Временная финансовая администрация субъекта Российской Федерации - проблемы "спящего" института

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается восемьдесят девять субъектов федерации, из которых только пятая часть отличается профицитными бюджетами. Такие субъекты составляют группу «регионов-доноров». Остальные субъекты федерации являются дотационными. На 1 марта 2023 года объем государственного долга субъектов Российской Федерации составляет 2 892 813 732,18 тыс. руб. [1]. Подобные показатели свидетельствуют о необходимости повышения эффективности использования бюджетных средств субъектами федерации.

Данный факт свидетельствует о проблемах, вытекающих из бюджетного федерализма, которые заключаются в организации и формировании бюджетной политики государства. Это вытекает из неравного экономического положения бюджетов различных уровней, и является негативным фактором для организации, формирования и функционирования всей бюджетной политики государства.

Ряд исследователей, таких как Н.С. Бикмурзина, М.И. Рутковская и М.А. Капаев, в своих работах отмечают, что «российские регионы не имеют возможности самостоятельно совершенствовать бюджетную систему. Полномочия регулируются на законодательном уровне. Фундаментальной проблемой бюджетного федерализма является горизонтальное регулирование, что является средством бюджетной поддержки. Достижение баланса между расходами и доходами достигается путем вертикального регулирования» [2, с. 141].

Для финансовой стабильности и устойчивости региональных бюджетов, федеральным центром производится распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Дотации необходимы для тех субъектов, чья бюджетная составляющая недостаточна для финансирования социальных и инфраструктурных расходов своими силами, поэтому федеральный бюджет направляет в областные бюджеты валютные трансферты для дофинансирования расходов регионов. В то же время предоставление субсидий регионам со стороны федерального бюджета происходит неравномерно.

Но даже этого порой бывает недостаточно. Федеральный центр имеет право на федеральное вмешательство в бюджетную систему субъекта федерации. Для регионов, у которых появилась просроченная задолженность по исполнению долговых и бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета в последнем отчетном году, федеральный законодатель предусмотрел особую меру конституционно-правовой ответственности - возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта федерации на федеральные органы государственной власти, назначаемых федеральными органами государственной власти, или же введение временной финансовой администрации (далее ВФА).

Введение ВФА в субъекте федерации осуществляется на основании решением Верховного Суда РФ по ходатайству Правительства РФ при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта федерации. Такое решение Верховного Суда РФ принимается, как уже было сказано, если на момент его принятия, в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта федерации возникла просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта федерации, которая превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Понятие ВФА получила легальное закрепление в ст.168.1 БК РФ. Так, ВФА -- это уполномоченный орган исполнительной власти (федеральный либо субъекта Российской Федерации), осуществляющий такие полномочия как: подготовку и осуществление мер по восстановлению платежеспособности публично-правового образования, в отношении которого введен данный орган; оказание содействия в реализации отдельных полномочий; как осуществление, так и контроль осуществления отдельных бюджетных полномочий органов власти субъекта федерации.

Если условиями введения ВФА является названная выше просроченная задолженность субъекта федерации, то ограничением для применения подобного способа федерального вмешательства является срок полномочий законодательного органа - ВФА в субъекте федерации не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий такого органа.

Еще одним ограничением для ВФА субъекта федерации является срок полномочий этого органа - он вводится на срок до одного года.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы ВФА, вводимой в субъекте федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной ВФА установлен Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2006 г. N599. Так, глава ВФА субъекта федерации назначается Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Освобождение от должности происходит по истечении срока деятельности финансовой администрации.

Основными требованиями к кандидатуре главы ВФА субъекта федерации являются высшее экономическое образование, а также опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления не менее 5 лет, с учетом стажа работы на руководящих должностях в экономической сфере не менее 3 лет.

Что касается финансового обеспечение деятельности ВФА введенной в субъекте федерации, то оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на указанные цели Министерству финансов РФ.

Проведением аудита бюджета субъекта федерации, в котором вводилась ВФА, осуществляется Федеральным казначейством в том порядке, в каком его определит Министерство финансов РФ.

Для достижения цели - восстановления платежеспособности субъекта федерации, ВФА принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта федерации, вносит изменения и дополнения в закон субъекта о региональном бюджете на текущий финансовый год и плановый период посредствам подготовки соответствующего закона, а также разрабатывает проект бюджета субъекта федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также обеспечивает контроль за исполнением бюджета региона.

Казалось бы, институт ВФА имеет все: основания для введения, цели, задачи, определенные законом функции и полномочия. Однако, он не имеет примера практического применения. Действительно, подобная мера федерального вмешательства не применялась.

В то же время институт ВФА, вводимой в субъекте федерации, имеет ряд вопросов. Например, это касается основания для введения данного органа. Законодатель устанавливает 30 процентную задолженность, никак не мотивируя свой выбор. Данную проблему можно рассмотреть с двух аспектах - установив более низкий уровень задолженности (от 5 до 30 процентов) федеральному центру приходилось бы очень часто использовать данную меру. Однако, ВФА вводится только спустя год образования такой задолженности, что может быть поздним реагированием со стороны государства.

Кроме того, можно выделить вопрос срока, на который вводится данный орган. Кажется, что за период в один год невозможно достичь основной цели, а именно восстановить платежеспособность субъекта федерации. Законодателю следовало увеличить срок до полного восстановления платежеспособности субъекта, либо погашения установленной задолженности.

Также можно выделить вопрос правового регулирования. Институт ВФА регулируется нормами Федерального закона от 21.12.2021 N414 -ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" и нормами БК РФ. В данном случае имеется дублирование норм, что может вызвать затруднения при толковании и практическом применении данной меры.

Из анализа института ВФА можно вывести две косвенные проблемы, затрагивающие данную меру государственного вмешательства. Первая проблема связана с практическим использованием данного института - которого нет. В данный момент мы имеем готовый правовой институт, который можно было бы применить уже не раз, однако, федеральный центр предпочитает финансировать проблемные регионы из федерального бюджета.

Еще одной, более важной, проблемой, можно назвать кризис бюджетного федерализма ввиду чересчур большого количества регионов. Возможно, укрупнение регионов за счет присоединения менее развитых экономик к более развитым смогло бы разрешить эту проблему.

Временная финансовая администрация является неоднозначным институтом, как с точки зрения правового регулирования, так и практического применения. На сегодняшний день этот институт можно назвать «спящим». Отсутствие применения подобной меры осуществления органами государственной власти отдельных полномочий субъектов федерации значительно затрудняет совершенствование данного института.

конституционный правовой временный финансовый администрация