственной службе не существовало, она регулировалась помимо общих законодательных актов о Совете Министров, местных советах, о предприятиях специальными нормативными актами - Единой номенклатурой должностей служащих 1967г. квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих 1986г., кодексами о труде и об административных правонарушениях и др.

Помимо указанного Закона «Об основах государственной службы...» изданы указы Президента России «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993г. и «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997г. и др.

Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего. Под ним понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

2.2 Понятие, содержание и особенности государственной службы

Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной юридической литературе нет. Наиболее характерны определения государственной службы:

- как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

- как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;

- как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

- как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

- как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

- как особого вида управленческой деятельности - государственной административной (аппаратной деятельности).

Встречаются и другие, менее обоснованные определения понятия «государственная служба», в частности, как синонима понятий:

- « государственная организация», «работа в государственных организациях»

- « работа в пользу государства», «служба в государственных учреждениях» и др.

В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства. Следующий существенный признак понятия государственной службы - профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. [7 c. 482]

Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются «на постоянную работу», им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги. По ФЗ от 27 мая 2003г. государственная служба - особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно лишь в государственных органах; только государственные органы «наделены» правом иметь государственных служащих. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. Поэтому государственная служба - это профессиональная деятельность публичного характера и осуществляется она в государственных органах, имеющих публичный характер. Образно говоря, государственная служба - это служба Родине.

Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим. Поэтому, хотя профессионалы-служащие и занимают государственные должности в конкретных государственных органах и реализуют полномочия (компетенцию) именно тех государственных органов, в которых они в данный момент состоят на службе, тем не менее государственную службу нельзя понимать как службу конкретным «государственным органам» или «должностным лицам». В ст. 1 ФЗ - 58 государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на штатных государственных должностях в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции. Отнесение к государственной службе профессиональной деятельности на иных должностях и в иных государственных органах осуществляется также указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 15 апреля 1996г. утвержден Перечень государственных должностей федеральной государственной службы, учреждаемых в Главном управлении специальных программ Президента РФ для обеспечения его деятельности.

Характеризуя федеральную государственную службу, следует иметь в виду, что федеральная государственная служба, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. ее правовое положение, а также положение федеральных государственных служащих может быть определено только федеральным законодательством.

Государственная служба организуется и действует исходя из следующих основных принципов, закрепленных в ст. 5 ФЗ - 119 и ст. 3 ФЗ-58.

- верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

- приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

- единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

- разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

- равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

- обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

- профессионализма и компетентности государственных служащих;

- гласности в осуществлении государственной службы;

- ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

- стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы по ФЗ -58 являются:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязанность их признания соблюдения и защиты;

- взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических, и юридических лиц. [7 c. 491]

Государственная служба субъектов Российской Федерации - это второй основной вид государственной службы. Статус государственной службы субъектов РФ устанавливается законодательством каждого субъекта Федерации (республики в составе Федерации, края, области, городов федерального значениями и др.) и имеет сходные черты и особенности.

2.3 Менеджмент в государственной службе и в коммерческой фирме

Менеджмент традиционно связывают с коммерческими организациями. В то же время все основные закономерности общего менеджмента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются и в управлении государственными организациями. Менеджмент в государственной службе обладает теми же основными чертами, что и менеджмент в коммерческой организации. Так же как и менеджмент в коммерческой фирме, он представляет собой управление организацией, т.е. группой людей, координирующих свои действия для выработки и достижения общих целей. [2 c.26] Под менеджментом в государственной службе понимается и процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления, и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе осуществляется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия - в управленческих процедурах. Менеджмент в государственной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Независимо от природы организации в управлении ею проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в торговой фирме, в университете, в церкви и в транснациональной корпорации имеет общие закономерности. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля. Менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах. Будучи одним из видов специального менеджмента, менеджмент в государственной службе распадается на ряд других, более специфических видов менеджмента. Так, например, в рамках менеджмента в государственной службе можно выделить военный менеджмент, менеджмент чрезвычайных ситуаций, а также министерский менеджмент, региональный и муниципальный менеджмент и т.д. Особенности менеджмента в государственной службе проявляются прежде всего в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой: - планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а в конечном счете - народом на основе демократического выбора; - организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях; - мотивация в государственной службе меньше всего основывается на денежном вознаграждении и в большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры и пр.); - контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более всеобъемлющий характер, чем в коммерческой организации. Специфика менеджмента в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Эти термины обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются: - следование инструкциям; - разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет; - концентрация власти и политической воли;- ограничение свободы;- административный контроль; - авторитарный стиль управления.

2.4 Изменяющиеся условия функционирования государственных организаций

В России и в мире в целом в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования государственного сектора, что, в свою очередь, отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений - вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа ХХ и ХХI вв. [2 c.29]

В государственном секторе происходят те же изменения, что и в коммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функций государства, приватизируются и разгосударствляются. Начиная от уборки мусора на городских улицах и кончая содержание тюрем - все эти функции во многих странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику менеджмента в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к формированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. Эти изменения корреспондируются со сменой модели управления в коммерческих организациях.

Современные тенденции развития государственного сектора таковы:

- разгосударствление, приватизация;

- маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимодействия в государст венный сектор);

- контрактная основа выполнения государственных функций;

- новые информационные технологии;

- управленческие и финансовые нововведения;

- изменение модели управления - от авторитарной к новой.

2.5 Государственная служба - реципиент новых технологий современного менеджмента

Менеджмент в любой сфере, в том числе и в государственной службе, подвержен изменениям. Основной тенденцией изменения менеджмента в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. Подходы и технологии менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций. С точки зрения менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций. Некоторые общие тенденции трансформации менеджмента в государственной службе показаны в таблице. [2 c.30]

Трансформация менеджмента в государственной службе

Традиционная модель	Новая модель
Авторитарное управление	Менеджмент участия
Монополия по представлению услуг	Соревнование, конкуренция по предоставлению услуг
Человек - помеха в деятельности	Человек- клиент, потребитель услуг
Механизм бюрократии	Механизм рынка
Соблюдение правил и процедур	Ориентация на цели и миссию
Борьба с проблемами	Предотвращение проблем
Измерение затрат	Измерение результатов
Бюрократический контроль	Общественный контроль

Особенно ярко новая модель управления проявляется в тех областях, где требуются новые подходы, где изменение окружающей среды заставляет постоянно искать решения возникающих задач. В России эта тенденция усиливается в связи с тем, что в целом система государственного управления трансформируется от преимущественно командно-административных методов к преимущественно экономическим. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные, бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих задач. В этих сферах традиционная модель менеджмента сменяется новой, на место авторитарного управления приходит менеджмент участия. По мере развития альтернативных возможностей осуществления функций государственной службы, по мере приватизации и разгосударствления постепенно разрушается монополия государственных учреждений на предоставление услуг населению. Особенно ярко это видно на примере муниципальных служб, когда все большее число муниципальных услуг переходит на частную основу; это относится и к эксплуатации жилого фонда, и к уборке мусора, и к строительству дорог, и к оказанию услуг связи. [2 с.31]

Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба, особенно на муниципальном уровне, постепенно превращается в сферу специфических услуг.

Ключевой характеристикой успешного менеджмента в государственной службе становится инновативность. В практику работы государственных учреждений проникает технология создания команд - гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, так называемые «быстрые старты», ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие «шаг за шагом», чем на глобальный технологический прорыв.

Новая модель управления в государственной службе предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. В процессе становления новой модели управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего технике решения проблем.

Общая тенденция развития менеджмента в последние годы - предоставление значительной самостоятельности небольшим коллективам, которые приобретают права независимых «команд» или даже самостоятельных филиалов. «Командные» технологии менеджмента стали активно проникать в практику государственной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответственности с верхних уровней управления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становятся главным инструментом достижения инновативности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главные задачи. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько диспетчер , сколько тренер - консультант; он не столько передает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельно вырабатывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемой работы, добиваться большей согласованности действий.

Традиционное управление основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Действия персонала оцениваются в значительной мере по тому, насколько четко соблюдены правила и процедуры. Бюрократическая традиция зачастую заслоняет возможность оценки результативности государственной службы, т.е. степени достижения целей. Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно возникающих проблем, характеризуется большей ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе. В ее практику проникают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционный подход в государственном управлении постоянно концентрирует внимание на объемах затрат государственных средств, при этом реальный результат остается в тени. Новый подход менеджмента в государственной службе основное внимание переносит на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Так, например, в современной российской практике государственного контроля пока еще преобладает ориентация на измерение затрат. В частности, при проверке выполнения федеральных программ Счетная палата Российской Федерации основной акцент делает на соответствие фактических затрат запланированным. В то же время ключевым пунктом контроля любых государственных затрат должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют ли понесенные затраты полученным результатам.

В процессе становления новой модели управления в государственной службе видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль), приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими.

Наиболее яркими примерами успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стали маркетинг и стратегическое планирование.

Маркетинг - одна из наиболее действенных концепций современного менеджмента, ориентирующая всю деятельность коммерческого предприятия на нужды потребителя. Многие приемы маркетинга достаточно успешно развиваются и разрабатываются в рамках территориального, прежде всего регионального, маркетинга, осуществляемого государственными органами регионального управления.

Территориальный маркетинг - это деятельность по привлечению на территорию, в регион новых экономических агентов, способствующих процветанию региона в целом. Территориальный маркетинг может осуществляться в виде маркетинга региона или муниципального образования, маркетинга участков земли или жилья, маркетинга зон хозяйственной застройки, маркетинга инвестиций, туристического маркетинга и др.

Стратегическое планирование может успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и городах, в отношении инвестиций в развитие территорий, в ходе управления масштабными инфраструктурными проектами. Формирование и закрепление целей деятельности государственных организаций могут принести много пользы, особенно если эти цели удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости. Системный анализ преимуществ, слабых сторон, возможностей и угроз той или иной организации также мощный инструмент стратегического управления, который приносит реальную пользу государственной службе. Приемы стратегического планирования, формализованные в бизнес- планировании, уже достаточно широко применяются в практике работы государственных организаций. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического планирования и стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы государственной службы.

Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются прежде всего в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государственной службе.

В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях.

3. Сравнительный анализ менеджмента государственной службы Англии, США, Германии

В данной части работы будет проведен анализ зарубежных систем менеджмента в государственном управлении и особенности их реформирования. На наш взгляд, наиболее уместно было бы взять для сравнения: государственный аппарат управления и его реформы в следующих странах: Англии, США и Германии. Для российской государственной управленческой практики весьма актуально сравнение в связи с реформированием государственного аппарата в настоящее время.

Англия.

М.Тэтчер впервые в 1979 г. стала премьер-министром. Ее взгляды в данном вопросе не выходили за рамки стандартных либеральных представлений о государственной бюрократии как расточительном и неэффективном управляющем делами нации. Поэтому она начала с методичного анализа расходов отдельных ведомств и их постатейного сокращения. Для контроля и координации этой работы была образована группа из шести человек непосредственно при аппарате премьера. Всем ведомствам было поручено в трехмесячный срок проанализировать свои расходы и представить предложения по их сокращению. После утверждения сокращений премьером по представлению руководителя упомянутой группы ответственность за их осуществление возлагалась на постоянных секретарей министерств. Спустя два года проверялось, проведены ли сокращения на самом деле. В целом эта операция не отличается особой оригинальностью и ассоциируется с дежурными кампаниями советских времен по сокращению аппарата. Однако благодаря последовательности и упорству в ее осуществлении она в итоге, т.е. к 1986г. принесла около 950 миллионов фунтов стерлингов ежегодной экономии (правда, некоторые эксперты подвергают сомнению названную официальную цифру). После 1985г. изменился сам подход к проблеме. Осознав, что невозможно внедрить рыночную модель поведения в нерыночный по своему базисному типу деятельности государственный аппарат. Эта программа, кратко называемая «Следующие шаги», до сих пор находится в стадии реализации, и оценивать ее последствия, по мнению британских специалистов пока преждевременно. Программа была «запущена» в 1988г., в начале третьего срока премьерства Тэтчер. Ее ведущей целью было внедрение нового менеджмента, т.е. рыночных механизмов и стимулов, в практику государственной службы. Средствами достижения этой цели стали:

1 разделение всех правительственных структур на две категории - центры формирования политики и исполняющая решения этих центров периферия;

2 преобразование служб, исполняющих решения, в полунезависимые агентства даже с возможностью их приватизации;

3 сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом центров формирования политики и некоторых неприватизированных агентств.

Тем самым разрушалась прежняя единая система государственной службы. В ней сохранились относительно небольшая каста «мандаринов», работающих непосредственно с министрами и постоянными секретарями, а также ключевые распорядительные департаменты, ставшие как бы заказчиками работ для всех остальных служб. Эти последние, как правило, получали статус полу (не) правительственных организаций, или - сокращенно - «кванго» (quango). Правовой статус этих организаций как публичных корпораций был установлен еще в 70-е годы. Руководители агентств несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей персонала. Таким образом, следствием этих по сути контрактных, отношений стало право руководителей «кванго» при определении окладов своих работников руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра позволила во многих случаях сократить расходы и сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной общественной услуги. [5 c.6]