35

Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретико-методологические основы управления территорией
• 1.1 Понятие управления территорией
• 1.2 Механизмы управления для территории
• 1.3 Особенности социально-экономического развития в регионах России
• Список использованной литературы
• Введение
• Актуальность темы исследования. Выход экономики России и экономики ее отдельных регионов из состояния стагнации и переход на путь устойчивого развития требует разработки и реализации принципиально новой парадигмы управления регионом, построенной с учетом развития и совершенствования рыночных отношений, специфических особенностей развития российской экономики, а также влияния экономических, политических, научно-технологических, экологических и информационных факторов, особенно в условиях обострения международной конкуренции, в процессах захвата природных, технологических, информационных ресурсов и рынков сбыта.
• В соответствии с мировыми тенденциями роль регионов в социально-экономическом развитии заметно усиливается. В России эти процессы имеют свою специфику. В условиях централизованной экономики регионы не являлись объектом региональной политики, и все типы экономической политики, в том числе их региональный аспект, были подчинены прежде всего государственным интересам. В отличие от плановой экономики, в федеративном государстве, регулируемом рынком, регионы-субъекты Федерации несут многократно бoльшую функциональную нагрузку, выступая субъектами в экономических связях, конкурируя за бюджетные и частные инвестиции, проводя внутрирегиональную социально-экономическую политику и, в конечном итоге, отвечая за уровень жизни населения.
• На федеральном уровне до сих пор не сформирована четкая региональная политика как целенаправленное воздействие центра на регионы в интересах комплексного и сбалансированного развития и самих территорий, и государства в целом. В то же время достижение тех целей, которые стоят перед Российской Федерацией - преодоление бедности и ускоренный экономический рост, модернизация и реструктуризация экономики - представляется невозможным без учета региональной компоненты. Необходимо принимать в расчет и управлять пространственным распределением экономического роста и региональными диспропорциями. Представляется, что отсутствие в России перспективных направлений территориального развития на длительную перспективу, как и долгосрочной стратегии развития как таковой, является значительным препятствием на пути как регионального, так и национального развития, решения ряда проблем, характерных для российской региональной экономики, таких как, например, значительная межрегиональная асимметрия.
• Значимость выработки и реализации эффективного механизма управления региональным развитием возрастает и вследствие тенденции к экономическому росту, наблюдаемой в течение последних пяти лет в национальной экономике и в большинстве субъектов Российской Федерации. Хотя немалое число российских регионов уже имеют стратегическое видение своего будущего, остаются актуальными вопросы методологии стратегического планирования развития региона как востребованного сегодня комплексного инструмента государственного управления последним.
• Все это определило актуальность темы исследования. Решение проблемы поиска методологических подходов, адекватных современным реалиям управления региональным развитием, во-первых, актуально как для самих российских регионов, так и для федерального центра; во-вторых, может лежать в плоскости создания единой, охватывающей все уровни управления системы стратегирования для эффективного управления развитием территорий; в-третьих, необходимо для самой экономической науки и ее ветви, региональной экономики, для более глубокого осмысления процессов, связанных с разработкой и реализацией стратегии развития регионов.
• Степень разработанности проблемы. Изучение теории и практики формирования и функционирования управления территорией в условиях рыночной экономики в нашей стране началось совсем недавно, с началом в 90-х годах реформ в России.
• Активную работу в области теории региональной экономики и ее функционирования ведут Ю.П. Алексеев, С.С. Артоболевский, С.Н. Бобылев, О.И. Боткин, С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, Б.М. Жихаревич, М.П. Комаров, А.Л. Кузнецов, В.Н. Лексин, А.С. Маршалова, Т.Г. Морозова, В.И. Некрасов, А.С. Новоселов, Д.А. Новиков, А.К. Осипов, А.Н. Пыткин, А.И. Татаркин, В.Ф. Уколов, А.Н. Швецов, С.С. Шишов, Р.И. Шнипер и др.
• Зарубежные специалисты, которые рассматривают в своих работах проблемы региональной экономики и ее инфраструктур: У. Айзард, Х. Армстронг, Дж. Бачтлер, С. Вагенаар, У. Изард, К. Литтл, П. Нийкэмп, Ф. Сникарс, М. Темпл, Дж. Тэйлор, Л. Хоффман, Д. Юилл и др.
• Обобщение опыта исследований в русле рассматриваемой в дипломной работе проблемы показало, что вопросы теории, методологии и практики стратегирования в управлении развитием территории еще не получили исчерпывающей научной интерпретации.
• Целью работы является применение системного подхода в управлении территорией, областью, городом.
• Поставленная цель потребовала решения ряда взаимосвязанных задач, а именно:
• Раскрыть понятие управления территорией.
• Рассмотреть механизмы управления для территории.
• Определить особенности социально-экономического развития в регионах России.
• Выполнить оценку деятельности представительных органов местного самоуправления.
• Провести анализ деятельности Законодательного Собрания по обобщению опыта накопленного представительными органами местного самоуправления Нижегородской области.
• Провести планирование, прогноз и управление в процессе стратегирования.
• Предложить разработки стратегии развития ЗАО «Стрелец СПб-Б».
• Обосновать возможность реализации стратегии развития Нижегородской области.
• Объектом исследования является ЗАО «Стрелец СПб-Б».
• Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе стратегирования и управления комплексным социально-экономическим развитием территории в рыночных условиях хозяйствования.
• Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных авторов в области регионального управления, посвященные проблемам стратегирования и управления развитием территорий, научно-методические рекомендации в области региональной политики и экономики.
• Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании ряда предложений по совершенствованию управления территорией.
• Структура работы. работа состоит из введения, трех глав, заключение, списка использованной литературы и приложения.

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления территорией

1.1 Понятие управления территорией

С точки зрения организации управления территорией России обладают следующими общими особенностями:

процесс рыночного реформирования экономики и создания конкурентной среды не завершен;

в подавляющем большинстве муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившихся административно-территориальных единиц, созданных, в свое время, без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;

процесс формирования муниципальной собственности, в том числе на землю как ресурс территориального развития, также далек от завершения;

не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству административно-территориальных единиц;

деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия "социальная ответственность", что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития административно-территориальных образований различного ранга.

у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ Материалы семинара Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия, 28 июня - 1 июля 2009г., СПб., 2009..

Нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития.

Отмечается неполнота и недостоверность исходных данных применяемых для прогнозирования ситуации органами государственной власти и местного самоуправления. Существующая практика сбора информации, особенно статистика, не отвечают задачам управления в условиях перехода к рынку. В частности, в статистике:

вообще не отражаются некоторые жизненно важные стороны обеспечения населения, являющиеся обычно объектом контроля органов власти в передовых странах с рыночной экономикой (например, нематериальные услуги населению, экологическая обстановка, оценки различных социальных сторон жизни населения и т.д.);

в статистической информации не согласованы между собой форматы и размерности показателей разных разделов, подразделов статистических форм отчетности; например, одни представлены в абсолютном виде с определенной размерностью, другие в процентах к прошлому (иногда базовому) периоду и т.д.;

не отражаются или вовсе не учитываются цели и задачи управления.

в результате по данным статистики практически невозможно отследить реакцию объекта управления социально-экономической сферы на управленческие воздействия или интерпретировать данные статистики в интересах управления.

1.2 Механизмы управления для территории

Любые механизмы изобретены людьми для удовлетворения их специфически человеческих целей, они сознательно построены и могут так изменяться, что их ценность может увеличивается. То же можно сказать и об управлении городом: чтобы качественно управлять городом, главе города нужно качественно управлять администрацией. А для этого ему нужна компетентность - это способность лица выполнять работу в соответствии с предписанными стандартами.

Для создания эффективного механизма территориального управления, необходимо дать ответ на 4 группы вопросов: чем управлять (объект), какие проблемы решать (функции), как управлять (методы), кто управляет (органы).

Объектом территориального управления выступает весь народно-хозяйственный комплекс региона (города), который делится на две сферы: производственное хозяйствование, социальное хозяйствование. Это необходимо по той причине, что характер и цели деятельности в производственном и социальном хозяйствовании различны. Различными должны быть и механизмы управления этими двумя сферами. Управление производственным хозяйствованием должно строиться на основе экономических методов, а в управлении социального хозяйствования, их область применения ограничена. Экономические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия, путем создания определенных экономических условий для выполнения поставленных задач. Экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное в управление органами местного самоуправления.

Муниципальная собственность представляет собой имущество, часть которого закреплена за муниципальными предприятиями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления, другая часть представлена средствами местного бюджета.

Местные финансы охватывают местные бюджеты, финансы субъектов хозяйствования и обеспечивают финансирование мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Финансовые ресурсы предприятий, направляемые внебюджетные фонды, получаемые за счет штрафов, доходов от аукционов.

В целом же, в основу хозяйственного механизма территориального управления заложены следующие подходы:

Расширение прав, задач и ответственности местных органов перед населением за решение поставленных задач. Это обеспечивается, во-первых, расширением прав местных органов управления в области налогообложения, использования местных бюджетных средств и территориальных ресурсов, во-вторых, новым подходом к проведению выборов в местные органы, обеспечивающим представительство в них лиц, заинтересованных в решении местных проблем, в-третьих, усилением контроля за работой местных органов со стороны населения.

Расширение материальных возможностей местных органов управления для решения стоящих перед ними задач. Это осуществляется за счет формирования финансовых ресурсов регионов с помощью прямых отчислений от прибыли всех расположенных на его территории предприятий, учреждений и организаций, вне зависимости от формы собственности. Кроме этого, вводятся платежи за территориальные ресурсы, местные налоги.

Создание прямой экономической заинтересованности местных органов в росте эффективности предприятий, расположенных на его территории. Эффективность местных предприятий обеспечивается системой экономических льгот и стимулов (льготы по отчислениям от прибыли в местный бюджет, льготы по платежам за используемые территориальные ресурсы).

Второй сферой региона является сфера социального хозяйствования. Социальная сфера включает следующие компоненты: условия труда и отдыха людей, быт и досуг, уровень материального благосостояния населения, условия воспитания, образование, здравоохранение, доступность участия в управлении. Другими словами, социальная сфера обеспечивает непосредственное условия жизнедеятельности людей, образует среду, в которой мы живем, учимся, трудимся и отдыхаем. Состояние этой сферы является интегральным показателем эффективности экономики региона. Между экономической и социальной сферой имеется тесное взаимодействие - эффективная экономика способна дать более благоприятные условия жизни; но она должна быть и социально ориентирована. А высокая социальная обеспеченность дает высокое качество рабочей силы, стремление лучше и больше работать.

Понятие организационного изменения было введено в теорию менеджмента, и оно имеет место в самой системе управления.

Чем быстрее реакция организации на внешние изменения и реализа-ция ответных действий, тем быстрее организация выйдет из зоны не-стабильности и сможет конкурентоспособно функционировать в новых условиях окружающей среды.

Обновление организации представляет собой процесс замены устаревших и неспособных в должной мере выполнять свои функции ее элементов новыми или дополнение их ранее не существовавшими с целью приблизить ее возможности к требованиям жизни. Отставание от нее сказывается прежде всего на общих результатах ее деятельности, приводят к сужению круга покупателей и клиентов, снижению качества товаров и услуг, уменьшению масштабов сбыта, и в итоге выражается в падении прибыли

В качестве основных компонентов социальной сферы выделяется социальная структура и инфраструктура.

Социальная структура - это совокупность социальных групп и отношений, в которые включаются все члены общества со своим статусом и социальными ролями.

Инфраструктура представляет собой комплекс зданий, сооружений, предприятий и органов управления, обеспечивающих функционирование и развитие региона. Состояние этих объектов и всей социальной сферы зависит от социальной политики. Сложное содержание социальной сферы обуславливает многообразие направлений и видов социальной политики (жилищная политика, кадровая политика, семейная политика, политика в области занятости и др.). У социальной политики есть три функции:

Мотивационная, призванная стимулировать различные виды экономической деятельность людей;

Стабилизационные, обеспечивающая социальный порядок в регионе;

Стратегическая, направленная на создание социальных условий для развития “человеческого потенциала”.

Для выполнения этих функций должен осуществляться приоритет финансирования социальной сферы исходя из потребностей человека и с учетом возможностей экономики.

Для выполнения всех этих создаются органы местного самоуправления. Местная администрация, это не только исполнительная власть, но она наделяется отдельными государственными полномочиями. Структура ее зависит от набора функций Щекин Г. Социальное управление как система, // Международный журнал Проблемы теории и практики управления. 2007. №2. С. 20.

Местное самоуправление осуществляется населением посредством:

Выборного представительного органа - муниципального Совета депутатов;

Исполнительного органа - городской администрации и образуемых органов управления.

Основными функциями органов городского самоуправления являются:

Создание для жителей города благоприятной среды обитания;

Эффективное и рациональное хозяйствование, разумное использование материальных и финансовых средств в целях благополучия всех жителей города;

Обеспечение социальной защиты жителей города, охраны их здоровья, широкого доступа к образованию и культуре;

Обеспечение охраны общественного порядка.

Исполнительным органов в городе является администрация города, возглавляемая мэром. Городская администрация решает все вопросы исполнительного и распорядительного характера. В структуру администрации входят: аппарат администрации, департаменты управления, отделы.

Аппарат:

Мэр города;

Группа консультантов и помощников;

Первый заместитель мэра;

Заместители;

Руководитель аппарата.

Департаменты:

Департамент городского хозяйства, благоустройства и транспорта;

Департамент жилищно-коммунального хозяйства;

Департамент торговли, продовольствия и платных услуг.

Управление:

Управление здравоохранения;

Управление образования;

Управление культуры;

Управление главного архитектора и др.

Кроме этого, имеются отделы, комитеты, инспекции, фонды и центры (налоговая инспекция, центр занятости населения, фонд имущества и др.).

Основной формой работы Совета депутатов является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к ведению представительного органа. Текущую деятельность Совет осуществляет через создаваемые им из числа депутатов комиссии.

Таким образом, функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны. Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали (т. е. разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня).

1.3 Особенности социально-экономического развития в регионах России

Для социально-экономического развития Российской Федерации характерны объективные различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между регионами.

При этом социальное неравенство регионов обусловлено не только экономическими причинами, оно зависит от широкого круга факторов: демографической и социальной структуры населения, степени урбанизированности и сложившейся системы расселения Патрикеев Н.Г. Совершенствование управления регионом: организационно-экономический аспект. Брошюра. - Пермь: Изд-во НИИУМС, 2004..

Иллюстрацией неравномерности развития и размещения производительных сил страны и социального неравенства регионов служит сложившаяся система расселения населения по территории страны.

В европейской части России на 25% территории проживает 79% населения; к югу от линии «Санкт-Петербург _ Киров - Иркутск _ Хабаровск» на 26% территории страны проживает 95% населения. При этом в европейской части производится 74% валового регионального продукта (ВРП) страны и сосредоточены более 80% производства обрабатывающей промышленности; а в Сибири и на Дальнем Востоке располагается две трети мощностей добывающей промышленности.

Оценка регионального аспекта социально-экономического развития России с её протяжёнными территориями, исключительно разнообразными производственными, природными, демографическими и другими характеристиками требует учёта тенденций изменения многочисленных групп факторов в их динамически изменяющемся сочетании.

«Пространственная экономика» и «пространственная социальная сфера» страны отличаются своей неоднородностью. Оценка их функционирования возможна на основе системного анализа следующих факторов:

· размещения и развития производительных сил в территориальном аспекте, социальной инфраструктуры (жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, среднего и высшего образования), а также прогнозных оценок демографических тенденций;

· состояния государственной экономической, бюджетной и социальной политики, предусматривающих осуществление инвестиционных и социальных проектов в регионах страны;

· состояния организационно-управленческой, финансово-экономической и нормативно-законодательной деятельности исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на решение вопросов по обеспечению достойной жизни граждан.

Существенная дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню экономического развития

Базой социального развития является динамичный экономический рост на новой качественной основе. После кризиса. увеличилось число регионов с растущей экономикой. Но это не позволило преодолеть тенденцию усиления дифференциации регионов по уровню экономического развития. Так, максимальное различие величины ВРП на душу населения среди 88 наблюдавшихся регионов достигало в 2002 г. 69,5 раза.

Распределение регионов по этому показателю ассиметрично: выше среднероссийского уровня находилось только 23 субъекта. В 2003 г. в 18 регионах этот показатель был более чем вдвое ниже среднероссийского.

В результате, согласно имеющейся статистике, Россия занимает первое место в мире по межрегиональной социально-экономической дифференциации, причём на уровне муниципальных образований выявляются многократно большие различия в сравнении с региональным уровнем.

Основной прирост ВВП и производства обеспечивают лишь 10 субъектов Российской Федерации. Большинство регионов по-прежнему живут на дотации.

Сегодня по уровню регионального валового продукта самые бедные и самые богатые регионы различаются в 35 раз, по уровню безработицы - в 29, по объёму инвестиций в основной капитал - в 158 раз.

Прогнозные оценки динамики социального неравенства регионов

Важным вопросом для социальной политики страны являются перспективы социального неравенства регионов. Экспертные оценки свидетельствуют о том, что при сложившемся в стране типе экономического роста экономическое и социальное неравенство регионов будет усиливаться. Это касается ряда базовых показателей жизнедеятельности населения регионов: душевого ВРП, заработной платы, душевого финансирования социальной сферы и т.д.

Самое общее объяснение сохранения таких диспропорций состоит в том, что на стадии роста в рыночной экономике сильнее действуют региональные различия конкурентоспособности производителей. Регионы, получившие конкурентные преимущества, уходят «в отрыв» (Москва, нефтегазовые регионы), а отстававшие ранее регионы начинают отставать ещё больше. Получаемые ими трансферты из федерального бюджета решают главным образом текущие социальные задачи, но не стимулируют ускорение экономического развития. Отстающим регионам требуется оказывать меры поддержки более кардинального свойства - инвестиционного и инновационного характера.

Значительная неравномерность экономического и социального развития регионов страны усугубляется неблагоприятной ситуацией в демографической сфере. Более того, в России на ближайшие 15-20 лет при отсутствии экстраординарных мер демографической политики неизбежно сохранится тренд естественной убыли населения.

Так, согласно умеренно-оптимистическому прогнозу, страна будет терять ежегодно 600-800 тыс. человек. Без учёта миграции к 2015 г. население должно сократиться до 133-136 млн. человек, к 2020 г. - до 127-132 млн. человек. Основное сокращение населения придётся на центральные и северо-западные регионы страны, где естественная убыль будет составлять 7-8 человек на 1000 человек населения. В наименьшей степени этот процесс затронет южные регионы - менее 1 человек на 1000 человек населения.

Депопуляция отразится, главным образом, на сельском населении. Ожидается, что снижение городского населения уже в 2008-2010 гг. резко замедлится, а в следующем десятилетии - стабилизируется, в основном вследствие развития процессов урбанизации и миграции. Напротив, снижение численности сельского населения ускорится. За каждое пятилетие численность сельского населения будет сокращаться на 1,5-2,0 млн. человек Ишмаев И.А. Системное управление объектами государственной собственности субъекта Российской Федерации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 : Москва, 2001 139 c..

Региональные диспропорции в доходах населения

Региональные различия в доходах населения обусловлены экономическим неравенством в развитии субъектов Российской Федерации.

Темпы сокращения доходов в 1990-е годы во многом зависели от отраслевой структуры экономики.

В регионах со специализацией на машиностроении, отраслях ВПК, лёгкой и пищевой промышленности экономический спад был наибольшим. Доходы населения вследствие этого сократились в два, а то и в три раза.

Доходы в регионах со специализацией на отраслях топливно-энергетического комплекса и металлургии, хотя в целом по регионам и сократились, но в значительно меньшем размере, а для работающих в базовых отраслях экономики зачастую даже и возросли.

В период экономического роста динамика доходов населения также во многом зависела от структуры экономики региона, а также от динамики роста цен на товары и услуги. В советский период поясные цены различались в 1,5 раза, а в период реформ их разбег существенно увеличился. Достаточно отметить, что в период 1998-1999 гг. различия в стоимости региональных продуктовых наборов составляли уже 4 раза, а разрыв в стоимости набора товаров и услуг в 2003 г. - возрос по сравнению с 1990 г. почти в два раза и составил 2,8 раза.

Ещё одной причиной роста региональных диспропорций в доходах населения явилось ослабление механизмов перераспределения финансово-бюджетных ресурсов в 1990-е годы. Только с 2000 г. финансовая помощь за счёт федерального бюджета существенно выросла.

В целом по России в 2008 году по сравнению с 2007 годом, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизилась с 15,1% до 14,3%. Следует учесть, что за данный период величина прожиточного минимума в среднем на душу возросла на 22,5%, а среднедушевой денежный доход - на 25,8%. В 2008 году наибольшая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума на душу населения приходилась на Дальневосточный федеральный округ (29,4%). Для этого округа характерны самая высокая величина прожиточного минимума на душу населения среди других округов (включая Москву) при относительно низком уровне среднедушевых доходов.

Наименьшая доля бедного населения в 2008 году приходилась на Уральский федеральный округ (12,6%), на показатели которого положительно сказывается влияние такого относительно обеспеченного региона, как Тюменская область.

Средне- и долгосрочные прогнозы изменения реальных располагаемых денежных доходов населения (выполненные в умеренно-оптимистическом варианте) свидетельствуют о присутствии противоречивых тенденций в данной сфере.

С одной стороны, ожидается, что по мере роста реальных располагаемых денежных доходов населения уровень бедности, охватывающий сегодня почти 30% населения, снизится более чем вдвое к середине следующего десятилетия и далее стабилизируется примерно на уровне 10% (по пессимистическому варианту - на уровне 20%). С другой стороны, уровень бедности, по данным прогнозным оценкам, после 2015 г. начнет вновь увеличиваться.

Причину данной тенденции связывают с сохранением регионов застойной бедности, где её уровень будет сохраняться и даже увеличиваться в силу ряда экономических и социальных факторов: отсутствием серьёзных инвестиционных программ и старением основных фондов, низкой мобильностью населения и возрастающим дефицитом квалифицированной рабочей силы.

В этой связи некоторыми экспертами прогнозируется появление территориального пояса застойной бедности, где доля с доходами ниже прожиточного минимума будет составлять 35-40% и более.

К числу регионов этого пояса потенциально относятся: ряд старопромышленных и сельскохозяйственных регионов европейского Центра, южные национальные республики; ряд регионов Приволжья, Сибири и Дальнего Востока. Общая численность населения, проживающего в регионах, которые потенциально могут войти в пояс застойной бедности, превышает 30 млн. человек.

Неравномерное социальное развитие регионов и высокая дифференциация доходов населения приводит к целому ряду негативных последствий:

· ухудшению условий и качества жизни в депрессивных регионах, сохранению значительного уровня безработицы, росту пьянства, алкоголизма и наркомании;

· миграции трудовых ресурсов, «утечки мозгов» из депрессивных регионов, снижению качества человеческого потенциала;

· росту социального напряжения и конфликтного потенциала в депрессивных регионах, а также социальной апатии.

Заработная плата.

Региональная дифференциация заработной платы остаётся важнейшей причиной неравенства доходов. Коэффициент фондов (соотношение средней заработной платы 10% работающих с наибольшей и наименьшей зарплатой) составил в 2003 г. 30 раз. Эта разница определялась дифференциацией заработной платы на конкретных предприятиях (10-15 раз), внутриотраслевой поляризацией (20-40 раз) и межрегиональной дифференциацией (20-45 раз). То есть вклад региональных различий в формирование заработной платы максимален.

Отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различается по регионам более чем в 4 раза. В слаборазвитых и депрессивных регионах со значительной долей занятых в низкооплачиваемых отраслях - сельском хозяйстве или лёгкой промышленности (Ивановская область, Тыва, Дагестан, Коми-Пермяцкий АО, Агинский и Усть-Ордынский АО) - соотношение составляет 1,3-1,7 раз, в округах Крайнего Севера (Чукотском, Таймырском и Ненецком) - 3,8-4,2 раз, в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области - около 6 раз.

Наиболее высокая покупательная способность заработной платы отмечается в Уральском федеральном округе, а самая низкая _ в Южном федеральном округе. Согласно оценке Всероссийского центра уровня жизни (ВЦУЖ), в IV квартале 2008 г. данный показатель был выше среднего уровня по России в Уральском федеральном округе в 1,45 раза, а в Южном федеральном округе составил всего 0,77 к среднероссийскому уровню12.

Покупательная способность заработной платы в разрезе субъектов Российской Федерации и группировке их по трём группам выглядит следующим образом: 36% работников имели заработную плату в размере стоимости одного набора и ниже, 32% _ в размере от 1 до 2 наборов и 32% _ свыше 2 наборов. Только в 14 субъектах Российской Федерации заработную плату в размере, превышающем 2 фиксированных набора потребительских товаров и услуг, рассчитанных для соответствующих субъектов Российской Федерации, имели свыше 40% работников Щекин Г. Социальное управление как система, // Международный журнал Проблемы теории и практики управления. 2007. №2. С. 20.

Столь низкие размеры заработной платы не обеспечивают необходимых потребительских расходов семьи. Например, при одном работающем, если даже заработная плата составляет 2,0-2,5 потребительского набора, семья из трёх человек оказывается за чертой бедности. На деле ситуация выглядит ещё более драматично. В 47 субъектах Российской Федерации доля работников, которые имели заработную плату в размере стоимости одного фиксированного набора потребительских товаров и услуг и ниже, превысила среднее значение по России и составила от 37% до 65% всех работников.

Проблемы повышения заработной платы в региональном разрезе требуют комплексного реформирования.

Они тесно связаны с общей направленностью социально-экономической политики занятости, регулирования вопросов налогового, бюджетного и инвестиционного характера.

Основная проблема социально-трудовых отношений - низкий уровень оплаты за результативный труд, не обеспечивающий необходимый уровень воспроизводства рабочей силы, сдерживающий развитие научно-технического прогресса, ведущий к спросовым ограничениям на внутреннем рынке товаров и услуг.

Утрачены воспроизводящая и стимулирующая функции заработной платы, что ведёт к снижению квалификации и деградации рабочей силы, падению объемов производства и производительности труда. В структуре бедности наибольший удельный вес занимает экономическая бедность, которая угрожает не только малоквалифицированным, но и высокопрофессиональным работникам, особенно в сферах науки, высшей школы, сельского хозяйства. Низкая оплата труда существенно ограничивает доступ значительной части населения страны к ресурсам интеллектуального и профессионального развития: качественным социальным и бытовым услугам, образованию и здравоохранению, социализации детей и молодёжи, уровню жизни старших поколений.

В этих условиях особого внимания требуют:

· обеспечение расширенного воспроизводства рабочей силы;

· снижение и приближение к оптимальной дифференциации оплаты труда в соответствии с его количеством и качеством и устранение дискриминации в заработной плате;

· регулирование соотношения между стоимостью жизни, средней и минимальной заработной платами, средним и минимальным размерами пенсий и социальных выплат;

· обеспечение опережающего темпа роста размеров оплаты труда в сравнении с динамикой других экономических показателей;

· установление в соответствии с Трудовым кодексом минимального размера оплаты труда, превышающего прожиточный минимум;

· законодательное установление механизмов регулирования регионально-отраслевых уровней минимальной оплаты труда.

Среди приоритетных задач федерального уровня в этой области социальной политики следует выделить:

· переход в соответствии с мировой практикой от плоской к дифференцированной шкале налогообложения доходов физических лиц;

· переоценку экономической роли налога и величины налоговой ставки, которые не сводятся к фискальным функциям, что требует использования стимулирующего инновационного эффекта налоговой политики;

· ориентацию на эффективное функционирование всех (в т.ч. и государственной) форм собственности;

· разработку мер по повышению экономической ответственности предпринимателей (работодателей) за выплату заработной платы наёмным работникам в размерах, обеспечивающих расширенное воспроизводство рабочей силы, и в сроки, обусловленные законом и договорами;

· контроль за уровнем и динамикой тарифов (особенно на продукцию естественных монополий и ЖКХ), что особенно актуально на фоне процесса монетизации льгот;

· соответствие состава и норм потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения с показателями минимального социального бюджета Материалы семинара Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия, 28 июня - 1 июля 2009г., СПб., 2009..

Пенсионное обеспечение. Вторым по важности ресурсом доходов населения является пенсионное обеспечение.

В 18 субъектах Российской Федерации средние пенсии на конец 2008 года были ниже прожиточного минимума (в 2003 г. такая ситуация наблюдалась в 30 субъектах Федерации).

Из-за удорожания жизни бедность пенсионеров наиболее велика по масштабам на Крайнем Севере и Дальнем Востоке. Следует в этой связи отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о конституционно-правовом смысле категории «достойный уровень жизни» применительно к пенсионерам и уровню пенсионного обеспечения, в своём Определении от 15 февраля 2007 г.  № 17-О, вынес заключение, исходя из которого минимальный размер выплаты пенсионеру должен обеспечивать прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации.

Во всех федеральных округах, начиная с 2002 г., наблюдается снижение коэффициента замещения, что свидетельствует об устойчивой тенденции отставания темпов роста средней пенсии от темпов роста средней заработной платы. Наименьший коэффициент замещения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. У большинства северян коэффициент замещения достигает лишь 10-15%.

16 ноября 2007 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года), который улучшит пенсионное обеспечение лиц, имеющих длительный стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и получающих трудовые пенсии по старости и по инвалидности.

В соответствии со статьей 1 данного Федерального закона, вступающей в силу с 1 января 2008 года, размеры базовой части трудовой пенсии (по старости и по инвалидности) устанавливаются в твёрдой сумме, конкретная величина которой определена с учётом размеров базовых частей трудовой пенсии (на 1 декабря 2007 года - 1560 рублей в месяц), увеличенных на коэффициент 1,5 для лиц, имеющих  15-летний календарный стаж работы в районах Крайнего Севера или смешанный стаж (как в районах Крайнего Севера, так и в местностях, приравненных к ним), и на коэффициент 1,3 для лиц, имеющих стаж работы только в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера (не менее 20 лет).

С 1 января 2008 года устанавливается повышенный размер базовой части трудовой пенсии по старости в сумме 2340 рублей в месяц лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин или не менее 20 лет у женщин. Лицам, проработавшим не менее 20 календарных лет в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин или не менее 20 лет у женщин, размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в сумме 2028 рублей в месяц.

При этом, при условии наличия трудового стажа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, указанные повышенные размеры будут устанавливаться как для досрочных пенсий по старости (по действующему в данное время законодательству - 55 лет для мужчин и 50 лет для женщин), так и для пенсий по инвалидности, независимо от наличия соответствующего возраста и вне зависимости от места жительства этих лиц.

Численность получателей трудовых пенсий, проработавших не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 лет в приравненных к ним местностях и имеющих страховой стаж не менее 25 лет у мужчин и не менее 20 лет у женщин составляет, согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту, 1,1 млн. человек, в том числе 630 тыс. человек, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Дополнительные расходы на 2008 год, по оценке разработчиков законопроекта, составят около 8 млрд. рублей, что потребует внесения изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 года и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Можно предложить следующую стратегию дальнейшего развития пенсионного страхования и пенсионного обеспечения.

Основной формой пенсионного обеспечения должна стать страховая форма, осуществляемая за счёт страховых взносов работников, работодателей, а иногда и государства, если оно выступает в форме страхователя.

Минимальный размер пенсии должен обеспечивать прожиточный минимум пенсионера. Размер пенсии по старости должен зависеть от продолжительности страхового периода и размеров заработка, и составлять не менее 40% от среднего заработка в стране.

Социальная пенсия должна повыситься до уровня прожиточного минимума пенсионера, финансовый ресурс которой -- бюджетные средства.

Для определенных категорий населения, например, для тех, кто осуществлял важные государственные функции (госслужащие и военнослужащие, в том числе участники боевых действий в Великой Отечественной войне, других войнах и вооруженных конфликтах) или пострадал от действий государства («чернобыльцы», а также лица, в силу определенных обстоятельств, не имевшие возможности заработать трудовую пенсию) сохраняется пенсионное обеспечение за счёт бюджетных средств.

Система обязательного пенсионного страхования должна страховать массовые категории населения и обеспечивать пенсии на социально приемлемом (воспроизводственном) уровне.

Формирование эффективной пенсионной системы предполагает:

· вывод единого социального налога из состава федерального бюджета, преобразование его в страховой платеж и финансирование социальных пенсий из федерального бюджета;

· совершенствование пенсионных страховых механизмов, в т.ч. существенное (до 16-18% от размеров заработной платы) увеличение платежей на страховую пенсию.

Стратегической линией в совершенствовании пенсионной системы является последовательно проводимая государственная политика по регулированию заработной платы, повышению её доли в ВВП. Для увеличения уровня пенсионного обеспечения необходимо развивать добровольные негосударственные формы пенсионного страхования как корпоративные (за счет взносов работодателей и работников), так и частные (за счёт личных взносов индивидов).

Среди неотложных задач развития пенсионной системы: дальнейшее повышение уровня пенсий для работников северных регионов, принятие пакета законов о профессиональных пенсионных системах, а также формирование финансовых механизмов, гарантирующих сохранность средств, инвестируемых для финансирования накопительной части трудовой пенсии Патрикеев Н.Г. Совершенствование управления регионом: организационно-экономический аспект. Брошюра. - Пермь: Изд-во НИИУМС, 2004. .

Затраты организаций на рабочую силу представляют собой интегральный показатель, характеризующий уровень, структуру и динамику затрат, произведенных организациями при использовании рабочей силы.

Статистические обследования затрат организаций на рабочую силу проводятся в России с периодичностью один раз в два года и имеют своей целью получения сведений об издержках, которые несёт работодатель в связи с использованием рабочей силы.

По своей структуре, затраты организаций на рабочую силу включают: суммы вознаграждений в денежной и неденежной формах за отработанное и неотработанное время, расходы организаций, связанные, в частности, с обеспечением работников жильём, профессиональным обучением, культурно-бытовым обслуживанием, социальной защитой, включая расходы на пенсионное, медицинское и другие виды обязательного и добровольного социального страхования, командировочные расходы, а также налоги и сборы, связанные с использованием наёмной рабочей силы.

Основными составляющими в затратах на рабочую силу являются:

· заработная плата, составляющая в 2007 г. по обследованным организациям 74-81% от общей суммы затрат;

· расходы на социальную защиту работников (обязательное и добровольное пенсионное, медицинское, социальное страхование и страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), составляющие порядка 20% от общей суммы затрат.

На эти две группы расходов приходится примерно 94-97% от общей суммы затрат. Другие виды расходов (на профессиональное обучение, культурно-бытовое обслуживание и др.) составляют не более 3-6% от общей суммы затрат.

Величина затрат на рабочую силу значительно различается по субъектам Российской Федерации, что во многом связано с различиями в их отраслевой специализации. Уровень этих затрат дифференцирован в организациях одного вида деятельности, находящихся в различных субъектах. Результаты обследования затрат на рабочую силу свидетельствуют, что в 22 субъектах Российской Федерации средний размер затрат выше среднероссийского уровня. К таким субъектам, лидирующим по средним размерам затрат на рабочую силу в 2007 г. (без выплат, обусловленных районным регулированием оплаты труда), относятся Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Чукотский, Ненецкий, Корякский автономные округа, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Тюменская, Сахалинская области, Республика Саха (Якутия), Москва и Санкт-Петербург.

Размер среднемесячных затрат на рабочую силу в Ямало-Ненецком автономном округе выше среднероссийского уровня в 2,6 раза, в Кабардино-Балкарской Республике, республиках Алтай, Калмыкия, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - в 2 раза ниже этого уровня. Наибольший удельный вес заработной платы в структуре затрат на рабочую силу отмечался в Амурской области и Республике Ингушетия (более 81%), наименьший (по 73%) - в Ямало-Ненецком автономном округе и Республике Коми.

В Ямало-Ненецком автономном округе расходы по обеспечению работников жильём в структуре затрат в 6 раз превышали среднероссийский уровень.

В составе затрат на рабочую силу наибольшая доля расходов на дополнительные добровольные виды пенсионного и медицинского страхования отмечалась в организациях республик Татарстан, Коми, Астраханской области. Наиболее высокой эта доля была в Ямало-Ненецком автономном округе, где она в 2,5 раза выше, чем в среднем по России.

Социальные аспекты государственной бюджетной  региональной политики

Бюджетная политика _ важнейший измеритель государственной социальной политики, приоритетов и возможностей регионов. За 2002-2007 гг. она стала более социально-ориентированной. Так, доля социальных расходов, включая ЖКХ, выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с 60% до 68%, а без ЖКХ - с 44% до 52%.

При этом следует подчеркнуть, что возможности регионов в вопросах самостоятельного формирования приоритетов и осуществлении собственных социальных программ существенно ограничены из-за высокой степени централизации налоговых доходов. В федеральный бюджет направляется 60% налоговых ресурсов, собираемых на территориях, а затем часть финансов перераспределяется в виде целевых субсидий и субвенций. При таком порядке федеральный Центр предписывает регионам виды и нормативы социальных выплат.

Положительный структурный сдвиг расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации в сторону социальных расходов проявляется в регионах в широком диапазоне удельных весов социальных расходов. При средней величине в 50-60% на социальную сферу (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов (с ЖКХ), в отдельных регионах эта доля колеблется (с ЖКХ) от 35% в Тюменской области до 80% в Бурятии²².

Важнейшая причина региональной дифференциации уровня жизни населения - экономическое неравенство. Из-за существующего территориального различия в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер и приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов. Величина различия в возможностях налогообложения между первой десяткой и остальными 78 субъектами Федерации составляет более 9 раз.

Столь высокий уровень дифференциации возможностей регионов приводит к многократным различиям выделяемых ресурсов на социальную сферу. Расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение в расчёте на одного человека разнятся от 3 до 10 раз.

Столь значительные диспропорции обуславливают необходимость разработки и применения эффективных механизмов выравнивания финансовых ресурсов регионов с помощью активизации факторов регионального развития и применения межбюджетных трансфертов. Данные механизмы призваны, прежде всего, решать задачу безусловного обеспечения равенства гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством прав граждан, проживающих в любом регионе страны, вне зависимости от уровня развития его экономики.

Основной инструмент выравнивания _ Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов Российской Федерации). Остальные 20 субъектов, не получавшие трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-«донорами». Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах - в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико.

На другом полюсе _ более 20 беднейших субъектов Российской Федерации, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от 50% до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, экономически слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край.

Выравнивание бюджетных доходов субъектов Российской Федерации проводилось федеральным Центром весь переходный период, но с разным эффектом. В 1990-е годы объём перераспределения финансовых ресурсов для поддержки слаборазвитых в экономическом плане регионов был незначительным, поэтому неравенство нарастало под воздействием разной глубины падения экономической деятельности в регионах. С начала 2000-х годов федеральная помощь возросла многократно, что позитивно отразилось на динамике доходов населения наименее экономически развитых субъектов Российской Федерации. Но эффект выравнивания был краткосрочным, растущие бюджетные дотации не смогли преодолеть поляризующее воздействие экономических факторов. Это объясняется тем, что с 2003 г., когда роль нефтяного фактора роста стала доминирующей, выравнивающий эффект федеральной помощи оказался слабее экономической поляризации и вновь началось усиление неравенства, хотя и относительно медленное.

Предусмотренное на 2008 год увеличение Федерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 раз в настоящее время до 4 раз. Это будет способствовать сокращению региональной дифференциации в вопросах предоставления субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг.

В то же время следует отметить, что при сохранении экспортно-сырьевого типа экономического роста, эффективность политики выравнивания доходов будет и далее снижаться, несмотря на огромные объёмы межбюджетного перераспределения.

На устранение региональных диспропорций направлена Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». Она состоит из двух этапов:

· на первом этапе (2002-2010 гг.) реализации Программы намечены меры по уменьшению на 25% числа отстающих по основным социально-экономическим показателям субъектов Российской Федерации. В результате доля населения с доходами ниже прожиточного минимума будет снижена на 15%;

· на втором этапе (к концу действия Программы в 2015 году) предусмотрено сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов в 2 раза, уменьшить на 25% долю населения с доходами ниже прожиточного минимума.