Особенности правозащитной деятельности Уполномоченного при президенте Российской Федерации по правам ребенка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Особенности правозащитной деятельности уполномоченного при президенте российской федерации по правам ребенка

Павленко Е.М. кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин

Косарина Е.Д. студент магистратуры 2 курс

Россия, г. Москва

Аннотация

Статья посвящена определению особенности правозащитной деятельности уполномоченного при президенте Российской Федерации по правам ребенка. В статье рассматриваются доклады о деятельности Уполномоченного. Также в статье определяются пробелы в законодательстве в части нормативного закрепления формы отчетности Уполномоченного. В работе рассматривается сотрудничество Уполномоченного с другими органами государственной власти.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, особенности правозащитной деятельности, доклады, отчетность, взаимодействие с органами власти.

Annotation

The article is devoted to the definition of the specifics of the human rights activities of the Commissioner for the Rights of the Child under the President of the Russian Federation. The article discusses reports on the activities of the Commissioner. The article also identifies gaps in legislation regarding the regulatory consolidation of the Commissioner's reporting form. The work examines the cooperation of the Commissioner with other public authorities.

Key words: the Commissioner for the Rights of the Child, the specifics of human rights activities, reports, reporting, interaction with authorities.

С учетом практически полного отсутствия юридически властных полномочий и вынужденной необходимости применять исключительно инструменты убеждения, основанные на самостоятельно проводимом анализе и собранных данных, важнейшим фактором успеха Уполномоченного выступает его личность [1].

Значимость данного вопроса также отражена в статье 4 Федерального закона № 501-ФЗ об уполномоченных по правам ребенка [2], которая устанавливает требования к Уполномоченному.

Часть этих требований тесно взаимоувязаны и во многом повторяют ограничения и запреты, возлагаемые на государственного гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 14.02.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. К подобным требованиям относятся отсутствие гражданства иностранного государства, запрет на осуществление другой оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности) и так далее.

При этом другая часть требований является уникальной и относится исключительно к должности Уполномоченного и тесно связана с характером его деятельности. Так, на данную должность может быть назначен гражданин Российской Федерации, «обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и защите прав и законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт правозащитной деятельности».

Таким образом, определение на законодательном уровне безупречной репутации одним из ключевых требований для кандидата на занятие должности Уполномоченного является еще одним доказательством важности личности Уполномоченного в осуществлении им своих полномочий.

Работа велась по всем ключевым направлениям, свидетельствующим об эффективности функционирования института омбудсмена, а именно:

- защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов;

защита прав детей в целом;

деятельность в интересах детей в целом (в том числе профилактика нарушений).

В рамках указанных ключевых направлений основной акцент делался на деятельность, связанную с контрольными полномочиями Уполномоченного. В первую очередь это проверка группой советников Уполномоченного детских учреждений, в том числе детских домов, интернатов, детских колоний, оздоровительных и спортивных лагерей, домов матери и ребенка, больниц, школ и так далее, на предмет различных нарушений [4]. Так называемый «детский спецназ» или «спецназ Астахова» выявлял различные нарушения, после чего проводилось комплексное совещание, на котором давали рекомендации, а через некоторое время проводилась повторная проверка на предмет выполнения указанных рекомендаций. уполномоченный президент государственный власть

Также особое внимание уделялось работе по индивидуальным делам детей, связанным с нарушением их прав. Выявление подобных нарушений осуществлялось либо в рамках проведения вышеописанных проверочных мероприятий, либо по итогам рассмотрения обращений граждан [5], которые, как уже отмечалось, являются основанием для Уполномоченного реализовывать свои функции.

При рассмотрении особенностей реализации Уполномоченным своих полномочий нельзя не уделить внимание докладам о его деятельности. Как уже было определено ранее, Уполномоченный в свое деятельности подотчетен Президенту Российской Федерации.

П.А. Астахов несколько раз участвовал в рабочих встречах с Президентом Российской Федерации, сначала с Д.А. Медведевым [6, 4], потом с В.В. Путиным [4]. На данных встречах обсуждались некоторые итоги деятельности Уполномоченного, основные проблемы и вопросы, связанные с правами детей и так далее. При этом какой-либо единой формы отчетности не существовало.

В 2010 году П.А. Астахов передал Президенту Российской Федерации отчет «О соблюдении прав и законных интересов детей в Российской Федерации» в котором были приведены основные результаты работы Уполномоченного с момента появления данной должности [4]. Сведения о том, что аналогичные доклады представлялись впоследствии отсутствуют.

При этом в 8 абзаце подраздела 3 раздела IV Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» предусматривается принятие мер, направленных на усиление института омбудсмена по правам ребенка, в том числе путем принятие законодательных актов, определяющих порядок представления докладов Уполномоченного. Необходимость введения данной нормы не раз высказывалась рядом исследователей, в том числе ввиду того, что сам по себе доклад выполняет координирующую функцию и дает людям, которые потенциально могут обратиться к Уполномоченному за помощью, представление о характере его работы [7].

Приведенное положение было отражено в законодательстве только спустя год после окончания срока действия Национальной стратегии. Статьей 8 Федерального закона № 501 -ФЗ об уполномоченных по правам ребенка устанавливается, что на ежегодной основе Уполномоченный направляет Президенту Российской Федерации «доклад о результатах своей деятельности, содержащий в том числе оценку соблюдения прав и законных интересов детей в Российской Федерации, а также предложения о совершенствовании их правового положения».

В качестве пробела в законодательстве в части нормативного закрепления формы отчетности Уполномоченного Д.Н. Степанова выделяет:

во-первых, неурегулированность статуса специальных докладов Уполномоченного, а также отсутствие необходимости их регулярной подготовки и опубликования;

во-вторых, отсутствие конкретных требований к содержанию и структуре ежегодного доклада Уполномоченного [8].

Под специальными докладами Уполномоченного понимаются материалы, содержащие комплексную оценку по какой-то конкретной социальной проблеме, непосредственно связанной с защитой прав ребенка. Такие доклады выступают важным инструментом защиты прав ребенка, так как способствуют профилактике нарушений путем информирования общественности о проблемах защиты прав несовершеннолетних. Учитывая изложенное, необходимо отметить обоснованность данного замечания Д.Н. Степановой. Таким образом, является целесообразным дополнить статью 8 Федерального закона № 501-ФЗ об уполномоченных по правам ребенка подпунктом, предусматривающим порядок подготовки и опубликования специальных докладов как Уполномоченным, так и уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Относительно второго замечания необходимо отметить, что детализация в законодательстве требований и структуры ежегодного доклада Уполномоченного является излишней.

В ежегодном докладе приводятся, в том числе рекомендации для органов государственной и муниципальной власти, исполнение которых должно способствовать защите прав и интересов детей. В связи с этим Г.В. Синцов полагает необходимым законодательно закрепить обязанности указанных органов власти выполнять содержащиеся в докладе рекомендации [9].

Необходимо отметить, что данное предложение противоречит принципам работы Уполномоченного и его статусу, а также потребует пересмотра всех нормативных актов, связанных с Уполномоченным. В том числе это касается принципа, закрепленного в части 3 статьи 2 Федерального закона № 501-ФЗ об уполномоченных по правам ребенка и заключающегося в том, что деятельность Уполномоченного не отменяет полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов детей, и не влечет за собой пересмотра этих полномочий, а исключительно дополняет существующие инструменты защиты.

С учетом существующих нормативных ограничений для Уполномоченного особое значение приобретает участие в координационных органах. Данный формат работы позволяет участвовать и оказывать влияние на выработку государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

Одним из ключевых направлений деятельности Уполномоченного является участие в работе по совершенствованию законодательства в части защиты прав и интересов детей.

Основой для Уполномоченного по реализации своих функций в этой сфере является пункт 2 части 1 статьи 8 Федерального закона № 501-ФЗ об уполномоченных по правам ребенка. В соответствии с этим пунктом Уполномоченный наделен правом направлять субъектам права законодательной инициативы мотивированные предложения о принятии законодательных актов, о внесении в законодательные акты изменений.

Данное направление деятельности можно разделить на два условных блока:

Уполномоченный направляет в инициативном порядке мотивированные предложения о внесении изменений в законодательство;

Уполномоченный представляет заключение на законодательную инициативу.

В первом случае все достаточно очевидно, так как направление предложений не подразумевает никаких ограничений по адресатам (в рамках субъектов права законодательной инициативы), срокам и иным критериям. Основанием для выработки предложений для их последующего направления может служить:

результат рассмотрения обращения гражданина;

решения, принятые на совместном обсуждении проблем в сфере детства на различных площадках (форумы, съезды, круглые столы, рабочие группы и так далее) [10].

итоги проведения анализа проблемных вопросов Уполномоченным и его аппаратом.

Со вторым блоком обстоятельства несколько иные, так как в нормативных документах не закреплена необходимость получать заключение Уполномоченного при подготовке и рассмотрении проекта федерального закона.

Некоторые законопроекты направляются Уполномоченному для получения заключения на этапе до внесения в Государственную Думу. Это в первую очередь касается законодательных инициатив, которые разрабатываются в федеральных органах исполнительной власти и вносятся Правительством Российской Федерации. Подготовка таких законопроектов осуществляется в соответствии с разделом IV постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 N° 260 (ред. от 05.04.2024) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Отправителями запроса в адрес Уполномоченного могут выступать федеральные органы исполнительной власти, тогда заключение прикладывается к материалам проекта федерального закона, предусмотренным пунктом 84 указанного постановления Правительства Российской Федерации, и выступает в качестве дополнительно обоснования для рассмотрения законопроекта Правительством Российской Федерации. Либо само Правительство Российской Федерации (в лице профильного департамента) направляет запрос с целью проверки соответствия проекта федерального закона интересам детей.

Подобное предварительное согласование с Уполномоченным законопроекта хоть и является необязательной процедурой, но помогает внести необходимые корректировки перед направлением на рассмотрение Государственной Думой.

Как отмечено в докладах о деятельности Уполномоченного за 2019 и 2021 годы к аналогичной практике предварительного рассмотрения Уполномоченному направляли законопроекты и другие субъекты права законодательной инициативы, в том числе депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации [11].

Если вышеприведенная процедура применяется не всегда, то получение заключения Уполномоченного на этапе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе на практике является неотъемлемой процедурой в части тех проектов федеральных законов, которые связаны с правами и интересами ребенка.

Для рассмотрения проекта федерального закона и в соответствии с пунктом 1 статьи 108 постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134 -II ГД (ред. от 02.04.2024) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту.

Пунктом 1 статьи 112 данного постановления Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД определено, что ответственный комитет может инициировать отправку законопроекта с сопроводительным письмом в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

С учетом того, что пункте 2 части 2 статьи 2 Федерального закона № 501-ФЗ об уполномоченных по правам ребенка определено, что Уполномоченный содействует совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты прав и законных интересов детей, соответствующие законопроекты направляются, в том числе на рассмотрение Уполномоченному. Таким образом, Уполномоченным за 2019 год рассмотрено не менее 21 законопроекта [12], а в 2022 не менее 10 [13], при этом данные значения основываются на количестве упомянутых в докладах Уполномоченного позициях на проекты федеральных законов и могут отличаться от действительности в большую сторону [14].

Учитывая изложенное, нормативное закрепление за Уполномоченным функций, связанных с участием в законопроектной деятельности, создало предпосылки для его активного вовлечения в работу по решению на федеральном законодательном уровне ключевых вопросов в сфере защиты прав ребенка. При этом особенностью деятельности Уполномоченного в данном направлении является то, что несмотря на отсутствие со стороны участников процесса подготовки, рассмотрения и принятия законопроекта нормативно закрепленной обязанности привлекать Уполномоченного, его заключение является неотъемлемой и крайне важной частью данного процесса.

Таким образом, особенности правозащитной деятельности Уполномоченного напрямую коррелируют с его статусом и правами, закрепленными в законодательстве. В первую очередь это касается того, что в рамках достижения своих целей Уполномоченный практически лишен властных полномочий и основным его инструментом является убедительность его доводов, выраженных в рекомендациях, не обязательных для исполнения.

Данное обстоятельство определяет необходимость активного сотрудничества по всем ключевым направлениям с другими органами государственной власти. Формат этого сотрудничества может быть самым разным, от двухстороннего взаимодействия, выраженного в совместных контрольных мероприятиях и заключении соглашений о сотрудничестве, до многостороннего сотрудничества, которое может проявляться в участии в круглых столах, совещаниях и иных формах.

Вместе с тем нормативное закрепление целей, задач и полномочий Уполномоченного создало предпосылки для его более активного вовлечения в различные процессы, связанные с защитой прав и свобод детей. В том числе это касается и нормотворческой деятельности, в которой Уполномоченный, несмотря на отсутствие у него прав напрямую влиять на процесс подготовки и рассмотрения нормативного правового акта, тем не менее играет важную роль и рассматривает все законопроекты в части касающейся.

Использованные источники

1. Башимов М. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии // Российская юстиция. 2007. № 6. С. 73-74.

2. Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501 -ФЗ (ред. От «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 53 (часть I). ст. 8427.

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ (ред. от 14.02.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. ст. 3215.

4. Рабочая встреча с Уполномоченным при Президенте по правам ребенка Павлом Астаховым. Официальный сайт Президента Российской Федерации.

5. Астахов опубликовал доклад об итогах своей работы. Интернет портал сетевого издания «РБК».

6. Встреча с Уполномоченным при Президенте по правам ребёнка Павлом Астаховым. Официальный сайт Президента Российской Федерации.

7. Федеральный выпуск № 77 (5453). Интернет-портал «Российская газета».

8. Колосов А.В. Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. Иркутск, 2015. С. 45.

9. Степанова Д.Н. Доклад Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка как средство защиты прав и интересов несовершеннолетних // ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 10 (178). С. 87-88.

10. Синцов Г.В. Ежегодный доклад уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как инструмент защиты прав и свобод неопределенного круга лиц // Юридический мир. 2014. № 5. С. 8.

11. Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в 2022 году. 2023. С. 52 -61.

12. Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенкав 2019 году. М.: ООО «Агилон». С. 27.

13. Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в 2020 году. М.: ООО «Агилон». С. 57.

14. В рамках статистики в ежегодных докладах Уполномоченного приводятся общие значения по заключениям на проекты федеральных законов, подзаконных актов и инициатив в интересах несовершеннолетних, таким образом не представляется возможным достоверно определить количество заключений именно на проекты федеральных законов.

Размещено на Allbest.ru