Функции управления в органах внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по теме:

«Функции управления в органах внутренних дел»

ПЛАН РАБОТЫ

Введение

1 Понятие и содержание функций управления

2 Виды функций управления в органах внутренних дел

3 Исторический аспект и перспективы реформирования функций управления в органах внутренних дел

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Исследование понятия «функция управления» является предпосылкой четкого разграничения отдельных видов работ, выполняемых в структуре МВД РФ и его отдельными звеньями. Для изучения управления в органах внутренних дел необходимо уяснить понятие и содержание понятия «функций управления», поскольку возможность совершенствования механизма управления во всех сферах деятельности нашего общества достаточно сложно определить, не имея теоретических знаний и представлений о данном явлении. С учетом осуществляемых функций устанавливаются объем и соотношение прав и ответственности должностных лиц, их компетенция и обязанности. В связи с этим, научно обоснованное определение функций управления способствует повышению эффективности их реализации и следовательно, совершенствованию всей практической деятельности аппарата.

Уяснение термина и содержания «функций управления» способствует успешному решению руководителями организаций и учреждений вопросов организации работы подчиненных служб и сотрудников. Для правоохранительных организаций и учреждений, в том числе и органов внутренних дел - организации работы, направленной на укрепление правопорядка и законности.

Вопрос определения понятия функций управления является дискуссионным и по сей день. Главной причиной этому можно считать серьезное реформирование системы МВД РФ: неоднократное изменение ее структуры, работы и постановка все новых целей. В вязи с этим необходимо наделение структурных подразделений МВД РФ новыми функциями, за счет которых бы неукоснительно и в полной мере достигались поставленные задачи. При этом необходимо подвергнуть полному искоренению те функции, которые не соответствуют своему содержанию, то есть являются бесполезными.

Таким образом, знание понятия функций управления имеет немалое значение в системе МВД, и для того чтобы наделить соответствующий орган присущими именно ему функциями управления, необходимо четко представлять что представляют собой функции управления и их содержание.

Тем не менее нужно отметить, что в настоящее время данную тему можно считать достаточно разработанной. Базу исследования составляют труды таких ученых, как: Малкова В.Д., Веселого В.З., Коренева А.П. и других.

Но, учитывая, что настоящая тема является важной для системы органов внутренних дел, а также динамику происходящих событий, ей необходимо не меньшее внимание ученых, чем в предшествующее время. Принимая во внимание актуальность настоящего вопроса, мы в своей работе постараемся определить наиболее приемлемый для нас вариант определения и видов функций управления в органах внутренних дел, а также будут затронут исторический аспект и перспективы реформирования функций управления в органах внутренних дел.

1 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ

Управление следует рассматривать как процесс. Процесс управления - это совокупность непрерывных, последовательно выполняемых, взаимосвязанных действий по формированию и использованию ресурсов организации для достижения ею своих целей. Эти действия, весьма важные для успеха организации, называются управленческими функциями. Таким образом, процесс управления является общей суммой всех функций.

Понятие «функция» в общественных науках обычно связывают с деятельностью, обязанностью, работой. Употребление этого термина применительно к различным видам деятельности характеризует её направленность. В таком понимании любая целенаправленная деятельность имеет отчетливо выраженное содержание, которое может образовывать в некоторых случаях систему взаимосвязанных функций. Понятие «функция» всегда отражает предметно-содержательную и пространственно-временную характеристику какой-либо организованной деятельности.

Функция как определённый вид деятельности характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью выполняемых в ее рамках операций. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществляется специфическими методами.

Таким образом, «функция - объективно необходимая, относительно самостоятельная часть целенаправленной деятельности (ее компонент), характеризующаяся специфическим содержанием, особой формой осуществления и относительно самостоятельными пространственно-временными границами. Обычно в функциях проявляются внешние свойства целенаправленной организованной деятельности» Малков В.Д., Веселый В.З. «Система функций социального управления» М., 1987, С.4..

Впервые на функциональное содержание управления производством указал К. Маркс. Он отметил, что управление выполняет общие функции, которые с расширением, дифференциацией производства развиваются. Дальнейшие исследования в сфере управления повысили внимание к проблеме определения его функций. В трудах многих юристов, экономистов названная проблема тесно связывается с пониманием сущности, содержания и объема комплекса экономических, социально-политических и иных функций государства, его органов.

Связь функций управления с функциями государства и его органов бесспорна. Государство, его органы осуществляют управление обществом, посредством реализации сложного комплекса экономических, социально-политических и иных функций. Однако было бы неправильным отождествление функций государства с отдельным видами непосредственно управленческой деятельности, осуществляемой для достижения согласованности в работе любого социального образования, то есть с собственно функциями управления.

Каждый государственный орган выполняет согласно возложенным на него задачам определенную часть функций государства. Например, деятельность органов внутренних дел направлена на решение задач: охраны общественного порядка; охраны всех видов собственности, прав и законных интересов граждан, учреждений, предприятий от преступных посягательств; предупреждения и пресечения правонарушений; раскрытия и расследования преступлений; исправления и перевоспитания осужденных; соблюдения паспортной системы; обеспечения безопасности дорожного движения и пожарной безопасности. Любая из этих задач предполагает осуществление собственного «набора» функций.

Так, безопасность дорожного движения обеспечивается с помощью реализации органами внутренних дел ряда функций. К их числу относятся: разработка и пропаганда правил движения; прием экзаменов на право вождения определенных видов транспортных средств и выдача соответствующих удостоверений; надзор за техническим состоянием авто- и мототранспорта и пригодностью его к эксплуатации; регулирование уличного движения и контроль за исполнением действующих здесь правил.

Подобные функции, соответствующие назначению той или иной социальной системы, называются основными (объектным). Они индивидуальны для конкретной системы, что предопределяется своеобразием объекта воздействия, особенностями регулируемых общественных отношений.

В отличие от них функции управления предназначены для упорядочения деятельности самой системы государственного органа. Они предполагают различные виды управленческой деятельности, осуществляемой в целях обеспечения успешной реализации основных функций. По отношению к последним, функции управления носят вторичный, вспомогательный характер. Любая из них есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении.

«Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности основывается на использовании ряда критериев, ими являются: непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная ее самостоятельность» Малков В.Д., Веселый В.З. Теория социального управления. - М., 1987, С.14..

В рамках единой для управления непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из функций управления имеет собственное предназначение, содержание и свои методы реализации.

В Российской литературе, связанной с исследованием управления, нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином «функция» часто обозначаются понятия «задача», «компетенция», «принцип», «права» и т. п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления. Следует отметить, что содержание любой функции управления обязательно включает в себя работу по сбору, обработке и анализу информации.

Как и основные, функции управления - объективно необходимые виды деятельности. Они не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Вместе с тем в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия и потому столь же разнообразны, как и объекты реального мира, функции управления по своему составу универсальны.

Функции управления выполняются (хотя и в самом разном объеме) любым его субъектом независимо от особенностей задач, решаемых данной организацией, от ее уровня и направления деятельности. Конечно, на конкретное содержание указанных функций влияет специфика объекта воздействия. Однако такое влияние проявляется лишь в частностях; оно не изменяет состав и основное содержание функций управления, которые при всех условиях остаются в целом неизменными.

Содержание управления нередко раскрывается в научной литературе как совокупность отдельных этапов (стадий) управленческого цикла. При этом название ряда этапов совпадает с обозначением отдельных функций управления (организация, регулирование, контроль). Здесь только терминологическое сходство. Понятие «управленческий цикл» возникло из стремления четко определить технологию управленческой деятельности, состав и последовательность рабочих операций, выполняемых в ее процессе. Как правило, к таким операциям относят: целеполагание; сбор, обработку и анализ информации; подготовку и принятие управленческого решения; организацию его исполнения; контроль; корректирование решения; регулирование системы. В зависимости от степени детализации работы количество операций может быть различным.

В целом же управленческий цикл представляет собой пространственно-временную форму проявления функций управления. Осуществление каждой из них предполагает практически все этапы цикла, так как любой вид управленческой деятельности включает в себя и целеполагание, и принятие, и организацию исполнения соответствующих решений. Сам функциональный анализ управления, т. е. его расчленение на ряд составляющих элементов (функций), не означает, однако, отсутствия в практике их тесной взаимосвязи.

Таким образом, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т. е. формировании для их осуществления штатных аппаратов (выделении отдельных должностных лиц). Так, в органах внутренних дел в целях выполнения основных функций созданы службы БХСС, уголовного розыска, охраны общественного порядка и т. д. Для исполнения же функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем.

Функции управления - это относительно самостоятельные, однородные, специализированные и обособленные виды управленческой деятельности, объективно необходимые для реализации целей системы управления. Для того чтобы считаться таковой, функция управления должна иметь четко выраженное содержание, разработанный механизм ее осуществления и определенную структуру, в рамках которой завершается ее организационное обособление. Под содержанием подразумеваются действия, которые должны осуществляться в рамках конкретной функции.

Содержание действий и функций, осуществляемых в процессе управления, зависит от типа организации (административная, общественная, образовательная и т. д.), от размеров и сферы ее деятельности (производство, торговля, оказание услуг), от уровня в управленческой иерархии (высший уровень руководства, средний или нижний), от роли внутри организации (производство, маркетинг, финансы, кадры) и целого ряда других факторов» Семенов А.К., Набоков В.И. Основы менеджмента. - М., 2008, С.102..

«Целенаправленные воздействия на социальные процессы, используемые для достижения желаемого конечного результата, являются функциями управления. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления. Функциям принадлежит важная роль в образовании организационных структур управления. Изучение функций является важной предпосылкой формирования структуры конкретной системы управления, определения компетенции ее структурных подразделений и отношений соподчиненности. Место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: цели -задачи - функции - структура. Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляет сущность управления социальной системой. Функция как определенный вид деятельности по управлению характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Она посредством соответствующей ей организационной структуры обеспечивает выполнение задач управления. Каждая функция имеет свою сферу действия и осуществляется специфическими методами» Коренев А.П. Основы управления в Органах внутренних дел. М., 2001, С.13..

Существует еще одна трудность, связанная с пониманием функций управления, которая напрямую отражается в механизме управления. Одни авторы связывают функцию только с объектом управления Курашвили Б.Р. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М., 1981. С.201., а другие только с субъектом управления Основин В.С. Основы науки социального управления. М., 1972. С.156.. Так, в одном случае под функциями управления понимают «наиболее общие, типичные виды действия субъектов управления», а в другом - «особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в сфере управления». Между тем в данном случае было бы не целесообразно руководствоваться тем положением, что управляющая и управляемые системы образуют единство, отраженное в самом понятии функции. С этой позиции функции управления определяются, прежде всего, задачами системы, которые диктуют содержание деятельности органа социального управления и выполняются теми или иными субъектами управленческого воздействия.

Таким образом, учитывая все вышесказанное, наиболее полным определением функций управления мы считаем следующее. Функции управления - это комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления. В данном определении субъект и объект ориентированы на достижение единой цели для системы управления, обеспечивается сочетание общегосударственных интересов и интересов отдельных ее систем, реализация в конкретных условиях функций государства, раскрывается содержание деятельности субъекта с двух позиций: направление деятельности объекта - обеспечение его ориентацией и ресурсами; учитывается характер действия, его организационная суть, в которой выражено не только право, но и обязанность осуществлять воздействие; отражается динамичность и оперативность управления: взаимосвязанность и быстрая реакция участников управления на основе их непрерывного информационного контакта.

Таким образом, можно отметить, что вопрос определения понятия функции управления и их содержания является достаточно проблемным и дискуссионным. Причиной этому является отсутствие единого понимания функций управления учеными и руководителями организаций, предприятий и учреждений. Кроме этого, и в государстве, и в отдельных его системах достаточно часто происходят изменения. Так, например в системе МВД РФ, постоянно происходят значительные изменения: ликвидируются определенные структурные подразделения, появляются новые, либо они переорганизовываются, что приводит к наделению их определенными функциями управления. При этом необходимо тщательное продумывание подобных изменений, чтобы данные функции управления не несли нулевого эффекта, не дублировали функций, которые уже выполняются определенными лицами и структурами, а в полной мере соответствовали своему содержанию и выполняли возложенные на исполнителя задачи, достигали поставленные цели.

2 ВИДЫ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Функции устанавливаются через определение направлений решения задач деятельности объектов управления и определяют внутреннее структурное построение объекта управления, в том числе его структуру.

В этой связи, очевидно, что для реализации правоохранительных функций следует устанавливать пределы компетенции органов внутренних дел, а именно - правовые нормы, регулирующие осуществление функций, ибо любая организация для выполнения своих функций должна обладать определенным правовым статусом в системе общественных отношений.

Правовой статус устанавливает и разграничивает в общем виде основные полномочия организации при осуществлении ею отраслевых функций (функции внешненаправленной специальной деятельности), а также основные полномочия при осуществлении управленческих функций (функции внутриорганизационной деятельности) и, наконец, полномочия в процессе обеспечения деятельности (обеспечивающие функции). В соответствии с тремя основными направлениями организационно-управленческой деятельности обычно разделяют три группы функций.

1. Специальные функции отражают организующее воздействие системы управления на конкретные сферы общественных отношений.

2. Общие функции управления присущи системе управления в целом и отдельным её подуровням; они отражают содержание организационно-управленческой деятельности.

3. Обеспечивающие функции обслуживают процессы реализации специальных и общих функций.

Специальные функции органов внутренних дел согласуются с отраслевыми задачами их деятельности и регламентированы законодательством, а также организационно-управленческими актами Министерства внутренних дел.

«Посредством выделения той или иной функции можно понять внутреннюю взаимосвязь всех направлений деятельности данной организации. При этом важно на практике обеспечить согласованную реализацию этих функций. В общем виде согласованное исполнение всех функций организации осуществляется посредством организационно-управленческой деятельности. В системе общественных отношений процедуры управления позволяют координировать и согласовывать все стороны общественной жизни, добиться выполнения поставленных задач» Сальников В.П. Система функций управления. - М.,1987, С.5..

При характеристике функций управления следует иметь в виду и то, что они в определенном смысле носят универсальный характер. Тем не менее каждая функция имеет свою специфику и обеспечивает реализацию того или иного воздействия. Общеуправленческие функции в своей совокупности обеспечивают реализацию по всему комплексу специальных и обеспечивающих функций. К числу общеуправленческих функций относят:

Учет - это систематический сбор информации о статике (структуре) и динамике (изменении) состояния объекта управления и внешней среды. Эта функция осуществляется путем регистрации, сравнения и сопоставления фактов, характеризующих в количественных и качественных параметрах состояние и развитие социальных процессов. «Посредством учета производится обеспечение субъекта управления информацией о ходе достижения целей управления и реализации управленческих решений. Надлежащая постановка учета является необходимой предпосылкой реализации процесса управления. Знание фактического положения дел позволяет наиболее успешно решать все задачи деятельности» Сальников В.П. Основы управления в Органах внутренних дел, учебник, М., 2002, С.59..

Анализ - познавательный вид деятельности, который заключается в обработке и осмыслении информации, осуществляется в целях объективной оценки состояния объекта управления. Эффективность управления возможна только при условии глубокого и регулярного анализа управленческих отношений. Анализу подвергаются социальные процессы, происходящие в системе управления, коллективе, отрасли, регионе. Анализируются положительные и отрицательные процессы и явления, их причинно-следственные связи, а также факторы, влияющие на эффективность управления. Благодаря анализу информации достигается объективная оценка реальной действительности. Он дает возможность правильно определить форму, время и интенсивность необходимого управляющего воздействия.

«Познавательно-программирующие функции управления включают в себя прогнозирование и планирование. Их осуществление связано прежде всего с выбором и обоснованием целей данной социальной системы. Выполнение указанных функций закладывает фундамент управленческой деятельности, создает возможность научного подхода к ее организации, позволяет эффективно решать задачи непосредственного воздействия на объекты управления. Будучи самостоятельными, данные функции взаимообусловлены. Планирование, как уже отмечалось, должно основываться на изучении общественных потребностей, на научных прогнозах, на анализе и оценке различных вариантов решений, их непосредственных и долговременных последствий» Семенов А.К., Набоков В.И. Основы менеджмента. - М., 2008, С.104..

Прогнозирование - это деятельность, заключающаяся в получении информации о будущем состоянии какого-то объекта (в данном случае - социальной системы) путем анализа его состояний в прошлом и в настоящем. Принципиальная возможность разработки прогноза, т. е. научно обоснованного предсказания о направлении и вероятных изменениях изучаемого объекта, базируется на диалектико-материалистических положениях о познаваемости мира. Чтобы социальный прогноз был верным, требуется знание фактов и законов общественного развития, а также выявление и объективная оценка совокупности действующих здесь причинно-следственных факторов.

Прогностические выводы в деятельности органов внутренних дел определяются влиянием следующих факторов: развития внешней среды (например, социально-экономический прогноз); криминологическое прогнозирование (например, тенденции общеуголовной преступности), организационно-управленческое прогнозирование (например, потребность в специалистах нового профиля), организационно-техническое прогнозирование (например, необходимость разработки новых образцов спецсредств) и т.п.

Прогнозирование призвано обеспечить научность и рациональность любого вида человеческой деятельности. Характерно, что необходимость в прогнозировании по-настоящему понята одновременно с осознанием роли и содержания управления, формированием соответствующих теоретических положений. Совершенствование прогнозирования является следствием повышения научности управления и условием возрастания его значения в развитии общества. Прогнозирование в 21 в. превратилось в реальную деятельность, осуществляемую с помощью точных, математических методов.

«Использование прогностических выводов позволяет активно воздействовать на будущее развитие процессов и объектов в желаемом для общества направлении. Такая возможность предоставляется, в частности, при планировании деятельности органов внутренних дел. Например, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, совершенствования воспитательной работы и правовой пропаганды среди населения, внедрения прогрессивных форм, методов профилактики правонарушений и т. д. Подобные действия направлены на снижение преступности по сравнению с ее прогнозируемым уровнем» Малков В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности, М. 1990, С.316..

Характер процессов, влияющих на деятельность органов внутренних дел, определяет виды осуществляемого ими прогнозирования. Так, практикуется прогнозирование: развития внешней среды; криминологическое, организационно-управленческое и организационно-техническое.

Для прогнозирования развития внешней среды функционирования органов внутренних дел требуется научный анализ политических, социально-экономических, демографических и иных условий их деятельности. Это дает возможность достаточно четко определить задачи, которые возникнут перед названными органами в будущем, и заранее подготовиться к их решению. Криминологическое прогнозирование имеет комплексный характер, поскольку учитывает количественные показатели и качественные свойства преступности в их связи с различными факторами внешней среды: ростом населения, тенденциями изменения его половозрастной структуры, социально-экономических характеристик конкретной территории и т. п. Оно позволяет органам внутренних дел не только избирать наиболее эффективные варианты тактики и методы борьбы с отдельными видами преступлений, но и определять научно обоснованную стратегию улучшения всей организаторской и служебной деятельности.

«Важное значение имеет организационно-управленческое и организационно-техническое прогнозирование самой системы органов внутренних дел. Оно позволяет представить их будущее количественное и качественное состояние: возможные предстоящие изменения функций, организационных структур, а также в кадровом, материально-техническом обеспечении и т.п.» Камышников А.П., Махинин В.И. Основы управления в правоохранительных органах. М., 2007, С.49..

Наряду с объектом исследования основанием для выделения видов прогнозов служит и временной период, на который они составляются. Исходя из этого прогнозы подразделяются на оперативные (с периодом упреждения до одного месяца), краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), долгосрочные (от пяти до пятнадцати лет). Каждый вид прогнозирования требует соответствующего информационного обеспечения, использования различных количественных методов проведения расчетов и логико-аналитической работы.

Планирование - процесс, в котором конкретизируются пути и способы достижения целей, решения практических задач в течение установленного периода времени посредством координации.

«Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов, воздействующих на развитие самой системы и на условия ее деятельности» Малков В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной .деятельности, М. 1990, С.319..

Результатом осуществления данной функции являются установочные управленческие решения типа программ, директив, планов и т. п. Особенности плана состоят: в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений, в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи системы; пути и средства их достижения и решения; ресурсы; конкретные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; исполнители намеченных мер; сроки осуществления последних; способы контроля за выполнением мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принимаемое на основе выбора главного направления развития системы и определения конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставленных задач, достижения намеченных целей.

Для повышения эффективности охраны правопорядка органами внутренних дел разрабатываются стратегические, организационно-тактические и организационно-оперативные планы.

Стратегическое планирование осуществляется с перспективой на десять и более лет, с учетом основных направлений социального и экономического развития страны и соответствующих республик. К стратегическому уровню планирования относится разработка:

а) долгосрочных комплексных целевых программ, предусматривающих решение наиболее сложных проблем борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, совершенствования функционирования органов внутренних дел различного уровня, а также отдельных регионов;

б) перспективных (на пять лет) планов производственно-хозяйственной деятельности и планов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Организационно-тактическое планирование предполагает разработку текущих (годовых, полугодовых и квартальных) планов. Оно состоит в определении основных задач и направлений деятельности органов внутренних дел на соответствующий период, а также конкретных мероприятий организационного характера.

Организационно-оперативное планирование включает в себя разработку специальных планов деятельности органов внутренних дел, а также составление планов индивидуальной воспитательной работы всех руководителей с подчиненными и индивидуальных планов работы сотрудников. В отличие от перспективных и текущих планов, на основе которых осуществляется вся организационная и оперативно-служебная деятельность органов внутренних дел в определенном календарном периоде, специальные планы служат решению конкретных задач по мере их возникновения.

В решении задач управления особую значимость имеют организационно-регулирующие функции - организация, регулирование, контроль. Их выполнение связано с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления для достижения ранее сформулированных целей социальных систем, получения запрограммированных результатов.

Организация - является центральной в системе функций управления. Рассматривая ее сущность, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно. «В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование: государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других - состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в функциональном и структурном отношениях. В качестве некоторого процесса понятие организации может иметь содержание статики - состояние объекта как целостной структуры на некоторый фиксированный момент времени. Наконец, организация может быть представлена в качестве одной из важнейших функций управления, т. е. как сознательная деятельность, направленная на упорядочение состояния тех или иных социальных образований и явлений»Камышников А.П., Махинин В.И. Основы управления в правоохранительных органах. М., 2007, С.54..

Между разными аспектами понятия организации существует тесная взаимосвязь. Выполнение функции организации предполагает формирование функциональной и организационной структур; обоснование штатной численности; подбор и расстановку кадров; информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение для выполнения данного управленческого решения; установление между всеми элементами исполнительной деятельности устойчивой взаимосвязи, гарантирующей их надежное взаимодействие.

В этой деятельности особое значение имеет установление между сотрудниками организационных связей, закрепляющих в системе управления их отношения как по вертикали, так и по горизонтали. При этом определяются состав и полномочия руководящих органов, их подуровней и структурных звеньев. Наряду с определением функциональных и организационных структур, организация процесса управления предусматривает работу по подбору и расстановке кадров, формированию коллектива, стимулированию, созданию условий для взаимодействия, материально-техническому обеспечению и т.д.

Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели - создания новой системы либо совершенствования существующей. В органах внутренних дел формирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся, но нуждающихся в улучшении. Однако в любом случае при этом необходимо в первую очередь четкое определение либо уточнение предназначения создаваемой системы, т.е. ее целей, задач и функций.

Общая цель системы органов внутренних дел едина для всех ее элементов. Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного органа обусловливают обязательность конкретизации его задач и функций с учетом, например, социально-экономических, демографических и иных особенностей обслуживаемой им территории. В результате такой конкретизации определяется функциональная структура системы. При этом уточняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, реализация которых органами внутренних дел в изменяющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответствующих целей.

Процесс создания системы предполагает далее формирование ее организационной структуры. В данном случае главным является определение состава структурных подразделений органа внутренних дел в зависимости от выполняемых ими конкретных функций. Формирование организационной структуры требует соблюдения следующего правила: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функций (подфункций). Наряду со строгой специализацией подразделений органов внутренних дел здесь следует также обеспечить согласованность их деятельности для решения общих задач.

Повседневно осуществляемое руководителем оперативное управление предусматривает принятие новых управленческих решений и внесение изменений в ранее принятые. Оно предполагает также распределение заданий между подчиненными, расстановку личного состава по конкретным видам работ, обучение сотрудников приемам и методам выполнения заданий, оказание им помощи. Важной работой руководителя, проводимой в целях сосредоточения сил и средств при решении общих для органа внутренних дел задач, является организация взаимодействия структурных звеньев аппарата с учетом их компетенции и возможностей.

Регулирование - общая функция управления, в процессе реализации которой производится своего рода «подстройка» деятельности к изменяющимся условиям. Необходимость этой функции вызвана объективными причинами, имеющимися в любой области социальных отношений. Главной целью регулирования является устранение тех или иных отклонений в функционировании системы.

«Эта функция является, по существу, одной из форм организационной деятельности субъекта управления и заключается в организации оперативного управления, т.е. в налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, в обеспечении взаимодействия структурных звеньев, а также в обучении и воспитании кадров. Функция регулирования включает в себя также координацию деятельности, которая призвана обеспечить согласование действий всех звеньев в системе управления. Механизм регулирования может быть экономическим, политическим, правовым, социально-психологическим» Камышников А.П., Махинин В.И. Основы управления в правоохранительных органах. М., 2007, С.55..

Роль функции регулирования в управлении очень велика. Эта деятельность призвана «сохранять необходимую и достаточную для эффективного функционирования социальной системы меру ее упорядоченности. Посредством регулирования осуществляется в сущности непосредственное управление системой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Теоретическое обоснование значимости контроля принадлежит классикам марксизма-ленинизма. Определяя пути социалистического строительства, В.И. Ленин писал: «Учет и контроль - вот главное, что требуется для «налажения», для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества» Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 44. С.347..

Контроль - функция, которая связана с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности, с тем чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Контроль предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, правилам, решениям, установленным стандартам и т.п. С помощью контроля выявляются результаты деятельности, исполнение управленческих решений, имеющиеся отклонения от заданных параметров функционирования, допущенные ошибки в работе отдельных исполнителей.

Контроль служит двум основным целям. Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений. Во-вторых, он дает возможность совершенствования деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

«Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение положений законов и нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных объектов управления; своевременное и качественное выполнение управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам. К числу задач контроля относятся и выявление передового опыта с внедрением его в практику, содействие правильному подбору и расстановке кадров, своевременное предупреждение их от ошибок в работе» Малков В.Д., Веселый В.З. Теория социального управления. - М., 1990, С.326..

Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и метода дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата.

«Осуществление любой целенаправленной деятельности невозможно без ее полного обеспечения. Именно эту деятельность осуществляют обеспечивающие функции. Они имеют существенное значение, т.к. обладают многообразным содержанием, что объективно порождает разделение ответственности между субъектами за их реализацию» Коренев А.П. Основы управления в органах внутренних дел. М., 2001, С.16..

К числу основных обеспечивающих функций обычно относят: правовое обеспечение (возлагается на подразделения, группы правого обеспечения); кадровое обеспечение (возлагается на кадровые подразделения); материально-техническое, вещевое, продовольственное, финансовое и медицинское обеспечение (возлагается на службы тыла, ресурсного обеспечения); документационное обеспечение (возлагается на секретариаты); информационное обеспечение (возлагается на информационные центры); другие направления обеспечения деятельности органов внутренних дел.

Функции кадрово-ресурсного управления в правоохранительных органах имеют в своем составе следующие основные разновидности:

подбор исполнителей служебной деятельности;

подготовка исполнителей служебной деятельности;

активизация исполнителей служебной деятельности;

обеспечение ресурсами исполнителей служебной деятельности;

оценка исполнителей служебной деятельности.

Таким образом, исполнение всей совокупности функций органов внутренних дел должно осуществляться исходя из их взаимосвязи и взаимообусловленности. Это значит, что, к примеру, реализация функций оперативных подразделений должна координироваться и осуществляться во взаимодействии с другими службами и подразделениями. Одновременно с этим в деятельности органов внутренних дел выполнение всех функций связано с регламентом, который в правовой форме предписывает порядок осуществления определенных направлений деятельности.

Правовая регламентация деятельности МВД России является прерогативой Президента Российской Федерации, а в части обеспечения функционирования - Правительства Российской Федерации, соответственно аппарат министерства устанавливает регламенты для нижестоящих уровней управления. В целом исполнение функций органов внутренних дел регулируется соответствующими инструкциями, положениями, уставами, наставлениями и другими нормативными актами.

3 ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

функция управление внутренний дело

Возникновение теории управления в сфере правоохранительной деятельности связано по меньшей мере с двумя предпосылками: осознанием практической потребности в ней и готовностью науки удовлетворять эту потребность.

Задача борьбы с преступностью не может быть решена совершенствованием только правоохранительной деятельности, ее решение предполагает активизацию и деятельности управленческой: прогнозирования, планирования, формирования и реформирования организационных структур, расчета ресурсов, координации и т.д.

«С течением времени управление правоохранительной деятельностью все больше превращалось в работу научно - исследовательского типа» Малков В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности, М., 1990, С.314..

Органы внутренних дел в современной России занимают особое место в государственном механизме, в системе исполнительной власти, поскольку выступают наиболее масштабным по объему выполняемых правоохранительных функций институтом. «Необходимость изучения исторического опыта в целях повышения эффективности деятельности государственных структур общепризнанна. Обращение к истории органов внутренних дел является важным условием понимания их современного развития, так как позволяет уточнить ее особую природу, а значит, определить направления изменений этого института в его сегодняшней форме. История органов внутренних дел базируется на научном изучении органов внутренних дел, имеющем длительную историю и ставшем наиболее интенсивным в последние десятилетия» Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С.46..

Органы внутренних дел являются одним из главных субъектов управления внутренней безопасностью, то есть полицейской деятельности. В ходе исторического развития общества арсенал средств обеспечения внутренней безопасности обогащался, полицейская деятельность усложнялась. Уже на начальных этапах существования государства функция управления внутренними делами становится важнейшей, хотя долгое время сохранялась значительная роль в этой сфере общественных структур. Функции органов внутренних дел со временем менялись. Зародившись в начале XIX века как орган исполнительной власти широкого предмета ведения, они превратились преимущественно в правоохранительный орган. Происходило это эволюционном путем, в связи с появлением учреждений, должностных лиц, чье управление определенным кругом проблем оказывалось более эффективным, или утратой значимости полномочий по использованию принуждения Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Государственное управление в области внутренних дел. М., 1997. С.5..

В России, как и во многих странах, организационная система, предназначенная для обеспечения внутренней безопасности и исполнения установленных в государстве норм, правил и законов, получила название системы органов внутренних дел. За более чем два века своего существования она многократно менялась, хотя некоторую преемственность все же проследить можно.

Органы внутренних дел в России на протяжении своей истории выполняли различные функции, но важнейшими из них, проходящими красной нитью через предназначение названной структуры, были охрана общественного порядка и борьба с преступностью. В истории органов охраны общественного порядка были изменения как эволюционные, происходящие в рамках одной общественной системы, так и революционные, связанные со сменой общественных систем. Однако выполнение органами внутренних дел функции поддержания общественного порядка обеспечивало определенную преемственность в их развитии. Постепенно складывались организационные формы и принципы управления, основные отраслевые службы и направления деятельности, принципы комплектования кадрами и прохождения службы Кислицын С.А. Российская историческая политология. Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998. С.49-54.. Таким образом, существующую в настоящее время систему органов внутренних дел следует считать продуктом, возникшим не внезапно, по чьему-либо распоряжению, а структурой, развивающейся постепенно и изменяющейся в связи с обстановкой, сложившейся в конкретный момент времени в государстве.

Изучив образование и развитие органов внутренних дел в Российском государстве, можно выделить определенные периоды. Вопрос периодизации истории отечественных органов внутренних дел относится к числу дискуссионных и требует дальнейшей разработки. На основании комплекса внешних и внутренних критериев характеристика государственного строя, содержании и формы осуществления функции, особенностях организационно-правовой модели деятельности органов внутренних дел, можно выделить четыре крупных этапа в истории органов внутренних дел России Рент Ю.А. Общая и политическая полиция России. Рязань, 2001. С.3-15..

Первый этап (IX в. - начало XVIII в.) характеризуется тем, что несложные функции органов внутренних дел осуществляются не только государством, но и различными социальными структурами. Отсутствуют постоянные регулярные специализированные органы. При этом в XV в. - начале XVI в. роль государственных органов в осуществлении охраны общественного порядка существенно возрастает, появляются первые розыскные органы, созданы специальные земские и губные избы как органы борьбы с преступностью на местах, образован и центральный розыскной орган - Разбойный приказ Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX вв.). СПб., 1999. С.14..

Второй этап начинается с первой четверти XVIII век и продолжается до февраля 1917 г. Это время создания и развития специального органа полицейской деятельности, формирования системы органов внутренних дел в Российской империи и монополизации полицейской деятельности абсолютистским государством. Компетенция специализированных полицейских органов постепенно становится чрезвычайно широкой и охватывает практически всю административную деятельность, кроме того, происходит экспансия указанных органов в законотворческую и судебную сферы.

В рамках третьего этапа (1917-1991 гг.) происходят создание и развитие органов внутренних дел в Советском государстве, формируются характерные черты советской модели органов внутренних дел: многофункциональность, закрытость, централизованность, военнизированность, политизированность.

Четвертый этап (1991 г. по настоящее время) - это период реформирования российских органов внутренних дел в условиях образования суверенного государства и провозглашения курса на построение правового государства.

Чтобы уяснить причины реформирования органов внутренних дел в данный период, необходимо принять во внимание, что основные черты, функции системы органов внутренних дел, ее место и роль в государственном механизме, обществе определяются формой государства и особенно типом политического режима. В Советском государстве сложилась модель системы органов внутренних дел с определенными характеристиками: многофункциональность, централизованность, закрытость, политизированность, военнизированность. Еще в годы перестройки 1985-1991 гг. было положено начало трансформации этой модели, в 1990-е гг. этот процесс был активизирован. «Глубокие социально-политические перемены в обществе, которые можно связать с переходом от тоталитарной к демократически организованной власти, от неправового к правовому государству, требовали коренного изменения функций системы органов внутренних дел, их места в государственном механизме. Органы внутренних дел должны были стать не карательными органами, выполняющими указания политической сил, находящихся у власти, а органами защищающими население, охраняющими закон» Кваша Л.Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права. 2006. №3. С.26..

В течение этого периода было осуществлено большое количество реорганизаций, преобразований в МВД России, порой не продуманных концептуально, случайных, ситуативных, вскоре отменявшихся другими. Это дало основание для существования распространенного мнения, о том, что реформа органов МВД так и не началась. Однако какими бы хаотичными не были, на первый взгляд реорганизации, они положили начало изменению качественных характеристик системы органов внутренних дел, в чем полагаем, и состоит основное их значение.

В своем выступлении в «Российской газете» министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев отметил, что если «в 90-е годы правоохранительные органы не смогли уйти от репрессивной модели милиции, найти и реализовать новую социальную модель, при которой милиция как составляющая государственной власти, находящаяся на службе у гражданского общества, предоставляет своим гражданам услуги по обеспечению конституционных прав и свобод граждан, законности и правопорядка, безопасности как самого государства, так и общества в целом, его граждан, экономики и бизнеса», то в последнее время «тенденция к росту открытости и прозрачности в деятельности министерства приняла необратимый характер.» МВД России: вчера, сегодня, завтра: выступление министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р. Нургалиева // Рос. газета. 2009. 15 июля.

Несмотря на то, что с 2003 по 2009 год в МВД России переживало период активного реформирования, нельзя не видеть, что современные условия требуют переоценки определенных позиций в деятельности министерства. И дело здесь не только в происходящем экономическом кризисе, хотя его роль в обострении криминальной обстановки значительна. Процесс организационно-управленческих и структурных изменений в МВД России переходит в новую фазу и требует более глубоких, качественных и системных преобразований. Происходящие изменения в системе органов обеспечения национальной безопасности, и прежде всего в МВД России, во-первых, имеют системный характер, затрагивающий социально-экономические, политические, технико-технологические, информационно-аналитические, собственно правоохранительные стороны деятельности ОВД.