Разработка и принятие управленческих решений

3. Модели, методология и организация процесса разработки управленческих решений

3.1 Системный подход как основа разработки и принятия управленческих решений

В настоящее время специалисты по управлению и представители власти проявляют все больший интерес к использованию системного подхода при разработке и принятии решений. Его отождествляют с новым типом управленческого мышления.

Система -- это комплекс взаимосвязанных составных элементов, образующих определенную целостность. Целостность - свойство системы проявлять себя во взаимодействии с внешней средой как единое целое. Смысл этого понятия заключается в том, что система как целое имеет такие свойства, которых нет у составляющих ее элементов, а внутренние связи между ними сильнее и существеннее, чем связи с элементами внешней среды.

Совокупность взаимосвязанных элементов системы образует подсистему. Сложная система объединяет подсистемы различных уровней. Подсистема любой системы сама является системой относительно образующих ее элементов. Любая система является элементом или подсистемой системы более высокого порядка. Например, город является подсистемой региона, который по отношению к нему является системой более высокого порядка, а городской микрорайон -- это подсистема города.

Структура системы -- совокупность ее подсистем и элементов и связей между ними. Структура сложной системы часто неочевидна, и для ее построения следует применять специальные методы анализа. Исследование любых элементов или подсистем проводится с учетом описания их места и связей в системе.

Системный анализ -- это последовательное применение системного подхода при решении социально-экономических, технических и других проблем в различных сферах человеческой деятельности. Исследования системного анализа основываются на представлении системы как множества взаимосвязанных элементов, подчиняющихся определенной закономерности, совместно действующих для достижения поставленной цели. Для любой системы характерны следующие особенности: поведение системы в целом зависит от поведения входящих в нее подсистем; система утрачивает свои свойства, когда ее разделяют на части; свойства подсистем при их исключении из системы теряются.

Структура и функции системы однозначно определяются целями, стоящими перед ней. Социально-экономическими называют системы, которые включают в себя множество природных и созданных человеком подсистем. Отличительными особенностями социально-экономических систем являются:

усиление роли человеческого фактора в процессах управления;

комплексность проблем и необходимость их изучения в единстве социальных, экономических, управленческих, технических и других аспектов;

динамичность протекающих процессов;

интеграция научных знаний;

многочисленные связи между объектами;

дефицит финансовых, временных, человеческих ресурсов;

повышение уровня стандартизации и автоматизации управленческих процессов.

Отмеченные особенности социально-экономических систем показывают неизбежность применения системного подхода как основы обеспечения качества управленческого решения.

В общем виде система представлена на рис. 3.1

Рис. 3.1 Схема системы

145

Основными составляющими системы являются вход, процесс и выход. Вход состоит из элементов, классифицируемых по их роли во внутренних процессах. Первый элемент входа (Х₁) -- объект некоторого процесса или операции. Он определяет "нагрузку" системы (информация, энергия, ресурсы). Второй элемент входа системы (Х₂) -- совокупность факторов внешней среды, оказывающих влияние на процессы системы и не поддающихся прямому управлению. Не контролируемые системами факторы внешней среды подразделяются на две составляющие: случайные; внешние факторы, активно действующие по отношению к рассматриваемой системе.

Причем цели внешней системы могут быть известны, известны не полностью или совсем не известны.

Третий элемент входа системы (Х₃) задает правила ее организации и функционирования, цели, задачи и ограничительные условия. Входы системы классифицируются по содержанию: материальные; энергетические; информационные; смешанные.

Вторая составляющая системы -- процессы, операции или каналы, воздействующие на элементы входа Х₁, Х₂, Х₃. Система должна быть построена таким образом, чтобы необходимые процессы (разработки управленческих решений, подготовки кадров) в соответствующее время воздействовали по определенному закону на каждый вход Х₁, Х₂, Х₃ для достижения желаемого выхода Y.

Третья составляющая системы -- выход (Y) представляет собой результаты ее деятельности. Система на выходе должна удовлетворять критериям стабильности и надежности. По выходу судят о степени решения задач и достижения целей, поставленных перед системой.

Существует многообразие различных типов систем. Каждый из них обладает определенными особенностями, свойствами и характеристиками.

Так, различают физические и абстрактные системы. Первые включают людей, здания, оборудование, машины и прочие реальные или искусственные объекты. В абстрактных системах свойства объектов представлены символами. Планы, гипотезы, понятия, управленческие решения и идеи, находящиеся в поле зрения эксперта и руководителя, относят к абстрактным системам.

В зависимости от происхождения разделяют естественные (природные) системы и искусственные (созданные человеком). Системы, в зависимости от типа входящих в них элементов, подразделяют: на машинные или автоматические, способные функционировать в течение некоторого периода времени без участия человека; человеко-машинные, функционируют при постоянном участии человека; социальные типа "человек -- человек", основанные на взаимодействии между людьми.

В зависимости от степени связи с внешней средой системы подразделяют на открытые и закрытые. Открытые обмениваются информационными, материальными потоками и энергией с внешней средой. В закрытых практически не наблюдается информационного, материального и энергетического взаимодействия с окружающей средой. В деловом мире закрытые системы практически отсутствуют и считается, что окружающая среда является главным фактором успехов и неудач социально-экономической системы. Любая попытка проанализировать и усовершенствовать ее как закрытую систему приведет к неудаче.

Определяющую роль в окружающем мире играет неустойчивость и неравновесность. Учитывая это, системы классифицируют на: равновесные; слабо равновесные; сильно неравновесные. Состояние равновесия в социально-экономических системах можно наблюдать на сравнительно небольшом промежутке времени. Слаборавновесные системы при небольших изменениях внешней среды достигают состояния нового равновесия. Сильнонеравновесные системы, весьма чувствительные к внешним воздействиям, под их влиянием перестраиваются непредсказуемым образом.

Специфика социально-экономических систем в сравнении с техническими проявляется в том, что неотъемлемой частью первых является человек, поэтому при их анализе необходимо учитывать потребности, интересы и поведение человека.

Один и тот же объект может "проявлять себя" как множество разных систем. Если рассмотреть отдел муниципалитета как совокупность людей: какие сотрудники работают в нем, каково их отношение к выполняемой работе, друг к другу, то этот отдел является системой социальной. В то же время если определяется отношение руководителей и сотрудников к средствам труда, их участие в процессе и распределении результатов, место в системе управления МО, то отдел рассматривается как экономическая система.

Современный уровень развития общества, научно-техническая революция привели к появлению нового объекта исследований в области управления, который называют "большими системами". Научно-исследовательский комплекс, производственно-экономическая система, город, регион, страна являются такими системами.

Системный анализ предоставляет специализированные методики, применение которых позволяет большую, трудную для исследования систему разделить на несколько взаимодействующих подсистем.

Рис. 3.2 Реализация обратной связи в системе управления

Принципы управления системами основываются на понятии обратной связи. Обратная связь -- соединение выхода и входа системы, реализованное напрямую или через другие элементы.

Посредством обратной связи (рис. 3.2) информация с выхода системы передается в орган управления (субъект управления). Информация о результатах работы объекта управления сравнивается с плановыми значениями по содержанию и объему работ. Если выявляется несоответствие между фактическим и требуемым состоянием, осуществляются мероприятия по его устранению.

Обратная связь выполняет следующие функции:

противодействие самой системе, если она выходит за определенные рамки;

сглаживание возмущений и поддержание состояния устойчивого равновесия;

формирование управляющих воздействий на объект управления по плохо формализуемому закону (установление более высокой цены на энергоносители вызывает в деятельности различных организаций ЖКХ сложные изменения, меняются конечные результаты их деятельности, требуется внесение изменений в производственно-хозяйственный процесс путем воздействий, которые не всегда возможно описать в рамках аналитических методов).

Последствия нарушения обратных связей в социально-экономических системах бывают очень тяжелые. Отдельные подсистемы лишаются способности обоснованно прогнозировать свою деятельность на длительный период времени, перспективно развиться, воспринимать новые тенденции, эффективно адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды.

Спецификой социально-экономических систем является невозможность определить обратные связи, поскольку в данном случае они, как правило, проходят ряд промежуточных этапов. Сами управляемые величины не всегда поддаются четкому определению. Трудно установить ограничения на параметры управляемых величин.

Существуют устойчивые и неустойчивые системы. Устойчивость -- это состояние, подразумевающее неизменность существенных переменных. Система неустойчива, если она под влиянием каких-либо факторов перестает выполнять свои функции. В результате воздействия изменяющейся внешней среды, когда влияние некоторых факторов достигает порога устойчивости, система может прекратить существование, разделиться на составляющие ее подсистемы или трансформироваться в другую систему. Если система остается устойчивой в результате изменения структуры и поведения, то она обладает свойством ультрастабильности.

Системный подход включает анализ и синтез системы управления, объектов управления и управленческих решений. Он применяется для решения следующих задач: разработка методик представления исследуемых объектов как систем; построение моделей систем; исследование разнообразных теорий систем.

Управленческое решение представляет собой часть объективного мира и формирует условия для реализации основных потребностей общества в управлении и организации, безопасности и стабильности, материальных и культурных ресурсах. Для адекватной оценки любого управленческого решения следует выявить все взаимосвязи и определить возможное влияние решения на поведение всей системы, а не только ее части.

Процесс разработки и реализации управленческих решений должен основываться на полном и последовательном применении системного подхода. Так, любой хозяйствующий субъект рассматривают и исследуют как систему, связанную и активно взаимодействующую с другими системами в рамках функционирования экономики страны. Результаты каждого управленческого решения должны приближать общество к глобальной цели управления. Нет такой социально-экономической системы, которая могла бы обособиться от внешней среды. Так, организация может быть рассмотрена как подсистема более широкой социальной категории: города или региона.

Системный подход позволяет исследовать взаимосвязи и взаимозависимость элементов внутренней и внешней среды процесса разработки и реализации управленческого решения. Его требования заключаются в следующем:

соответствие целей системы целям внешней среды;

соответствие целей элементов и подсистем общим целям системы;

реализация цели оценивается с точки зрения ее эффективности;

мелкие цели и задачи должны приближать выполнение более крупной вышестоящей цели (иерархия целей).

Цели могут включаться в миссию управляемой системы. Считается, что миссия социально-экономической системы -- это:

краткое описание системы;

сформулированные глобальная цель управления, основная и конкретные цели деятельности;

принципы работы руководства с персоналом;

социальные направления деятельности;

иерархия глобальных, стратегических, тактических и оперативных целей, структура и технология управления, информационно-техническое обеспечение, персонал;

наличие в системе необходимых элементов и процессов для скоординированной работы входящих в нее подсистем.

Цели элементов не всегда совпадают с целями системы. Свойство, которое проявляется в том, что цели (функции) элементов не всегда совпадают с целями (функциями) самой системы - эмерджентность.

При позитивном взаимодействии элементов достигается положительный эффект синергии - эффект взаимодействия, к которому должны стремиться руководители.

Закон синергии - сумма свойств системы не равна сумме свойств ее элементов. Эффективность функционирования системы не равна сумме показателей эффективности функционирования ее подсистем.

Если сумма показателей эффективности элементов больше эффективности системы, эффект синергии отрицательный.

Таким образом, система -- совокупность взаимодействующих элементов, объединенных общей целью, составляющих единое целое, обладающее эффектом эмерджентности и положительной синергией.

При рассмотрении МО с точки зрения системного подхода выделяют следующие его свойства как системы.

Состояние -- статическая характеристика муниципального образования, его параметры и свойства, которыми оно обладает в данный момент. Без информации о состоянии МО невозможно принятие обоснованных, адекватных решений.

Поведение -- это динамическая характеристика системы, способы и законы перехода из одного состояния в другое, изменения параметров. Анализ ситуации в МО всегда должен проводиться в динамике.

Коммуникативность -- характеристика интенсивности взаимодействия элементов системы с элементами внешней среды. При управлении МО как системой необходимо учитывать производственные, транспортные, культурные, научные, информационные и прочие связи с внешней средой.

Устойчивость является важным признаком нормальной жизнедеятельности МО, которое не является равновесной системой. Для МО важны внешние воздействия, положительно влияющие на его устойчивое развитие. С устойчивостью связано свойство адаптивности, т.е. возможности приспосабливаться к изменяющимся внешним условиям.

Самоорганизация -- свойство, характерное для социальных и социально-экономических систем. Каждый человек имеет цели и интересы, не всегда совпадающие с целью социально-экономической системы. Чтобы достичь общей цели, людям приходится договариваться между собой и ограничивать свои индивидуальные интересы во имя системных (т. е. стремиться к самоорганизации). Самоорганизация МО как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения и в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями.

Для эффективного управления муниципальным образованием как системой необходимо четко представлять себе все его структурные подсистемы. Структуризация социально-экономической системы и ее детализация определяется целями исследования. На рис. 3.3 приведена предметная структуризация города, которая отражает основные материально-вещественные элементы этой системы и внутрисистемные связи. Основные подсистемы материально-вещественной структуры города: население; территория; градообразующая сфера; градообслуживающая сфера, или городское хозяйство; социальная сфера.

Градообразующая сфера - предприятия и организации, продукты и услуги которых поставляются за пределы города. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и регионов. Они определяют облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения и даже стиль жизни. Градообразующие предприятия предоставляют населению рабочие места, формируют налоговую базу, предоставляют отдельные коммунальные и социальные услуги.

Городская инфраструктура формируется из градообслуживающей и социальной сферы и подразделяется на: инженерную, транспортную и социальную.

Продукция и услуги предприятий, объектов городского хозяйства и социальной сферы реализуются в основном внутри города. Поэтому спрос определяется численностью, возрастным, профессиональным и квалификационным составом населения, который зависит от развития градообразующей сферы. Градообслуживающая сфера предоставляет населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и иные услуги.

Применение системного подхода при разработке управленческих решений требует перехода от разрозненных, частных моделей управления, изолированного рассмотрения экономических категорий и отдельных частных вопросов к общей концепции, позволяющей видеть всю систему связей и отношений, весь комплекс параметров, определяющих наилучшие пути развития и способствующих реализации намеченных планов, повышает вероятность получения ожидаемого результата. Системный подход противопоставлен локальным и временным методикам решения проблем, в которых не учитываются последствия. Он основан на исследовании структуры и закономерностей развития социально-экономических процессов. Использование системного подхода в процессе разработки и реализации управленческих решений приводит к повышению эффективности функционирования социально-экономической системы муниципального образования, региона, страны.

3.2 Целевая ориентация управленческих решений

Определяющим принципом системного анализа является целенаправленность. Каждая система функционирует и развивается в соответствии со стоящими перед ней целями. Их единство определяет систему и объединяет ее деятельность.

Весь процесс разработки и реализации УР должен быть ориентирован на достижение запланированной цели. Это вытекает из обобщенной схемы процесса разработки управленческого решения.

Цели -- это желаемые состояния или результаты функционирования системы, достижимые в пределах некоторого временного промежутка. Для достижения целей создаются и развиваются сами системы.

Цели отражают существующие тенденции развития, например "максимальное удовлетворение интересов и потребностей населения муниципального образования". Как явление цель определяет конечную стадию создания какого-либо продукта, например "построить и ввести в эксплуатацию многоквартирный дом жилой площадью 3000 м² к концу 2008 года".

Стабилизация направлена на сохранение и поддержание уровня безопасности, занятости населения муниципального образования, обеспеченности услугами здравоохранения и образовательными услугами. Также цели стабилизации направлены на поддержание уровня потребления и производства имеющих ценность ресурсов, таких как финансовые, энергетические, информационные, человеческие.

Цели развития -- приобретение ресурсов, отсутствующих в данной системе, или достижение состояний, к которым она стремится (демографический рост, повышение качества образовательных услуг).

Цели системы необходимо конкретизировать по срокам исполнения. Общий конечный результат, к которому стремится система, рекомендуется разбивать на подзадачи, которые можно решить в более короткие сроки, причем жестко определенные.

Многие задачи могут быть существенно упрощены, если цели условно классифицировать на жизненно важные и альтернативные. Жизненно важные обязательно должны быть достигнуты, а следовательно, для них необходимо бескомпромиссное выделение ресурсов. Поскольку редко удается обеспечить ресурсами выполнение всех альтернативных целей, их ранжируют по важности, срочности, другим показателям и проводят распределение с учетом ранга. При этом может быть принято решение о том, что выполнение некоторых из альтернативных целей следует отложить до лучших времен.

Примером жизненно важной цели является необходимость ежедневного обеспечения населения муниципального образования теплом и водой. Она обязательно должна быть достигнута, и для нее нет альтернативы. Примерами альтернативных целей являются: строительство стадиона, парка, ледового катка или пляжа.

Бывают ситуации, когда формально устанавливаемые, открытые, провозглашенные цели не являются действительными, реальными, определяющими функционирование системы. Например, целью предприятия ЖКХ может считаться предоставление качественных услуг населению города. Для специалиста по системному анализу такая цель становится действительной лишь тогда, когда ни при каких условиях она не подменяется другими, скрытыми, непровозглашенными. Так, если предприятия ЖКХ ради получения прибыли снижают качество предоставляемых услуг, то формально провозглашенная цель замещается другими противоречащими ей "скрытыми" целями, которые фактически управляют предприятием ЖКХ и приводят к незапланированным результатам. Необходимо предусмотреть выявление побочных "скрытых" целей путем определения тех факторов, которые их порождают. Если специалисты и эксперты проведут свои исследования исходя из провозглашенных целей, а подсистемы МО работают, руководствуясь непровозглашенными целями, то предложения специалистов могут не привести к положительному результату.

Вероятность замены установленных целей "скрытыми", носящими личный характер, увеличивается при нечетком определении целей или недостаточном внимании к вопросам целеполагания. Некоторые цели системы могут быть несовместимыми, противоречивыми. Например, подразделение муниципалитета может одновременно стремиться увеличить объем обрабатываемых документов, улучшить процедуру приема граждан, уменьшить расходы на содержание персонала и т. д.

Противоречивость целей иногда удается свести к минимуму при помощи формулирования объединяющих их целей более высокого порядка.

Основные условия формирования цели [22]:

она должна быть желаема для ее инициатора;

необходимо наличие экономических, технических и других возможностей для ее разработки и реализации;

она должна быть необходима для МО;

она должна быть приемлема для внешней среды;

необходимо наличие в тексте цели ключевого слова, означающего постоянное изменение ("повышение", "снижение", "достижение", "улучшение", "развитие").

Свойства цели: суперзависимость, иерархия, обратное преобразование, недостижимость абсолютных значений.

Суперзависимостъ как свойство проявляется в том, что цели ослабляют или усиливают друг друга. Так, отсутствие какой-либо цели может ухудшить результат реализации остальных или, наоборот, существенно усилить их влияние.

Цель может быть разбита на более мелкие. Для каждой из них необходимо сформулировать не менее двух задач, иначе они переродятся в задачи.

Рассмотрим, например, декомпозицию целей управления городом по уровням. Основной, или глобальной, целью первого уровня является повышение качества жизни населения, привлекательности города для проживания и развития бизнеса. Основная цель включает следующие стратегические цели второго уровня:

управленческая цель предполагает развитие самоуправления, соблюдение законодательства, организацию эффективного взаимодействия органов власти и управления;

социальная цель направлена на обеспечение профессионального и общекультурного развития личности, здорового образа жизни, улучшения условий труда, внедрение принципов социальной справедливости;

экономическая цель -- планомерное развитие региона или города в результате максимизации доходов бюджета, роста прибыли предприятий, эффективного использования муниципального имущества, развития рыночных институтов и малого предпринимательства;

градостроительная цель предполагает комплексное формирование инфраструктуры региона или города на основе рационального использования природных ресурсов, коммуникаций, коммунального хозяйства, соблюдения экологических стандартов.

Обратное преобразование. Множество сложных задач представляют в виде нового набора целей с возможностью последующего формирования нового множества задач. Цели и задачи образуют взаимосвязанную систему, в которой имеется прямая и обратная связь.

Свойство недостижимости абсолютных значений обусловливается тем, что процессы управления постоянно изменяются. Цель нужно ориентировать на динамику процесса, а не на абсолютные значения.

Процесс разработки и формулирования целей муниципальной деятельности является достаточно сложной задачей. На него влияют множество различных обстоятельств: обстановка в стране и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики, деятельность хозяйствующих субъектов рассматриваемого муниципального образования, население муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, преследующие свои, зачастую противоречивые цели.

Цели муниципального управления определяют функции, формы, методы и средства управления. Правильная постановка целей имеет решающее значение в процессе разработки управленческих решений и организации муниципального управления. Если цели сформулированы расплывчато, бессмысленно ждать четкой организации работы и эффективного управления.

Критерий достижения цели выражается как показатель эффективности, определяющий меру или степень оценки достижения цели по сравнению с другими альтернативами. Он имеет количественную оценку и направлен на минимизацию или максимизацию определенного состояния. Например, эффективность функционирования системы управления МО оценивают по следующим критериям:

экономический эффект (повышение объема производства продукции в регионе, совершенствование структуры региональной экономики);

социальный эффект (рост доходов населения, снижение дифференциации доходов между различными социальными группами, повышение уровня занятости населения);

экологический эффект и др.

С точки зрения информационного подхода местное самоуправление необходимо для повышения качества управленческих решений на региональном и государственном уровнях за счет предоставления более достоверной, адекватной, оперативной и полной информации об экономическом, политическом состоянии и динамике развития муниципальных образований, решениях, принимаемых местными органами власти.

Схема системы управления муниципальным образованием приведена на рис. 3.4. Цели муниципального управления подлежат количественной оценке. Для ее реализации применяются различные методы, например ресурсный анализ. Цели подразделяются на стратегические, оперативные, тактические. Для количественной оценки целей и расстановки приоритетов применяются экспертные методы.

Стратегические цели социально-экономического развития МО: жилищное строительство; развитие жилищно-коммунального хозяйства; формирование благоприятного социального климата МО; развитие экономики МО, формирование благоприятного хозяйственного климата, развитие инновационной деятельности; повышение социальной безопасности личности, семьи, общества. Для достижения указанных целей необходимо эффективное функционирование системы информационного обеспечения деятельности органов муниципального управления.

Рис. 3.4 Система управления муниципальным образованием

145

Генеральная цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики -- повышение качества жизни населения муниципального образования. Качество жизни -- система показателей уровня жизни: безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, материального благосостояния, состояния окружающей среды, возможности получить образование. Генеральная цель муниципальной деятельности разбивается на отдельные частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни. Эти цели называют частными муниципальными политиками, каждая из которых реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг и обеспечивает достижение генеральной цели (рис. 3.5).

Процесс структуризации генеральной цели муниципальной деятельности и выделения частных муниципальных политик может иметь разную степень детализации. Каждая частная цель может иметь свои подцели и задачи, решение которых необходимо для ее достижения. Так, подцели генеральной цели подразделяются на две группы. К первой отнесем подцели, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования и развитие самого человека. Ко второй -- ресурсное и организационное обеспечение муниципальной деятельности. Подцели первой группы направлены на удовлетворение конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Подцели второй группы обеспечивают функционирование подцелей первой.

Рис. 3.5 Структурирование целей муниципальной деятельности

145

Структурирование системы целей муниципальной деятельности дает возможность определить степень удовлетворения жизненных потребностей населения, сформулировать цели и задачи дальнейшего развития муниципального образования, сформировать частные муниципальные политики, разработать и успешно реализовать эффективные управленческие решения.

В соответствии со структурой, приведенной на рис. 3.5, в муниципальном образовании разрабатывают градостроительную, жилищную, социальную, экономическую, экологическую, образовательную, культурную и молодежную политики. В табл. 3.1 приведена характеристика основных подсистем целей муниципальной деятельности.

Следует акцентировать внимание на подсистеме целей "Управление", так как она занимает особое место и выполняет организующую и координирующую роль в системе муниципальной деятельности.

Таблица 3.1 Основные подсистемы целей муниципальной деятельности

Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Первая группа подсистем
Безопасность	Обеспечение безопасности проживания на территории МО	Общественный порядок
		Санитарно-эпидемиологическая безопасность
		Безопасность при чрезвычайных ситуациях
		Безопасность на дорогах
		Пожарная безопасность
		Безопасность на водах
Экологическая безопасность	Обеспечение благоприятного состояния окружающей природной среды МО	Состояние почв, воздуха, водоемов, борьба с шумом
Градоустройство	Создание комфортной среды проживания	Планировка и застройка города
		Архитектурный облик
		Благоустройство территории
		Транспортная схема
		Озеленение
Жизнеобеспечение	Возможность получения качественных услуг отраслей городского хозяйства	Развитие жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта, связи, торговли
Занятость	Обеспечение трудоустройства и благоприятных условии труда	Содействие развитию малого бизнеса
		Привлечение инвестиций
Развитие человеческого потенциала	Создание условий для физического и духовного развития человека	Развитие отраслей социальной сферы
Вторая группа подсистем
Экономические ресурсы	Обеспечение муниципальной деятельности экономическими ресурсами	Природопользование
		Имущество
		Материальные ресурсы
		Финансы
Управление	Организационное обеспечение муниципальной деятельности	Привлечение населения в процесс муниципального управления
		Планирование
		Координация
		Кадровое обеспечение
		Информационное обеспечение
		Контроль

Технологии разработки и реализации управленческих решений. Ориентация на цели муниципальной деятельности достигается в результате применения профессиональных управленческих технологий разработки и реализации управленческих решений. Они включают: порядок сбора и обработки информации; принципы организации и управления; систему контроля.

Технология разработки и реализации решения опирается на стратегический план, который составляется для всей управляемой системы. В отличие от технических технологий, технологии разработки решений не являются детерминированными, поскольку их объектом является человек. Их рассматривают на двух уровнях: верхний уровень -- технологии целевого управления, нижний -- технологии процессорного управления, инструментальные, определяемые верхним уровнем.

Целевые технологии основаны на приоритете целей относительно ситуаций и ориентируют решение на достижение цели, а не на устранение возмущающих воздействий. Среди целевых технологий различают инициативно-целевую, программно-целевую и регламентную.

В процессе реализации перечисленных технологий различают солидарное и пропорциональное авторство. Солидарное подразумевает равные права руководителя и исполнителей на весь процесс выполнения задания и результаты. Пропорциональное определяет права на процесс выполнения задания и результаты на основании соотношений затрат участников разработки и реализации решения.

Рис. 3.6 Схема реализации инициативно-целевой технологии

Инициативно-целевая технология подразумевает выдачу задания без указания средств и методов его реализации. Руководитель формулирует цель для сотрудников, срок выполнения (Т_вып) без указания механизма достижения (рис. 3.6). Этот тип целевой технологии рассчитан на профессионального, инициативного исполнителя. В ходе реализации инициативно-целевой технологии цель может быть не достигнута по каким-либо причинам (кривая 1), может быть достигнута в предусмотренные сроки или раньше (кривая 2), может быть достигнута за пределами установленного срока (кривая 3).

Условия применения инициативно-целевой технологии:

срок выполнения задания -- до 1 месяца;

количество работников -- не более 10 человек;

профессиональный, инициативный персонал и высокий уровень доверия со стороны руководителя;

сфера инновационных разработок;

устойчивые неформальные отношения среди работников.

Программно-целевая технология. Исследователи считают, что наиболее всех распространена и чаще всего используется именно она. Руководитель формулирует задание с указанием средств, методов и сроков их выполнения (рис. 3.7).

Рис. 3.7 Схема реализации программно-целевой технологии ПРУР (А_11, А_21, А_31, А₄₁ - планируемые результаты в срок Т_1, Т_{2 ,}Т_3, Т_вып; А_11, А_22, А_32, А₄₁ - возможные результаты выполнения.

145

Обычно эта технология используется для решения повторяющихся проблем с применением стандартных средств и методов. Она предусматривает внешний или внутренний контроль промежуточных состояний в процессе выполнения задания. Успех и результаты при применении этой технологии определяются квалификацией руководителя, выдавшего задание, а квалификация исполнителя играет вторичную роль. Использование программно-целевой технологии может привести к следующим результатам:

достижение цели в установленный срок при незначительных отклонениях от заданных промежуточных значений (А₁₁, A₂₁, А₃₁, А₄₁);

достижение цели в установленный срок при значительных отклонениях от заданных промежуточных значений (А₁₁, A₂₂, А₃₂, А₄₁);

устойчивое недостижение цели в заданный срок.

Условия применения программно-целевой технологии:

срок реализации задания не должен превышать 1 года;

персонал численностью порядка 1000-1500 человек;

определенность и доступность ресурсов, необходимых для выполнения задания;

четкое разделение труда руководителей и исполнителей;

решение периодически повторяющихся проблем;

накопленный опыт, разработанные методики и подходы.

Программно-целевая технология формирует превентивное управление и гарантирует достижение поставленной цели.

Регламентная технология. Руководитель выдает задание с указанием средств, их возможных ограничений, ориентировочного времени выполнения, рекомендует методы. Эта технология основана на соблюдении регламента безусловного неудаления от цели. Возможна только положительная динамика процесса выполнения задания -- либо приближение к цели, либо неизменность результатов в течение некоторого периода времени (рис. 3.8).

Рис. 3.8 Схема реализации программно-целевой технологии ПРУР (А₁₁? А_21, ?А₃₁?А₄₁ - планируемые результаты в срок Т_1, Т_{2 ,}Т_3, Т₄; А₁₂? А₂₂? А₃₂? А₄₂ - возможные результаты выполнения.

145

Использование регламентной технологии может привести к следующим результатам:

ощутимые положительные результаты от самого процесса выполнения задания А₁₁? А₂₁, ?А₃₁?А₄₁;

отсутствие существенных результатов в течение приемлемого срока -- А₁₂? А₂₂? А₃₂? А₄₂.

Основные условия эффективного использования данной технологии:

отсутствие четких сроков выполнения задания; решение разрабатывается для персонала или населения численностью не менее 10 тысяч человек; возможно существенное ограничение ресурсов; инновационный и длительный характер поставленных задач.

Рассматриваемая технология базируется на применении статистических методов, теории размытых множеств, теории разработки решений в условиях неопределенности. Она основана на твердой уверенности руководителя в успешных результатах выполнения задания, даже если он не знает конкретных путей достижения цели. Такая ситуация может встречаться при разработке или реализации решений, связанных с управлением страной, регионом, МО.

Профессионализм выполнения задания определяется как квалификацией руководителя, так и квалификацией исполнителя.

Инструментальные средства реализации целевых технологий РУР. Процессорные технологии используются для реализации целевых и являются инструментарием по отношению к ним. Каждая целевая технология имеет свой набор процессорных (табл. 3.2).

Технология управления по результатам основана на приоритете результатов над планированием и прогнозированием. Руководитель корректирует действия и решения в зависимости от полученных результатов.

Таблица 3.2 Состав процессорных технологий для реализации целевых

Процессорные технологии	Целевые технологии
	Инициативно-целевая	Программно-целевая	Регламентная
Управление по результатам	+	-	+
Управление на базе потребностей и интересов	+	+	+
Управление путем постоянных проверок и указаний		+	+
Управление в исключительных случаях	+	+	-
Управление на базе искусственного интеллекта	-	+	-
Управление на базе активизации деятельности персонала	+	-	+

Технология управления на базе потребностей и интересов подразумевает приоритет межличностных отношений над другими инструментами и методами формирования взаимодействия между работниками, участвующими в процессе достижения поставленной цели. В процессе реализации этой технологии взаимодействие между руководителем и подчиненным может возникнуть только тогда, когда оно затрагивает потребности их обоих. Все остальные варианты отношений, когда не учитываются потребности и интересы или руководителя, или подчиненного, приводят к противодействию подчиненного. Под потребностями человека понимают материальный, биологический и социальный набор элементов, необходимый для жизнедеятельности, функционирования и развития личности.

Технология управления путем постоянных проверок и указаний подразумевает приоритет жесткого управления и контроля персонала над другими методами воздействия на работников, участвующих в реализации поставленной цели. При таком подходе человек лучше реализует свои потребности в самовыражении, стабильности и порядке. Эта технология эффективна в небольших системах управления, в которых всеми признается авторитет и профессионализм руководителя.

Технология управления в исключительных случаях основана на приоритете профессионализма исполнителей или отработанной методики над другими средствами и методами для успешного выполнения порученных или выбранных заданий.

Исключительный случай -- ситуация, мешающая исполнителю должным образом и в срок достичь необходимых результатов. Его не следует путать с форс-мажорными ситуациями, например болезнью или увольнением сотрудников, отключением электроэнергии в офисе. Эта технология успешно реализуется в небольших социально-экономических системах, работа в которых жестко регламентирована, или в системах с доверительной структурой управления. Регламентированная технология предусматривает четкое распределение всех управленческих и организационных функций среди персонала, отлаженность взаимодействия.

Технология основывается на линейно-патронажной структуре управления (от фр. patronage -- покровительство). Руководитель воздействует на все участки процесса реализации задания в рамках административных функций, а в рамках экономических, технологических и других вопросов оказывает подчиненным и коллегам содействие (патронаж). Он ведет себя как равный среди равных. Исполнители передают часть своих работ на нижестоящий уровень и выступают по отношению к нему как линейные руководители или советники.

Технология управления на базе искусственного интеллекта подразумевает приоритет накопленной практики, статистики и современных экономико-математических методов, реализованных в виде баз знаний или данных с применением современных информационных компьютерных технологий. Искусственный интеллект -- система информационных технологий, моделирующих некоторые стороны мыслительной деятельности человека при разработке и реализации решений.

Технология основывается на том, что отклонения, возникающие при выполнении задания, являются штатными, и для них существуют стандартные способы устранения.

Технология управления на базе активизации деятельности персонала основывается на приоритете стимулов и поощрений по сравнению с другими методами успешного выполнения порученных заданий. Она эффективна в случае деятельности, результаты которой определяются настроением, психологическими характеристиками и состоянием здоровья исполнителя, а также социально-психологическим климатом в коллективе. Штат сотрудников не ограничен. Требуется контроль влияния стимулов и поощрений на деятельность каждого работника или коллектива в целом.

Активизация деятельности объединяет два понятия: стимулирование и мобилизацию. Стимулирование предполагает выдачу ответственных заданий, доверие и благодарности, денежные выплаты, предоставление услуг, знаний и информации. Мобилизация трактуется как формирование в работнике моральных ценностей и установок для достижения поставленных целей (лозунги, призывы, просьбы, приказы, личный пример руководителя).

Эта технология подразумевает удовлетворение потребностей работника за счет его собственных решений, а не за счет влияния руководства.

3.3 Модели и методы принятия управленческих решений

Взаимодействие моделей и методов принятия управленческих решений. Методы разработки и выбора управленческих решений включают методы формирования набора мероприятий организационного, технологического, экономического, правового и социального характера, направленных на достижение цели, и методы, ориентированные на выбор из уже ранее разработанных и успешно опробованных решений. Методы реализации решений подразумевают решение набора задач до достижения требуемого результата.

Метод -- это приемы, операции, мероприятия и технологии, применяемые для достижения какой-либо цели или решения конкретной задачи.

Модель -- упрощенное представление предмета, системы или процесса в форме, отличной от формы целого. Модель упрощает реальную ситуацию и тем самым позволяет ее анализировать. Как научная абстракция варианта решения модель позволяет проводить опыты для изучения конкретных особенностей явления, процесса. Изменяя некоторые характеристики или параметры в модели, изучают поведение объекта и анализируют влияние различных факторов. В модели функционирования объекта выявляются факторы, от которых зависит работа системы. Выбор конкретной модели определяет характер исследуемой проблемы и вырабатываемого решения. Модели позволяют лучше понять объективную реальность и разработать рациональный план действий. Они менее сложны, чем моделируемые объекты, и позволяют руководителям лучше разобраться в конкретной ситуации и принять правильное решение.

В процессе применения метода может использоваться несколько моделей и алгоритмов. Алгоритм -- это набор упорядоченных правил (схема действий), которые позволяют механически решать любую задачу из класса однотипных. Рисунок 3.9 иллюстрирует связь между методом, алгоритмом и моделью.

Рис. 3.9 Связь метода, алгоритма и модели управленческого решения

145

Для решения проблемы необходимо наличие:

модели ее источника (человека, организации, муниципального образования, региона, страны); компетентного руководителя; метода и алгоритма подготовки управленческого решения; модели процесса решения.

Каждую модель необходимо периодически проверять на достоверность, точность, полноту и эффективность. Проверка на достоверность необходима для установления соответствия условиям реального мира. Точность модели характеризует степень совпадения описания параметров оригинала с их действительными значениями. Чем точнее модель, тем она дороже. Вместе с тем точная модель не дает гарантии подготовки эффективного решения, так как человек может неправильно понять или не согласиться с ее рекомендациями. Полнота модели определяется количеством формализованных параметров оригинала. Следует помнить, что формализация обычно предполагает упрощение, которое вносит ошибку в конечный результат. Необходимо следить за тем, чтобы упрощения реальной системы не препятствовали раскрытию сущности событий и не исключали ключевых элементов.

Эффективность модели бывает экономической и организационной. Экономическая эффективность оценивается на основании соотношения затрат на процесс разработки управленческих решений без использования модели и при ее использовании. Организационная эффективность проявляется в сокращении сроков подготовки решения или уменьшении числа работников, участвующих в выполнении задания. Неправильно построенная модель неадекватно отражает реальный мир. Признаками неадекватности модели являются противоречивые выводы и невозможность найти решение.

По характеру связей с реальными объектами модели подразделяются на следующие типы:

описательные -- вербальные или словесные модели, например модель развития социально-экономической ситуации;

изобразительные модели, такие как макет парка, микрорайона города, глобус;

модели-аналоги, в которых набор одних свойств используется для отображения набора других: графики, схемы информационных и финансовых потоков;

функциональные модели, т. е. модели, воспроизводящие все основные особенности функционирования реальной системы, но отличающиеся от нее по какому-то признаку;

символические модели -- отображают свойства изучаемой системы с помощью математических и логических символов.

Методы разработки и выбора управленческих решений включают три набора процедур:

разработка, согласование, принятие, утверждение, реализация, контроль, информирование и архивирование;

корректировка ранее разработанных решений, согласование, принятие, утверждение, реализация, контроль, информирование и архивирование;

выбор из набора предыдущих решений, согласование, принятие, утверждение, реализация, контроль и архивирование (рис. 3.10).

Рис. 3.10 Три набора процедур процесса разработки и реализации управленческого решения

145

Для каждой процедуры должны быть четко определены следующие параметры: время, персонал, ресурсы, финансы, критерии оценки. Главное основание для разработки нового управленческого решения -- наличие проблем в сферах стратегического планирования, управления персоналом, управленческого консультирования, управления управленческой деятельностью, управления производством и обслуживающей деятельностью, внешних коммуникаций.

Формирование решения может проходить три этапа (рис. 3.11):

начальный этап развития, когда масштаб проблемы не внушает опасений. Принятое решение будет упреждающим;

этап устойчивого развития, когда масштаб проблемы оказывает негативное воздействие на процесс управления. Принятое решение будет действовать с запозданием;

этап стабилизации, когда станут ясны масштаб и опасность проблемы. Принятое решение будет действовать в режиме реального времени.

Рис. 3.11 Моделирование вариантов состояния проблемы

145

Проблема трактуется как разность между характеристиками цели и ситуации (пунктиром на рис. 3.11 показаны пути возможного изменения ситуации). Предлагается следующий алгоритм формирования управленческого решения:

руководитель осуществляет поиск в базе данных аналогичных исходных ситуаций, вариантов реализованных решений и полученных в итоге результатов;

если найденная версия исходной ситуации полностью тождественна имеющейся, то руководитель без изменений использует те же методы;

если найденная версия исходной ситуации незначительно отличается, то руководитель принимает найденный вариант решения за основу и осуществляет необходимые доработки;

если не удается найти аналог, то руководитель разрабатывает новое решение.

Методы принятия решений используются в первую очередь для определения целей деятельности управляемой системы и поиска наилучших средств их достижения. Кроме того, они применяются для выбора моделей, критериев, последовательного дробления выявленной проблемы на составные части, определения взаимосвязей и взаимозависимостей между этими частями и определения приоритета отдельных целей, мероприятий, критериев и моделей.

Методы принятия решения в зависимости от степени использования формальных элементов подразделяются: на математические (формальные или нормативные), основанные на объективности; эвристические (неформальные или дискриптивпые), субъективные по сути; комбинированные.

Разграничение между эвристическими и комбинированными методами в настоящее время условно, и математические приемы обработки исходных данных применяются почти во всех эвристических методах.

Применение математических методов при принятии решений направлено на:

нахождение численных значений показателей, характеризующих результаты функционирования управляемой системы;

поиск лучших альтернатив для достижения запланированных результатов;

обработку и анализ данных эвристического, неформализованного характера.

Математические методы подразделяются на статистические, многомерные, регрессионные и корреляционные, имитационные, детерминированные, гибридные.

1. Статистические методы обработки информации подразумевают определение средних оценок, величины ошибок, степени согласованности мнений респондентов и экспертов. Они основываются на использовании информации о прошлом опыте в какой-либо сфере деятельности для разработки и реализации управленческих решений. Статистические методы реализуются посредством сбора, обработки и анализа статистических данных, полученных в результате реальных действий или выработанных путем статистического моделирования с помощью средств вычислительной техники. Статистические методы применяются на стадии разработки и выбора решений. На стадии разработки после создания проекта решения проводится обсуждение с экспертами, учитывается их положительный опыт. Далее принимается окончательное решение.